08197/11 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Numa acção indemnizatória fundada em responsabilidade civil é possível cumular ou fazer concorrer duas causas de pedir: uma com base na responsabilidade contratual e com outra com base na responsabilidade por facto ilícito, desde que as alegações em que se que fundam as pretensões indemnizatórias não sejam contraditórias entre si, desde que ambas as causas de pedir sejam substancialmente compatíveis.

II- No entanto, porque os fundamentos para o pedido indemnizatório fundado naquelas diferentes responsabilidades, apesar de puderem emergir dos mesmos factos jurídicos, têm efeitos contraditórios entre si, não podem os AA., a final, cumular pedidos indemnizatórios para as diferentes responsabilidades, em cumulação real. Diversamente, terão que formular a final um pedido indemnizatório a título principal, com base num dos tipos de responsabilidade, e só não sendo este procedente, haverão que formular os restantes, sempre em termos subsidiários ou alternativos.

III- Considerando que ambas as responsabilidades - contratual e extracontratual por facto ilícito - dão lugar à obrigação de indemnizar, caso se pretendesse fazer valer apenas um pedido indemnizatório, porque o julgador sempre teria que aplicar as regras jurídicas adequadas à factualidade trazida aos autos, não estando restringido na indagação, interpretação e aplicação dessas regras às alegações das partes, estaria este também sempre obrigado a apreciar as diferentes responsabilidades como forma de conceder a tutela jurídica pretendida pelos AA.

IV- O artigo 498º do CC é aplicável apenas à responsabilidade civil aquiliana, extracontratual.

V- No caso da responsabilidade contratual, a regra a aplicar-se é a da prescrição ordinária, prevista no artigo 309º do CC.

VI- Não permitindo a matéria factual já apurada conhecer da excepção de prescrição em fase de saneamento, por estar dependente de prova ainda a fazer-se nos autos, deve ser relegado esse conhecimento para final.

Recorrentes: Cristóvão …………… e outros

Recorrido: Município de Loulé

Acordam na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul

Vem interposto recurso da decisão do TAF de Loulé, que julgou verificada a excepção de prescrição de pretensão indemnizatória deduzida, decorrente da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito do Recorrido Município e absolveu-o dos pedidos.

Em alegações são formuladas pelos Recorrentes as seguintes conclusões: «A) No despacho saneador proferido no dia 13 de Junho de 2011, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé julgou verificada a prescrição do direito dos Autores à pretensão indemnizatória, absolvendo o Município de Loulé de todos os pedidos formulados na acção.

B) O Tribunal a quo incorreu num erro de julgamento, pois julgou aplicável o prazo de prescrição de três anos (por remissão do artigo 50º do Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967, para o artigo 498 do CC) ao exercício de um direito imanente de uma relação jurídica que se enquadra no âmbito da responsabilidade contratual, à qual é aplicável o prazo ordinário de prescrição de vinte anos (artigo 309 do CC).

C) O Tribunal a quo concluiu dos factos julgados provados - essencialmente os Factos 5, 6 e 7 - que entre os 1º a 4º Autores e o Réu se estabeleceu um acordo pelo qual aqueles cederam a este 1000m2 do seu terreno rústico, dividindo o resto da área de terreno em dois lotes, aos quais o Réu reconheceu capacidade edificativa, como contrapartida dessa cedência gratuita.

D) O Tribunal a quo concluiu que o Réu não cumpriu esse acordo a partir da data em que o Plano Director Municipal de Loulé foi aprovado pela Assembleia Municipal de Loulé, em 22 de Outubro de 1994, e ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n. 81/95, de 24 de Agosto, e não prevê a zona em que se inserem os lotes de terreno dos Autores como área destinada à construção.

E) A qualificação quanto à forma do não cumprimento do contrato - impossibilidade ou falta de cumprimento imputável ao devedor - não é essencial neste momento, pois o que se impõe apurar para efeitos da verificação da excepção de prescrição é tão-só se estamos perante responsabilidade contratual ou extracontratual da Administração no caso dos autos.

F) Não há dúvidas, face aos factos provados e à conclusão expendida no despacho recorrido, de que foi celebrado um acordo entre os 1 ° a 4° Autores e o Município de Loulé e que a prestação a que este se obrigou foi incumprida, o que fundamenta a pretensão indemnizatória deduzida pelos Autores nos presentes autos.

G) Está-se portanto, no caso em apreço, perante responsabilidade contratual da Administração, decorrente da celebração e incumprimento de um acordo com os particulares.

H) O Decreto-Lei n. 48 051, de 21 de Novembro de 1967, regia, anteriormente à sua revogação pela Lei n. 67/2007, de 31 de Dezembro, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão público, tal como estabelecido no artigo 1°, pelo que este regime não tem aplicação aos factos em discussão na presente acção, designadamente no que respeita ao prazo de prescrição do direito de indemnização aí consagrado.

