684/07.9BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Numa ação administrativa comum para efetivação de responsabilidade contratual ou extracontratual, instaurada contra um Ministério, a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível e não sendo sanável, também não pode ser objeto de suprimento, sendo determinante da absolvição da instância, nos termos do preceituado no artº 278º, nº 1, alínea c) do Código do Processo Civil.

II- Tal como já se entendia no âmbito do CPTA na sua versão original deve considerar-se, à luz do disposto nos atuais artigos 8º-A e 10º do CPTA revisto, que nas ações cujo objeto se circunscreve à efetivação da responsabilidade civil extracontratual é o Estado ou a pessoa coletiva pública em que se integrem os órgãos a que são imputáveis os atos e ações (ou omissões) justificadores do dever de indemnizar, que possui a legitimidade passiva e a correspondente personalidade judiciária para a ação, encontrando-se, nesse âmbito, os ministérios desprovidos de personalidade e de legitimidade passiva.

Assim, a ação tem de ser intentada contra a entidade a quem incumbe o reconhecimento do direito que o autor pretende fazer valer, sendo esta detentora de legitimidade passiva para ser demandada.

III- A falta de personalidade judiciária e de legitimidade passiva do Ministério correspondem a exceções dilatórias (arts. 576º n.º 2 e 577º alíneas c) e e) do CPC), as quais não são passíveis de suprimento ou sanação, atento o disposto nos arts. 6º n.º 2 e 278º n.º 1, alíneas c) e d) do CPC, sendo que nos termos do art. 576º n.º 2 do CPC “As exceções dilatórias obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa e dão lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal.”

Entre as exceções dilatórias elencadas pelo CPC, encontram-se as da falta de personalidade judiciária e ilegitimidade passiva do réu (art. 577º alíneas c) e e) do CPC).

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:

I Relatório

A. ..., SA/Massa Insolvente, devidamente identificada nos autos, no âmbito da ação administrativa comum, intentada contra o Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações/Ministério das Infraestruturas e Habitação, veio peticionar a “condenação do Réu no pagamento da quantia de 330.452.874€, sendo 8.804.659,32€ a título de danos emergentes e 321.621.215,30€ a título de lucros cessantes, acrescidos de juros de mora.”

Inconformada com a decisão proferida em 11/10/2020 no TAC de Lisboa, que julgou “(…) procedentes as exceções dilatórias de falta de personalidade judiciária e de legitimidade passiva do Réu Ministério Das Infraestruturas e Habitação, absolvendo-se, em consequência, o mesmo da instância”, veio a Autora interpor recurso jurisdicional da mesma, aí concluindo:

“A) A ação foi intentada em 12.03.2007 pelo que a legislação aplicável em sede de CPTA é a redação anterior à revisão de 2015 nos termos do n.º 2 do artigo 15º do Decreto-Lei n.º 214-G/2015 e do CPC tem aplicação a redação dada pela Lei n.º 41/2013 de 26 de junho.

B) Em 12.10.2020 foi proferido saneador sentença que julga procedentes as exceções dilatórias de falta de personalidade judiciária e de legitimidade passiva do Réu, decisão esta aqui em crise.

C) A Recorrente nunca foi ouvida quanto à ilegitimidade do Recorrido por despacho expressamente proferido para esse efeito, apesar do litígio ter sido sempre configurado como a condenação do Estado numa indemnização e, pelo próprio Tribunal ter existido o incentivo à negociação, com a notificação do Réu para modificação subjetiva da instância, entre outras.

D) O Juiz a quo andou mal ao preterir a audição da Recorrente indo ao arrepio do seu dever de gestão processual (art. 1º do CPTA e 6º do CPC) e sem sequer considerar o tempo decorrido desde a propositura da ação, o comportamento das partes e o seu poder de adequação formal e, mais grave, sem atender às linhas mais modernas e em vigor do direito administrativo como o aditado artigo 7º A e 8º A do CPTA.

E) A preterição da audição da Recorrente tem de ser sanada pelo que deve a sentença ser revogada e substituída por outra que convide a Recorrente a pronunciar-se através do aperfeiçoamento da PI para sanação da ilegitimidade.

F) Nas ações administrativas especiais, à data, os art. 87º e 88º previam já essa possibilidade, pelo que se o Juiz a quo o tivesse feito tinha agido com o devido cabimento legal.

G) Sobre a controvérsia da interpretação do artigo 10º n.º 2 do CPTA e do artº 11º, a Recorrente entende que só quando o legislador tenha expressamente afastado a atribuição de personalidade judiciária aos entes públicos a mesma não deverá ser negada, pelo que o art. 10º n.º 2 e 4 aplicam-se às ações administrativas comuns, em especial ao caso vertente, e que o art. 11º n.º 2, não é norma derrogatória da regra geral do art. 10º n.º 2 pois legitimidade e patrocínio judiciário e representação em juízo são conceitos diferentes, não se verificando qualquer exceção dilatória que impeça prosseguimento dos autos e a final a prolação de uma decisão de mérito.

H) O Acórdão de Uniformização de Jurisprudência de 24.05.2018 citado na decisão em crise não é aplicável ao caso vertente porquanto trata de duas realidades com duas legislações distintas (CPTA antes e depois de 2015), a do acórdão é posterior a 2015 e a do caso vertente anterior!

I) O tema decidendum encontra-se solucionado no novo CPTA pelo que em prol da JUSTIÇA não se faça “tábua rasa” do referido Acórdão de Uniformização de Jurisprudência.

