0368/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O Coordenador Nacional do Prosiurb (Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional e Apoio à Execução dos PDMs - um dos antecessores do Programa Polis) - face ao art. 2º da Lei nº 49/99, de 22/06, não se insere na classe de “pessoal dirigente”, e o cargo respectivo não é considerado “cargo dirigente”.

II- Para ter um estatuto igual ao de pessoal dirigente, a respectiva equiparação deveria estar expressamente estabelecida no respectivo diploma orgânico (nº5, do art. 2º da Lei nº 49/99).

III- Se o Despacho do MPAT nº 6/94 (que criou o Prosiurb) não fez essa expressa equiparação e se a Resolução do Conselho de Ministros nº 26/96 também só determinou que o Coordenador auferisse a remuneração correspondente a subdirector-geral, não estamos perante uma equiparação de regimes em sentido amplo, mas somente em presença de uma equiparação no plano remuneratório.

IV- As despesas de representação não fazem parte do conceito de remuneração em sentido estrito. São suplementos ou acréscimos remuneratórios que visam compensar o funcionário pelas despesas que ele tenha de efectuar em razão das especificidades próprias do cargo e da dignidade e do prestígio, tanto da função desempenhada, como da instituição representada. Não são, pois, parte do vencimento da categoria, mas do vencimento do exercício.

V- Assim, como o Coordenador do Prosiurb não tem o exercício efectivo do cargo de subdirector, e se não lhe foram conferidas expressamente despesas de representação, não tem direito a elas, nos termos do Despacho Conjunto nº 625/99 (v. ainda o disposto no art. 34º da Lei nº 49/99).

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A. .., com os demais sinais dos autos, recorre jurisdicionalmente do acórdão do TCA de 13/09/2006, que negou provimento ao recurso contencioso ali movido contra o acto tácito de indeferimento imputado ao Secretário de Estado do Ordenamento do Território e da Conservação da Natureza (SEOTCN) de recurso hierárquico que interpusera do despacho de 7/06/2001, do Director-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, intimando-o a proceder à reposição das quantias que recebera a título de despesas de representação.

Nas conclusões, formulou as seguintes conclusões:

«a) A decisão recorrida é ilegal, designadamente porque interpretou e aplicou mal o Direito ao caso aplicável (artigo 2º, nº2 e artigo 34º, nº2, da Lei nº 49/99, nºs 3 e 4 da Resolução nº 26/96 e Despacho Conjunto nº 625/99) ao considerar não beneficiar a Recorrente do estatuto equiparado a cargo dirigente, in casu subdirector-geral e, portanto, não poder receber a remuneração a título de despesas de representação;

b) Mas, caso assim se não entenda, a decisão recorrida viola ainda a lei, em virtude de ter interpretado e aplicado mal o Direito, ao entender que o conceito de remuneração previsto no nº4, da Resolução nº 26/96 exclui as referidas despesas de representação».

Contra-alegou a entidade recorrida, pugnando pela confirmação do acórdão recorrido.

O digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

O acórdão impugnado deu por assente a seguinte factualidade:

«a) Por Resolução n° 26/96 do Conselho de Ministros, de 24/4/96 e publicada em 10/5/96, foi criado o cargo de Coordenador Nacional do Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional e Apoio à Execução dos Planos Directores Municipais (PROSIURB), auferindo a remuneração correspondente a Subdirector Geral (fls. 19).

b) Por despacho n° 94/96 do MEPAT, de 28/5/96 e publicado em 18/6/96, foi nomeada Coordenadora Nacional do PROSIURB a Drª A..., em regime de comissão de serviço, pelo período de 3 anos (fls. 20).

c) Por despacho n° 15869/99 do MEPAT, de 28/7/99 e publicado em 17/8/99, foi determinado que a dita Coordenadora Nacional assegurasse até 31/12/2000 o exercício das funções previstas no n° 3 da Resolução n°26/96 (fls. 21).

d) Por oficio de 19/1/2000, da DGOTDU, dirigido à recorrente, foi informado que, atento o pedido por ela apresentado, iriam proceder ao pagamento das despesas de representação, previstas no Despacho Conjunto nº 625/99, alertando no entanto para o facto de que poderia ser exigida a reposição dessas verbas, caso viesse a DGAP a pronunciar-se no sentido negativo (fls. 22).

