IIFundamentação
De facto:
10 – Ao abrigo do artigo 663.º, n.º 6, do CPC, remete-se para os termos da decisão sobre a matéria de facto constante do acórdão recorrido.
De Direito. Questões a apreciar e a decidir:
11. Ambas as instâncias entenderam que a Autora, ora Recorrente, carecia de interesse em agir, considerando - fundamentalmente - que não tinha necessidade de intentar ação - nos tribunais administrativos - porque dispõe dos mecanismos de autotutela declarativa e executiva previstos na Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro (Novo Regime do Arrendamento Apoiado para a Habitação) (Com as alterações que decorrem da Lei n.º 32/2016, de 24 de agosto.) e no artigo 179.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) (Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.), o que lhe permite declarar o seu direito às rendas e, na falta de cumprimento voluntário, proceder à sua cobrança coerciva.
A Autora discorda do assim decidido, imputando ao acórdão recorrido erros de julgamento de direito, que consubstancia numa interpretação, e aplicação, errada - mormente - do artigo 179.º do CPA -, insistindo que, pela sua natureza e forma social, de pessoa coletiva de natureza privada, não praticou, e nem poderia praticar, nenhum ato administrativo impositivo do dever de pagamento das quantias em dívida, razão pela qual entende não lhe ser aplicável o disposto no artigo 179.º do CPA, aqui sublinhando ser inequívoco o seu interesse em agir judicialmente para obter o título executivo que lhe permita cobrar os valores em dívida. Alega ainda que o artigo 28.º da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, não atribui às empresas locais poderes de autotutela executiva e do mesmo não é possível - de acordo com o artigo 9.º, n.º 2, do CC - fazer uma interpretação extensiva de forma a abrangê-las.
Vejamos então por partes.
12 - A questão da interpretação do disposto no artigo 179.º do CPA, face à letra da lei, ao referir expressamente «pessoa coletiva pública» não pode ignorar os restantes elementos da interpretação normativa, quais sejam, o elemento sistemático, histórico e teleológico (Por todos e entre muitos, v. acórdão deste STA, P. 0701/10, de 29.11.2011.), que, neste âmbito, justificam seja feita uma interpretação extensiva da mesma, que abranja, as entidades administrativas privadas (Designação usada por Pedro Costa Gonçalves, Manual de Direito Administrativo, Tomo I, Almedina Coimbra, 2019, pp. 733 e ss., Neste sentido também, v. João Pacheco de Amorim, e-book: O novo Código do Procedimento Administrativo, Âmbito de aplicação do Novo Código de procedimento Administrativo, Lisboa, Centro de Estudos Judiciários, 2016, p. 31 e ss. em particular, pp. 64 a 66; disponível na internet, no seguinte link: cej.justica.gov.pt,) nas quais se incluem as empresas municipais, nos termos que melhor explicitaremos infra.
13 – A Autora, ora Recorrente, é, nos termos do artigo 1.º dos seus Estatutos (Disponíveis no site da empresa, no seguinte link: gaiurb.pt ,) uma empresa local, «constituída sob a forma de pessoa coletiva de direito privado, de natureza municipal, dotada de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial» (n.º 1), dispondo de «plena capacidade jurídica, abrangendo a mesma todos os direitos e obrigações necessários à prossecução do seu objeto» (n.º 2) e, como tal, a sua atividade se rege «pela Lei n° 50/2012, de 31 de Agosto (Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local), pela lei comercial, pelos presentes estatutos e, subsidiariamente, pelo regime do sector empresarial do Estado, sem prejuízo das normas imperativas neste previstas» (n.º 3).
