Quem foi o relator do acórdão 150/09.8BELRS?

O relator foi Tiago Brandão de Pinho, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 150/09.8BELRS?

O acórdão foi proferido em 23 de janeiro de 2025.

150/09.8BELRS

Sumário

1 – A ampliação do objeto do recurso prevista no artigo 684.º-A do Código de Processo Civil permite ao Recorrido a reabertura da discussão de questões por si suscitadas e julgadas improcedentes na sentença, quando se prefigure conceder provimento ao Recurso. 2 - Padece de nulidade por omissão de pronúncia quanto à questão de saber se se verifica, ou não, a existência da exceção dilatória por falta da reclamação necessária prevista no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, o acórdão que concedeu provimento ao Recurso sem dela conhecer apesar de ter sido suscitada nas contra-alegações, em sede de ampliação do Recurso, ao abrigo do artigo 684.º-A do Código de Processo Civil. 3 – O artigo 16.º, n.º 5, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 2007 e veio prever a existência de uma Reclamação necessária para impugnar esta categoria de tributos. 4 – O artigo 56.º, n.º 1, da Lei das Finanças Locais entrou em vigor no dia 20 de janeiro de 2007 e veio prever a existência de uma Reclamação facultativa para impugnar as taxas das autarquias locais. 5 – Quer o RGTAL quer a LFL foram aprovados por Lei da Assembleia da República, pelo que o critério da superioridade hierárquica é inócuo para resolver este conflito de normas. 6 – O RGTAL (que pretendeu regular as garantias dos contribuintes) é lei especial face à LFL (que pretendeu reformar o sistema de financiamento autárquico) no que respeita à natureza da Reclamação das taxas das autarquias locais (garantia impugnatória dos contribuintes). 7 – O artigo 56.º da Lei das Finanças Locais (lei geral posterior) não revogou o artigo 16.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (lei especial anterior), por não ter sido essa a intenção inequívoca do legislador. 8 – A falta de apresentação da Reclamação prevista no artigo 16.º do RGTAL contra liquidação de taxa efetuada por um município obsta ao conhecimento do mérito da Impugnação Judicial contra ela deduzida.

