05/09 - Tribunal dos Conflitos

I- Segundo a jurisprudência do Tribunal dos Conflitos, para a caracterização do “contrato administrativo” importa considerar não só a presença de um contraente público e a ligação do objecto do contrato às finalidades de interesse público que esse ente prossiga – o que é fundamental – mas também as marcas de administratividade e os traços reveladores de uma ambiência de direito público existentes nas relações que neles se estabelecem.

II- Tem a natureza de “contrato administrativo”, concretamente de “contrato de prestação de serviços para fins de utilidade pública”, especialmente previsto no art. 178º, nº 2, al. h) do CPA), o contrato celebrado entre uma Câmara Municipal e uma empresa privada, tendo por objecto o fornecimento e a instalação de 17 parquímetros, bem como o fornecimento de peças e a sua reparação, e ainda a manutenção dos parcómetros colectivos “Metric Parking” existentes na área do respectivo município, dada a natureza do ente público contratante, mas também, e vincadamente, a natureza pública do objecto do contrato e dos fins através dele manifestamente prosseguidos, os quais evidenciam uma clara ambiência de direito público.

III- Essa caracterização mantém-se mesmo depois de a Câmara Municipal ter cedido a sua posição contratual a uma empresa pública municipal que tem por objecto social principal a “construção, instalação e gestão de sistemas de estacionamento público pago, no território do concelho”.

Acordam no Tribunal dos Conflitos:

( Relatório )

A MAGISTRADA DO MINISTÉRIO PÚBLICO neste Supremo Tribunal Administrativo vem, ao abrigo do disposto nos arts. 115º nº 1, 116º e 117º, todos do CPCivil, requerer a resolução do conflito negativo de jurisdição entre o Tribunal Judicial da Comarca de Oeiras e o Tribunal Central Administrativo Sul, com os seguintes fundamentos:

· “A… , Lda”, com os sinais dos autos, intentou no Tribunal Judicial da Comarca de Oeiras, contra “B… E.M.”, acção declarativa de condenação sob a forma de processo ordinário, pedindo a condenação da Ré a pagar-lhe a quantia de 15.663,78 €, acrescida dos juros de mora devidos até integral pagamento.

· Alegou, para tanto, e em síntese, que, no exercício da sua actividade, celebrou com a Câmara Municipal de Oeiras um contrato tendo por objecto o fornecimento e a instalação de 17 parquímetros na principal zona de comércio e serviços de Oeiras, bem como o fornecimento de peças e a sua reparação, e ainda a manutenção dos parcómetros colectivos Metric Parking existentes naquele concelho, fornecimento e instalação que tiveram lugar no ano de 1997, permanecendo a manutenção dos parcómetros a cargo da A. e sob a alçada directa da Câmara até fim de Maio de 1999, altura em que a Câmara Municipal de Oeiras cedeu a sua posição contratual à ré B…, tendo esta rescindido unilateralmente o aludido contrato "apenas com um pré aviso de 5 dias e sem fundamentos válidos ", o que lhe causou os prejuízos descritos na p. i., no valor global peticionado.

· Por sentença de 10/11/2005 (doc. fls. 5 a 12), o Tribunal Judicial da Comarca de Oeiras julgou-se incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido, absolvendo a Ré da instância.

· Considerou a sentença, em suma, que os prejuízos invocados, tal como descritos na p.i., resultam da rescisão unilateral de um contrato cujo objecto se prende directamente com a "satisfação de uma necessidade pública de gestão e ordenamento do estacionamento na área do município", assim concluindo estar-se perante um alegado "incumprimento de um contrato administrativo", para cuja apreciação são competentes os tribunais administrativos, acrescentando que também a questão da alegada cessão da posição contratual entre a Câmara e a Ré é substancialmente administrativa, sujeita à apreciação dos tribunais da jurisdição administrativa.

· Transitada esta sentença, a A. intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, contra a mesma Ré, acção administrativa comum, sob a forma de processo ordinário, formulando o mesmo pedido e invocando os mesmos factos fundamentadores da sua pretensão.

· Por sentença de 19/03/2008 (doc. fls. 52 a 59), este Tribunal julgou-se igualmente incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido, considerando, em suma, que os autos “(...) não demonstram que as partes hajam submetido o contrato em causa a um regime substantivo de direito público, nem resulta do regime à data aplicável às empresas públicas municipais que os contratos por estas celebrados estivessem sujeitos a um regime substantivo, designadamente nos termos dos artigos 178º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo. Ou ainda que a rescisão do contrato tenha sido efectuada no âmbito do exercício de poderes de autoridade”, concluindo que a relação contratual não reveste a natureza de relação jurídica administrativa nos termos do art. 1º, nº 1 do ETAF.