I) Está-se in casu perante uma situação de responsabilidade contratual da Administração - porque inserida num contexto de celebração de um acordo com os particulares e até por iniciativa daquela - a que são aplicáveis as regras gerais do Código Civil, designadamente as respeitantes aos prazos de prescrição (artigos 309 e seguintes).

J) Pelo que, aplicando-se o prazo ordinário de prescrição de vinte anos (artigo 309 do Código Civil), a partir do momento em que os Autores tiveram conhecimento do direito que lhes assistia de ser indemnizados - isto é, 24 de Agosto de 1995, data da publicação da ratificação do PDM de Loulé - está ainda longe de prescrever o seu direito.».

O Recorrido nas contra alegações formulou as seguintes conclusões: «1. Em rigor, os Recorrentes limitam a sua discordância, ao facto da douta sentença recorrida ter aplicado aos factos provados o prazo de prescrição previsto no artigo 498º do Código Civil, ex vi artigo 71º da LPTA.

2. Todavia, os Recorrentes parecem esquecer, que no âmbito dos artigos 28° e 29° da sua Douta Petição Inicial, aquando do enquadramento de direito, afirmam de formo inequívoca que ( ... ) o fundamento de obtenção de tal indemnização pelos Autores é a da responsabilidade civil da Administração por facto ilícito. (cfr. art. 29° da P.I)

3. Sem conceder, dos factos provados, (que não foram objecto de impugnação) resulta inequivocamente, que desde a data da concretização do negócio/acordo/contrato (1982/1983), até à citação, decorreram cerco de 28 anos.

4. Portanto, quer situemos a eventual responsabilidade do Recorrido, no âmbito contratual, quer extracontratual (cfr. art, 309° do Código Civil ou art, 5° do Decreto lei n° 48 051 de 21.11.1967), importa concluir que há muito que decorreram, em qualquer hipótese, os prazos de prescrição.

5. Por último, assinale-se que é insustentável, juridicamente, fazer depender o inicio do contagem do prazo de prescrição, da ratificação do PDM em 1995, porquanto tal posição encerra uma inadmissível confusão entre a data da celebração acordo e a data em a sua execução se teria tornado impossível».

O DMMP não apresentou a pronúncia.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Os Factos

Em aplicação do artigo 663º, n.º 6, do (novo) CPC, não tendo sido impugnada, remete-se a matéria de facto para os termos em que foi decidida pela 1º instância.

O Direito

Consideram os Recorrentes que a decisão recorrida está errada porque, ao caso, não se aplicava o prazo de prescrição de 3 anos, previsto no artigo 498º do Código Civil (CC), pois em causa estava um pedido de indemnização por responsabilidade contratual, ao qual era aplicável o prazo de 20 anos indicado no artigo 309º do CC.

Diga-se, desde já, que o recurso procede.

Nesta acção os ora Recorrentes apresentaram uma PI onde a final requerem o seguinte: «a) A Ré deve ser condenada a indemnizar os Autores pelos prejuízos decorrentes do incumprimento do acordo que celebrou com os 1° a 4° Autores, nos valores de EUR 6.137,77, em relação aos 1° e 2° Autores, de EUR 106.137,77, em relação aos 3° e 4° Autores, e de EUR 100.000,00, em relação aos 5° e 6° Autores, todos os montantes acrescidos dos juros que se vencerem até integral pagamento;

b) Caso assim não se entenda, deve a Ré ser condenada a indemnizar os Autores por enriquecimento sem causa, nos valores de EUR 6.137,77, em relação aos 1° e 2° Autores, de EUR 106.137,77, em relação aos 3° e 4° Autores, e no valor de EUR 100.000,00, em relação aos 5° e 6° Autores, todos os montantes acrescidos dos juros que se vencerem até integral pagamento.»

Os Recorrentes pedem, pois, na alínea a), uma indemnização por incumprimento do acordo celebrado, pedido principal, e na alínea b), a título subsidiário, que sejam indemnizados por enriquecimento sem causa.

Não obstante esse requerimento expresso a final, que se reconduz na alínea a) a um pedido de indemnização por responsabilidade civil contratual e à afirmação dessa responsabilidade nos artigos 12º, 24º e 28º da PI, corroborada com o alegado nos artigos 1º a 19º e 22º a 27º da PI, nos restantes artigos da PI a afirmação da responsabilidade do R. como meramente contratual já não ocorre. Na verdade, nos artigos 20º e 21º da PI os Recorrentes invocam, em termos genéricos, actos de indeferimento de pedidos de viabilidade para a construção urbana e nos artigos 29º a 34º afirmam o dever de indemnizar do Município decorrente da «responsabilidade civil da Administração por facto ilícito», proveniente da frustração da confiança, por no PDM não se ter salvaguardado a potencialidade construtiva dos terrenos. Depois, nos artigos 26º a 33º da PI, os Recorrentes remetem e reafirmam o constante do parecer que anexam de fls. 34 a 51, parecer que é considerado nos seus termos na decisão recorrida, no qual apenas se analisa a responsabilidade do Município de Loulé por acto ilícito, por quebra da confiança depositada pelos particulares, adveniente do acordo.