Texto

Acordam na Subsecção Tributária Comum do Tribunal Central Administrativo Sul: Vem o Município de Lisboa arguir a nulidade do acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul de 3 de dezembro de 2015 que, concedendo provimento ao Recurso interposto por C...., SA, anulou a sentença recorrida e ordenou a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que fossem efetuadas as diligências probatórias devidas e, se a tal nada obstasse, proferida nova sentença. Alega que o acórdão padece de nulidade por omissão de pronúncia quanto à questão de saber se se verifica, ou não, a existência da exceção dilatória, por falta da reclamação necessária prevista no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, matéria que, ao abrigo do artigo 684.º-A do Código de Processo Civil, requereu nas suas contra-alegações que fosse apreciada, assim ampliando o âmbito do Recurso. No que ora interessa, concluiu essas contra-alegações do seguinte modo: I. A Recorrida requer a ampliação do objecto do recurso, em conformidade com o disposto no art. 684.°-A, n.° 1 do CPC, aplicado ex vi do art. 2.° do CPPT, para apreciação dos fundamentos de que a sentença Recorrida conheceu, mas com a qual não se concorda por aquela ter incorrido em erro de direito na aplicação e na interpretação das normas legais, designadamente do art. 102.° do CPPT, aplicável por força do disposto no art. 56.°, n.°1 da LFL, violando o disposto no art. 16.°, n.°s 2 e 5 da Lei n.° 53-E/2006, de 29 de Dezembro (RGTAL), e que quer, agora, ver reapreciados por este Venerando Tribunal. II. A Sentença recorrida conheceu e decidiu, no sentido da improcedência, a excepção dilatória deduzida pelo Município de Lisboa, conducente à absolvição da instância, que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, nos termos da alínea e), do n.° 1, do art. 288.°, do CPC, aplicáveis ao processo judicial tributário por força da alínea e), do art. 2.°, do CPPT, uma vez que a admissão da impugnação judicial depende de prévia dedução de reclamação graciosa contra o acto impugnado, por força do art.° 16.°, n.°s 1, 2, 4 e 5 da Lei n.° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, que aprovou o RGTAL. III. A mencionada Sentença entendeu que ocorreu revogação tácita do art.° 16.°, n.° 5, do RGTAL, que prevê a necessidade de dedução de reclamação graciosa prévia à impugnação, sob pena de improcedibilidade daquela, com a entrada em vigor em 1 de Janeiro de 2007, da Lei n° 2/2007, de 15 de Janeiro - LFL, de acordo com a qual se aplica o CPPT, por força do seu art.° 56.°, n.° 1. IV. A douta Decisão recorrida deu como assente que a impugnante «3. Deduziu impugnação judicial em 28/01/2009, conforme carimbo de entrada aposto na p.i.» e que «4. A impugnante não apresentou reclamação administrativa prévia do acto de liquidação (acordo)», desconsiderou, por isso, que a Lei n.° 53-E/2006, de 29 de Dezembro estabelece um regime especial de não impugnabilidade contenciosa directa das taxas das autarquias locais. V. A Lei n.° 2/2007, de 15 de Janeiro, entrou em vigor no dia 01/01/2007, cfr. art. 65.°, tal como a Lei n.° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, cfr. art. 18.°, pelo que não se pode considerar que ocorreu revogação tácita da segunda pela primeira. VI. Além disso, a Lei n.° 53-E/2006 regula as relações jurídico-tributários geradoras da obrigação de pagamento de taxas às autarquias locais (art.1.°, n.° 1). Ou seja, é lei especial face ao CPPT, para o qual a LFLocais remete. E, como é consabido, lei geral não revoga lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador (art. 7.°, n.° 3 do Código Civil). De facto, ambos os diplomas legais entraram em vigor a 01/01/2007, não resultando da LFL intenção expressa de revogar o RGTAL. Aliás, o art. 56.°, n.° 1 da LFL remete, pra efeitos de reclamação graciosa ou impugnação judicial da liquidação das taxas, para as normas do CPPT com as necessárias adaptações, isto é, aplicam-se apenas as normas processuais do CPPT. VII. O acto de liquidação da TCE, enquanto taxa municipal, não é directamente impugnável, haja em vista o regime legal de impugnação das taxas das autarquias locais previsto no n.° 5, do art. 16.° do RGTAL, que é norma especial, que prevalece sobre a norma geral contida no art. 102.° do CPPT (cfr., entre outros, Acórdão n.° 0751/10, de 12.01.2011, do STA), que dispõe que a impugnação judicial depende de prévia dedução de reclamação graciosa, prevista no n.° 2 do mesmo artigo, de acordo com o qual «A reclamação é deduzida perante o órgão que efectuou a liquidação no prazo de 30 dias a contar da notificação da liquidação». VIII. A prévia reclamação graciosa da liquidação das taxas exigidas por autarquias locais constitui urna condição de procedibilidade da impugnação, cuja falta determina a sua rejeição liminar ou, passada essa fase processual, a sua improcedência, e na medida em que a impugnação judicial não foi antecedida de reclamação graciosa, carece de urna condição de procedibilidade, verificando-se, no caso sub judice uma excepção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta ao conhecimento do mérito da causa e importa para a Recorrida a absolvição da instância, nos termos do n.° 5 do art. 16.° do RGTAL, arts. 493°, n.° 2 e 495°, ambos do CPC, ex vi da alínea e), do art. 2.°, do CPPT, devendo o Tribunal ad quem julgar procedente a presente ampliação do objecto do presente recurso, revogando a Sentença Recorrida, nesta parte, e, absolvendo a Recorrida da instância. A Recorrente, notificada para exercer o contraditório sobre a arguida nulidade por omissão do pronúncia, reconheceu que “efetivamente, o douto acórdão proferido nos autos não tomou conhecimento expresso quanto à requerida ampliação do âmbito do recurso, omissão essa que pode e deve ser agora suprida”. De igual modo, a Exma. Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido da nulidade do acórdão por omissão de pronúncia, uma vez que “o acórdão refere que «O Recorrido não apresentou contra-alegações»”, sendo que “Resulta da leitura do acórdão que [esta expressão] não se trata apenas de um erro de escrita, já que na verdade [o acórdão] nada disse quanto à requerida ampliação do objeto do recurso”. * Vejamos, então: No caso dos autos, a sentença julgou improcedente a exceção dilatória suscitada pelo Município de Lisboa por considerar que a impugnação da Taxa de Conservação de Esgotos de 2007 não estava sujeita a Reclamação necessária, mas julgou também improcedente a Impugnação Judicial deduzida por C...., SA, por considerar que aquele tributo tinha a natureza de taxa. Inconformada, a Impugnante recorreu para este Tribunal Central Administrativo Sul alegando, em síntese: - A nulidade da sentença por omissão de pronúncia quanto ao vício da ilegalidade da Tabela Municipal de Taxas por não ter sido antecedida de um projeto de Regulamento e por falta de nota justificativa fundamentada; a mesma nulidade quanto ao vício de violação do princípio da legalidade; e, ainda, a mesma nulidade quanto ao vício da ilegalidade da taxa por representar uma duplicação de coleta; bem como - A existência de erro de julgamento quanto à desnecessidade de ordenar diligências de produção de prova. Por sua vez, o Município recorrido contra-alegou requerendo “a ampliação do objeto do recurso, em conformidade com o disposto no art. 684.º-A, n.º 1, do CPC, aplicado ex vi do art. 2.º do CPPT, para apreciação dos fundamentos de que a sentença recorrida conheceu, mas com a qual não se concorda por aquela ter incorrido em erro de direito na aplicação e na interpretação das normas legais, designadamente do art. 102.º do CPPT, aplicável por força do disposto no art. 56.º, n.º 1, da LFL, violando o disposto no art. 16.º, n.ºs 2 e 5 da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro (RGTAL), e que quer, agora, ver reapreciados”. Todavia, o acórdão ora em xeque considerou que “O Recorrido não apresentou contra-alegações”. E sem considerar a predita ampliação do objeto do recurso quanto à matéria de exceção (inimpugnabilidade do ato de liquidação da taxa de conservação de esgotos por falta de prévia reclamação necessária), julgou verificada a omissão de pronúncia imputada à sentença e concluiu não ser possível suprir esta nulidade por falta de elementos probatórios essenciais à lide, pelo que concedeu provimento ao Recurso, anulou a sentença recorrida e ordenou a baixa dos autos para que aí fossem efetuadas as diligências probatórias respetivas e, se nada mais obstar, proferida uma nova sentença. * Nos termos do artigo 666.º, n.º 1, primeira parte, do Código de Processo Civil, “É aplicável à 2.ª instância o que se acha disposto nos artigos 613.º a 617.º”. E de acordo com a alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, é nula a decisão quando deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar, vício que resulta do incumprimento da norma do n.º 2 do artigo 608.º do mesmo Código que estatui que o Tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Efetivamente, face ao teor das contra-alegações e à ampliação do objeto do recurso nelas requerida, prefigurando-se a revogação da sentença impunha-se apreciar a questão da exceção dilatória por inimpugnabilidade do ato, o que não foi feito. E, assim sendo, a razão está, aqui com o Recorrido e o acórdão é, efetivamente, nulo por omissão de pronúncia. Termos em que se defere a arguição da nulidade, havendo, pois, que a suprir, o que se fará de seguida. * No ponto, no exercício do seu contraditório sobre a predita nulidade, a Recorrente sustenta que é verdade que o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais veio impor uma reclamação graciosa necessária, com isso divergindo da disciplina geral prevista no Código de Procedimento e de Processo Tributário em matéria de impugnação de atos de liquidação; Todavia, é igualmente verdade que, em data posterior, o legislador voltou a dedicar-se expressamente à regulação das garantias tributárias em sede de reclamação e de impugnação das taxas das autarquias locais, fazendo-o no artigo 56.