J) Os presentes autos têm mais de 13 anos, existem prazos em curso, expetativas das partes, a substituição do Ministério pelo Estado em nada vai influenciar a essência do litígio, antes sim o direito à tutela efetiva da justiça pela recorrente pelo que em respeito do princípio in dúbio pro actione, nada obsta à substituição do Recorrido.

K) A questão basilar aqui em apreciação foi resolvida com a introdução do art. 8º A do CPTA de 2015, o qual é “lex nova” mas interpretativa no caso vertente L) Veja-se o sumário do Acórdão deste STA, de 21.09.2018, proferido em data posterior ao supramencionado Acórdão de Uniformização de Jurisprudência e que reporta a uma situação idêntica à dos presentes autos: “É de admitir a revista tirada do acórdão do TCA que, contrariando a 1.ª instância e fundando-se na natureza interpretativa de uma «lex nova», considerou suprível a falta de personalidade judiciária de um ministério numa ação que deveria correr contra o Estado, por tal solução do aresto ser controversa e respeitar a uma «quaestio juris» que repetidamente surge no foro” in www.dgsi.pt

M) E na mesma linha também versa o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 10.02.2017.

N) O art. 8º-A é lei nova com força interpretativa pois consagra uma solução, inovadora quando a do direito anterior era controvertida e incerta, que legitima a sua aplicação retroativa ao caso vertente atentos o princípio do in dubio pro actione, que aponta para uma interpretação e aplicação das normas processuais no sentido de favorecer o acesso ao tribunal ou de evitar as situações de denegação de justiça, designadamente por excesso de formalismo.

O) Com a extinção do regime dualista de ações administrativas na revisão de 2015, criou-se no ordenamento jurídico uma nova única forma de processo declarativo não urgente, a ação administrativa, que é submetida ao regime que até aqui correspondia à ação administrativa especial.

P) Assim o art. 8º A é lei interpretativa, aplicando-se retroativamente, mormente o seu n.º 4 e como tal deve ser a decisão recorrida revogada e substituída por outra que, aplicando o regime dos artigos 87º, 88º e 89º do CPTA na sua atual redação, convide a Recorrente a aperfeiçoar a PI no que respeita a identificação da entidade pública demandada, in casu o Estado, ou se entender que não necessita de ouvir a Recorrente que ordene o prosseguimento da ação contra o Estado, assim se sanando a falta dessa personalidade judiciária.

Q) O princípio da tutela jurisdicional efetiva (art. 20º da CRP) pressupõe o direito de acesso aos tribunais para defesa de direitos individuais, não podendo as normas que modelam este acesso obstaculizá-lo ao ponto de o tornar impossível, como se verificou no caso vertente.

R) Visa-se assim um processo equitativo (também previsto no art. 6º do CPTA) e uma decisão da causa em prazo razoável (conjugado também com o art. 6º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e do n.º 1 do art. 2º do CPTA).

S) Nenhuma destas premissas se poderá aplicar ao caso concreto, infelizmente, uma vez que o prazo razoável há muito que passou bem como a equidade poderia existir se fosse aplicado o atual CPTA e mesmo que assim não fosse o CPC por aplicação subsidiária, pelo que houve uma atuação inconstitucional do Tribunal a quo,

T) O art. 7º CPTA consagrou o princípio da promoção do acesso à justiça administrativa, prevendo a obrigação do Estado garantir uma tutela adequada para todas as possíveis situações de litígio, sempre que exista uma conduta lesiva da Administração, tendo o juiz de se pronunciar sobre o mérito das pretensões requeridas, não se podendo limitar a uma mera apreciação formal do litígio.

U) Do art. 268º conjugado com o catálogo dos Direitos, Liberdades e Garantias de participação política (Título II, capítulo II), sendo os direitos ali consagrados direitos de natureza análoga aos Direitos Fundamentais enunciados na Parte I da Constituição (por força do artigo 17.º da Lei fundamental) e o art. 212º todos das CRP a manter-se a decisão recorrida estar-se-á a perpetuar e a reiterar a violação dos direitos fundamentais e constitucionalmente consagrados da Recorrente de acesso ao direito, certeza e segurança jurídicas, tutela jurisdicional efetiva e princípio in dubio pro actione

V) Assim deve a presente Revista ser julgada procedente por provada, censurando-se a decisão recorrida.

Nestes termos e nos mais de Direito devem as conclusões agora apresentadas serem aceites porque legalmente conformes, não sendo o recurso rejeitado.”

O Recurso Jurisdicional foi admitido por Despacho de 2 de dezembro de 2020.

O MINISTÉRIO DAS INFRAESTUTURAS E HABITAÇÃO veio apresentar as suas Contra-alegações de Recurso em 19 de janeiro de 2021, aí concluindo:

“1.ª O presente recurso versa a impugnação de sentença, datada de 11.10.2020, através da qual o tribunal recorrido julgou procedentes as exceções dilatórias de falta de personalidade judiciária e legitimidade passiva do Recorrido, com a consequente absolvição do mesmo da instância;

2.ª Em especial, o tribunal recorrido decidiu na referida sentença que, com base no entendimento subscrito no Acórdão de uniformização de jurisprudência do STA de 24.05.2018 (proferido no Proc. n.º 0166/18), “verificando-se, no presente caso, a falta de personalidade judiciária, estamos perante uma exceção dilatória insuprível, que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa, devendo, em consequência, o Réu ser absolvido da instância – cfr. artigos 278.º, n.º 1, alínea c), 576.º, n.º 2, e 577.º, alínea e), todos do CPC, aplicável ex vi artigo 42.º, n.º 1, do CPTA.” (cfr. pág. 21 da sentença recorrida);

