01872/06 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Resulta da al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA que o “fumus boni iuris” é o único factor relevante para a concessão da providência cautelar e deve-se considerar verificado nas situações excepcionais de invalidade ostensiva ou grosseira do acto.

II- Estando em causa questões, como a de saber se, em face do que dispõem os arts. 19º., nº 9, do RJUE e 12º. do Dec. Reg. nº 23/98, de 14/10, a não emissão de parecer vinculativo, no prazo legal, origina a formação de deferimento tácito e se este padece de nulidade, bem como se se verifica o vício de incompetência relativa quando o acto de embargo foi ratificado nos termos do nº 3 do art. 137º. do CPA, não se pode concluír pela evidente procedência da pretensão a formular no processo principal.

III- Para efeitos do disposto na al. b) do nº 1 do art. 120º do CPTA, o prejuízo do requerente deve ser considerado irreparável ou de difícil reparação sempre que se possa perspectivar uma situação de impossibilidade ou de dificuldade de reintegração específica da sua esfera jurídica no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente.

IV- Não se verifica essa situação de impossibilidade ou de dificuldade de reintegração específica, se estão em causa apenas prejuízos pecuniários facilmente quantificáveis.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA 1ª SECÇÃO, 2º. JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

1. Francisco ... , residente no Alto ..., em Azeitão, inconformado com a sentença do T.A.F. de Almada, que julgou improcedente o processo cautelar de suspensão de eficácia do despacho, de 21/3/2006, da Presidente da Comissão Directiva do Parque Natural da Arrábida, dela recorreu para este Tribunal, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

"1ª Em sede de procedimentos administrativos de licenciamento de obras, a lei em vigor o D.L. nº. 555/99, de 16/12 à semelhança dos anteriores regimes jurídicos, manda considerar como "Concordância com a pretensão" ou seja parecer favorável tácito as situações de falta de pronúncia das entidades exteriores ao Município nos prazos legais que lhe estão fixados para a emissão de pareceres, autorizações ou aprovações (20 dias, sem prejuízo de outros prazos estabelecidos em lei especial), por um lado, e desprovidos de força vinculativa os pareceres emitidos fora desse prazo, por outro cfr. nos 8, 9, 10 e 11 do art. 19º. do RJUE;

2ª O licenciamento de obras de construção civil dentro dos limites do Parque Natural da Arrábida (PNA), compete ao órgão do Município, após parecer vinculativo do PNA que para o efeito dispõe de 45 dias para se pronunciar (v. art. 19º./3 do Dec. Reg. nº. 23/98, de 14/10), sendo certo que, no caso dos autos, a matéria de facto dada por assente evidencia que o PNA foi consultado pelo Município e não se pronunciou expressamente nos 45 dias seguintes o que equivale à "Concordância com a pretensão" ou seja parecer favorável tácito , só se tendo pronunciado largamente decorrido esse prazo, portanto de forma não vinculativa e, inclusivamente, favoravelmente em relação à habitação patronal cfr. nos 8, 9, 10 e 11 do art. 19º. do R.J.U.E. e 12º./a) e 19º./3 do Dec. Reg. nº. 23/98, de 14/10.

3ª Não pode ser acolhido o entendimento expresso na decisão recorrida segundo o qual um parecer tácito sempre seria nulo por violar o Regulamento do PNA, pois nada nos autos permite concluír no sentido da obra em causa ser contrária ao Plano, tanto mais que o único fundamento do acto de embargo é a ausência de parecer favorável expresso o que nem sequer é exacto e não qualquer desconformidade com a disciplina substantiva do Regulamento do Parque;

4ª Não pode acolher-se o entendimento expresso na sentença recorrida de acordo com o qual os pareceres do PNA teriam de ser expressos valendo o silêncio como indeferimento, pois se é certo que o art. 19º./8 do RJUE salvaguarda o disposto em legislação específica, certo é também que o Regulamento do PNA só introduz desvios ao regime geral previsto no R.J.U.E. no que concerne ao prazo para emissão de parecer (dilatando-o para 45 dias), nada dizendo em contrário do que prescreve o art. 19º./8 do RJUE a respeito do valor do silêncio findo o prazo de decisão;

5ª A sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola, por errada interpretação e aplicação, o disposto no art. 120º/1/a) do CPTA, já que, contrariamente ao decidido pelo Tribunal "a quo", o acto suspendendo é manifestamente ilegal ao determinar o embargo com fundamento na inexistência de um prévio parecer favorável do PNA, quando está provado nos autos que essa entidade foi consultada e não se pronunciou no prazo imposto por lei, dando origem a uma pronúncia favorável tácita à qual a lei atribui o mesmo valor jurídico de um parecer favorável expresso, só se tendo pronunciado fora de prazo legal, o que acarreta a falta de vinculatividade do parecer emitido e, ainda assim, de forma parcialmente favorável;