º da Lei das Finanças Locais, sob a epígrafe «Garantias Tributárias», ao dispor claramente que «À reclamação graciosa ou impugnação judicial da liquidação das taxas (…) aplicam-se as normas do Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações». Advoga, assim, que após a entrada em vigor da Lei das Finanças Locais deixou de ser possível sustentar que a reclamação e impugnação de taxas das autarquias locais continuou a ser regulada pela disciplina do RGTAL, e não pela do CPPT, tanto mais que não se vislumbra qualquer relação de especialidade do artigo 16.º do RGTAL relativamente ao artigo 56.º da LFL, pois este ocupa-se concretamente da reclamação e da impugnação de taxas das autarquias locais. Vejamos, então: O Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL) foi aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, no âmbito do processo legislativo que se iniciou com a Proposta de Lei n.º 90/X, apresentada pelo Governo à Assembleia da República em 5 de setembro de 2006, após ter sido aprovada pelo Conselho de Ministros no dia 27 de julho do mesmo ano – cfr. https://diariodarepublica.pt/dr/analise-juridica/parlamento/53-e-2006-197492. Ora, no mesmo dia 5 de setembro de 2006, o Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 92/X, também aprovada na reunião do Conselho de Ministros de 27 de julho de 2006, que deu origem à Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, que aprovou uma nova Lei das Finanças Locais (NLFL), revogando a Lei n.º 42/98, de 6 de agosto (a antiga Lei das Finanças Locais - ALFL) – cfr. https://diariodarepublica.pt/dr/analise-juridica/parlamento/2-2007-522789. Verifica-se, então, que o Governo preparou em simultâneo as Propostas de Lei que deram origem quer ao Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, quer à Lei das Finanças Locais: as duas foram aprovadas em reunião do Conselho de Ministros de 27 de julho de 2006. E se assim foi quanto à preparação e discussão das Propostas de Lei, também assim foi quanto à pretendida entrada em vigor dos dois diplomas: quer um quer outro tinham prevista a sua entrada em vigor no dia 1 de janeiro de 2007 – cfr. o artigo 18.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, que aprovou o RGTAL, bem como o artigo 65.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, que aprovou a NLFL. Compreende-se a intenção do legislador: tratando-se de matérias conexas – uma relativa às finanças e outra relativa às taxas locais -, pretendeu que a sua discussão ocorresse em simultâneo e que todas entrassem em vigor no mesmo dia. No entanto, não foi isto que aconteceu. * Dispõe o n.º 1 do artigo 5.º do Código Civil que “A lei só se torna obrigatória depois de publicada no jornal oficial”, sendo que – n.º 2 – “Entre a publicação e a vigência da lei decorrerá o tempo que a própria lei fixar ou, na falta de fixação, o que for determinado em legislação especial”. Ora, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro (Lei Formulária), “Os atos legislativos e os outros atos de conteúdo genérico entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação”, sendo que – n.º 2 – “Na falta de fixação do dia, os diplomas referidos no número anterior entram em vigor, em todo o território nacional e no estrangeiro, no quinto dia após a publicação” contado – n.º 5 – a partir do dia imediato ao da sua disponibilização no sítio da internet gerido pela Imprensa Nacional – Casa da Moeda, SA. Pretendeu, assim, o legislador que as leis entrassem em vigor no dia nelas fixado, desde que posterior ao próprio dia da publicação, ou, na sua falta, no quinto dia contado a partir do dia imediato ao da sua disponibilização no Diário da República Eletrónico. A Lei n.º 53-E/2006, que aprovou o RGTAL, foi publicada em 29 de dezembro de 2006, tendo iniciado a sua vigência no predito dia 1 de janeiro de 2007, por força do seu artigo 18.º. Já a Lei n.º 2/2007, que aprovou a NLFL, foi publicada em 15 de janeiro de 2007, pelo que não podendo entrar em vigor no dia nela fixado (1 de janeiro de 2007) – por ser anterior ao dia da publicação -, entrou em vigor no dia 20 de janeiro de 2007, o quinto dia contado a partir do dia imediato ao da sua disponibilização no Diário da República Eletrónico. * Embora, como se disse, o RGTAL e a NLFL tivessem pontos de contacto e tratassem de matérias conexas – aquele relativo às taxas locais e esta às finanças locais -, os dois diplomas pretendiam alcançar diferentes objetivos: - De acordo com a Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 90/X que veio dar origem ao Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, pretendeu o legislador com a presente lei “estabelecer o regime geral de criação das taxas das autarquias locais, disciplinando uma matéria onde se tem gerado grande conflitualidade entre as autarquias e os particulares, com o recurso crescente aos Tribunais”, em particular “o regime referente à cobrança coerciva, à caducidade e prescrição e às garantias dos particulares”; e - De acordo com a Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 92/X que veio dar origem à (nova) Lei das Finanças Locais, pretendeu com este diploma o legislador reformar o sistema de financiamento autárquico, em especial o modelo de repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais, os critérios de repartição da transferência anual do Orçamento de Estado, o quadro de receitas próprias e o regime de recurso ao crédito por parte das autarquias, de modo a tornar os municípios menos dependentes das receitas da construção civil. Ou seja, com a (nova) Lei das Finanças Locais o legislador quis reformar o sistema de financiamento autárquico, revogando a antiga Lei das Finanças Locais; e com o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais o legislador desejou disciplinar uma matéria onde se vinha gerando grande conflitualidade, nomeadamente no que respeita às garantias dos particulares. Apesar daquele desiderato, a nova Lei das Finanças Locais manteve algumas normas que já se encontravam na antiga LFL e que não eram relativas à reforma do sistema de financiamento autárquico, mas às garantias dos particulares, como o Artigo 56.º Garantias tributárias 1 – À reclamação graciosa ou impugnação judicial da liquidação das taxas, encargos de mais valias e demais receitas de natureza tributária aplicam-se as normas do Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações. que veio substituir a norma do n.º 1 do artigo 30.º da antiga LFL que, sob a epígrafe «Garantias fiscais», estatuía que “À reclamação graciosa ou impugnação judicial dos impostos referidos nas alíneas a) e b) do artigo 16.º, bem como as taxas, encargos de mais-valias e demais receitas de natureza fiscal, aplicam-se as normas do Código de Processo Tributário, com as necessárias adaptações”. Ou seja, o n.º 1 do artigo 56.º da nova Lei das Finanças Locais atualizou a norma do n.º 1 do artigo 30.º da antiga LFL, alterando a epígrafe de «Garantias fiscais» para «Garantias tributárias» e o âmbito da norma de demais receitas de natureza fiscal para demais receitas de natureza tributária, bem como a remissão para o Código de Processo Tributário que passou a ser feita para o Código de Procedimento e de Processo Tributário que, entretanto, revogara aquele. Por sua vez, o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais que, recorde-se, vinha disciplinar uma matéria onde se vinha gerando grande conflitualidade, nomeadamente no que respeita às garantias dos particulares, também se ocupou naturalmente desta matéria no seu Artigo 16.º Garantias 1 – Os sujeitos passivos das taxas para as autarquias locais podem reclamar ou impugnar a respetiva liquidação. 2 – A reclamação é deduzida perante o órgão que efetuou a liquidação da taxa no prazo de 30 dias a contar da notificação da liquidação. (…) 5 – A impugnação judicial depende da prévia dedução da reclamação prevista no n.º 2 do presente artigo. Assim, por um lado, o RGTAL passou a determinar, por força do n.º 5 do seu artigo 16.º, que a Impugnação Judicial da liquidação das taxas das autarquias locais depende da prévia dedução da Reclamação prevista no seu n.º 2; Por outro, a nova LFL passou a determinar, por força do n.º 1 do seu artigo 56.º, que à impugnação judicial da liquidação das taxas aplicam-se as normas do Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações, sendo que nos termos do artigo 102.º, n.º 1, alínea a) do CPPT a Impugnação Judicial pode ser apresentada diretamente contra o ato de liquidação das prestações tributárias, em que se incluem as taxas criadas pelas autarquias locais. Ou seja, de acordo com a norma do RGTAL a Reclamação da taxa criada por autarquia local tem natureza necessária, enquanto que de acordo com a norma da nova LFL a Reclamação da taxa local é meramente facultativa. Deste modo, e como não é incomum no âmbito da legislação tributária – sendo as frequentes alterações da lei uma das especiais complexidades deste ramo do direito -, apesar da criação quase simultânea destes dois diplomas o legislador apresentou ao intérprete normas incompatíveis entre si: a do artigo 16.º, n.