3.ª A falta de personalidade judiciária do Recorrido resulta do art. 11º do CPC ex vi art. 1º do CPTA (o atual art. 8º-Aº não é aplicável à situação sub iudice pois resulta da alteração legislativa do CPTA operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro);

4.ª O pressuposto processual da personalidade judiciária consiste, assim, na possibilidade de requerer ou contra si ser requerida, em próprio nome, qualquer das providências de tutela jurisdicional reconhecidas na lei, cujo postulado básico e geral é o princípio da correspondência (coincidência ou equiparação) entre a personalidade jurídica e a personalidade judiciária (art. 11º n.º 2 do CPC);

5.ª Os ministérios não são dotados de personalidade judiciária, pois (apenas) o Estado detém personalidade jurídica una (Diogo Freitas do Amaral, obra citada, págs. 201 e 202);

6.ª A ilegitimidade passiva do Recorrido resulta dos arts. 10º n.º/s 1 e 2 e 11º n.º 2 do CPTA;

7.ª Conforme sublinha a doutrina nacional, as ações administrativas comuns de responsabilidade civil extracontratual devem ser instauradas contra a pessoa coletiva pública (o Estado na situação sub iudice) e não contra os ministérios, sob pena de ilegitimidade passiva, com base nas referidas normas do CPTA (arts. 10º n.º/s 1 e 2 e 11º n.º 2 do CPTA);

8.ª A jurisprudência administrativa sustenta que as ações administrativas comuns, relativas a litígios de responsabilidade civil extracontratual, devem ser instauradas contra a pessoa coletiva Estado, sob pena de falta de personalidade judiciária (art. 11º do CPC ex vi art. 1º do CPTA) e ilegitimidade passiva singular (arts. 10º n.º/s 1 e 2 e 11º n.º 2 do CPTA);

9.ª A falta de personalidade judiciária e de legitimidade passiva singular do Recorrido correspondem a exceções dilatórias (arts. 576º n.º 2 e 577º alíneas c) e e) do CPC ex vi art. 42º n.º 1 do CPTA) que, contrariamente ao sustentado pela recorrente, não são passíveis de suprimento ou sanação, atento o disposto nos arts. 6º n.º 2 e 278º n.º 1, alíneas c) e d) do CPC ex vi art. 42º n.º 1 do CPTA;

10.ª A falta de suprimento ou sanação destes 2 (dois) pressupostos processuais é justamente assinalada pela doutrina e jurisprudência civil;

11.ª Neste sentido, afirma o Juiz-Conselheiro A.... que “São insanáveis a ilegitimidade singular, a falta de personalidade judiciária (fora do caso previsto no art. 8.º), a incompetência absoluta, o caso julgado e a litispendência.” (in “Temas…”, pág. 59);

12.ª A jurisprudência administrativa, em especial a do STA (Supremo Tribunal Administrativo), tem reiterado que um ministério padece de falta de personalidade judiciária numa ação administrativa comum de responsabilidade civil extracontratual, exceção esta que não é suprível;

13.ª Neste sentido, atente-se na seguinte jurisprudência do STA:

1) Acórdão de 03.03.2010 (Relator: J…), proferido no Proc. n.º 0278/09;

2) Acórdão de 01.10.2015 (Relator: M….), proferido no Proc. n.º 0556/15; e

3) Acórdão de 24.05.2018 (Pleno da Secção / Relator: M….), proferido no Proc. n.º 0166/18 (Acórdão de uniformização de jurisprudência)

14.ª Através deste último Acórdão (Acórdão do STA de 24.05.2018, proferido no Proc. n.º 0166/18), o STA fixou “jurisprudência no sentido de que «numa ação administrativa comum para efetivação de responsabilidade contratual ou extracontratual, instaurada contra um Ministério, a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível e não sendo sanável, também não pode ser objeto de suprimento, sendo determinante da absolvição da instância, nos termos do preceituado no artº 278º, nº 1, alínea c) do Código do Processo Civil».”;

15.ª Acresce que este último Acórdão do STA corresponde a um Acórdão uniformizador de jurisprudência, que é dotado de uma especial força persuasiva / valor reforçado, através do qual se obtém um “generalizado respeito que as instâncias vêm demonstrando pelas soluções uniformizadoras que acabam por impor-se às polémicas jurisprudenciais que as precedem ou que procuram prevenir.” (A...., “Uniformização de Jurisprudência”, pág. 2 e Acórdão do STJ de 12.05.2016 (Relator: A....), proferido no Proc. n.º 982/10.4TBPTL);

16.ª Consequentemente, os pressupostos da falta de personalidade judiciária e ilegitimidade passiva singular não são passíveis de suprimento ou sanação (arts. 577º alíneas c) e e), 278º, alíneas c) e d) e 6º n.º 2 do CPC ex vi art. 42º n.º 1 do CPTA), conforme salienta a jurisprudência cível e administrativa (sendo que, no âmbito desta última, foi proferido um Acórdão uniformizador de jurisprudência do STA, dotado de especial força persuasiva / valor reforçado);

17.ª Não se verifica qualquer violação do dever de gestão processual e dos princípios do contraditório, pro actione e de acesso à tutela jurisdicional efetiva, como erroneamente sustenta a recorrente;

18.ª Não existe qualquer violação do dever de gestão processual e do princípio do contraditório da recorrente, conforme resulta da tramitação processual observada nos presentes autos;

19.ª Atendendo, em especial, ao contraditório exercido pela recorrente, em sede de réplica, através do qual esta respondeu à matéria de exceção invocada na contestação do MOPTC, incluindo aquela que se julgou procedente na sentença recorrida;