e) Por oficio de 7/6/2000 da DGOTDU, foi enviada à recorrente cópia do oficio n° 6373 da DGAP, de 25/5/2000, onde esta se pronunciava desfavoravelmente ao pagamento das referidas despesas, aí se anunciando que iria ser suspenso a partir de Julho seguinte o abono que lhe vinha sendo atribuído, e pedida a reposição das verbas recebidas até à data (fls. 23 e 2 4).

f) Tal comunicação fundamentou-se no Parecer da DGAP n° 189/DOCPS/99, de 2/11/99, e no despacho do respectivo Director Geral de 9/l2/99 (fls.27 a 33).

g) Por ofício de 6/7/2000, a Directora de Serviços da DGOTDU remeteu à recorrente guias para reposição de despesas de representação a mais, auferidas desde Junho a Dezembro de 1999 (no montante de 598 800$) e desde Janeiro de 2000 (no montante de 613 800$)- fls. 34 a 36.

h) Em 13/7/2000, a Drª A... interpôs dessa decisão da DGODTU recurso hierárquico para o SEOTCN, requerendo a anulação do acto impugnado e mantido o pagamento das despesas de representação em causa, cujos montantes auferidos seriam de 452 100$ em 1999 e de 463 419$ em 2000, e não os atrás referidos (fls. 37 a 51).

i) Não foi proferida decisão alguma sobre o mencionado recurso.

j) Em 10/8/2000, a DGOTDU emitiu novas guias para a Coordenadora Nacional do PROSIURB depositar as seguintes quantias rectificadas, recebidas a título de despesas de representação, a mais: auferidas de Julho a Dezembro de 1999, 452100$; auferidas no ano de 2000, 388 000$ (fls.87 e 88)».

III- O Direito

Por ter sido nomeada “Coordenadora Nacional do PROSIURB”, em comissão de serviço por três anos (fls. 20), e com remuneração correspondente a subdirector-geral (fls. 19), entende a recorrente ter direito a despesas de representação nos termos do Despacho Conjunto nº 625/99 (DR, II, de 03/08/99) e do art. 34º, nº2, da Lei nº 49/99, de 22/06.

A entidade recorrida bate-se, porém, pela inaplicabilidade do regime da Lei nº 49/99, uma vez que o cargo para que a recorrente foi nomeada não está equiparado ao de “cargo dirigente” (a equiparação fez-se apenas pela remuneração), nem pelo diploma orgânico do serviço, nem pela natureza das respectivas tarefas, nem tão pouco pelo regime jurídico de nomeação e exoneração. Por outro lado, considera que as despesas de representação só seriam devidas, caso tivessem sido instituídas pelo Despacho Conjunto a que alude o art. 34º, nº2, da referida Lei, o que não sucedeu no caso em apreço.

A sentença recorrida acolheu o primeiro dos argumentos da entidade recorrida (a equiparação não foi feita para todos os efeitos) e não deixou de acrescentar que o abono de despesas de representação não está incluído no conceito de remuneração. Com esta fundamentação, negou provimento ao recurso contencioso.

Vejamos.

Em primeiro lugar, averiguemos se o “coordenador do Prosiurb” fará não parte do conceito de “pessoal dirigente”.

De acordo com o art. 2º, nº1, da Lei nº 49/99 (() Estabelece o estatuto do pessoal dirigente dos serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos.) “Considera-se dirigente o pessoal que exerce actividades de direcção, gestão, coordenação e controlo nos serviços ou organismos públicos referidos no artigo anterior” (destaque a negrito nosso).

Numa primeira e perfunctória análise, dir-se-ia que o cargo de Coordenador do Prosiurb estaria na mira do nº 1 do citado art. 2º. Todavia, olhando para a norma com mais pormenor, facilmente se vê que a actividade de coordenação integrada no conceito só pode ser aquela que seja realizada nos serviços e organismos públicos referidos no artigo 1º, ou seja, “serviços e organismos da administração central e local do Estado e da administração regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos”. O que não é o caso.

O Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional e Apoio à Execução dos PDMs, abreviadamente designado Prosiurb e um dos antecessores do Programa Polis, é um “instrumento de gestão de território” com uma vertente financeira que visa promover o desenvolvimento de centros urbanos com um papel estratégico na organização de território nacional, dotando-os de equipamentos e infra-estruturas de apoio ao seu dinamismo económico e social, localizados nas áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto” (apud Margarida Cancela d´Abreu e André Espenica, in Sistema Nacional de Gestão Territorial –Instrumentos de Planeamento, in http://www.amde.pt/document/447750/450928.pdf).

Se é certo, reconheçamo-lo, que algum paralelismo se detecta entre o Prosiurb e o Polis, também, do mesmo modo, entre eles registamos desde logo uma notória diferença. É que o Polis se apresenta como um grande programa que visa tirar partido das disponibilidades financeiras do III Quadro Comunitário de Apoio (QCA), e portanto, é um instrumento de aplicação dos fundos europeus para o desenvolvimento, enquanto o Prosiurb é simplesmente um programa de complementaridade financeira, que intenta servir de reforço e adicionalidade no que se refere ao financiamento de investimentos de maior envergadura, sobretudo para os já incluídos no Quadro Comunitário de Apoio. E com isto, as consequências podem ser fatais. Efectivamente, na qualidade de programa aplicador do QCA, o acompanhamento e dinamização do Programa Polis (criado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 26/2000, in DR, I- Série-B, nº 112, de 15/05/2000) seriam garantidos por um “Gabinete Coordenador”, que ficava sob a tutela directa do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, dirigido por seu turno por um Coordenador nomeado pelo Governo, com o estatuto de encarregado de missão e apoiado por uma equipa com a natureza de estrutura de projecto, nos termos do art. 10º, do DL nº 41/84, de 3/02, conforme expressamente previsto no ponto 7.5 da dita Resolução. Ora isto é, tal e qual, o que está previsto para os programas criados no âmbito do acompanhamento, avaliação e controle da execução do QCA, nos termos do DL nº 99/94, de 19/04, apenas com uma ligeira diferença terminológica: em vez da figura dos “coordenadores”, previa-se a existência de “gestores de programa”, mas que igualmente teriam o estatuto de “encarregados de missão” (art. 29º desse diploma), e aos quais se aplicaria o disposto no art. 23º do DL nº 323/89, de 26/09 e mais tarde o art. 37º da Lei nº 49/99, de 22/06 – diplomas que estabeleciam o estatuto de pessoal dirigente. Ora, a verdade é que nada idêntico foi estabelecido nos Despachos do MPAT nºs 6/94 (DR, II série, de 26/01/1994) - criador do Prosiurb, e 7/94 (loc. cit.) - que define os “projectos estratégicos da cidade” como condição de acesso aos subprogramas de apoio. Há, com efeito, um vazio total no despacho nº6/94 no que concerne ao regime jurídico a que ficaria sujeito o Coordenador do Prosiurb e nenhuma pista nele descobrimos que nos conduza a uma identidade de situações estatutárias relativamente ao “gestor de programa” ou ao “encarregado de missão” a que acima fizemos alusão. Parecerá, então, legítimo inferir que o regime não é exactamente o mesmo.

Ainda assim, mesmo concedendo que, para além das palavras, o que conta é a finalidade da missão, ou seja, se admitirmos que também no Prosiurb se está perante uma “estrutura de projecto” (cfr. art. 10º do DL nº 41/84, de 3/02) (() Artigo 10.º

(Estrutura de projecto)

1- Quando a realização de determinada missão com finalidade económica, dado o seu carácter interdepartamental e interdisciplinar, não possa ser eficazmente prosseguida através de estruturas orgânicas formais e seja aconselhável o seu desenvolvimento integrado, poderá ser criada uma estrutura de projecto.

2- A estrutura de projecto deve ser constituída através de despacho conjunto do Ministro das Finanças e do Plano, do Secretário de Estado da Administração Pública e dos membros do Governo de que dependa a realização do projecto.

3- Do despacho constitutivo devem constar:

a) A determinação dos objectivos do projecto;

b) A orçamentação do projecto;

c) A fixação do prazo de duração do projecto;

d) A determinação dos organismos ou serviços intervenientes;

e) A designação das chefias do projecto;

f) A designação dos funcionários participantes na realização do projecto;

g) A definição do estatuto remuneratório dos chefes de projecto;

h) A descrição dos mecanismos de mobilidade a utilizar;

i) A tipificação dos contratos, nesta compreendidos os contratos de trabalho a prazo certo, igual ou inferior ao do projecto, não renovável, que seja necessário celebrar.