º 5, do RGTAL que considera a Reclamação da taxa necessária para a abertura da via judicial, e a do artigo 56.º, n.º 1, da NLFL que a considera meramente facultativa. Estamos, pois, perante um conflito de normas. * Nos termos do artigo 112.º, n.º 2, da Constituição da República, as leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos. Por outro lado, de acordo com o n.º 1 do artigo 7.º do Código Civil, “Quando se não destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei”, sendo que – n.º 2 – “A revogação pode resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior”. Todavia, por força do n.º 3 do mesmo artigo 7.º, “A lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador”. Deste modo, entre atos normativos de igual valor (a Lei n.º 53-E/2006 que aprovou o RGTAL, e a Lei n.º 2/2007 que aprovou a NLFL), a lei antiga (que entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 2007) deixaria de vigorar se fosse revogada pela lei nova (que entrou em vigor no dia 20 de janeiro do mesmo ano), o que poderia decorrer da incompatibilidade entre a nova disposição (artigo 56.º, n.º 1, da NLFL) e as regras precedentes (do artigo 16.º, n.º 5, do RGTAL). Todavia, se a lei nova for uma lei geral, ela não revoga a lei especial – exceto se outra não for a intenção inequívoca do legislador. Neste sentido ensina Baptista Machado, “no caso de aparecerem normas em conflito emanadas de fontes de hierarquia diferente, prefere a norma de fonte hierárquica superior (critério da superioridade: lex superior derogat legi inferiori)”; “por força do art. 7.º [do Código Civil], no caso de conflito de leis da mesma hierarquia, prefere a lei mais recente (critério da posterioridade: lex posterior derogat legi priori), com a ressalva, porém, de que lei especial prevalece sobre a lei geral (critério da especialidade: lex specialis derogat legi generali), ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, «se outra for a intenção inequívoca do legislador»”. Quando “o mesmo facto concreto apareça abrangido pelas hipóteses legais de normas simultaneamente em vigor no mesmo ordenamento, mas cuja aplicação simultânea é impossível por implicar uma contradição”, temos, então, como critérios sucessivos de resolução deste “conflito «interno» de normas”, o da superioridade hierárquica, o da especialidade e o da posterioridade cronológica. Atento o princípio da unidade do sistema jurídico que exige que não se verifiquem contradições entre as suas normas, ”se uma contradição for descoberta e não for de todo possível eliminá-la pelos critérios acima referidos ou pela via interpretativa, teremos de partir da ideia de que as normas em contradição se anulam uma à outra e das por verificada uma «lacuna de colisão»” – cfr. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1999 (11.ª reimpressão), pp. 170-171. No caso dos autos, os dois atos legislativos têm forma de Lei, pelo que o critério da superioridade hierárquica é inócuo. Devemos, então, passar ao critério da especialidade. Ora, tendo o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais vindo disciplinar uma matéria onde se vinha gerando grande conflitualidade, nomeadamente no que respeita às garantias dos particulares, impõe-se concluir que quanto às garantias dos contribuintes (nas quais se inclui a Reclamação Graciosa, pacífico que é tratar-se de uma garantia impugnatória sua), o RGTAL – pese embora a designação de Regime Geral - é lei especial em relação à nova Lei das Finanças Locais que pretendeu reformar o sistema de financiamento autárquico, em especial o modelo de repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais, os critérios de repartição da transferência anual do Orçamento de Estado, o quadro de receitas próprias e o regime de recurso ao crédito por parte das autarquias, de modo a tornar os municípios menos dependentes das receitas da construção civil. Certo que a NLFL procedeu a ajustes de pormenor à ALFL nesta matéria das garantias dos particulares, e que é cronologicamente posterior ao RGTAL. Todavia, não é manifesto que o legislador tenha tido a intenção inequívoca de revogar uma norma especial que foi trabalhada ao mesmo tempo que a da NLFL e pensada para entrar em vigor no mesmo dia, o que só não aconteceu por vicissitudes do procedimento legislativo da NLFL. Pelo que se tudo tivesse corrido como proposto pelo Governo à Assembleia da República, a NLFL não seria cronologicamente posterior ao RGTAL, o que por si só é suficiente para afastar a certeza de que tenha sido intenção do legislador revogar a norma do artigo 16.º, n.º 5, do RGTAL com a entrada em vigor da norma do artigo 56.º, n.º 1, da NLFL. Aliás, em sentido contrário dita, até, a estória da NLFL que acabou revogada – expressamente (cfr. o seu artigo 91.º) - pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, que aprovou o Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais, sem regular de novo a natureza da Reclamação das taxas das autarquias locais. Ou seja, o legislador retirou da ordem jurídica a excrescência que era a regulação das garantias dos contribuintes numa Lei dedicada inicialmente à reforma do sistema de financiamento autárquico de modo a tornar os municípios menos dependentes das receitas da construção civil, depois substituída por outra relativa também ao regime financeiro das autarquias locais, e manteve em vigor, até aos dias de hoje, a regulamentação da natureza da Reclamação de taxas das autarquias locais no RGTAL. Deste modo conclui-se que: - A lei geral (posterior – NLFL) não revogou a lei especial (anterior – RGTAL), por não ter sido essa a intenção inequívoca do legislador; e que - A contradição existente entre a norma do artigo 56.º, n.º 1, da NLFL e a do artigo 16.º, n.º 5, do RGTAL, relativa à natureza da Reclamação deduzida contra um ato de liquidação criado por uma autarquia local, deve ser eliminada dando prevalência à lei especial (RGTAL), pelo que a Impugnação Judicial de um tributo desta natureza depende da prévia dedução de Reclamação. * Assim sendo, como é, verifica-se que a Impugnante, não tendo lançado mão da Reclamação necessária prevista no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais – cfr. o ponto 4 do probatório (“4. A impugnante não apresentou reclamação administrativa prévia do acto de liquidação (acordo)”) -, veio impugnar a liquidação da Taxa de Conservação de Esgotos sem que estivessem reunidos os pressupostos para a sua impugnabilidade. O que configura uma exceção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito. Pelo que devendo considerar-se a presente deliberação complemento e parte integrante do acórdão proferido em 3 de dezembro de 2015 (artigo 617.º, n.º 2, do CPC, ex vi do artigo 666.º, n.º 1, primeira parte, do mesmo compêndio legal), impõe-se substituir o seu dispositivo no sentido de negar provimento ao recurso interposto pela Impugnante, revogar a sentença (em face da ampliação do Recurso pelo Recorrido) e determinar a absolvição do Município de Lisboa da instância. * Ou seja, em síntese, face aos temas tratados na presente decisão (Conflito de Normas – Reclamação Graciosa – RGTAL - Ampliação do Recurso – Omissão de Pronúncia), conclui-se que: 1 – A ampliação do objeto do recurso prevista no artigo 684.º-A do Código de Processo Civil permite ao Recorrido a reabertura da discussão de questões por si suscitadas e julgadas improcedentes na sentença, quando se prefigure conceder provimento ao Recurso. 2 - Padece de nulidade por omissão de pronúncia quanto à questão de saber se se verifica, ou não, a existência da exceção dilatória por falta da reclamação necessária prevista no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, o acórdão que concedeu provimento ao Recurso sem dela conhecer apesar de ter sido suscitada nas contra-alegações, em sede de ampliação do Recurso, ao abrigo do artigo 684.º-A do Código de Processo Civil. 3 – O artigo 16.º, n.º 5, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 2007 e veio prever a existência de uma Reclamação necessária para impugnar esta categoria de tributos. 4 – O artigo 56.º, n.º 1, da Lei das Finanças Locais entrou em vigor no dia 20 de janeiro de 2007 e veio prever a existência de uma Reclamação facultativa para impugnar as taxas das autarquias locais. 5 – Quer o RGTAL quer a LFL foram aprovados por Lei da Assembleia da República, pelo que o critério da superioridade hierárquica é inócuo para resolver este conflito de normas. 6 – O RGTAL (que pretendeu regular as garantias dos contribuintes) é lei especial face à LFL (que pretendeu reformar o sistema de financiamento autárquico) no que respeita à natureza da Reclamação das taxas das autarquias locais (garantia impugnatória dos contribuintes). 7 – O artigo 56.º da Lei das Finanças Locais (lei geral posterior) não revogou o artigo 16.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (lei especial anterior), por não ter sido essa a intenção inequívoca do legislador. 8 – A falta de apresentação da Reclamação prevista no artigo 16.º do RGTAL contra liquidação de taxa efetuada por um município obsta ao conhecimento do mérito da Impugnação Judicial contra ela deduzida. Termos em que se acorda deferir a arguição da nulidade do acórdão por omissão de pronúncia e, suprindo-a, se nega provimento ao Recurso interposto pela Impugnante e, face à procedência da questão suscitada pela Recorrida na ampliação do Recurso, se revoga a sentença recorrida, absolvendo-se da instância o Município de Lisboa. São devidas custas, neste TCA Sul e na instância, pela Impugnante. Lisboa, 23 de janeiro de 2025. Tiago Brandão de Pinho (relator) – Patrícia Manuel Pires – Maria da Luz Cardoso