20.ª Exigir ao tribunal recorrido que procedesse a uma notificação adicional à recorrente, como esta defende, não faz qualquer sentido, sendo que a mesma se revelaria manifestamente desnecessária e inútil (“impertinente ou meramente dilatóri[a]”, para os efeitos do art. 6º n.º 1 do CPC aplicável ex vi arts. 42º n.º 1 e 1º do CPTA), face ao contraditório anteriormente exercido pela recorrente, em sede de réplica;

21.ª E a substituição processual do MOPTC pelo MIH, bem como a existência de negociações, não assume, neste âmbito, qualquer relevância processual quanto à apreciação das exceções dilatórias, invocadas em sede de contestação apresentada pelo MOPTC;

22.ª Também não se verifica qualquer violação do princípio pro actione (art. 7º do CPTA);

23.ª Os pressupostos processuais que não são passíveis de sanação ou suprimento (como ocorre com a falta de personalidade judiciária e a ilegitimidade passiva singular) funcionam como um limite ou um travão à aplicação do princípio pro actione (art. 6º n.º 2 do CPC ex vi arts. 42º n.º 1 e 1º do CPTA), sob pena de o referido princípio ser desvirtualizado e transformado num favorecimento do pedido / autor (e não do processo);

24.ª E o argumento da recorrente quanto à aplicação retroativa do art. 8º-A do CPTA à situação sub iudice é destituído de fundamento;

25.ª Por um lado, cumpre não olvidar que as normas do CPC relativas à personalidade judiciária (art. 11º do CPC) se aplicavam subsidiariamente ao contencioso administrativo (por força da remissão do art. 1º do CPTA), pelo que o critério identificador da personalidade judiciária era o da personalidade jurídica, que reside no Estado;

26.ª E, por outro lado, a interpretação sustentada no Acórdão uniformizador de jurisprudência do STA (Acórdão do STA de 24.05.2018, proferido no Proc. n.º 0166/18), por força da sua especial força dissuasora / valor reforçado, tem de se impor per se no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, afastando a eventual aplicação retroativa do atual art. 8º-A do CPTA;

27.ª Também não se verifica qualquer violação do direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva;

28.ª As considerações formuladas sobre o princípio pro actione (arts. 7º do CPTA e art. 6º n.º 2 do CPC), são aplicáveis mutatis mutandis quanto à alegada violação do direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva (arts. 20º e 268º n.º 4 da CRP e art. 2º do CPTA), para se concluir que a falta de sanação ou suprimento da personalidade judiciária e legitimidade passiva singular não vulneram tal direito;

29.ª Neste sentido, decidiu-se no Acórdão do STA de 03.03.2010 que a falta / impossibilidade de suprimento ou sanação do pressuposto processual da personalidade judiciária não viola o direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva (arts. 20º e 268º nº 4 da CRP e art. 2º do CPTA), chamando à colação, para esse efeito, o princípio da autorresponsabilidade das partes (inerente ao princípio do dispositivo);

30.ª Em suma, e face ao anteriormente exposto, a douta sentença recorrida não merece qualquer censura jurídica, razão pela qual deve ser rejeitado in fine o presente recurso, interposto pela autora / recorrente.”

O Ministério Público junto deste Tribunal notificado em 3 de fevereiro de 2021, nada veio dizer requerer ou Promover.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- Matéria de Facto

Foi em 1ª Instância considerada a seguinte matéria de facto provada:

“1) Em 28-09-2001 foi aberto concurso público para a concessão de serviços aéreos regulares entre Lisboa-Porto e Ponta Delgada, pelo período de 3 anos, com um termo inicial previsível em 01-01-2002 (por acordo, cfr. ponto a 46.º e 47.º da p.i. e ponto 174.º da contestação e documento a fls. 1198 a 1201);

2) Em 30-11-2001 a Autora apresentou uma proposta para a exploração dos serviços aéreos regulares mencionados no ponto antecedente, sem compensação financeira (por acordo, cfr. ponto 12.º da p.i. e ponto 65.º da contestação);

3) Em 26-02-2002, foi celebrado contrato com a S....., S.A., relativo à concessão mencionada no ponto 1) supra (cfr. documento a fls. 1194 a 1201);

4) Em 02-03-2006, foi proferido Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, no qual consta, designadamente, o seguinte:

(Dão-se por reproduzidos os documentos fac-similados constantes da decisão de 1ª Instância – Artº 663º nº 6 CPC)

(cfr. documento a fls. 52 a 66 dos autos);”

III- Questões a apreciar

Importa, predominantemente, verificar, como invocado, se não se verifica “qualquer exceção dilatória que impeça prosseguimento dos autos e a final a prolação de uma decisão de mérito”, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

IV- Do Direito

No que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:

“(…) Da ilegitimidade passiva do Réu

Invocou o Réu a exceção relativa à sua falta de legitimidade passiva e de personalidade judiciária.

Alegou para tanto que um Ministério, não pode estar em juízo na matéria em causa, não só porque o artigo 10.º, n.º 2, do Código do Processo nos Tribunais Administrativos parece excluir as normas que atribuem a legitimidade aos Ministérios nas ações administrativas comuns, como também devido a disposição direta da lei, já que no n.º 2 do artigo 11.º do CPTA existe uma atribuição de competência ao Estado, representado pelo Ministério Público, nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade.