4- Os contratos de trabalho referidos na alínea i) do número anterior não conferem ao particular outorgante a qualidade de agente.) e que o seu coordenador equivale a um encarregado de missão, com o regime dos arts. 23º do DL nº 323/89 e 37º do DL nº 49/99, a verdade é que, nem mesmo face a estes dispositivos, eles deixariam de ser considerados «1- …altos funcionários e cidadãos de reconhecido mérito, a nomear pelo Conselho de Ministros, mediante resolução, para o desempenho de funções de encarregados de missão junto dos membros do Governo interessados, devendo no acto de nomeação ser fixada a correspondente remuneração, o objectivo e o prazo para a execução da missão», cujo «2-…exercício de tais funções pode ser dado por findo, em qualquer momento, pelo membro do Governo junto do qual são prestadas» (conteúdo igual em ambos os citados arts. 23º e 37º). Isto é, nem por esse caminho haveríamos de chegar à conclusão de que se trata de “pessoal dirigente”. São altos funcionários criados com uma determinada função, mas não pertencem à classe de “pessoal dirigente” (as próprias normas fazem a devida distinção), por não estarem integrados em serviços e organismos da administração central, local do Estado e regional, bem como, com as necessárias adaptações, dos institutos públicos que revistam a natureza de serviços personalizados ou de fundos públicos.

E será “cargo dirigente”, o de coordenador do Prosiurb?

O nº2, do art. 2º da Lei nº 49/99 (igual teor tinha o art. 2º, nº2, do DL nº 323/89) preceitua que «São considerados cargos dirigentes os de director-geral, secretário-geral, inspector-geral, subdirector-geral, director de serviços e chefe de divisão, bem como os cargos a estes legalmente equiparados» (destaque a negrito nosso).

Ora, se o cargo que a recorrente exercia não era nenhum daqueles que a disposição transcrita prevê (1ª parte), já só poderia ser considerado dirigente caso estivesse legalmente equiparado (2ª parte). Por conseguinte, só uma expressa equiparação contida em norma legal valeria para este efeito. Todavia, a Resolução nº 26/96 (fls. 19 dos autos) é emanada do Conselho de Ministros e, portanto, quando muito, do que se trata é de uma equiparação administrativa.

Nem por isso, porém, nos devemos impressionar ou levar pelo entusiasmo da aparente conclusão acabada de alcançar, pois ela não pode ser tomada como asserção definitiva, se olharmos com cuidado para o texto da Resolução em apreço.

Em nossa opinião, o que ali está estabelecida não é uma equiparação no sentido global ou abrangente do termo, nem no regime de competências, nem no regime jurídico de nomeação e exoneração. Na verdade, o coordenador nacional poderia ser “livremente nomeado e exonerado por despacho do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território” (nº 2, da Resolução; sublinhado nosso) e as competências conferidas seriam somente aquelas que a Resolução lhe cometeu no ponto 3, coisa bem diferente do que está plasmado nos arts. 3º e sgs. da Lei nº 49/99 no que respeita, por exemplo:

a) - ao regime de recrutamento dos diversos cargos dirigentes (que até chega a prever o concurso: art. 5º);

b) - à cessação de funções, que decorrerá da não renovação da comissão de serviço (art. 18º, nº 4, da cit. Lei) ou da cessação automática por ocorrência de alguma causa prevista no art. 20º desse diploma; e

c) - ao quadro de competências gerais e específicas definidas nos arts. 25º e 26º da mencionada Lei.