Sumário

1- A ampliação do objeto do recurso prevista no artigo 684.º-A do Código de Processo Civil permite ao Recorrido a reabertura da discussão de questões por si suscitadas e julgadas improcedentes na sentença, quando se prefigure conceder provimento ao Recurso.

2- Padece de nulidade por omissão de pronúncia quanto à questão de saber se se verifica, ou não, a existência da exceção dilatória por falta da reclamação necessária prevista no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, o acórdão que concedeu provimento ao Recurso sem dela conhecer apesar de ter sido suscitada nas contra-alegações, em sede de ampliação do Recurso, ao abrigo do artigo 684.º-A do Código de Processo Civil.

3- O artigo 16.º, n.º 5, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 2007 e veio prever a existência de uma Reclamação necessária para impugnar esta categoria de tributos.

4- O artigo 56.º, n.º 1, da Lei das Finanças Locais entrou em vigor no dia 20 de janeiro de 2007 e veio prever a existência de uma Reclamação facultativa para impugnar as taxas das autarquias locais.

5- Quer o RGTAL quer a LFL foram aprovados por Lei da Assembleia da República, pelo que o critério da superioridade hierárquica é inócuo para resolver este conflito de normas.

6- O RGTAL (que pretendeu regular as garantias dos contribuintes) é lei especial face à LFL (que pretendeu reformar o sistema de financiamento autárquico) no que respeita à natureza da Reclamação das taxas das autarquias locais (garantia impugnatória dos contribuintes).

7- O artigo 56.º da Lei das Finanças Locais (lei geral posterior) não revogou o artigo 16.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (lei especial anterior), por não ter sido essa a intenção inequívoca do legislador.

8- A falta de apresentação da Reclamação prevista no artigo 16.º do RGTAL contra liquidação de taxa efetuada por um município obsta ao conhecimento do mérito da Impugnação Judicial contra ela deduzida.

Texto Integral

Acordam na Subsecção Tributária Comum do Tribunal Central Administrativo Sul:

Vem o Município de Lisboa arguir a nulidade do acórdão deste Tribunal Central Administrativo Sul de 3 de dezembro de 2015 que, concedendo provimento ao Recurso interposto por C...., SA, anulou a sentença recorrida e ordenou a baixa dos autos ao Tribunal a quo para que fossem efetuadas as diligências probatórias devidas e, se a tal nada obstasse, proferida nova sentença.

Alega que o acórdão padece de nulidade por omissão de pronúncia quanto à questão de saber se se verifica, ou não, a existência da exceção dilatória, por falta da reclamação necessária prevista no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, matéria que, ao abrigo do artigo 684.º-A do Código de Processo Civil, requereu nas suas contra-alegações que fosse apreciada, assim ampliando o âmbito do Recurso.

No que ora interessa, concluiu essas contra-alegações do seguinte modo:

A Recorrida requer a ampliação do objecto do recurso, em conformidade com o disposto no art. 684.°-A, n.° 1 do CPC, aplicado ex vi do art. 2.° do CPPT, para apreciação dos fundamentos de que a sentença Recorrida conheceu, mas com a qual não se concorda por aquela ter incorrido em erro de direito na aplicação e na interpretação das normas legais, designadamente do art. 102.° do CPPT, aplicável por força do disposto no art. 56.°, n.°1 da LFL, violando o disposto no art. 16.°, n.°s 2 e 5 da Lei n.° 53-E/2006, de 29 de Dezembro (RGTAL), e que quer, agora, ver reapreciados por este Venerando Tribunal.

II.

A Sentença recorrida conheceu e decidiu, no sentido da improcedência, a excepção dilatória deduzida pelo Município de Lisboa, conducente à absolvição da instância, que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, nos termos da alínea e), do n.° 1, do art. 288.°, do CPC, aplicáveis ao processo judicial tributário por força da alínea e), do art. 2.°, do CPPT, uma vez que a admissão da impugnação judicial depende de prévia dedução de reclamação graciosa contra o acto impugnado, por força do art.° 16.°, n.°s 1, 2, 4 e 5 da Lei n.° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, que aprovou o RGTAL.

III.

A mencionada Sentença entendeu que ocorreu revogação tácita do art.° 16.°, n.° 5, do RGTAL, que prevê a necessidade de dedução de reclamação graciosa prévia à impugnação, sob pena de improcedibilidade daquela, com a entrada em vigor em 1 de Janeiro de 2007, da Lei n° 2/2007, de 15 de Janeiro - LFL, de acordo com a qual se aplica o CPPT, por força do seu art.° 56.°, n.° 1.

IV.

A douta Decisão recorrida deu como assente que a impugnante «3. Deduziu impugnação judicial em 28/01/2009, conforme carimbo de entrada aposto na p.i.» e que «4. A impugnante não apresentou reclamação administrativa prévia do acto de liquidação (acordo)», desconsiderou, por isso, que a Lei n.° 53-E/2006, de 29 de Dezembro estabelece um regime especial de não impugnabilidade contenciosa directa das taxas das autarquias locais.

A Lei n.° 2/2007, de 15 de Janeiro, entrou em vigor no dia 01/01/2007, cfr. art. 65.°, tal como a Lei n.° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, cfr. art. 18.°, pelo que não se pode considerar que ocorreu revogação tácita da segunda pela primeira.

VI.

Além disso, a Lei n.° 53-E/2006 regula as relações jurídico-tributários geradoras da obrigação de pagamento de taxas às autarquias locais (art.1.°, n.° 1). Ou seja, é lei especial face ao CPPT, para o qual a LFLocais remete. E, como é consabido, lei geral não revoga lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador (art. 7.°, n.° 3 do Código Civil). De facto, ambos os diplomas legais entraram em vigor a 01/01/2007, não resultando da LFL intenção expressa de revogar o RGTAL. Aliás, o art. 56.°, n.° 1 da LFL remete, pra efeitos de reclamação graciosa ou impugnação judicial da liquidação das taxas, para as normas do CPPT com as necessárias adaptações, isto é, aplicam-se apenas as normas processuais do CPPT.

VII.

O acto de liquidação da TCE, enquanto taxa municipal, não é directamente impugnável, haja em vista o regime legal de impugnação das taxas das autarquias locais previsto no n.° 5, do art. 16.° do RGTAL, que é norma especial, que prevalece sobre a norma geral contida no art. 102.° do CPPT (cfr., entre outros, Acórdão n.° 0751/10, de 12.01.2011, do STA), que dispõe que a impugnação judicial depende de prévia dedução de reclamação graciosa, prevista no n.° 2 do mesmo artigo, de acordo com o qual «A reclamação é deduzida perante o órgão que efectuou a liquidação no prazo de 30 dias a contar da notificação da liquidação».

VIII.