Acrescentou, ainda, que é o Estado o ente que dispõe de personalidade jurídica e, portanto, de personalidade judiciária, seguindo a grande regra geral plasmada no n.º 2 do artigo 5.º do Código de Processo Civil, aplicável ao contencioso administrativo e às ações administrativas comuns, de acordo com os artigos 5.º e 42.º do CPTA e que a exceção a esta regra, prevista no artigo 10.º, n.º 2, do CPTA, não é aqui aplicável.

Concluiu que se se tiver em conta a natureza desta exceção será de constatar que a mesma não é sanável, o que dará lugar à absolvição da instância, nos termos da primeira parte do n.º 2 do artigo 493.º do Código do Processo Civil, conjugado com os artigos 1.º e 42.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Em sede de réplica, veio a Autora pugnar pela improcedência das invocadas exceções, tendo defendido, para tanto, o seguinte:

- O n.º 2 do artigo 10.º do CPTA constitui a regra e não a exceção em sede de contencioso administrativo;

- A lei não distingue, quando de legitimidade passiva se trata, entre ação administrativa especial e ação administrativa comum tal como se verifica pela análise do art.º 10.º, n.º 1, do CPTA, prescrevendo-se, logo no n.º 1 de tal norma, que as ações devem ser propostas contra a outra parte na relação material controvertida, consagrando o regime-regra de que é sempre competente o Ministério a cujos órgãos seja imputável a conduta que consubstancia a causa de pedir na ação administrativa a intentar;

- O n.º 2 do art.º 11.º do CPTA não pode ser interpretado como consubstanciando uma norma referente à legitimidade processual passiva derrogatória da regra geral contida no n.º 2 do art.º 10.º do mesmo diploma legal, uma vez que este regula a legitimidade passiva e aquele regula o patrocínio judiciário e representação em juízo;

- Tanto configuram ações ou omissões da Administração litígios que devem ser tramitados sob a forma de ação administrativa especial como litígios que devem ser tramitados sob a forma de ação administrativa comum;

- Também a presente ação tem por objeto um litígio decorrente de uma ação da Administração: o direito de a Autora obter uma indemnização da Administração a título de responsabilidade extracontratual decorre diretamente da prática de um ato administrativo ilegal e lesivo dos direitos e interesses da Autora;

- Ainda que assim, não se considere, sempre se deverá considerar que tal exceção é sanável, ao contrário do que defende o Réu, e em obediência ao princípio pro actione.

Vejamos.

Refira-se desde já, que na análise da p.i. apresentada pela Autora podem surgir algumas dúvidas quanto à entidade contra a qual esta apresentou a presente ação, porquanto no respetivo introito pode ler-se o seguinte “A...., SA, (…) vem deduzir a presente ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM NA FORMA DE PROCESSO ORDINÁRIO contra o MINISTÉRIO DAS OBRAS PÚBLICAS, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES para efetivação da responsabilidade civil do Réu Estado”.

Tais dúvidas dissipam-se, no entanto, com a apresentação da réplica pela Autora, uma vez que esta explicitou, pormenorizada e expressamente, que entendia que a legitimidade para os termos da presente ação era do referido Ministério, tendo defendido que nunca poderia ser do Estado, não tendo deixado margem para dúvidas que considerava que o Réu no âmbito da presente ação era o Ministério.

Encerrado este ponto prévio, passemos a apreciar se se encontram verificadas as aludidas exceções.

O n.º 1 do artigo 11.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA (na redação anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, aqui aplicável), define a personalidade judiciária como a suscetibilidade de ser parte.

Trata-se de um pressuposto processual respeitante a um atributo próprio que, em abstrato, é necessário para que uma entidade possa ser parte em qualquer processo.

Ademais, resulta do regime vertido no artigo 10.º, n.º 1, do CPTA, que as ações devem ser propostas contra a outra parte na relação material controvertida. E nos termos do n.º 2 do mesmo artigo “Quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.”.

Donde resulta que, quando estejam em causa ações de responsabilidade civil extracontratual ou que tenham por objeto relações contratuais, diferentemente do que sucede nas situações abrangidas pela previsão do nº 2 do artigo 10º do CPTA a parte demandada é o Estado, representado pelo Ministério Público, e não o Ministério ou órgão a quem é imputável a ação ou omissão.

Neste sentido, explicitam MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA a propósito deste preceito, o seguinte:

«A norma parece dever ser objeto de uma interpretação restritiva mediante a qual será de entender que ela não abrange todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, mas apenas as situações que anteriormente correspondiam ao recurso contencioso de anulação e à impugnação de normas (agora enunciadas nos arts. 50.º e segs. e 72.º) e a que há a acrescentar agora as pretensões dirigidas à condenação na prática de ato devido e à declaração de ilegalidade por omissão de normas (arts. 66.º e 77.º), bem como as ações de reconhecimento de direitos e as ações de condenação à adoção ou abstenção de comportamentos, designadamente as que tenham em vista a condenação da Administração à não emissão de um ato administrativo (art. 37°., nº 2, als. a), b), c), d) e e)). Trata-se, portanto, dos processos que seguem a forma de ação administrativa especial e uma parcela dos processos que seguem a forma da ação administrativa comum. Nesse sentido aponta, desde logo, a letra da lei, que se reporta a processos que tenham por objeto “a ação ou omissão de uma entidade pública”, determinando que a identificação do ministério que deverá ser demandado (no caso do Estado) deverá ser efetuada por referência aos órgãos a que “seja imputável o ato jurídico impugnado” ou sobre os quais “recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos” isto, em contraponto com a cláusula geral do n.º 1 do art. 10.º, que confere legitimidade passiva à outra parte na relação material controvertida, sugerindo que pretende referir-se, por regra, a pessoas jurídicas e não a entidades (como seria o caso dos ministérios) que beneficiem de uma mera extensão da personalidade judiciária, o que assume sempre um carácter excecional (cfr. art. 5°. do CPC).