6ª Em razão do princípio da legalidade da competência (v. art. 29º. do CPA), a competência dos órgãos da Administração não se presume e só assiste a um órgão quando é inequivocamente conferida e delimitada por lei ou regulamento (v. Freitas do Amaral, in ob. e loc. cit.);

7ª Ao contrário do entendimento expresso na sentença recorrida, a Srª. Presidente da Comissão Directiva do PNA não dispõe de competência legal para decretar o embargo de obras, mesmo em caso de urgência, uma vez que nenhuma lei ou regulamento lhe atribuem essa competência que, aliás, pertence à Comissão Directiva do PNA, nos termos da al. f) do nº 3 do art. 7º. do Dec. Reg. nº 23/98, de 14/10, sendo esta Comissão um dos dois órgãos de que o PNA dispõe (cfr. art. 5º. do referido Dec. Reg.);

8ª Ao considerar "razoável defender que em caso de urgência e impossibilidade de reunião do órgão colegial, compete ao seu Presidente tomar as medidas necessárias para a manutenção da legalidade, ficando o acto sujeito a ratificação nos termos do art. 137º.-3 do CPA", a sentença recorrida viola, quer o disposto art. 7º. nº 3 al. f) do Dec. Reg. nº. 23/98, de 14/10, quer o princípio da legalidade da competência inscrito no art. 29º., nº 1, do CPA;

9ª A sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola, por errada interpretação e aplicação, o disposto no art. 120º./1/a) do CPTA, já que, contrariamente ao decidido pelo Tribunal "a quo", o acto suspendendo enferma de ostensivo vício de incompetência, pois nenhuma lei ou regulamento atribuem ao Presidente da Comissão competências para decretar embargos de obra, sendo essa competência da Comissão do PNA enquanto órgão colegial (cfr. art. 7º./3/f) do Dec. Reg. nº. 23/98, de 14/10);

10ª ) Ao considerar não preenchido o requisito da existência de um fundado receio da produção de "prejuízos de difícil reparação" exigido a al. b) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, por entender que "quaisquer prejuízos que o requerente venha a ter com o atraso da obra serão sempre ressarcíveis sede pecuniária", a sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola, por errada interpretação e aplicação, o citado normativo, pois o critério legal aí expresso é o da dificuldade de reparação dos prejuízos e não o da sua não ressarcibilidade em sede pecuniária (o que inviabilizaria qualquer providência);

11ª A exigência de que os danos resultantes do acto suspendendo não se mostrem susceptíveis de avaliação económica entendimento expresso na decisão recorrida não é uma exigência do legislador e traduz-se na degeneração de um direito fundamental de tutela constitucional (cfr. Marcelo Rebelo de Sousa, citado por Santos Botelho, "Contencioso Administrativo", 3ª. ed., pag. 455 e segs.);

12ª A sentença recorrida enferma de erro de julgamento ao não conceder a suspensão requerida, pois no caso concreto, contrariamente ao decidido pelo Tribunal "a quo", existe fundado receio da produção de prejuízo de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, verificando-se os requisitos previstos na al. b) do nº 1 do art. 120º. do CPTA;

13ª Verificam-se no caso dos autos todos os requisitos para a concessão da providência requerida pelo ora recorrente, devendo o Tribunal decretar a suspensão do acto de embargo da autoria da Presidente da Comissão Directiva do PNA, de 21/3/2006, quer ao abrigo do disposto na al. a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA, quer por força da verificação dos requisitos previstos na al. b) do nº 1 do mesmo artigo".

O recorrido, Instituto da Conservação da Natureza, contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso.

O digno Magistrado do M.P. emitiu parecer, onde concluíu que se deveria negar provimento ao recurso

Sem vistos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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2.1. A matéria de facto pertinente é a que foi considerada provada na sentença recorrida, a qual se dá aqui por reproduzida, nos termos do nº 6 do art. 713º. do CP Civil.

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2.2. A sentença recorrida julgou improcedente a suspensão de eficácia do despacho que embargou as obras de construção que o ora recorrente estava a empreender na Estrada da Ramada, em Casais da Serra, ao abrigo de licença camarária. Para o efeito, entendeu que a requerida providência cautelar não podia ser decretada ao abrigo da al a) do nº 1 do art. 120º. do CPTA por não ser evidente a ilegalidade do acto suspendendo , nem da al. b) do mesmo preceito por não se verificar o requisito do "periculum in mora", dado que os prejuízos resultantes do atraso da obra seriam "sempre ressarcíveis em sede pecuniária".