Na contestação, o R. Município de Loulé alega a prescrição do direito dos Recorrentes quer por responsabilidade civil extracontratual, quer por responsabilidade contratual.

Na réplica de fls. 87 a 91, os Recorrentes afirmam expressamente nos artigos 11º a 15º dessa peça processual que fundam o pedido indemnizatório em responsabilidade contratual.

Com este enquadramento, a decisão sindicada analisou a questão da prescrição considerando que os Recorrentes fundaram o seu pedido em responsabilidade civil extracontratual do Estado, por acto ilícito, decorrente da publicação e aprovação do PDM de Loulé em 24.08.1995, pelo que em 09.02.2011, quando apresentaram a PI, o seu direito já estava prescrito, por se aplicar aqui o prazo de 3 anos do artigo 498º do CC.

Apesar da falta de clareza da PI, na qual os Recorrentes não aduzem de uma forma totalmente perceptível se fundam o seu pedido indemnizatório numa responsabilidade contratual ou extracontratual por facto ilícito e culposo, a verdade é que os AA. e ora Recorrentes não estavam obrigados a formular o pedido indemnizatório com base numa única causa de pedir.

A causa de pedir é o facto jurídico de que emerge o direito que o autor se propõe fazer declarar.

Estando em questão uma acção indemnizatória fundada em responsabilidade civil, uma acção com uma causa de pedir complexa, o direito dos AA. e Recorrentes emerge de um conjunto de factos interligados entre si, a partir dos quais fazem radicar o seu direito de indemnização.

Assim, alegando os AA. e ora Recorrentes na PI que o seu direito indemnizatório radica no incumprimento, a partir da data em que foi ratificado o PDM, em 22.10.1994, do acordo que celebraram com a CML, porque a partir de tal data aquela Câmara passou a indeferir todos os pedidos de viabilidade para a construção urbana apresentados pelos 1º a 4º AA, infringindo o antes acordado, estão os Recorrentes a formular uma causa de pedir com base numa responsabilidade contratual do Município.

Mas quando com base no mesmo acordo, vêm os AA. dizer que a CML praticou actos a este contrários, porque aprovou o PDM e a partir daí passou a indeferir ilicitamente (porque em desconformidade com o antes acordado) aquelas pretensões construtivas e frustrou um princípio geral da confiança que o acordo celebrado conferiu aos AA., estão a imputar ao Município uma responsabilidade pelo ilícito.

São também estes últimos, os fundamentos que os AA. utilizam para fazer valer o seu pedido subsidiário, formulado na alínea b) do petitório, com base no enriquecimento sem causa.

Assim, atendendo à forma como os AA. alegaram na PI, aceita-se, que se possa entender que ali estão configuradas duas causas de pedir para o pedido indemnizatório: uma por responsabilidade contratual e outra por responsabilidade extra contratual por facto ilícito.

Mais se note, que os AA. e Recorrentes sempre poderiam cumular uma causa de pedir com base na responsabilidade contratual, com outra por responsabilidade por facto ilícito, mas desde que não fossem as alegações que fundavam as pretensões indemnizatórias contraditórias entre si, desde que ambas as causas de pedir fossem substancialmente compatíveis (cf. artigos 30º e 193º, n.º2, alínea b) do antigo CPC, na data da apresentação da PI aplicável).

No caso, apesar da falta de discernimento claro do tipo de responsabilidade que se pretendia efectivar, a não existe aqui uma contrariedade de alegações, de tal forma que se deva considerar inepta a PI, ou parcialmente inepta, por contradição de causas de pedir.

E nada impede, em abstracto, que coexista uma responsabilidade contratual com uma responsabilidade extracontratual por facto ilícito, pois da circunstância de existir um acordo, uma relação contratual, negocial, obrigacional entre os AA. e a CML, não significa que as alegadas condutas desta Câmara na execução do contrato, decorrentes dos indeferimentos posteriores ou da quebra da confiança, não possam também configurar factos ilícitos.

No entanto, porque os fundamentos para o pedido indemnizatório fundado naquelas diferentes responsabilidades, apesar de puderem emergir dos mesmos factos jurídicos, têm efeitos contraditórios entre si, não podem os AA., a final, cumular pedidos indemnizatórios para as diferentes responsabilidades, em cumulação real. Diversamente, terão que formular a final um pedido indemnizatório a título principal, com base num dos tipos de responsabilidade, e só não sendo este procedente, haverão que formular os restantes, sempre em termos subsidiários ou alternativos.