No mesmo sentido concorre também o disposto no art. 11.º n.º 2 que, de harmonia com o art. 20.º do CPC, no âmbito do patrocínio judiciário, ressalva a possibilidade da representação do Estado (e não dos ministérios) pelo M.P., nos processos que tenham por objeto relações contratuais ou de responsabilidade» - cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição revista, Almedina, 2010, págs. 85 e 86.

Assim, acompanhando o entendimento propugnado pelos citados Autores, verifica-se que, a previsão do n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, prescreve normas próprias reguladoras de legitimidade passiva e, consequentemente, também de personalidade judiciária, aplicáveis aos processos que seguem a forma de ação administrativa especial e a uma parcela dos processos que seguem a forma da ação administrativa comum, designadamente os previstos nas alíneas a) e e) do n.º 2 do artigo 37.º do CPTA. Não sendo, ademais, as mesmas aplicáveis quando estejam em causa ações de responsabilidade civil extracontratual ou que tenham por objeto relações contratuais, nas quais a parte demandada deverá ser o Estado, representado pelo Ministério Público - em sentido semelhante, e por todos, cfr. o Acórdão do TCA Sul, de 28-06-2018, proferido no processo n.º 2406/12.

Também neste sentido, aponta o disposto no artigo 11.º, n.º 2, do CPTA, ao ressalvar, a propósito do patrocínio judiciário e representação em juízo, que o Estado, nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, é representado pelo Ministério Público.

Logo, a previsão do n.º 2 do artigo 10.º do CPTA, aplica-se exclusivamente a situações processuais com características distintas das ações administrativas comuns que têm por objeto a efetivação de responsabilidade civil do Estado ou relações contratuais, na medida em que relativamente àquelas situações entendeu o legislador estabelecer normas próprias reguladoras de legitimidade passiva e, consequentemente, também de personalidade judiciária.

Isto porque, o artigo 10º, nº 2 do CPTA, como se explicitou, consagra regras de legitimidade passiva especiais que não são inteiramente aplicáveis às ações administrativas comuns, sobretudo naquelas com um objeto semelhante ao dos presentes autos, para as quais tem legitimidade o Estado ou entes dotados de personalidade jurídica, que não é o caso do Ministério das Infraestruturas e Habitação (entretanto habilitado a prosseguir como Réu, conforme se referiu supra), que é destituído de personalidade jurídica e, consequentemente, de personalidade judiciária, sendo que, não possui legitimidade passiva para ser parte para além das situações processuais enquadráveis no âmbito de aplicação daquele preceito, que não é o caso dos autos.

Efetivamente, no presente caso, tendo em conta o pedido e a causa de pedir deduzidos pela Autora, verifica-se que a discussão se centra na pretensão indemnizatória da Autora relativamente a danos alegadamente provocados pela atuação ilícita do Réu.

Nesta conformidade, emergindo a pretensão da Autora da Responsabilidade Extracontratual, é o Estado que possui personalidade judiciária e legitimidade passiva para a ação, encontrando-se, nesse âmbito, os ministérios desprovidos de personalidade judiciária, bem como de legitimidade passiva.

Assim, no caso sub judice, figurando como Réu o Ministério das Infraestruturas e Habitação, o mesmo é destituído de personalidade judiciária e de legitimidade passiva, nos termos expostos, verificando-se, consequentemente, uma exceção dilatória, nos termos da alínea c) do artigo 577.º do CPC, ex vi art. 1.º do CPTA.

Impõe-se, ainda, explicitar que a falta de personalidade judiciária, na ação administrativa comum, não é suscetível de sanação, não sendo, designadamente, admissível a intervenção do Ministério Público para representar o Estado na presente ação – cfr., neste sentido, por todos, o acórdão do STA, de 24-05-2018, proferido no processo n.º 0166/18, que uniformizou a jurisprudência no seguinte sentido: “numa ação administrativa comum para efetivação de responsabilidade contratual ou extracontratual, instaurada contra um Ministério, a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível e não sendo sanável, também não pode ser objeto de suprimento, sendo determinante da absolvição da instância, nos termos do preceituado no artº 278º, nº 1, alínea c) do Código do Processo Civil.”.

Por tudo quanto se disse, verificando-se, no presente caso, a falta de personalidade judiciária, estamos perante uma exceção dilatória insuprível, que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa, devendo, em consequência, o Réu ser absolvido da instância – cfr. artigos 278.º, n.º 1, alínea c), 576.º, n.º 2, e 577.º, alínea e), todos do CPC, aplicável ex vi artigo 42.º, n.º 1, do CPTA.”

Vejamos:

Há, desde logo, uma questão incontornável e que se prende com o facto do STA já ter proferido Acórdão de Uniformização de Jurisprudência (Ac. nº 0166/18 de 24-05-2018), por unanimidade, pelos Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, relativamente à questão aqui predominantemente controvertida, no qual se decidiu que «numa ação administrativa comum para efetivação de responsabilidade contratual ou extracontratual, instaurada contra um Ministério, a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível e não sendo sanável, também não pode ser objeto de suprimento, sendo determinante da absolvição da instância, nos termos do preceituado no artº 278º, nº 1, alínea c) do Código do Processo Civil».

Com efeito a controvertida questão há muito que vinha a ser discutida nos nossos tribunais, predominando já então o entendimento de acordo com o qual a sanação desta exceção dilatória, à luz das normas do processo civil, não é possível, com exceção das situações tipificadas no artº 8º do Código Processo Civil [sucursais, agências, filiais, delegações ou representações], o que não é o caso dos autos.