· Interposto recurso jurisdicional desta sentença, foi a mesma confirmada por acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 30/10/2008, transitado em julgado a 18/11/2008 (doc. fls. 77 a 82).

Como se atesta nas certidões de fls. 5 e 13 dos presentes autos, ambas as decisões em conflito transitaram em julgado. *

Sem vistos, cumpre decidir.

( Fundamentação )

Está em causa, no presente conflito negativo, a determinação de qual a jurisdição (comum ou administrativa) competente para conhecer da acção de condenação com processo ordinário em que a A. “A…, Lda” demanda a Ré “B…, E. M.”, pedindo a condenação desta no pagamento de determinada quantia para ressarcimento dos prejuízos alegadamente sofridos em virtude de a Ré ter rescindido unilateralmente, "apenas com um pré aviso de 5 dias e sem fundamentos válidos ", um contrato que teve por objecto o fornecimento e a instalação, por parte da A., de 17 parquímetros na principal zona de comércio e serviços de Oeiras, bem como o fornecimento de peças e a sua reparação, e ainda a manutenção dos parcómetros colectivos Metric Parking existentes naquele concelho, contrato esse celebrado em 1997 entre a A. e a Câmara Municipal de Oeiras, entidade que cedeu a sua posição contratual à Ré em Maio de 1999.

Os dois tribunais em conflito declinaram, atribuindo-a reciprocamente, a competência para o conhecimento da acção:

(i) o TJ da Comarca de Oeiras com o fundamento de que estamos perante um contrato administrativo, à luz do disposto no art. 178º, nºs 1 e 2, al h) do CPA, pois que o objecto do contrato celebrado entre a A. e a Câmara Municipal de Oeiras se prende directamente com a satisfação de uma necessidade pública (gestão e ordenamento do estacionamento na área do município), para a qual a Câmara, por razões de eficiência e custos, se socorreu de um terceiro, deste modo associado contratualmente à prossecução desse interesse público, no âmbito de uma relação jurídica administrativa;

(ii) o TCA Sul, ao confirmar a decisão do TAF de Sintra no sentido da competência dos tribunais judiciais, com o fundamento de que não está aqui em causa um contrato administrativo, sendo certo que com a cessão da posição contratual da C.M. Oeiras à Ré B…, “desapareceu o único facto atributivo da natureza administrativa do contrato”, pelo que “o vínculo contratual agora existente é entre duas pessoas colectivas que se movem no âmbito do direito privado”.

Estamos, assim, perante um conflito negativo de jurisdição, uma vez que se trata de determinar qual de dois Tribunais de espécies diferentes, integrados em ordens jurisdicionais diversas, é materialmente competente para o conhecimento da acção atrás referenciada: se o T.J. de Oeiras, integrado na jurisdição comum; se o TAF de Sintra, integrado na jurisdição administrativa.

Vejamos.

Relevante para a definição da jurisdição competente para o conhecimento da acção é, à luz do nosso ordenamento legal e constitucional, e como a jurisprudência deste Tribunal dos Conflitos tem reiteradamente acentuado, o da natureza da relação jurídica concreta subjacente ao litígio (cfr. Acs de 20.12.2006 – Confl. 20/06, de 02.06.2005 – Rec. 680/04, e de 28.11.2000 – Confl. 345).

A competência dos tribunais judiciais está prevista no art. 211º, nº 1 da CRP, onde se dispõe que os mesmos “exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”, pelo que a eles compete conhecer de todas as acções que não sejam especialmente atribuídas a outros tribunais, designadamente aos tribunais administrativos.

A competência dos tribunais administrativos e fiscais, por seu turno, está definida no art. 212º, nº 3 da CRP:

“Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”

E está também fixada no art. 3º do ETAF de 1984, aplicável in casu:

“Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais.”

Tal como no actual ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, nos termos do qual a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal se reconduz aos “litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

O quadro legal transcrito aponta pois para a consideração dos tribunais administrativos como os tribunais ordinários da jurisdição administrativa, competindo-lhes o exercício da justiça administrativa, ou seja, o julgamento dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, não podendo, em princípio, os litígios emergentes de relações dessa natureza ser dirimidos por outros tribunais (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., pg. 814).

Como é sabido, a Administração pode actuar no âmbito do direito público, desenvolvendo uma actividade administrativa de gestão pública, ou no âmbito do direito privado, exercendo uma actividade administrativa de gestão privada.

As relações jurídicas administrativas são as reguladas por normas de direito administrativo, ou seja, “normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, pg. 134), ou, segundo a jurisprudência do Pleno do STA, “os vínculos que intercedem entre a Administração e os particulares (ou entre entidades administrativas distintas) emergentes do exercício da função administrativa” (Ac. do Pleno de 16.04.97 – Rec. nº 31.873).