Ou seja, apesar de se admitir em sede de acções de responsabilidade civil, que a causa de pedir para o pedido indemnizatório possa fazer-se em termos cumulados ou concorrentes para cada uma das responsabilidades – no caso em apreço, uma por responsabilidade contratual e outra por responsabilidade extracontratual por facto ilícito – a final, há que se eleger um tipo de responsabilidade para se requerer a indemnização, sendo esse o pedido principal, aparecendo o restante, para o outro tipo de responsabilidade, como subsidiário ou alternativo.

Pode ser pedida a final, por isso, uma indemnização por responsabilidade civil contratual, ou caso esta não seja concedida, a título subsidiário ou alternativo, por responsabilidade extracontratual por facto ilícito.

Aliás, considerando que ambas as responsabilidades dão lugar à obrigação de indemnizar (desde que verificados os requisitos do artigo 483º do CC), pretendendo-se fazer valer um pedido indemnizatório, porque o julgador sempre teria que aplicar as regras jurídicas adequadas à factualidade trazida aos autos, não estando restringido na indagação, interpretação e aplicação dessas regras às alegações das partes (cf. artigo 664º do CPC), estaria este também sempre obrigado a apreciar as diferentes responsabilidades como forma de conceder a tutela jurídica pretendida pelos AA.

Ou seja, face a este dever do julgador de indagar, interpretar e aplicar as regras jurídicas à pretensão formulada e à alegação factual das partes, se se formular na PI duas causas de pedir cumuladas ou concorrentes – uma por responsabilidade contratual e outra por responsabilidade extracontratual – pedida que esteja a final apenas uma indemnização, compete àquele julgador aplicar o regime de responsabilidade que estiver mais conforme ou que melhor proteja os interesses em jogo (cf. neste sentido Ac. do STJ n.º 674/2001.P L.S1, de 22.09.2011, in www.dgsi.pt).

A doutrina refere a possibilidade do lesado poder escolher o tipo de responsabilidade que pretende que seja apreciada em juízo através da chamada «teoria da opção»: há que deixar ao lesado a faculdade de escolher que regras da responsabilidade pretende. Porém, esta mesma teoria, se considerada como obrigando o lesado a uma opção, tem sido alvo de críticas dessa mesma doutrina, porquanto pedindo-se apenas um pedido indemnizatório, o julgador sempre teria de apreciar aquele pedido em face das várias regras de responsabilidade. Surge, por isso, a «teoria da acção híbrida», segundo a qual o lesado pode apenas pretender que lhe sejam aplicadas as regras mais favoráveis, de um ou de outro tipo de responsabilidade. Uma terceira «teoria da consumpção» entende que o regime da responsabilidade contratual consome o a responsabilidade extracontratual, logo quando invocada a primeira, só esta se aplicaria (vide a este propósito, Vaz Serra, «Responsabilidade contratual e responsabilidade extracontratual», in Boletim do Ministério da Justiça, n.° 85, 1959, pág. 208 a 239; Luís M T. Menezes Leitão, «Acidentes de Trabalho e Responsabilidade Civil (A Natureza Jurídica da Reparação de Danos Emergentes de Acidentes de Trabalho e a Distinção entre a Responsabilidade Obrigacional e Delitual)», in Revista da Ordem dos Advogados, Ano 48, 1988, págs. 791 a 794; Almeida e Costa, Direito das Obrigações, Almedina, Coimbra, 2001, pág. 449; Miguel Assis Raimundo, «Cumulação de responsabilidades de varias funções do Estado», in Novos Temas da Responsabilidade Civil Extracontratual das Entidades Públicas, Coordenação Carla Amado Gomes e Miguel Assis Raimundo, ICJP, edição electrónica ICJP, Abril de 2013, em www.icjp.pt.; na jurisprudência vide Ac. do STJ n.º 674/2001.P L.S1, de 22.09.2011; Ac. do TRL n.º 1922/08.6TVLSB-A.L1-2, de 17.12.2009 e n.º 10341/2004-7, de 19.04.2005, in www.dgsi.pt).

Por conseguinte, no caso em apreço, porque a causa de pedir para a pretensão indemnizatória vinha fundada quer na responsabilidade contratual, quer na responsabilidade extracontratual, poder-se-ia ter que analisar a possibilidade daquela pretensão ser concedida ao abrigo dessas duas fontes da obrigação de indemnizar. Mas para o efeito, a final, no petitório, os AA. e Recorrentes teriam de ter formulado um pedido indemnizatório, sem mais referências ao tipo de responsabilidade, ou teriam de ter formulado um pedido em termos subsidiários ou alternativos.

Tal não foi o caso. A final da PI os AA. formularam um pedido indemnizatório, na alínea a), a título de «incumprimento do acordo que celebrou», ou seja, apenas por responsabilidade contratual.

E na réplica, em resposta à excepção de prescrição invocada pelo Município, os AA. e Recorrentes reafirmam a sua pretensão como estando restringida àquela responsabilidade contratual.