O próprio STA havia já proferido anteriormente, em 03/03/2010, o Acórdão nº 0278/09, onde expressa e sintomaticamente se consignou que «(…) atento o que se deixou já exposto sobre a importância do pressuposto processual da personalidade judiciária [pressuposto de outros pressupostos processuais relativos às partes, como ensina o Prof. Castro Mendes (Direito Processual Civil II, págs. 13 e 14)] e do que dimana nomeadamente do disposto nos artigos 5º a 8º, 23º e 265º, nº 2, do Código de Processo Civil, crê-se que a falta desse pressuposto processual é insanável, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 288º, nº 1, alínea c) do Código de Processo Civil. (…) E, não se vê de que forma a solução/interpretação para que se propende possa violar o direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos arts. 20º e 268º, nº 4 da CRP, pois que, independentemente do mais, tal tutela supõe que as partes se conformem com as limitações decorrentes da lei ordinária, designadamente das disposições imperativas do Código de Processo Civil, o que, como se viu, não foi o caso.

(…) De resto, os enunciados princípios não podem deixar de coexistir com o princípio da autorresponsabilidade das partes inerente ao princípio dispositivo, o qual opera na escolha dos meios processuais e na fixação do objeto da pretensão da tutela judicial. (…) Em suma, fora da hipótese prevista no art. 8.º do CPC, a falta de personalidade judiciária … não é sanável …”.

Assim, outra não poderia ser a solução a adotar face ao Processo aqui em apreciação, mostrando-se infundada a argumentação utilizada recursivamente, ao socorrer-se do princípio constante do artº 7º do CPTA, uma vez que, quer o princípio da economia processual, quer o da prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma, possuem limites na sua aplicação, os quais não podem ser excedidos, sob pena de violação expressa das normas imperativas e positivadas no Código do Processo Civil.

O artº 278º, nº 1, al. c) do CPC é claro ao enunciar que «(…) o juiz deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da instância, quando entenda que alguma das partes é destituída de personalidade judiciária…».

Nem os princípios da economia processual, da prevalência das decisões de fundo sobre as decisões de forma, contribuem para o entendimento de uma possível sanação, dado que, como se referiu, a falta de personalidade judiciária constitui o pressuposto base dos demais pressupostos processuais relativos aos sujeitos processuais, originando, assim, uma instância ab initio irregular e sem possibilidade de ser salva.

Face ao exposto, é de concluir que, no caso presente, a exceção dilatória por falta de personalidade judiciária do R. Ministério é insuscetível de sanação.

Feita a apreciação em abstrato, veja-se, mais em concreto, o recursivamente suscitado.

DA FALTA DE PERSONALIDADE JUDICIÁRIA E LEGITIMIDADE PASSIVA DO RECORRIDO

Entende a Recorrente que “mal andou o Tribunal a quo ao decidir como o fez, uma vez que há extensão da personalidade judiciária ao ministério, não se verificando qualquer exceção dilatória que impeça o conhecimento do mérito dos autos.”

O pressuposto da personalidade judiciária apenas veio a ser introduzido no art. 8º-A do CPTA com o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, pelo que anteriormente eram aplicáveis as normas do CPC.

Assim sendo, resulta do Artº 11º do CPC, o seguinte:

“1- A personalidade judiciária consiste na suscetibilidade de ser parte.

2- Quem tiver personalidade jurídica tem igualmente personalidade judiciária.”

Com efeito, sempre se foi entendendo que as ações administrativas comuns de responsabilidade civil deveriam ser instauradas contra o Estado, sob pena de falta de personalidade judiciária e ilegitimidade passiva.

Por outro lado, dispõe sintomaticamente o art. 11º n.º 2 do CPTA que “Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.”

É o Estado que detém personalidade jurídica (e judiciária) e não os ministérios.

Ser parte legítima na ação é ter o poder de dirigir a pretensão deduzida em juízo ou a defesa contra ela oponível.

A parte terá legitimidade como autor, se for ela quem juridicamente pode fazer valer a pretensão em face do demandado, admitindo que a pretensão exista; e terá legitimidade como réu, se for ela a pessoa que juridicamente pode opor-se à procedência da pretensão, por ser ela a pessoa cuja esfera jurídica é diretamente atingida pela providência requerida.

De realçar que a alteração introduzida pelo artigo 10.º, n.º 2 do CPTA, quanto à identificação do sujeito passivo, quando se trate de entidade pública, não eliminou, no que se refere ao Estado, como resulta do artigo 11.º, n.º 2, o regime dualista quanto à representação processual, a qual cabe ao Ministério Público nas ações sobre contratos e de responsabilidade extracontratual e a advogado ou licenciado em direito com funções de apoio jurídico, nas demais formas de ação.

Como se discorreu, nomeadamente, no Acórdão do TCAS de 20.09.2018, proferido no Proc. n.º 141/18.8BEALM, “Tal como já se entendia no âmbito do CPTA na sua versão original deve considerar-se, à luz do disposto nos atuais artigos 8º-A e 10º do CPTA revisto, que nas ações cujo objeto se circunscreve à efetivação da responsabilidade civil extracontratual é o Estado ou a pessoa coletiva pública em que se integrem os órgãos a que são imputáveis os atos e ações (ou omissões) justificadores do dever de indemnizar, que possui a legitimidade passiva e a correspondente personalidade judiciária para a ação, encontrando-se, nesse âmbito, os ministérios desprovidos de personalidade e de legitimidade passiva.”