A prévia reclamação graciosa da liquidação das taxas exigidas por autarquias locais constitui urna condição de procedibilidade da impugnação, cuja falta determina a sua rejeição liminar ou, passada essa fase processual, a sua improcedência, e na medida em que a impugnação judicial não foi antecedida de reclamação graciosa, carece de urna condição de procedibilidade, verificando-se, no caso sub judice uma excepção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta ao conhecimento do mérito da causa e importa para a Recorrida a absolvição da instância, nos termos do n.° 5 do art. 16.° do RGTAL, arts. 493°, n.° 2 e 495°, ambos do CPC, ex vi da alínea e), do art. 2.°, do CPPT, devendo o Tribunal ad quem julgar procedente a presente ampliação do objecto do presente recurso, revogando a Sentença Recorrida, nesta parte, e, absolvendo a Recorrida da instância.

A Recorrente, notificada para exercer o contraditório sobre a arguida nulidade por omissão do pronúncia, reconheceu que “efetivamente, o douto acórdão proferido nos autos não tomou conhecimento expresso quanto à requerida ampliação do âmbito do recurso, omissão essa que pode e deve ser agora suprida”.

De igual modo, a Exma. Magistrada do Ministério Público emitiu parecer no sentido da nulidade do acórdão por omissão de pronúncia, uma vez que “o acórdão refere que «O Recorrido não apresentou contra-alegações»”, sendo que “Resulta da leitura do acórdão que [esta expressão] não se trata apenas de um erro de escrita, já que na verdade [o acórdão] nada disse quanto à requerida ampliação do objeto do recurso”.

Vejamos, então:

No caso dos autos, a sentença julgou improcedente a exceção dilatória suscitada pelo Município de Lisboa por considerar que a impugnação da Taxa de Conservação de Esgotos de 2007 não estava sujeita a Reclamação necessária, mas julgou também improcedente a Impugnação Judicial deduzida por C...., SA, por considerar que aquele tributo tinha a natureza de taxa.

Inconformada, a Impugnante recorreu para este Tribunal Central Administrativo Sul alegando, em síntese:

- A nulidade da sentença por omissão de pronúncia quanto ao vício da ilegalidade da Tabela Municipal de Taxas por não ter sido antecedida de um projeto de Regulamento e por falta de nota justificativa fundamentada; a mesma nulidade quanto ao vício de violação do princípio da legalidade; e, ainda, a mesma nulidade quanto ao vício da ilegalidade da taxa por representar uma duplicação de coleta; bem como

- A existência de erro de julgamento quanto à desnecessidade de ordenar diligências de produção de prova.

Por sua vez, o Município recorrido contra-alegou requerendo “a ampliação do objeto do recurso, em conformidade com o disposto no art. 684.º-A, n.º 1, do CPC, aplicado ex vi do art. 2.º do CPPT, para apreciação dos fundamentos de que a sentença recorrida conheceu, mas com a qual não se concorda por aquela ter incorrido em erro de direito na aplicação e na interpretação das normas legais, designadamente do art. 102.º do CPPT, aplicável por força do disposto no art. 56.º, n.º 1, da LFL, violando o disposto no art. 16.º, n.ºs 2 e 5 da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro (RGTAL), e que quer, agora, ver reapreciados”.

Todavia, o acórdão ora em xeque considerou que “O Recorrido não apresentou contra-alegações”.

E sem considerar a predita ampliação do objeto do recurso quanto à matéria de exceção (inimpugnabilidade do ato de liquidação da taxa de conservação de esgotos por falta de prévia reclamação necessária), julgou verificada a omissão de pronúncia imputada à sentença e concluiu não ser possível suprir esta nulidade por falta de elementos probatórios essenciais à lide, pelo que concedeu provimento ao Recurso, anulou a sentença recorrida e ordenou a baixa dos autos para que aí fossem efetuadas as diligências probatórias respetivas e, se nada mais obstar, proferida uma nova sentença.

Nos termos do artigo 666.º, n.º 1, primeira parte, do Código de Processo Civil, “É aplicável à 2.ª instância o que se acha disposto nos artigos 613.º a 617.º”.

E de acordo com a alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, é nula a decisão quando deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar, vício que resulta do incumprimento da norma do n.º 2 do artigo 608.º do mesmo Código que estatui que o Tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras.

Efetivamente, face ao teor das contra-alegações e à ampliação do objeto do recurso nelas requerida, prefigurando-se a revogação da sentença impunha-se apreciar a questão da exceção dilatória por inimpugnabilidade do ato, o que não foi feito.

E, assim sendo, a razão está, aqui com o Recorrido e o acórdão é, efetivamente, nulo por omissão de pronúncia.

Termos em que se defere a arguição da nulidade, havendo, pois, que a suprir, o que se fará de seguida.

No ponto, no exercício do seu contraditório sobre a predita nulidade, a Recorrente sustenta que é verdade que o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais veio impor uma reclamação graciosa necessária, com isso divergindo da disciplina geral prevista no Código de Procedimento e de Processo Tributário em matéria de impugnação de atos de liquidação; Todavia, é igualmente verdade que, em data posterior, o legislador voltou a dedicar-se expressamente à regulação das garantias tributárias em sede de reclamação e de impugnação das taxas das autarquias locais, fazendo-o no artigo 56.º da Lei das Finanças Locais, sob a epígrafe «Garantias Tributárias», ao dispor claramente que «À reclamação graciosa ou impugnação judicial da liquidação das taxas (…) aplicam-se as normas do Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações».

Advoga, assim, que após a entrada em vigor da Lei das Finanças Locais deixou de ser possível sustentar que a reclamação e impugnação de taxas das autarquias locais continuou a ser regulada pela disciplina do RGTAL, e não pela do CPPT, tanto mais que não se vislumbra qualquer relação de especialidade do artigo 16.º do RGTAL relativamente ao artigo 56.º da LFL, pois este ocupa-se concretamente da reclamação e da impugnação de taxas das autarquias locais.

Vejamos, então:

O Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL) foi aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, no âmbito do processo legislativo que se iniciou com a Proposta de Lei n.º 90/X, apresentada pelo Governo à Assembleia da República em 5 de setembro de 2006, após ter sido aprovada pelo Conselho de Ministros no dia 27 de julho do mesmo ano – cfr. https://diariodarepublica.pt/dr/analise-juridica/parlamento/53-e-2006-197492.

Ora, no mesmo dia 5 de setembro de 2006, o Governo apresentou à Assembleia da República a Proposta de Lei n.º 92/X, também aprovada na reunião do Conselho de Ministros de 27 de julho de 2006, que deu origem à Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, que aprovou uma nova Lei das Finanças Locais (NLFL), revogando a Lei n.º 42/98, de 6 de agosto (a antiga Lei das Finanças Locais - ALFL) – cfr. https://diariodarepublica.pt/dr/analise-juridica/parlamento/2-2007-522789.

Verifica-se, então, que o Governo preparou em simultâneo as Propostas de Lei que deram origem quer ao Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, quer à Lei das Finanças Locais: as duas foram aprovadas em reunião do Conselho de Ministros de 27 de julho de 2006.

E se assim foi quanto à preparação e discussão das Propostas de Lei, também assim foi quanto à pretendida entrada em vigor dos dois diplomas: quer um quer outro tinham prevista a sua entrada em vigor no dia 1 de janeiro de 2007 – cfr. o artigo 18.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, que aprovou o RGTAL, bem como o artigo 65.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, que aprovou a NLFL.