14 – É no artigo 3.º destes mesmos Estatutos, sob a epígrafe «Objeto e atribuições» que se revela que, «por delegação do Município de Vila Nova de Gaia nos termos do artigo 27.° da Lei n° 50/2012, de 31 de Agosto» a Autora, ora Recorrente, tem por objeto «o ordenamento do território e gestão urbanística, a reabilitação urbana, o desenvolvimento da habitação e a promoção do desenvolvimento local no concelho de Vila Nova de Gaia» (n.º 1), para prossecução do qual lhe está incumbida, designadamente, a promoção do «desenvolvimento da habitação social no concelho e a gestão e exploração do parque habitacional da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia» (alínea v) do n.º 2).
15 – E, no artigo 27.º da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto (Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais), que, sob a epígrafe «Delegação de poderes», se estabelece que «[a]s entidades públicas participantes podem delegar poderes nas empresas locais, desde que esta faculdade conste expressamente na deliberação que determinou a sua constituição e nos respetivos estatutos» (n.º 1) e que «[n]os casos previstos no número anterior, a deliberação deve igualmente especificar as prerrogativas do pessoal que exerça funções de autoridade, designadamente no âmbito de poderes de fiscalização.» (n.º 2) sendo certo que «[o] não exercício dos poderes delegados dá lugar à respetiva e imediata avocação, assim como à dissolução da empresa local, aplicando-se, com as devidas adaptações, o disposto no capítulo vi.» (n.º 3).
16 – Neste pressuposto, no concelho de Vila Nova de Gaia, a gestão do parque habitacional foi inicialmente levada a cabo pelos Serviços Municipais de Habitação e é, atualmente, uma tarefa da Autora e ora Recorrente, nos termos que decorrem do Regulamento para o Arrendamento de Habitações Sociais do Município de Vila Nova de Gaia (Regulamento n.º 548/2018, publicado no Diário da República n.º 156, 2.ª série, de 14 de agosto de 2018.) e dos Estatutos da Autora.
17 – O Município de Vila Nova de Gaia efetuou, assim, uma transferência de competências por via estatutária.
18 – Mais tendo ficado expresso, no n.º 5 do artigo 3.º dos Estatutos da Autora, que «[p]ara efeitos do disposto no artigo 27° da Lei n° 50/2012, de 31 de Agosto, os trabalhadores da GAIURB ficam investidos nos correspondentes poderes de autoridade administrativa, designadamente decorrentes do Decreto-lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n° 26/2010, de 30 de Março [Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação], do Decreto-Lei n.° 433/82, de 27 de Outubro, na sua atual redação [Regime Geral das Contraordenações], bem como para a realização de todas as operações previstas no Decreto-Lei n° 307/2009, de 23 de Outubro, na versão da Lei n.° 32/2012, de 14 de Agosto [Regime Jurídico da Reabilitação Urbana]».
19 – Cumprindo ainda referir que o património da Autora, ora Recorrente, é constituído pelo «universo de bens, direitos e obrigações que lhe forem conferidos nos termos dos Estatutos, os que lhe vierem a ser atribuídos a qualquer título e os que adquiriu no cumprimento do seu objeto ou no exercício das suas competências» (artigo 16.º dos respetivos Estatutos), sendo que, a Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia transferiria para si «os bens e os valores que considere necessários para o regular desenvolvimento das suas competências e atribuições, tendo em vista a prossecução do seu objeto». (n.º 2 do mesmo artigo).
20 – Resultando que o seu capital Estatutário, de «€ 2.268.000,00 (dois milhões duzentos e sessenta e oito mil euros)» foi também «integralmente realizado pelo Município de Vila Nova de Gaia» (artigo 17.º, n.º 1 dos Estatutos).
21 - Decorrendo de todo o exposto que a Autora, ora Recorrente, na sua qualidade de empresa local, pertence, pois, à Administração Pública Local Autárquica, enquanto fenómeno da Administração Pública em forma privada (Pedro Costa Gonçalves, op. cit., pp. 733 e 734), pois que foi criada e é totalmente participada pelo Município de Vila Nova de Gaia, entidade que, por esse motivo, sobre aquela tem controle ou domínio com uma influência dominante – cfr. artigo 19.º. n.º 1, da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto (Regime Jurídico do Setor Empresarial Local e das Participações Locais).