O que houve foi, unicamente, uma equiparação ao nível remuneratório (() O nº 4 da Resolução nº 26/96 dispõe textualmente «O coordenador nacional aufere a remuneração correspondente a subdirector-geral».). Quis o Conselho de Ministros que o Coordenador do Prosiurb auferisse uma remuneração igual à que é devida para os subdirectores-gerais. Por aí se ficou a equiparação, não sendo legítimo extrapolar desse campo para todos os restantes que compõem o regime jurídico do cargo dirigente correspondente ao subdirector-geral. Precisando melhor esta ideia, uma coisa é mandar remunerar um determinado cargo pelo modo como é remunerado um outro, outra coisa é fazer a extensão de todo o regime jurídico de um a outro, sendo certo que só nesta segunda hipótese estamos perante uma verdadeira equiparação. Aliás, é por essa mesma razão que o nº5, do art. 2º da Lei nº 49/99 estabelece muito claramente que só a equiparação feita de modo expresso no próprio diploma orgânico do respectivo serviço ou organismo releva para esse efeito (() O nº5 reza assim: «A criação de cargos dirigentes diversos dos que são enumerados no n.º 2, com fundamento na melhor adequação à correspondente solução estrutural ou na especificidade das funções a exercer, será feita no diploma orgânico dos respectivos serviços ou organismos, no qual será expressamente estabelecida a equiparação»

O nº 5 do art. 2º do DL nº 323/89, de 26/09, apresentava, aliás, já essa mesma literalidade. ). Quer isto dizer que sem essa expressa equivalência não se pode dizer que a recorrente foi incluída na classe de “ pessoal dirigente” ou provido em “cargo dirigente”. Deste modo, não tem sequer para o caso qualquer utilidade a norma transitória do nº1, do art. 39º dessa mesma Lei, quando prescreve que «As equiparações de cargos dirigentes feitas antes da entrada em vigor da presente lei consideram-se eficazes para efeitos do disposto no artigo 2.º».

Improcede, pois, a argumentação da 1ª conclusão.

Melhor sorte não merece a posição sufragada pela recorrente na 2ª conclusão.

Para a recorrente, no conceito de remuneração haveriam de incluir-se as despesas de representação. Não tem, porém, razão.

Com pertinência, a PGR já opinou sobre as despesas de representação em bem elaborado parecer do Conselho Consultivo, de que transcrevemos o seguinte trecho ilustrativo:

«No parecer n.º 40/98 afirmou-se o seguinte:

As sucessivas tomadas de posição têm sido, naturalmente, tributárias dos subsídios colhidos na doutrina, mas tomando sempre como referência a evolução do regime retributivo da função pública e seus componentes e as qualificações que a lei, por vezes, não deixa igualmente de introduzir (…).

«Considerou-se já ser tal abono um vencimento acessório destinado a compensar os encargos sociais extraordinários que resultem do normal e correspondente exercício do cargo – desde os actos de cortesia individual, passando pelas exigências de vestuário, os gastos, enfim, que a pessoa investida no cargo tem necessariamente de fazer por causa do seu desempenho – e que se não fosse isso poderia dispensar-se de efectuar, tendo por isso o carácter de um abono indemnizatório que, como tal, deve reverter a favor de quem, estando legalmente investido no desempenho do cargo, ficou sujeito às despesas determinadas pelo exercício da função para acorrer às quais a lei o atribuiu (…).

Na mesma linha fundamental de entendimento considerou-se, em outra oportunidade, que o abono de despesas de representação se destinava à compensação directa de despesas ou a indemnizar os funcionários de despesas especiais a que os sujeitava o exercício da função.

Também se salientou que as despesas de representação não estão directamente relacionadas com o exercício da função, projectando-se numa esfera diferente que toca com uma maneira de ser e está para além de simples relação funcional, destinando-se a compensar as despesas provocadas mediatamente pelo exercício da função (…).

A evolução legislativa, por seu lado, oferece algumas referências que podem constituir elementos a atender na caracterização do abono para despesas de representação (…).

No Decreto-Lei n.º 49410, de 24 de Novembro de 1969, estabelecia-se que os servidores do Estado não podiam receber pelo exercício do respectivo cargo mais de 95% do ordenado correspondente à categoria imediatamente superior do mesmo quadro e que para esse efeito não eram consideradas, além do mais, as despesas de representação e outras que constituíssem simples compensação de despesas feitas por motivo de serviço (artigo 8.º, nºs 1, alínea b), e 2).

No Decreto-Lei n.º 305/71, de 15 de Julho, consideraram-se as despesas de representação, a par dos salários e vencimentos, integradas no grupo das remunerações certas e permanentes (artigo 11.º, n.º 1).