Quer isto dizer, que apesar de os AA. terem a liberdade para virem pedir uma indemnização ao Município de Loulé com fundamento nas duas causas de pedir que indicaram na PI – uma por responsabilidade contratual e outra por responsabilidade extracontratual – acabam por restringir, no petitório final, aquela pretensão, ao pedirem somente para ser aferida pelo tribunal a responsabilidade contratual do Município.

Os AA. e Recorrentes acabam, assim, por delimitar o litígio à responsabilidade contratual, não obstante terem apresentado uma causa de pedir também com fundamento em responsabilidade extracontratual.

Estava na sua liberdade do exercício do princípio dispositivo assim fazê-lo. Os AA. poderiam ter apresentado duas causas de pedir, para as diferentes responsabilidades, e a final poderiam ter-se limitado a fazer um pedido indemnizatório, deixando ao julgador a obrigação de apreciar aquele pedido em face das várias regras de responsabilidade. Também poderiam ter formulado um pedido indemnizatório por um tipo de responsabilidade a título principal e os restantes em termos subsidiários ou alternativos. Mas os AA. preferiram restringir o pedido indemnizatório ao fundado na responsabilidade contratual, qui ça porque sabiam que no que concerne ao indicado pedido por responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, já estaria o seu direito prescrito.

Não nos devemos esquecer, ainda, que na alínea b) do petitório os Recorrentes formularam um pedido de indemnização a título subsidiário, por enriquecimento sem causa. E a causa de pedir para esta pretensão será a que é constituída quer pelas alegações constantes dos artigos 1º a 12º, 19º e 22º a 28º da PI, relativa à responsabilidade contratual do Município, quer pelas invocações constantes dos artigos 20º, 21º e 29º a 34º da PI, relativas ao dever de indemnizar do Município por uma conduta ilícita, decorrente da frustração da confiança depositada pelos particulares, adveniente do acordo, que foi quebrada com a ratificação e publicação do PDM, que não salvaguardou a potencialidade construtiva dos terrenos.

Nestes termos, não se pode manter a decisão sindicada quando entendeu prescrito o direito dos AA. e Recorrentes, porque o pedido indemnizatório estava fundado em responsabilidade extracontratual por facto ilícito.

Na verdade, a ter sido restringida pelos AA. a responsabilidade do Município, foi no sentido de a mesma ficar reduzida à responsabilidade contratual, pois é só essa que se pede no petitório final para ser conhecida pelo tribunal.

Logo, aqui não haveria que aplicar a regra do artigo 498º do CC para a responsabilidade civil por facto ilícito, mas a do 309º do mesmo código.

O indicado artigo 498º do CC é aplicável apenas à responsabilidade civil aquiliana, extracontratual, tal como resulta da Secção V do CC, prevendo-se para esta um curto prazo de prescrição de 3 anos.

No caso da responsabilidade contratual, a regra a aplicar é a da prescrição ordinária, prevista no artigo 309º do CC, com o prazo de 20 anos.

Ambas as responsabilidades comungam do regime dos artigos 562º a 657º do CC, mas no que concerne ao regime específico do artigo 498º do CC, previsto para a responsabilidade extracontratual, não é o mesmo aplicável à responsabilidade contratual, à qual tem de aplicar a regra geral do artigo 309º e o prazo mais longo de 20 anos (cf. Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, vol. 1, 10º edição, Almedina, Coimbra, 2003, pág. 629; Menezes Cordeiro, Direito das Obrigações, 2º volume, AAFDL, 1º edição, reimpressão, Lisboa, 1986, págs. 430 a 432; na jurisprudência, entre outros, Acs. do TRL n.º 1922/08.6TVLSB-A.L1-2, de 17.12.2009, n.º 0080822, de 10.11.1994, do TRP n.º, 9320747, de 18.03.1993, n.º 9420449 e de 28.11.1994, in www.dgsi.pt).

Como acima dissemos, na PI os AA. e Recorrentes apresentaram causas de pedir cumulativas ou concorrentes, pois alegaram factos que eram susceptíveis de preencherem os requisitos para a efectivação da responsabilidade do Município, quer contratual, quer extracontratual. E alegaram de direito também nesse sentido, invocando uma responsabilidade derivada do acordo firmado e outra por facto ilícito. Mas, a final, no petitório, os AA. restringiram a obrigação de indemnização do Município à responsabilidade contratual.

As alegações concernentes à conduta que a CML teve aquando da elaboração, aprovação, ratificação ou publicação do PDM e aos indeferimentos posteriores dos pedidos de viabilidade para a construção urbana, são factos que tanto podem preencher os requisitos para se concluir por um incumprimento contratual por facto culposo imputável ao devedor e da consequente existência da obrigação de indemnizar por responsabilidade contratual (cf. artigos 405º, n.º 1, 406º, n.º 1, 762º, 790º, 798º, 799º e 801º, do CC), como podem preencher um pedido de responsabilidade extracontratual, por facto ilícito, derivado da violação de um dever geral de confiança, da frustração das expectativas que os particulares, ora AA., depositaram na anterior conduta daquela CML, que lhes fez crer, com o acordo antes celebrado, que os seus terrenos seriam classificados no PDM como urbanos ou urbanizáveis.