22 - A Autora, ora Recorrente, é, assim, uma Entidade Administrativa privada de participação exclusivamente pública e nenhuma dúvida deve haver sobre a sua incorporação como um dos elementos Administração Pública Local Autárquica.
23 – Razões pelas quais as vestes privadas da Autora, ora Recorrente, adquirem, neste contexto, um relevo exclusivamente formal, que não impede nem colide com o exercício das competências jurídico-públicas que lhe foram atribuídas.
24 – E nem colide, face ao disposto no artigo 2.º, n.º 1, no CPA, com a aplicação, das disposições deste Código respeitantes aos princípios gerais, ao procedimento e à atividade administrativa, às condutas por si adotadas «no exercício de poderes públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito administrativo».
25 – A decisão de exigir o pagamento de rendas em atraso, no âmbito de um contrato de arrendamento apoiado, à qual é aplicável o NRAAH é, sem dúvida, uma conduta regulada de modo específico por disposições de direito administrativo, praticada que foi no âmbito dos poderes que lhe foram transferidos pelo Município de Vila Nova de Gaia e ao abrigo do NRAAH - aplicável ao contrato de arrendamento celebrado entre as partes, por via dos seus artigos 38.º e 39.º, n.º 2, alínea a).
26 – Assim sendo, é potencialmente aplicável à Autora, ora Recorrente o disposto no artigo 176.º, n.º 2, do CPA, que permite a execução coerciva de obrigações pecuniárias, mas nos termos e na estrita medida em que essa permissão se encontra definida no artigo 179.º do CPA.
27 – O artigo 179.º do CPA, e já antes o artigo 155.º do CPA1991, remete para um processo de execução fiscal, a correr nos tribunais tributários, tal como está regulado no Código do Procedimento e Processo Tributário (CPPT) (Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de outubro.), desde que verificados os respetivos pressupostos. Vejamos quais.
28 – Ultrapassadas que estão as questões que recaiam sobre estar em causa o pagamento de uma prestação pecuniária devida a uma pessoa coletiva que, embora sob a forma privada, tem natureza administrativa, sendo uma “longa manus” (João Pacheco de Amorim, op. cit., pp. 64.) do Município que a criou e participa totalmente.
29 – Para classificar a atuação da Autora, de interpelação para o pagamento das rendas vencidas, juros de mora e penalização prevista na cláusula n.º 4 do contrato de arrendamento, praticada que foi ao abrigo do NRAAH, vamos abandonar o argumento seguido pelas instâncias de que tal obrigação existe por força de um ato administrativo porque o contrato de arrendamento em causa é um contrato com objeto passível de ato administrativo.
30 – Efetivamente, as instâncias consideraram que «a atribuição das habitações em regime de arrendamento apoiado ocorre mediante concurso e o contrato assenta em decisão de atribuição da habitação (que consubstancia um acto administrativo), proferida subsequentemente ao concurso e na sequência de requerimento do arrendatário nesse sentido. Porém, a entidade que detém a habitação em regime de arrendamento apoiado, em vez de atribuir a habitação exclusivamente através de acto administrativo, celebra um contrato com o arrendatário, por meio do qual ambos acordam os termos em que se conciliam os seus interesses recíprocos no caso concreto, servindo o contrato esse fim. Tendo o contrato de arrendamento apoiado objecto passível de acto administrativo, é aplicável o disposto no artigo 179.° quando o arrendatário não proceda ao pagamento das rendas devidas, caso em que está a entidade que detém a habitação em regime de arrendamento apoiado legitimada a recorrer ao processo de execução fiscal para cobrança das quantias devidas a esse título.»
31 – Ora, não só não se acompanha a referida classificação do contrato de arrendamento em apreço, como se considera que tal classificação é inócua para o objetivo que se propunha atingir, que seria a existência de um ato exequendo, nos termos e para os efeitos da aplicação do artigo 179.º do CPA.