Como resulta do sumariado no Acórdão do TCAS nº 09283/12 de 10/01/2013 a ação tem de ser «intentada contra a entidade a quem incumbe o reconhecimento do direito que o autor pretende fazer valer, sendo esta detentora de legitimidade passiva para ser demandada (...).”

Assim, acompanha-se o entendimento adotado na Sentença Recorrida, de acordo com a qual o Ministério carece de personalidade judiciária e de legitimidade passiva, nos termos e ao abrigo dos art. 11º do CPC e arts. 10º n.º 2 e 11º n.º 2 do CPTA.

DA FALTA DE SANAÇÃO DAS EXCEÇÕES DILATÓRIAS

A falta de personalidade judiciária e de legitimidade passiva do Ministério correspondem a exceções dilatórias (arts. 576º n.º 2 e 577º alíneas c) e e) do CPC), as quais, como reiteradamente se viu, não são passíveis de suprimento ou sanação, atento o disposto nos arts. 6º n.º 2 e 278º n.º 1, alíneas c) e d) do CPC, sendo que nos termos do art. 576º n.º 2 do CPC “As exceções dilatórias obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa e dão lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal.”

Entre as exceções dilatórias elencadas pelo CPC, encontram-se as da falta de personalidade judiciária e ilegitimidade passiva do réu (art. 577º alíneas c) e e) do CPC)

Refere o art. 278º do CPC:

“O juiz deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da instância:

(…)

c) Quando entenda que alguma das partes é destituída de personalidade judiciária ou que, sendo incapaz, não está devidamente representada ou autorizada;

d) Quando considere ilegítima alguma das partes;”

Assim, é incontornável que os pressupostos da falta de personalidade judiciária e ilegitimidade passiva singular não são passíveis de suprimento ou sanação (arts. 577º alíneas c) e e), 278º, alíneas c) e d) e 6º n.º 2 do CPC, como tem reiteradamente sido afirmado pela Jurisprudência, nomeadamente administrativa.

DA VIOLAÇÃO DO DEVER DE GESTÃO PROCESSUAL

Invoca a Recorrente que a sentença recorrida se mostra violadora do dever de gestão processual e da sua prévia audição, pois “a Recorrida não foi ouvida sobre a questão da exceção dilatória de ilegitimidade do Recorrido nem da exceção de falta de personalidade judiciária”, uma vez que “Não existe qualquer despacho a notificar a Recorrente para se pronunciar questões que obstem ao conhecimento do processo.”

As exceções dilatórias que determinaram a absolvição da instância do Recorrido (falta de personalidade judiciária e ilegitimidade passiva) foram invocadas na contestação apresentada pelo Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, em face do que a Autora, logo em réplica, exerceu o contraditório sobre as exceções suscitadas, “pugnando, designadamente, pela improcedência da matéria de exceção suscitada pelo Réu”, em face do que se inverifica qualquer violação do dever de gestão processual e do contraditório da recorrente.

Consequente e legitimamente entendeu então o Tribunal a quo que se verificava “a falta de personalidade judiciária, [pelo que] estamos perante uma exceção dilatória insuprível, que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa, devendo, em consequência, o Réu ser absolvido da instância – cfr. artigos 278.º, n.º 1, alínea c), 576.º, n.º 2, e 577.º, alínea e), todos do CPC, aplicável ex vi artigo 42.º, n.º 1, do CPTA.”

DA VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO PRO ACTIONE

Resulta do art. 7º do CPTA que “Para efetivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas.”

Em qualquer caso o referido principio não poderá valer para subverter o regime legal e processual vigente, não operando perante pressupostos processuais que não são suscetíveis de sanação ou suprimento.

As exceções que determinaram a absolvição da instância do Recorrido (falta de personalidade judiciária e legitimidade passiva do Recorrido) não são passíveis de sanação ou suprimento, como resulta da Jurisprudência que tem vindo a ser fixada, nomeadamente pelos Tribunais superiores, pois, como se disse, a aplicação do referido principio não se aplica perante pressupostos processuais que não são passíveis de sanação ou suprimento (art. 6º n.º 2 do CPC), em face do que não se reconhece qualquer violação do princípio pro actione (art. 7º do CPTA).

DA VIOLAÇÃO DO DIREITO DE ACESSO À TUTELA JURISDICIONAL EFETIVA

As precedentes considerações mostram-se aplicáveis relativamente à invocada violação do direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva (arts. 20º e 268º n.º 4 da CRP e art. 2º do CPTA), sendo que o próprio STA se pronunciou já expressamente face à referida questão no seu Acórdão de 03.03.2010 proferido no Proc. n.º 0278/09, onde se sumariou, designadamente, o seguinte:

(…) III - Numa ação instaurada contra um Ministério a sanação da falta de personalidade judiciária não é possível, e não sendo sanável também não pode ser objeto de suprimento nos termos do disposto nos art°s 508°, n° 1, alo a), 265°, n° 2, ou dos artºs 325° e segs. do CPC, determinando a absolvição da instância, nos termos do preceituado no artigo 288º, nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil

IV- Tal solução não viola o direito de acesso à tutela jurisdicional efetiva, consagrado nos artºs 20º e 268º nº 4 da CRP.

Em face de tudo quanto precedentemente se discorreu, não merece censura a decisão recorrida, o que determinará que se julgue improcedente o Recurso interposto pela Autora.

* * *

Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.

Custas pelo Recorrente

Lisboa, 5 de maio de 2022

Frederico de Frias Macedo Branco

Alda Nunes

Lina Costa