Para este Tribunal de Conflitos, “são actos de gestão pública os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público ... , sob domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coacção”, sendo certo que “o que especificamente interessa à qualificação é a actividade da pessoa colectiva que os actos praticados integram” (cfr. Acs. de 25.10.2005 – Confl. 6/04, de 02.02.2005 – Confl. 26/03, de 15.12.92, BMJ 422-72, e de 05.11.81, BMJ 311-202).

Será pois de decisiva relevância, para efeito da determinação da jurisdição competente para o conhecimento da acção a que os autos se reportam, identificar a natureza das relações estabelecidas entre as partes, tal como elas se mostram desenhadas na p.i., tendo em conta os fins a cuja prossecução se destinava o referido contrato.

Como resulta daquele articulado, a Autora havia celebrado com a Câmara Municipal de Oeiras um contrato tendo por objecto o fornecimento e a instalação de 17 parquímetros, bem como o fornecimento de peças e a sua reparação, e ainda a manutenção dos parcómetros colectivos “Metric Parking” existentes em todo o concelho de Oeiras.

Tal fornecimento e instalação ocorreu no ano de 1997, e a manutenção dos parcómetros manteve-se até finais de Maio de 1999, no âmbito da relação contratual entre a Autora e a Câmara Municipal, tendo esta entidade, em Maio de 1999, cedido a sua posição contratual à Ré B…, E.M., empresa pública municipal sujeita à tutela da C.M.Oeiras, para a qual esta transferiu todos os poderes, obrigações e competências da autarquia na gestão do estacionamento automóvel de duração limitada.

Este contrato esteve em vigor até 03.01.2002, altura em que a Ré procedeu à respectiva rescisão unilateral.

Da factualidade exposta, resulta evidente a caracterização do contrato como contrato administrativo, de acordo com a definição legal constante do art. 9º, nº 1 do ETAF/84 e do art. 178º, nº 1 do CPA, para os quais o contrato administrativo é o “acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa”.

A caracterização do contrato administrativo, e a sua distinção relativamente ao contrato de direito privado, nem sempre se afigura linear, pelo que vários têm sido os critérios convocados para essa distinção. Critérios esses que vão desde a natureza e estatuto dos sujeitos envolvidos até ao seu objecto e finalidades prosseguidas.

Afirma-se, a este propósito, no Ac. deste Tribunal dos Conflitos de 10.03.2005 – Confl. 21/03:

“A recente jurisprudência do S.T.A. e do Tribunal de Conflitos vem afirmando que nessa distinção importa considerar não só a presença de um contraente público e a ligação do objecto do contrato às finalidades de interesse público que esse ente prossiga – o que é fundamental – mas também as marcas de administratividade e os traços reveladores de uma ambiência de direito público existentes nas relações que neles se estabelecem. - vd. Acórdão do Tribunal de Conflitos de 9/3/04 (rec. 4/03).

E, porque assim, e muito embora o processo próprio da Administração agir seja o contrato administrativo, certo é que a sua simples presença num contrato não é suficiente para atribuir a qualidade de administrativas às relações nele constituídas, pois que para além dessa presença e da ligação do contrato à “realização de um resultado ou interesse especificamente protegido no ordenamento jurídico, se e enquanto se trata de uma tarefa assumida por entes da própria colectividade, isto é, de interesses que só têm protecção específica da lei quando são prosseguidos por entes públicos – ou por aqueles que actuam por «devolução» ou «concessão» pública”, E. de Oliveira e outros, CPA Anotado, 2.ª ed., pg. 811., importa considerar o facto de a Administração se afirmar, perante os particulares, com poderes de autoridade e ter cobertura legal para lhes impor restrições de interesse público.

Critério que tem o mérito de “trazer para o direito administrativo todos os contratos que tragam marcas – importantes e juspublicisticamente protegidas (específica ou exclusivamente) – de administratividade”, sendo o “único compatível com a imputação constitucional (art.º 214.º, n.º 3) da jurisdição do direito administrativo e das relações jurídico-administrativas aos tribunais administrativos”. vd. E. de Oliveira e outros, CPA Anotado, 2ª ed., pg. 812.

Nesta conformidade, serão administrativos os contratos celebrados pelas várias «Administrações Públicas» que, por virtude das finalidades prosseguidas, tiverem na lei uma regulamentação específica de direito administrativo, os que assim forem qualificados pela lei, e aqueles em que, tendo em vista a concretização de determinados fins, aquela prerrogativa se manifesta.”