Mas, tal como antes se expôs, no que concerne a esta última responsabilidade, extracontratual, por facto ilícito, não a quiseram os AA. efectivar através desta acção, pois restringiram o seu pedido final à responsabilidade do Município por responsabilidade contratual. Restrição que reafirmam quer na réplica, quer neste recurso.

E na verdade, se se entendesse que a conduta que a CML teve na elaboração, aprovação, ratificação ou publicação do PDM era o fundamento, era o facto ilícito gerador da responsabilidade extracontratual, porque aquela aprovação ocorreu em 22.10.1994, na data em que a presente PI foi apresentada, em 09.02.2011, há muito que já estaria prescrito o direito dos AA. para reclamarem tal responsabilidade do R. CML, pois o prazo aplicável seria o prazo de 3 anos previsto no artigo 498º do CC.

Aqui subsiste apenas a responsabilidade que os AA. e Recorrentes fazem radicar na obrigação contratual, nos termos estabelecidos no acordo celebrado e no seu cumprimento integral, ou incumprimento parcial, porque daquele contrato derivava o alegado direito dos AA. a verem os seus terrenos classificados para futuro e para sempre como urbanos.

Só nessa medida há que apreciar a obrigação da CML, em cumprimento do acordado, em fazer «prever no ordenamento jurídico urbanístico a potencialidade edificativa dos prédios de que os 1º e 4º Autores eram proprietários – e de que, agora, os 5º e 6º Autores são também proprietários», tal como clamam os AA. no artigo 35º da PI.

Quanto ao pedido subsidiário, feito na alínea b) do petitório, também o prazo de prescrição seria o do artigo 482º do CC, se fundado apenas na referida conduta da CML de aprovação do PDM e porque contrária ao princípio da confiança.

Mas se esse mesmo, pedido se enriquecimento se fundar numa compensação pela restituição do indevido, v.g. porque derivada de uma cláusula contratual ou de uma declaração negocial que venha a ser declarada nula, então, o prazo prescricional a aplicar já deverá ser o ordinário, de 20 anos (cf. artigos 289º, n.º 1, e 309º do CC).

Quer isto dizer, que para aferição destas questões e da invocada excepção de prescrição do direito de indemnização dos AA. e Recorrentes, não nos basta a factualidade já apurada e dada por assente.

Quase todos os factos alegados na PI foram vertidos na decisão recorrida e dados por assentes, por provados. A factualidade ali assente não foi impugnada através deste recurso.

Dos factos que vêm alegados pelos AA. na PI apenas ficaram por provar os indicados nos artigos 11º, 22º e 24º da PI (quanto a este último, inserido na parte da PI relativa ao «Direito»).

Assim, no artigo 11º da PI os AA. aduziram que o «Presidente da Câmara, em troca da cedência dos referidos 1000 m2, propôs a divisão do restante terreno em dois lotes para construção urbana, um para cada contitular (e cônjuges), comprometendo-se a accionar todos os mecanismos necessários à concretização da referida divisão».

No artigo 22º da PI os AA. afirmam que «os vários executivos camarários têm reconhecido o facto de ter sido atribuída nova natureza aos lotes em questão (…), assim como a existência do acordo realizado entre a Câmara Municipal de Loulé e os 1º a 4º».

No artigo 24º da PI os AA. alegam também a existência de «um acordo negociado com a Câmara Municipal de Loulé, pelo qual a aprovação de um específico projecto de loteamento surgia como uma contrapartida da cedência de uma parcela de terreno para a construção de uma estrada municipal.»

Conforme alegado na PI, para os AA. e ora Recorrentes, do acordo celebrado resultava a obrigação da CML de permitir a divisão do terreno rústico em dois lotes para construção urbana, e também, de manter aqueles terrenos como classificados de urbanos, garantindo, consequentemente, a sua aptidão construtiva. Por isso, consideram os Recorrentes que há um incumprimento do acordo quando a CML passou a indeferir os seus pedidos de viabilidade para a construção urbana, após a ratificação e publicação do PDM, que ocorreu em 22.10.1994.

Porém, a «troca» como incluindo a garantia dada pela CML da atribuição da «nova natureza aos lotes em questão» como sendo necessariamente para «construção urbana» e a permissão para, no futuro, ser favorável «a aprovação de um específico projecto de loteamento», não decorre provada dos documentos juntos. Igualmente, não foi sujeita a instrução e prova a alegação relativa ao reconhecimento pelos «vários executivos camarários» da «nova natureza aos lotes em questão», em função do acordo estabelecido. Da mesma forma, ficou por se fazer prova do âmbito do acordo ou da declaração negocial relativa à garantia de «aprovação de um específico projecto de loteamento» como «contrapartida da cedência de uma parcela de terreno para a construção de uma estrada municipal.»