Para efeitos de execução do referido diploma, entendeu a administração financeira do Estado que o abono para despesas de representação era "a forma de remuneração constituída pelos abonos feitos a determinadas pessoas que ocupam altos cargos do Estado ou nele exercem funções de relevo, por considerar que não devem suportar os encargos que se entende serem obrigados a satisfazer em razão do decoro e da dignidade necessariamente observados no desempenho desses cargos e funções" (…).

No Estatuto da Aposentação - EA - , aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 9 de Dezembro, dispõe-se, por seu lado, que para efeitos de aplicação do respectivo regime e salvo disposição especial em contrário, se consideram remunerações os ordenados, salários, gratificações, emolumentos e outras retribuições certas ou acidentais, fixas ou variáveis, correspondentes aos cargos exercidos não isentas de quota, mas que para tal efeito não se consideravam remunerações, além do mais, as destinadas a despesas de representação (artigo 6.º, nºs 1 e 3).

No Decreto-Lei n.º 110-A/81, de 14 de Maio, prescreveu-se, por um lado, ser proibida a criação, aumento ou extensão das remunerações acessórias e que estas eram referidas ao cargo, independentemente da pessoa do respectivo titular, e, por outro, que eram consideradas acessórias as remunerações que acrescessem ao vencimento ou remuneração principal mas com exclusão, além do mais, das despesas de representação e quaisquer outras que revestissem a natureza de simples compensação ou reembolso de despesas feitas por motivo de serviço (artigo 8.º).

Regime idêntico foi mantido nos diplomas que actualizaram os vencimentos da função pública como se verifica, por exemplo, dos artigos 7.º do Decreto-Lei n.º 57-C/84, de 20 de Fevereiro, e 15.º do Decreto-Lei n.º 40-A/85, de 11 de Fevereiro.

De toda a evolução legislativa recenseada resulta, assim, que, no sistema retributivo da função pública sempre se distinguiu - noções com inteira autonomia categorial e qualificativa - entre vencimento e despesas de representação (…).»

O mesmo sucede, como vimos, no regime actual, resultante da reforma de 1989.

O sistema retributivo é composto por remuneração base, prestações sociais e subsídio de refeição e suplementos (artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 184/89).

A consagração legal dos suplementos obedece a um regime apertado, mesmo «a um numerus clausus, pelo que os serviços e organismos administrativos apenas podem proceder ao seu pagamento se ocorrer alguma das circunstâncias tipificadas no art. 19.º do DL 184/89, de 2 de Junho» (…).

Note-se, todavia, que o n.º 2 deste artigo deixa, pelo carácter exemplificativo das situações referidas, alguma margem de abertura, sem prejuízo de a fixação das condições de atribuição dos suplementos dever constar de decreto-lei (n.º 3 do mesmo artigo 19.º e artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 353-A/89, de 16 de Outubro).

Os suplementos, como as prestações sociais, envolvem um acréscimo à remuneração base. Contudo, enquanto as prestações sociais decorrem da concretização de deveres de solidariedade social, os suplementos destinam-se a remunerar as específicas condições em que o trabalho é prestado ou as particularidades que envolve a sua execução, bem como a compensar despesas efectuadas por causa de alojamento e acomodação com vista à prestação do trabalho (…).

O suplemento para despesas de representação continua a assumir natureza indemnizatória e destina-se a compensar o funcionário ou agente do acréscimo de despesas determinado pelo exercício de funções inerentes aos respectivos cargos e só é devido aos próprios titulares dos cargos em razão do seu efectivo desempenho (…).

A doutrina mais recente reafirma o descrito perfil do abono de despesas de representação. Veiga e Moura afirma a este propósito que a funcionários ou agentes que ocupem uma dada posição podem ser atribuídas funções de representação da pessoa colectiva pública onde prestam serviço, identificando-se, quando tal acontecer, com tal instituição nos actos externos em que participem. E acrescenta:

«A representatividade em que são investidos justifica a adopção de um conjunto de cuidados, não exigíveis aos demais funcionários ou agentes, que implicam a realização de despesas tendentes a assegurar a dignidade e o prestígio da instituição representada. O suplemento por despesas de representação destina-se, justamente, a compensar o acréscimo de despesas inerentes à necessidade do funcionário ou agente representar de forma condigna a pessoa pública para que trabalha (-) (-).» (Parecer da PGR nº P001072001, de 23/10/2003; no mesmo sentido, o Parecer da PGR nº P00002302 de 15/01/2004).