Também o Ac. deste Tribunal dos Conflitos de 09.03.2004 – Confl. 30/021, reafirma a necessidade de o contrato, para ser considerado contrato administrativo, conter “traços específicos denunciadores do seu regime de direito público”, evidenciando “marcas de administratividade, de elementos exorbitantes, ou de traços reveladores de uma ambiência de direito público”.

Ora, afigura-se-nos indiscutível que, com o contrato a que se reporta a acção dos presentes autos, se constituiu uma verdadeira relação jurídica administrativa, tendo em conta, não só a natureza dos sujeitos envolvidos, concretamente da C.M.Oeiras (e, posteriormente, da empresa pública municipal cessionária), mas também, e vincadamente, à natureza pública do objecto do contrato e dos interesses através dele manifestamente prosseguidos, os quais evidenciam uma clara ambiência de direito público.

Estamos, sem dúvida, perante um contrato de “prestação de serviços para fins de utilidade pública”, especialmente previsto no art. 178º, nº 2, al. h) do CPA.

Quanto aos sujeitos, o contrato foi inicialmente outorgado por um ente público, a C.M.Oeiras que, para a prossecução de objectivos inseridos nas suas atribuições (gestão e ordenamento do estacionamento automóvel na área do município), contratualizou a prestação de serviços com a A., assim a associando, por via do contrato, à concretização daqueles fins de utilidade pública.

E nada resulta, em contrário, da circunstância de a Câmara ter cedido a sua posição contratual à empresa municipal B…, E.M., assim se mantendo o ente público contratante.

Contrariamente ao decidido no Ac. do TCA Sul, não é verdade que com a cessão da posição contratual da C.M.Oeiras para a Ré B… tenha desaparecido o “único facto atributivo da natureza administrativa do contrato”, e que “o único vínculo contratual agora existente é entre duas pessoas colectivas que se movem no âmbito do direito privado”.

Com efeito, e nos termos do respectivos Estatutos (DR, III Série, Nº 53-Suplemento, de 16/03/2005), a B…, E.M. “é uma empresa pública municipal..., dotada de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, a qual fica sujeita aos poderes de tutela e superintendência da Câmara Municipal de Oeiras” [art. 1º, nº 1], e a mesma “rege-se pelo disposto na Lei nº 5/98, de 18 de Agosto, na parte aplicável às empresas públicas de âmbito municipal...” [art. 2º], tendo como “objecto social principal a construção, instalação e gestão de sistemas de estacionamento público pago..., no território do concelho de Oeiras” [art. 4º].

E as marcas da sua natureza pública são de todo evidenciadas no elenco das suas atribuições, entre as quais se encontra a de “fazer cumprir os regulamentos e posturas municipais, relativas a parqueamento tarifado” [art. 5º, nº 1, al. c)], sendo certo que, nos termos do nº 3 desse art. 5º, “...para a B… é transferido o poder de administração dos bens do domínio público ou privado do Município que sejam afectos ao exercício das suas actividades, detendo o respectivo pessoal... as competências e prerrogativas de autoridade pública, destinadas à defesa desse património e à aplicação dos regulamentos e posturas municipais em matéria de parqueamento em locais e estruturas públicos, podendo, se necessário, solicitar a actuação das autoridades policiais, nos mesmos termos em que detêm essa faculdade os órgãos e funcionários da autarquia”.

Quanto ao objecto do contrato e aos fins com ele prosseguidos, cremos ser indiscutível, face ao atrás exposto, a sua natureza pública. Trata-se, manifestamente, de uma prestação de serviços para fins de utilidade pública prosseguidos pelo ente público (Município e, posteriormente, Empresa Pública Municipal), concretamente os relacionados com a gestão e ordenamento do estacionamento automóvel na área do município de Oeiras, tendo o ente público, por razões de eficiência e custos, associado a A., por via do contrato celebrado, à concretização daqueles fins.

São marcas inegáveis de administratividade a conexão muito intensa, próxima e directa entre o objecto do contrato atrás definido e as atribuições legais do ente público contratante (C.M.Oeiras), bem como daquele a que foi cedida a posição contratual (empresa pública municipal B…, E.M.), direccionadas à concretização dos fins de utilidade pública que presidiram à celebração do referido contrato.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em resolver o presente conflito de jurisdição, atribuindo a competência para o conhecimento da acção a que os autos se reportam aos tribunais da jurisdição administrativa, no caso, ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.

Sem custas.

Lisboa, 20 de Janeiro de 2010. Luís Pais Borges (Relator) – Lázaro Martins Faria – Rosendo Dias José – Alberto de Jesus Sobrinho - Maria Angelina Domingues – Arlindo de Oliveira Rocha.