Quer isto dizer, que nestes autos há que apurar o âmbito e extensão da obrigação contratual, o momento acordado para o seu cumprimento, se este existe sequer ou foi acordado não ficar sujeito a prazo. Só depois de se aferir se existe efectivamente uma obrigação que foi incumprida e do momento do incumprimento, se pode apreciar da prescrição do direito dos AA. quando fundado na indicada responsabilidade contratual.

Da mesma forma, para se apreciar da prescrição do direito de indemnização dos AA. se fundado no enriquecimento sem causa ou no instituto da restituição do indevido, há ainda várias questões por apurar.

É certo, que aferir o âmbito ou os termos do acordado, da sua força vinculativa, da disponibilidade de direitos por banda da CML para assim negociar, ou da validade de tal convénio, ou da legalidade das suas estipulações, não incumbe nesta fase processual, sendo que tal averiguação cabe na apreciação do mérito da acção, do pedido indemnizatório fundado na responsabilidade contratual. Igualmente, a averiguação da natureza do acordo celebrado como um verdadeiro convénio bilateral, como uma combinação de vontades entre a CML e os AA., como uma contratualização com os particulares para se prosseguir fins públicos, em que este é o fim prevalecente e que constitui um contrato administrativo, fonte da obrigação de indemnizar, como clamam os AA. (e que não configura antes uma simples actuação informal cooperativa), é algo que só importa discutir em sede da apreciação da questão de fundo, a final da acção, não desde já para efeitos da ora apreciada prescrição do direito dos AA. à indemnização se baseada em responsabilidade contratual (cf. a este propósito, Sérvulo Correia, «Contrato Administrativo», Extracto do Dicionário Jurídico da Administração Pública, vol. III, Coimbra, 1972, págs. 5 a 8 e 25 a 36; Paulo Otero, Legalidade e Administração Pública, O Sentido da Vinculação Administrativa à Juridicidade, Livraria Almedina, Coimbra, 2003, págs. 836 a 839; João Taborda Gama, Promessas Administrativas, Da Decisão de Autovinculação do Acto Devido, Coimbra Editora, Coimbra, 2008, págs. 24 a 26;´Alexandra Leitão, A Protecção Judicial dos Terceiros nos Contratos da Administração Pública, Livraria Almedina, Coimbra, 2002, págs. 40 a 68; Martins Claro, «O Contrato Administrativo», Separata de O Código do Procedimento Administrativo, Seminário, Fundação Calouste Gulbenkian, 18 e 19.03.1992, INA, 1992, págs. 131 a 144; cf. artigos 178º, n.º1 e 179º do CPA).

Mas porque nos autos falta ainda apurar dos factos alegados nos indicados artigos 11º, 22º e 24º da PI, não podemos desde já aferir do âmbito da obrigação que se diz incumprida, ou ter esse incumprimento como certo, assim como ainda não podemos apreciar do momento em que o alegado devedor podia exercer o seu direito ou até quando o podia fazer.

Determina o artigo 306º, nº 1, do CC, que o prazo de prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido; se porém, o beneficiário da prescrição só estiver obrigado a cumprir decorrido certo tempo sobre a interpelação, só findo esse tempo se inicia a prescrição.

Tal como vem alegada pelos AA. e Recorrentes, a invocada obrigação do R. Município a manter a classificação dos terrenos como urbanos e a licenciar os pedidos para a sua construção não é uma obrigação que devesse ser cumprida no momento do acordo, mas antes, será uma obrigação que se mantém por cumprir até que venha a ser fixado prazo judicial (cf. artigo 762º e 777º do CC).

Logo, face a estas alegações, tal obrigação contratual, que ora se diz incumprida, não estava sujeita a prazo, pelo que nessa óptica, ainda não se poderia considerar sequer iniciado o prazo para o início da contagem da prescrição.

O acordo em que se funda esta acção vem dado por provado nos factos 5 e 6 da decisão sindicada.

Conforme o texto da declaração passada pelo Vice Presidente e Presidente da CML, foi acordado entre esta Câmara e os ora Recorrentes que estes cedessem gratuitamente à CML 1000m2 de terreno para ser transformado numa estrada. Como contrapartida, no terreno restante da sua propriedade, então rústico, a CML comprometeu-se a accionar os mecanismos para o dividir em dois lotes individuais destinados à construção urbana. Por deliberação da CML de 11.02.1983, considerou-se que não se considerava «sujeito a prévio loteamento duas parcelas de terreno com área de 4950m2 cada, que (…) pretendem desanexar do artigo rústico (…) destinado à construção urbana».

No facto 11. vem dado por provado que a PI desta acção entrou em juízo em 09.02.2011.