Vê-se, pela transcrição acabada de fazer, que as despesas de representação não são de atribuição automática. Carecem de um exercício prestado em determinadas condições, de uma actividade funcional que envolva determinadas particularidades relevantes e justifique a realização de determinadas despesas em razão da dignidade e do prestígio, tanto da função desempenhada, como da instituição representada. Também por isso não fazem parte da remuneração base.

Aliás, em matéria de remunerações do pessoal dirigente dispõe o art. 34º da Lei nº 49/99:

«1- A remuneração base do pessoal dirigente é estabelecida em diploma próprio, o qual poderá fixar níveis diferenciados de remuneração para cada cargo, de harmonia com os critérios nele consignados.

2- Ao pessoal dirigente podem ser abonadas despesas de representação em montante a fixar por despacho conjunto do Primeiro-Ministro, do Ministro das Finanças e do membro do Governo que tiver a seu cargo a Administração Pública.»( () A fixação viria a ser efectuada através do Despacho Conjunto nº 625/99, de 13/07, que apresenta o seguinte teor:

«Considerando o disposto no n.º 2 do artigo 34.º da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho, determina-se que:

1- O montante a atribuir aos dirigentes da Administração Pública a título de suplemento mensal por despesas de representação é fixado nos seguintes termos:

Director-geral ou equiparado – 133 000$;

Subdirector-geral ou equiparado – 99 800$:

Director de serviços ou equiparado – 53 200$;

Chefe de divisão ou equiparado – 33 300$.

2- Os montantes referidos no número anterior são automaticamente actualizados na mesma percentagem da actualização salarial anual da função pública.

3- Este suplemento é abonado em 12 mensalidades e não é acumulável com outros de idêntica natureza que porventura sejam abonados, sem prejuízo do direito de opção pelo regime mais favorável.

4- O presente despacho produz efeitos desde o dia da entrada em vigor da Lei n.º 49/99, de 22 de Junho»)

Posto isto, as despesas de representação que a recorrente reclama não podem ter assento neste preceito. Em 1º lugar, ele só se aplica ao “pessoal dirigente” e, como vimos, não é a situação presente. Em 2º lugar, não fazem parte da “remuneração base” a que alude o nº 1. A remuneração base constitui, a par das prestações sociais, do subsídio de refeição e dos suplementos uma das componentes do sistema retributivo, ou, se se quiser, do conceito amplo de remuneração (ver art. 15º do DL nº 184/89, de 2/06). As despesas de representação são suplementos atribuídos em função das particularidades específicas da prestação de trabalho (art. 19º, nº 2, al. b) do dip. cit.). São acréscimos remuneratórios (art. 11º, nº 1, do DL nº 353-A/89, de 16/10, diploma que desenvolve e complementa o regime estabelecido no DL nº 184/89), mas não são remuneração no sentido estrito, pois visam a compensação por despesas que o funcionário tenha que efectuar por causa de determinada actividade funcional.

Embora sejam abonadas em 12 mensalidades, o que revela bem o seu carácter regular e periódico (ver Despacho Conjunto nº 625/99), o certo é que não são vencimento do cargo, destinando-se antes a indemnizar os respectivos beneficiários de despesas especiais a que o exercício da função os obriga, isto é, a compensar despesas determinadas por motivos de serviço (Parecer da PGR nº 701999, de 27/01/2000). Neste sentido, tal suplemento integra o chamado «vencimento de exercício», isto é, carece de exercício efectivo do cargo de uma determinada categoria para poder ser percebido, ao contrário do que sucede com a remuneração ou «vencimento da categoria», que nem sempre implica esse exercício efectivo (JOÃO ALFAIA, in Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público, II, pags. 792 a 799; PAULO VEIGA E MOURA, in Função Pública, I, pag. 267; Ac. do TCA, de 30/11/2000, Rec. nº 256/97).

Portanto, sendo um abono em razão do exercício de determinado cargo, não pode, sob pena de anomalia, estar abrangido pela equiparação que foi feita à remuneração da categoria do sub-director.

Eis por que improcede a 2ª conclusão das alegações.

IV- Decidindo

Nos termos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de Justiça: 350 euros.

Procuradoria: 165 euros.

Lisboa, 31 de Outubro de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Azevedo Moreira – Adérito Santos.