32 – Se em causa estivesse um contrato com objeto passível de ato administrativo ou qualquer outro contrato sobre o exercício de poderes públicos (Muito em particular sobre este tipo de contratos, Mark Kirkby, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Sérvulo Correia, Tomo II, Conceito e critérios de qualificação do contrato administrativo: um debate académico com e em homenagem ao Senhor Professor Sérvulo Correia, Coimbra Editora, 2010, pp. 759 e ss.) - e não está, pois que o objeto do contrato, o arrendamento, é, aliás, passível de contrato privado – artigos 1022.º e ss. do Código Civil) – tal relevaria nos termos do artigo 285.º, n.º 1, do CCP, em sede de invalidade própria deste, à qual se aplicaria o regime de invalidade do ato substituído, mas não para atribuir autotutela declarativa ou executiva própria de um ato em benefício de um contrato (Ilustrando isto mesmo, mas noutro contexto, o da revisão do CPA que viria a entrar em vigor em 2015, v. Rui Guerra Fonseca, A Execução do ato administrativo, ICJP, Debate, 2013, disponível aqui: icjp.pt .).
33 – O que releva, pois, no caso, é a circunstância de estes contratos de arrendamento apoiado se regerem, como vimos, pelo disposto no NRAAH, pelos regulamentos nele previstos e pelo Código Civil – cf. n.º 1 do artigo 17.º do NRAAH – sem prejuízo de se tratar de um contrato administrativo por força de lei - cf. n.º 2 do artigo 17.º do NRAAH.
34 – À semelhança, aliás, do que resulta do artigo 126.º do Regime Jurídico do Património Imobiliário Público do Domínio Público e Privado da Administração, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 280/2007, de 7 de agosto, ao estabelecer, como regra, que ao arrendamento de bens imóveis do domínio privado das autarquias locais aplica-se a lei civil.
35 – Por isso, quando no artigo 2.º do NRAAH, se reforça que este regime se aplica às habitações detidas, «a qualquer título, por entidades das administrações direta e indireta do Estado, das regiões autónomas, das autarquias locais, do setor público empresarial e dos setores empresariais regionais, intermunicipais e municipais, que por elas sejam arrendadas ou subarrendadas com rendas calculadas em função dos rendimentos dos agregados familiares a que se destinam».
36 – E na secção II, sob a epígrafe «Cessação do contrato de arrendamento apoiado», do NRAAH, se estabelece que:
«Artigo 25.º
Resolução pelo senhorio
1 - Além das causas de resolução previstas na presente lei e nas disposições legais aplicáveis, nomeadamente nos artigos 1083.º e 1084.º do Código Civil, na sua redação atual, constituem causas de resolução do contrato pelo senhorio:
- a)O incumprimento de qualquer das obrigações previstas no artigo 24.º;
- b)O conhecimento pelo senhorio da existência de uma das situações de impedimento previstas no artigo 6.º;
- c)A prestação de falsas declarações, de forma expressa ou por omissão, sobre os rendimentos ou sobre factos e requisitos determinantes para o acesso ou manutenção do arrendamento;
- d)A permanência na habitação, por período superior a um mês, de pessoa que não pertença ao agregado familiar, sem autorização prévia do senhorio.
2 - Nos casos das alíneas do número anterior e do n.º 2 do artigo 1084.º do Código Civil, a resolução do contrato de arrendamento pelo senhorio opera por comunicação deste ao arrendatário, onde fundamentadamente invoque a respetiva causa, após audição do interessado, cabendo sempre direito de recurso desta decisão pelo arrendatário.