Compreende-se a intenção do legislador: tratando-se de matérias conexas – uma relativa às finanças e outra relativa às taxas locais -, pretendeu que a sua discussão ocorresse em simultâneo e que todas entrassem em vigor no mesmo dia.

No entanto, não foi isto que aconteceu.

Dispõe o n.º 1 do artigo 5.º do Código Civil que “A lei só se torna obrigatória depois de publicada no jornal oficial”, sendo que – n.º 2 – “Entre a publicação e a vigência da lei decorrerá o tempo que a própria lei fixar ou, na falta de fixação, o que for determinado em legislação especial”.

Ora, nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 74/98, de 11 de novembro (Lei Formulária), “Os atos legislativos e os outros atos de conteúdo genérico entram em vigor no dia neles fixado, não podendo, em caso algum, o início da vigência verificar-se no próprio dia da publicação”, sendo que – n.º 2 – “Na falta de fixação do dia, os diplomas referidos no número anterior entram em vigor, em todo o território nacional e no estrangeiro, no quinto dia após a publicação” contado – n.º 5 – a partir do dia imediato ao da sua disponibilização no sítio da internet gerido pela Imprensa Nacional – Casa da Moeda, SA.

Pretendeu, assim, o legislador que as leis entrassem em vigor no dia nelas fixado, desde que posterior ao próprio dia da publicação, ou, na sua falta, no quinto dia contado a partir do dia imediato ao da sua disponibilização no Diário da República Eletrónico.

A Lei n.º 53-E/2006, que aprovou o RGTAL, foi publicada em 29 de dezembro de 2006, tendo iniciado a sua vigência no predito dia 1 de janeiro de 2007, por força do seu artigo 18.º.

Já a Lei n.º 2/2007, que aprovou a NLFL, foi publicada em 15 de janeiro de 2007, pelo que não podendo entrar em vigor no dia nela fixado (1 de janeiro de 2007) – por ser anterior ao dia da publicação -, entrou em vigor no dia 20 de janeiro de 2007, o quinto dia contado a partir do dia imediato ao da sua disponibilização no Diário da República Eletrónico.

Embora, como se disse, o RGTAL e a NLFL tivessem pontos de contacto e tratassem de matérias conexas – aquele relativo às taxas locais e esta às finanças locais -, os dois diplomas pretendiam alcançar diferentes objetivos:

- De acordo com a Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 90/X que veio dar origem ao Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, pretendeu o legislador com a presente lei “estabelecer o regime geral de criação das taxas das autarquias locais, disciplinando uma matéria onde se tem gerado grande conflitualidade entre as autarquias e os particulares, com o recurso crescente aos Tribunais”, em particular “o regime referente à cobrança coerciva, à caducidade e prescrição e às garantias dos particulares”; e

- De acordo com a Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 92/X que veio dar origem à (nova) Lei das Finanças Locais, pretendeu com este diploma o legislador reformar o sistema de financiamento autárquico, em especial o modelo de repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais, os critérios de repartição da transferência anual do Orçamento de Estado, o quadro de receitas próprias e o regime de recurso ao crédito por parte das autarquias, de modo a tornar os municípios menos dependentes das receitas da construção civil.

Ou seja, com a (nova) Lei das Finanças Locais o legislador quis reformar o sistema de financiamento autárquico, revogando a antiga Lei das Finanças Locais; e com o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais o legislador desejou disciplinar uma matéria onde se vinha gerando grande conflitualidade, nomeadamente no que respeita às garantias dos particulares.

Apesar daquele desiderato, a nova Lei das Finanças Locais manteve algumas normas que já se encontravam na antiga LFL e que não eram relativas à reforma do sistema de financiamento autárquico, mas às garantias dos particulares, como o

Artigo 56.º

Garantias tributárias

1- À reclamação graciosa ou impugnação judicial da liquidação das taxas, encargos de mais valias e demais receitas de natureza tributária aplicam-se as normas do Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações.

que veio substituir a norma do n.º 1 do artigo 30.º da antiga LFL que, sob a epígrafe «Garantias fiscais», estatuía que “À reclamação graciosa ou impugnação judicial dos impostos referidos nas alíneas a) e b) do artigo 16.º, bem como as taxas, encargos de mais-valias e demais receitas de natureza fiscal, aplicam-se as normas do Código de Processo Tributário, com as necessárias adaptações”.

Ou seja, o n.º 1 do artigo 56.º da nova Lei das Finanças Locais atualizou a norma do n.º 1 do artigo 30.º da antiga LFL, alterando a epígrafe de «Garantias fiscais» para «Garantias tributárias» e o âmbito da norma de demais receitas de natureza fiscal para demais receitas de natureza tributária, bem como a remissão para o Código de Processo Tributário que passou a ser feita para o Código de Procedimento e de Processo Tributário que, entretanto, revogara aquele.

Por sua vez, o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais que, recorde-se, vinha disciplinar uma matéria onde se vinha gerando grande conflitualidade, nomeadamente no que respeita às garantias dos particulares, também se ocupou naturalmente desta matéria no seu

Artigo 16.º

Garantias

1- Os sujeitos passivos das taxas para as autarquias locais podem reclamar ou impugnar a respetiva liquidação.

2- A reclamação é deduzida perante o órgão que efetuou a liquidação da taxa no prazo de 30 dias a contar da notificação da liquidação.

(…)

5- A impugnação judicial depende da prévia dedução da reclamação prevista no n.º 2 do presente artigo.

Assim, por um lado, o RGTAL passou a determinar, por força do n.º 5 do seu artigo 16.º, que a Impugnação Judicial da liquidação das taxas das autarquias locais depende da prévia dedução da Reclamação prevista no seu n.º 2;

Por outro, a nova LFL passou a determinar, por força do n.º 1 do seu artigo 56.º, que à impugnação judicial da liquidação das taxas aplicam-se as normas do Código de Procedimento e de Processo Tributário, com as necessárias adaptações, sendo que nos termos do artigo 102.º, n.º 1, alínea a) do CPPT a Impugnação Judicial pode ser apresentada diretamente contra o ato de liquidação das prestações tributárias, em que se incluem as taxas criadas pelas autarquias locais.

Ou seja, de acordo com a norma do RGTAL a Reclamação da taxa criada por autarquia local tem natureza necessária, enquanto que de acordo com a norma da nova LFL a Reclamação da taxa local é meramente facultativa.

Deste modo, e como não é incomum no âmbito da legislação tributária – sendo as frequentes alterações da lei uma das especiais complexidades deste ramo do direito -, apesar da criação quase simultânea destes dois diplomas o legislador apresentou ao intérprete normas incompatíveis entre si: a do artigo 16.º, n.º 5, do RGTAL que considera a Reclamação da taxa necessária para a abertura da via judicial, e a do artigo 56.º, n.º 1, da NLFL que a considera meramente facultativa.

Estamos, pois, perante um conflito de normas.

Nos termos do artigo 112.º, n.º 2, da Constituição da República, as leis e os decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis publicados no uso de autorização legislativa e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos.

Por outro lado, de acordo com o n.º 1 do artigo 7.º do Código Civil, “Quando se não destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei”, sendo que – n.º 2 – “A revogação pode resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior”.