Quer isto dizer, que para se apurar a prescrição do direito dos AA. a fazerem valer a responsabilidade contratual do Município decorrente dos termos estabelecidos no acordo celebrado e no seu cumprimento integral, ou incumprimento parcial, porque daquele contrato derivava o alegado direito dos AA. a verem os seus terrenos classificados para futuro e para sempre como urbanos ou a serem aprovados os projectos de loteamento a entregar no futuro na CML, há factualidade que carece de ser apurada, designadamente a aduzida nos artigos 11º, 22º e 24º da PI, acima referida, o que só pode fazer-se em simultâneo com o conhecimento do próprio direito que se quer efectivar.

Assim, sem os elementos factuais que estão alegados para essa discussão, já que não foi ainda feita a instrução nos autos, sem a prova de que a obrigação contratual que se diz incumprida efectivamente existe, de quais os seus termos ou âmbito e momento em que se iniciava o seu cumprimento, ou se se deixou de cumprir a obrigação, não é possível apreciar-se da excepção de prescrição do direito dos AA. quando fundada em responsabilidade contratual.

Se se concluir pela existência de um acordo, com determinadas cláusulas ou certas declarações negociais, a licitude dessas estipulações também teria de ser considerada antes de se poder julgar da eventual prescrição do direito dos AA. a serem indemnizados nos termos da alínea b) do seu petitório, ao abrigo do peticionado enriquecimento sem causa, quer do pedido indemnizatório se enquadrado no instituto da restituição do indevido.

Considerando os factos já assentes aceita-se que não houve aqui apenas uma conduta unilateral da Administração, ou uma simples promessa de cumprimento, mas houve um acordo de vontades entre a CML e os AA. para regular uma relação jurídico-administrativa, nos termos do qual os AA. cederam gratuitamente uma parte do seu terreno para ser transformado em estrada, a troco de contrapartidas a serem dadas pela CML. Mas já quanto ao âmbito ou extensão destas contrapartidas, à obrigação que resultou para o devedor CML do acordo celebrado, do seu incumprimento e prazo a partir do qual a obrigação era exigível ou o deixou de ser, a matéria factual que está assente não é suficiente para que se possa agora fazer um julgamento totalmente seguro.

Como acima se referiu, face à factualidade apurada e dada por assente não é ainda possível compreender da alegada existência de um contrato administrativo, no qual se funda a pretensão dos AA., desde logo porque não se deu por provado que exista um determinado contrato escrito, subscrito por ambas as partes, a CML e os proprietários dos terrenos. O acordo celebrado também não é um acordo subscrito por ambas as partes, com um determinado clausulado, no qual a CML tenha inserido quaisquer declarações negociais. Antes, aquele acordo vem afirmado numa declaração passada pelo Presidente e Vice Presidente da CML. No sentido do teor inserto da declaração foi dado por provado o teor das deliberação da CML de 11.02.1983.

Invocam os AA. e Recorrentes a obrigação da CML, em cumprimento do acordado, de fazer «prever no ordenamento jurídico urbanístico a potencialidade edificativa dos prédios de que os 1º e 4º Autores eram proprietários – e de que, agora, os 5º e 6º Autores são também proprietários», tal como clamam no artigo 35º da PI, dizendo que nessa parte, o acordo está incumprido a partir de 22.10.1994, com a ratificação e a publicação do PDM.

Afirmam os AA. no artigo 24º da PI a existência de um «acordo negociado com a Câmara Municipal de Loulé, pelo qual a aprovação de um específico projecto de loteamento surgia como uma contrapartida da cedência de uma parcela de terreno para a construção de uma estrada municipal».

Diz o Município que o direito dos AA. à indemnização está prescrito, quer estes o fundem na responsabilidade extracontratual, quer o reconduzam a uma responsabilidade contratual.

Mas para conhecimento desta excepção da prescrição do direito de indemnização dos AA. não bastam os elementos apenas alegados ou a prova que já se deu por assente nos autos.

Primeiramente, há que apreciar em termos fácticos o alegado nos artigos 11º, 22º e 24º da PI, fazendo o necessária instrução dos autos, com um momento de prova, para se poder avaliar da existência do acordo com os contornos ou a extensão que os AA. lhe pretendem dar, que não resulta desde logo da matéria já apurada. Há que aferir, ainda, do momento combinado para o cumprimento do acordo, se este existe sequer com a extensão que é alegada ou se não ficou sujeito a prazo.

Só após o apuramento dessas alegações fácticas, poderá o Tribunal, com total segurança, julgar da excepção suscitada de prescrição do direito de indemnização dos AA. e Recorrentes.

Em suma, para a apreciação da excepção da prescrição do direito de indemnização dos AA., há que apurar elementos fácticos que ainda não estão dados por provados ou não provados pelo tribunal de 1º instância. Este conhecimento deve, portanto, ocorrer com a decisão final, após a necessária instrução do processo.

Dispositivo

Pelo exposto, acordam em:

- em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida;

- em consequência determina-se a baixa dos autos para que sigam os seus termos, se mais nada obstar;

- custas pelo Recorrido.

Lisboa, 2 de Abril de 2014.

(Sofia David)

(Cristina Santos)

(Rui Pereira)