(…)»
37 – Sabendo que o supra identificado n.º 2 do artigo 1084.º do Código Civil (CC) se refere à faculdade de resolução do contrato pelo senhorio, com o fundamento previsto nos n.º 3 e 4 do artigo 1083.º do CC, que torna inexigível a manutenção do contrato de arrendamento, no que para o caso interessa, em situações de mora igual ou superior a três meses no pagamento da renda, encargos ou despesas que corram por conta do arrendatário ou quando este se constituir em mora superior a oito dias, no pagamento da renda, por mais de quatro vezes, seguidas ou interpoladas, num período de 12 meses, com referência a cada contrato.
38 – A leitura do invocado artigo 28.º do NRAAH, na parte em que determina que:
«1 - Caso não seja cumprida voluntariamente a obrigação de desocupação e entrega da habitação a uma das entidades referidas no n.º 1 do artigo 2.º, cabe a essas entidades levar a cabo os procedimentos subsequentes, nos termos da lei.
2 - São da competência dos dirigentes máximos, dos conselhos de administração ou dos órgãos executivos das entidades referidas no n.º 1 do artigo 2.º, consoante for o caso, as decisões relativas ao despejo, sem prejuízo da possibilidade de delegação.
3 - Quando o despejo tenha por fundamento a falta de pagamento de rendas, encargos ou despesas, a decisão de promoção da correspondente execução deve ser tomada em simultâneo com a decisão do despejo.» (negrito nosso).
4 - (Revogado.)
5 – (…)
6 – (…)».
39 – Deve ser uma leitura integrada, relevando igualmente, ex vi artigo 17.º, n.º 1, do NRAAH, o disposto no Regulamento para o Arrendamento de Habitações Sociais do Município de Vila Nova de Gaia (RAHS), n.º 548/2018, publicado no Diário da República n.º156, 2.ª série, de 14 de agosto de 2018, da Câmara Municipal e da Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia, designadamente, no artigo 23.° e 26.º, que, sob a epígrafe «Mora do arrendatário», determina que:
«1 - Ultrapassado o prazo de pagamento referido no n.° 1 do artigo anterior sem que o mesmo tenha sido feito, a Gaiurb tem o direito de exigir as rendas devidas acrescidas de uma penalização de 50 %.
2 - Excecionalmente, e desde que se encontre devidamente comprovada a insuficiência económica do agregado familiar, a Gaiurb pode conceder a dispensa total ou parcial das penalizações devidas por mora no pagamento da renda.
3 - A falta de pagamento das rendas, acrescidas da penalização que for devida nos termos do n.° 1, confere à Gaiurb o direito a considerar resolvido o contrato de arrendamento, salvo nos casos em que esta autorize, a título excecional, um acordo de regularização da dívida, nas situações em que comprovadamente o arrendatário esteja temporariamente impedido de cumprir a obrigação de pagamento da renda.
(…)
Artigo 26.° Exclusão de elementos do agregado
1 - Verificadas situações de incumprimento do presente Regulamento conforme disposto nos artigos 35.° a 40.° atendendo à gravidade e reiteração das mesmas, pode a Gaiurb determinar a exclusão de um ou vários elementos do agregado familiar, oficiosamente ou a pedido do titular do agregado.
2 - A decisão de exclusão é notificada por escrito ao titular do agregado e ao elemento excluído, conferindo prazo certo para o seu abandono voluntário da habitação.
3 - O incumprimento do disposto no número anterior determina, por parte da Gaiurb, o competente processo de despejo coercivo, socorrendo-se para isso dos meios necessários.
4 - Por sentença transitada em julgado, nos casos de violência doméstica, o agressor é afastado e, caso seja o titular do contrato de arrendamento, o cônjuge ou equiparado beneficia do direito de titularidade do novo contrato.» (sublinhados nossos).