Todavia, por força do n.º 3 do mesmo artigo 7.º, “A lei geral não revoga a lei especial, excepto se outra for a intenção inequívoca do legislador”.

Deste modo, entre atos normativos de igual valor (a Lei n.º 53-E/2006 que aprovou o RGTAL, e a Lei n.º 2/2007 que aprovou a NLFL), a lei antiga (que entrou em vigor no dia 1 de janeiro de 2007) deixaria de vigorar se fosse revogada pela lei nova (que entrou em vigor no dia 20 de janeiro do mesmo ano), o que poderia decorrer da incompatibilidade entre a nova disposição (artigo 56.º, n.º 1, da NLFL) e as regras precedentes (do artigo 16.º, n.º 5, do RGTAL).

Todavia, se a lei nova for uma lei geral, ela não revoga a lei especial – exceto se outra não for a intenção inequívoca do legislador.

Neste sentido ensina Baptista Machado, “no caso de aparecerem normas em conflito emanadas de fontes de hierarquia diferente, prefere a norma de fonte hierárquica superior (critério da superioridade: lex superior derogat legi inferiori)”; “por força do art. 7.º [do Código Civil], no caso de conflito de leis da mesma hierarquia, prefere a lei mais recente (critério da posterioridade: lex posterior derogat legi priori), com a ressalva, porém, de que lei especial prevalece sobre a lei geral (critério da especialidade: lex specialis derogat legi generali), ainda que esta seja posterior, excepto, neste caso, «se outra for a intenção inequívoca do legislador»”.

Quando “o mesmo facto concreto apareça abrangido pelas hipóteses legais de normas simultaneamente em vigor no mesmo ordenamento, mas cuja aplicação simultânea é impossível por implicar uma contradição”, temos, então, como critérios sucessivos de resolução deste “conflito «interno» de normas”, o da superioridade hierárquica, o da especialidade e o da posterioridade cronológica.

Atento o princípio da unidade do sistema jurídico que exige que não se verifiquem contradições entre as suas normas, ”se uma contradição for descoberta e não for de todo possível eliminá-la pelos critérios acima referidos ou pela via interpretativa, teremos de partir da ideia de que as normas em contradição se anulam uma à outra e das por verificada uma «lacuna de colisão»” – cfr. Baptista Machado, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1999 (11.ª reimpressão), pp. 170-171.

No caso dos autos, os dois atos legislativos têm forma de Lei, pelo que o critério da superioridade hierárquica é inócuo.

Devemos, então, passar ao critério da especialidade.

Ora, tendo o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais vindo disciplinar uma matéria onde se vinha gerando grande conflitualidade, nomeadamente no que respeita às garantias dos particulares, impõe-se concluir que quanto às garantias dos contribuintes (nas quais se inclui a Reclamação Graciosa, pacífico que é tratar-se de uma garantia impugnatória sua), o RGTAL – pese embora a designação de Regime Geral - é lei especial em relação à nova Lei das Finanças Locais que pretendeu reformar o sistema de financiamento autárquico, em especial o modelo de repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais, os critérios de repartição da transferência anual do Orçamento de Estado, o quadro de receitas próprias e o regime de recurso ao crédito por parte das autarquias, de modo a tornar os municípios menos dependentes das receitas da construção civil.

Certo que a NLFL procedeu a ajustes de pormenor à ALFL nesta matéria das garantias dos particulares, e que é cronologicamente posterior ao RGTAL.

Todavia, não é manifesto que o legislador tenha tido a intenção inequívoca de revogar uma norma especial que foi trabalhada ao mesmo tempo que a da NLFL e pensada para entrar em vigor no mesmo dia, o que só não aconteceu por vicissitudes do procedimento legislativo da NLFL.

Pelo que se tudo tivesse corrido como proposto pelo Governo à Assembleia da República, a NLFL não seria cronologicamente posterior ao RGTAL, o que por si só é suficiente para afastar a certeza de que tenha sido intenção do legislador revogar a norma do artigo 16.º, n.º 5, do RGTAL com a entrada em vigor da norma do artigo 56.º, n.º 1, da NLFL.

Aliás, em sentido contrário dita, até, a estória da NLFL que acabou revogada – expressamente (cfr. o seu artigo 91.º) - pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro, que aprovou o Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais, sem regular de novo a natureza da Reclamação das taxas das autarquias locais.

Ou seja, o legislador retirou da ordem jurídica a excrescência que era a regulação das garantias dos contribuintes numa Lei dedicada inicialmente à reforma do sistema de financiamento autárquico de modo a tornar os municípios menos dependentes das receitas da construção civil, depois substituída por outra relativa também ao regime financeiro das autarquias locais, e manteve em vigor, até aos dias de hoje, a regulamentação da natureza da Reclamação de taxas das autarquias locais no RGTAL.

Deste modo conclui-se que:

- A lei geral (posterior – NLFL) não revogou a lei especial (anterior – RGTAL), por não ter sido essa a intenção inequívoca do legislador; e que

- A contradição existente entre a norma do artigo 56.º, n.º 1, da NLFL e a do artigo 16.º, n.º 5, do RGTAL, relativa à natureza da Reclamação deduzida contra um ato de liquidação criado por uma autarquia local, deve ser eliminada dando prevalência à lei especial (RGTAL), pelo que a Impugnação Judicial de um tributo desta natureza depende da prévia dedução de Reclamação.

Assim sendo, como é, verifica-se que a Impugnante, não tendo lançado mão da Reclamação necessária prevista no Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais – cfr. o ponto 4 do probatório (“4. A impugnante não apresentou reclamação administrativa prévia do acto de liquidação (acordo)”) -, veio impugnar a liquidação da Taxa de Conservação de Esgotos sem que estivessem reunidos os pressupostos para a sua impugnabilidade.

O que configura uma exceção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito.

Pelo que devendo considerar-se a presente deliberação complemento e parte integrante do acórdão proferido em 3 de dezembro de 2015 (artigo 617.º, n.º 2, do CPC, ex vi do artigo 666.º, n.º 1, primeira parte, do mesmo compêndio legal), impõe-se substituir o seu dispositivo no sentido de negar provimento ao recurso interposto pela Impugnante, revogar a sentença (em face da ampliação do Recurso pelo Recorrido) e determinar a absolvição do Município de Lisboa da instância.

Ou seja, em síntese, face aos temas tratados na presente decisão (Conflito de Normas – Reclamação Graciosa – RGTAL - Ampliação do Recurso – Omissão de Pronúncia), conclui-se que:

5- Quer o RGTAL quer a LFL foram aprovados por Lei da Assembleia da República, pelo que o critério da superioridade hierárquica é inócuo para resolver este conflito de normas.

Termos em que se acorda deferir a arguição da nulidade do acórdão por omissão de pronúncia e, suprindo-a, se nega provimento ao Recurso interposto pela Impugnante e, face à procedência da questão suscitada pela Recorrida na ampliação do Recurso, se revoga a sentença recorrida, absolvendo-se da instância o Município de Lisboa.

São devidas custas, neste TCA Sul e na instância, pela Impugnante.

Lisboa, 23 de janeiro de 2025.

Tiago Brandão de Pinho (relator) – Patrícia Manuel Pires – Maria da Luz Cardoso

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