Nas conclusões 1ª. a 9ª. da sua alegação, o recorrente imputa à sentença a violação do citado art. 120º., nº 1, al. a), por o embargo ser manifestamente ilegal, quer porque foi decretado pela Presidente da Comissão Directiva do PNA, quando a competência para o efeito cabia à Comissão enquanto órgão colegial, quer porque foi determinado com fundamento na inexistência de um prévio parecer favorável do PNA, quando esta entidade fora consultada e não se pronunciara no prazo legal.

Vejamos se lhe assiste razão.

No que concerne à possibilidade de a providência cautelar ser decretada ao abrigo da al. a) do nº 1 do citado art. 120º., resulta deste preceito que o "fumus boni iuris" (ou aparência do direito) é o único factor relevante para a concessão da providência e deve-se considerar verificado nas situações excepcionais de invalidade ostensiva ou grosseira do acto.

A situação de evidência a que alude este normativo, sendo excepcional, só deve ser aplicada quando se configurar uma situação idêntica às que aí são exemplificadas, isto é, uma situação em relação à qual notoriamente a pretensão formulada no processo principal obterá provimento (cfr. Isabel Celeste M. Fonseca in C.J.A., nº 52, pag. 58).

Neste âmbito "é, pois, necessária uma grande contenção da parte do juiz: Como é evidente, se essa contenção faltar e o juiz despender esforços desproporcionados para esgotar, em sede cautelar, a apreciação das questões atinentes ao fundo da causa, ele tenderá a ser conduzido com maior (e indesejável) frequência à aplicação do nº 1 al. a). Na verdade, na generalidade dos casos, a solução a dar a qualquer questão jurídica torna-se evidente após uma análise exaustiva" (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha in "Comentários ao CPTA", 2005, pag. 603).

Ao contrário do alegado pelo recorrente, o embargo das obras não se fundamentou na inexistência de um prévio parecer favorável do PNA, pelo que não se poderia considerar evidente a verificação de um erro nos pressupostos de facto ou de direito.

Mas, ainda que a fundamentação correspondesse à alegada, cremos que não se poderia daí inferir a evidente procedência da pretensão a formular no processo principal. Efectivamente, para além de se revestir de alguma complexidade a questão de saber se a não emissão de parecer vinculativo origina a formação de deferimento tácito, em face do que dispõem os arts. 19º, nº 9, do RJUE e 12º., do Dec. Reg. nº 23/98, de 14/10, a resposta afirmativa a esta questão ainda implicaria que se apurasse da sua eventual nulidade.

Quanto ao vício de incompetência relativa também alegado pelo recorrente, parece-nos não ser possível concluír pela sua verificação ostensiva, em face da matéria de facto dada como provada (cfr. nº 12 dessa matéria constante da sentença) e perante o disposto no nº 3 do art. 137º. do CPA que admite a ratificação sanação, por parte do órgão competente, de actos viciados de incompetência relativa.

Portanto, numa apreciação perfunctória, não se pode concluír pela invalidade ostensiva ou grosseira do acto suspendendo, motivo por que improcedem as referidas conclusões da alegação do recorrente.

Nas conclusões 10ª. a 13ª. da sua alegação, o recorrente imputa à sentença um outro erro de julgamento, resultante de se ter entendido que os eventuais prejuízos por ele sofridos seriam ressarcíveis em sede pecuniária, considerando, assim, violada a al. b) do nº 1 do art. 120º. do CPTA quanto ao requisito do "periculum in mora".

Vejamos se lhe assiste razão.

O requisito do "periculum in mora", nas providências conservatórias, verifica-se sempre que "haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal" (cfr. art. 120º, nº 1, al. b).

Como escreve Mário Aroso de Almeida (in "O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos", 3ª., ed., pag. 297), "o prejuízo do requerente deve ser considerado irreparável sempre que os factos concretos por ele alegados permitam perspectivar a criação de uma situação de impossibilidade de reintegração específica da sua esfera jurídica no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente"

Em face da matéria de facto dada como provada que não foi impugnada no presente recurso jurisdicional , parece-nos não ser possível concluir pela impossibilidade ou dificuldade de reintegração da esfera jurídica do recorrente no caso de vir a obter vencimento na acção principal.

Efectivamente, nessa hipótese, ele pode continuar a construção, sendo os prejuízos sofridos apenas os resultantes do atraso na sua conclusão que, em princípio (perantes os factos dados como provados), serão apenas pecuniários e facilmente quantificados.

Assim, embora os prejuízos pecuniários possam ser considerados irreparáveis ou de difícil reparação, quando impossibilitam ou tornam difícil a total reintegração da esfera jurídica violada, não é o que sucede no caso em apreço.

Portanto, improcedem também as conclusões 10ª. a 13ª. da alegação do recorrente, devendo, em consequência, negar-se provimento ao recurso.

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3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

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Lisboa, 14 de Fevereiro de 2007

as. ) José Francisco Fonseca da Paz (Relator)

António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos

Magda Espinho Geraldes