40 – Resultando, de todo o exposto, que, no âmbito dos poderes que lhe são conferidos no artigo 28.º, n.º 3, do NRAAH, as entidades referidas no seu artigo 2.º e nas quais se inclui a Autora, ora Recorrente, estão habilitadas a, por força de lei, praticar um ato administrativo que determine o despejo, este, com poderes de autotutela declarativa e executiva e um outro, que determine a promoção da execução por rendas em atraso, este, apenas com autotutela declarativa, pois que, nos termos dos artigo 179.º, do CPA, a execução para pagamento de quantia certa a corre termos nos tribunais tributários - cf. artigo 28.º, n.º 1, do NRAAH e regime previsto no Código Civil, ex vi artigo 17.º n.º 1.
41 – Na situação em apreço, não estando em causa qualquer decisão relativa ao despejo do Réu, pois que resulta dos autos que este procedeu à entrega da habitação de livre vontade e por sua iniciativa.
42 – E não havendo dúvidas que a Autora, ora Recorrente, pode promover a execução para pagamento das rendas em atraso, quando estas são a causa da decisão de despejo e resolução do contrato, ao abrigo das disposições conjugadas, supra citadas e transcritas, também é certo que não deixa de o poder fazer quando o não são.
43 – Pois que, o artigo 28.º, n.º 3, pressupõe essa autotutela declarativa referente ao pagamento de rendas em atraso, impondo apenas, nos casos em que seja este o fundamento do despejo, que as duas decisões sejam proferidas em simultâneo.
44 – A decisão de promoção da execução por rendas em atraso, enquadrada como está no NRAAH, de entre os demais poderes de autotutela declarativa em sede de resolução de contrato e de despejo, consubstancia, assim, um título executivo complexo, à semelhança do que hoje sucede no regime do contrato de arrendamento civil, ex vi artigos 25.º, n.º 1 e 17.º n.º 1, do NRAAH.
45 – No artigo 14.º-A do Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU) determina-se que o contrato de arrendamento, quando acompanhado do comprovativo de comunicação ao arrendatário do montante em dívida, é título executivo para a execução para pagamento de quantia certa correspondente às rendas, aos encargos ou às despesas que corram por conta do arrendatário. (Sobre o âmbito deste título executivo no sentido de que comporta a “indemnização” prevista no artigo 1045.º, n.ºs 1 e 2 do CC, v. por todos, o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, P. 7285/18.4T8CBR-B.C1, de 04.09.2019 e demais jurisprudência ali citada e, na Doutrina, Menezes Leitão, Arrendamento Urbano, 9.ª edição, Almedina, 2019, p. 223, §2.)
46 – O que é exemplo e se mostra coerente, aliás, em ambos os regimes, com a ambiência de desjudicialização dos litígios e cobranças inerentes a assuntos de arrendamento.
47 – E justifica que o sentido da expressão usada no n.º 3 do artigo 28.º, de «decisão de promoção da correspondente execução», seja atributivo de uma autotutela declarativa, por maioria de razão, quando esta decisão seja desacompanhada de uma decisão de despejo.
48 – Nestes termos e por todos os fundamentos expostos, considera-se que a Autora, ora Recorrente, ao abrigo do disposto no artigo 28.º, n.º 3 do NRAAH, beneficia de poderes de autotutela administrativa declarativa que lhe permitem o recurso imediato ao regime para execução do pagamento de quantias pecuniárias, por força de ato administrativo, junto dos tribunais tributários, tal como previsto no artigo 179.º do CPA.
49 – Sem necessidade de recorrer previamente aos tribunais administrativos para obter uma sentença declarativa que possa valer, em caso de incumprimento voluntário desta, como título executivo.
50 – Pois que, também à luz do princípio da irrenunciabilidade da competência, não pode a Autora deixar de exercer os seus poderes de autotutela declarativa, sempre que os respetivos pressupostos estejam definidos na lei, tal como se demonstra estarem no caso em apreço – cf. artigo 36.º, n.º 1, do CPA.
51 – Aqui chegados, imperioso se torna negar provimento ao recurso e confirmar o sentido da decisão proferida no acórdão recorrido, embora com a distinta fundamentação que antecede.
