1415/25.7BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o recurso a uma intimação para proteção de direitos liberdades e garantias depende do preenchimento dos seguintes pressupostos: (i) ser indispensável a célere emissão de uma decisão que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e (ii) não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar;

II- Na fase de apreciação liminar do requerimento inicial de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias não há lugar a despacho de convite ao aperfeiçoamento.

I. Relatório

C…, E…, M… e Y…, indicando como domicílio A… A1-A2-A3 G……….., República da Turquia, melhor identificados nos autos, intentaram intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, IP pedindo que esta seja intimada a proferir «decisão final no âmbito dos procedimentos iniciados pelos Requerentes para concessão de ARI e Reagrupamento familiar, no prazo máximo de 10 (dez) dias úteis» e no «caso de decisões finais favoráveis, emitir, de imediato, os respetivos títulos de residência».

O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por decisão de 26 de janeiro de 2025, rejeitou liminarmente o requerimento inicial de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias por considerar que não estão «reunidos os pressupostos ínsitos no n.º 1, do artigo 109.º do CPTA.»

Inconformados com a sentença, os Requerentes interpõem recurso de apelação, apresentando alegações nas quais formulam as seguintes conclusões:

«1. Vem o presente recurso de apelação interposto da Douta Decisão que rejeitou liminarmente a presente Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias.

2. Andou mal o Mmo. Tribunal "a quo" ao proceder à rejeição liminar do requerimento inicial no presente processo de intimação, por falta de preenchimento dos pressupostos de admissibilidade da mesma (falta de alegação e prova demonstração dos requisitos da urgência e indispensabilidade do meio processual de que os Recorrentes lançaram mão), com o que incorreu em erro de interpretação e aplicação do disposto no artigo 109° do CPTA.

3. Assim, e nos termos que infra se exporá, deverá a decisão recorrida ser revogada, e substituída por outra que, considerando verificados os requisitos para a instauração da intimação para proteção de direitos liberdades e garantias, ordene o normal prosseguimento da instância, nomeadamente, para citação da recorrida para contestar, seguindo-se os ulteriores trâmites processuais.

Da urgência e indispensabilidade do meio processual - Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias - e da verificação “in casu" dos pressupostos previstos no artigo 109° do CPTA

4. O que está em causa nos autos é, sumariamente e em sede de mérito, a urgente e imperiosa necessidade de obstar ao impedimento ao direito de livre circulação, mediante intimação da Requerida a proceder a uma decisão final sobre o processo de candidatura a ARI, de forma a que se possa dar devido seguimento ao pedido de autorização de residência promovido pelo 1º Recorrente, iniciado em 20.12.2021, após realização de um investimento (aquisição de imóveis) de substancial valor, e o pedido de reagrupamento familiar deduzido pelos 2º, 3º, 4º e 5º Recorrentes.

5. Após mais de três anos e meio de terem dado entrada do processo de ARI, e de aproximadamente um ano e meio depois do último procedimento cumprido, - formalização presencial das candidaturas e recolha de dados biométricos -, não mais foi emitida qualquer decisão por parte da Requerida.

6. O que consubstancia, sem margem para dúvidas, uma intolerável restrição a direitos, liberdades e garantias, que afeta os Recorrentes, mas também - e dada a atual conjuntura dos procedimentos de obtenção de autorização de residência – todo um sem número de indivíduos que, como aqueles, preenchem todos os requisitos legalmente impostos para que lhes sejam concedida ARI e, fruto da inércia da Recorrida, aguardam anos pela resolução da sua situação pessoal e profissional, vivendo num ambiente de incerteza, angústia e mesmo, não raras vezes, de graves dificuldades financeiras, face à falta de título de residência válido.

7. A questão que particularmente se coloca em sede de recurso contende, não com a questão de mérito dos autos - que consubstancia, como vimos, a inércia da Requerida na tramitação e conclusão do procedimento destinado a obtenção de ARI e reagrupamento familiar dos Recorrentes - mas sim a questão atinente ao modo de densificação e preenchimento dos pressupostos plasmados no artigo 109° n.º 1 do CPTA, para que se possa lançar mão da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.

8. E da bondade, ou não, da decisão proferida no sentido do indeferimento liminar da petição inicial, por alegada falta de suficiente alegação e demonstração (na perspetiva do tribunal) da necessidade de tutela urgente e da indispensabilidade do meio processual em causa.

9. Diversamente do decidido, mostram-se preenchidos os pressupostos (processuais) inerentes à Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previstos no artigo 109° n.º 1 do CPTA, sendo esta tutela a única que pode evitar o arrastar da lesão grave e irreversível da esfera jurídica fundamental dos Recorrentes que estão, presentemente, privados da possibilidade de fixarem residência em Portugal, por força da falta de decisão da requerida e, consequentemente, de título válido para o efeito.

10. Do artigo 109.° do CPTA resulta que a utilização deste mecanismo processual depende dos seguintes pressupostos: i. Da necessidade de emissão urgente de uma decisão de mérito; ii. Que seja indispensável para proteção de um direito, liberdade ou garantia; iii. Da impossibilidade ou insuficiência do decretamento provisório de uma providência cautelar.

11. Relativamente ao primeiro pressuposto, recorde-se que o que está em causa nos autos é a continuada e injustificada inércia por parte da Administração, na tramitação do procedimento destinado a obtenção de autorização de residência.

12. Os Recorrentes são titulares de um direito subjetivo - consubstanciado no direito a uma decisão final no âmbito da candidatura a ARI e no pedido de reagrupamento familiar- porém, encontram-se privados do seu exercício, pois a Requerida simplesmente não procede à normal tramitação do procedimento, mantendo-o, assim e de forma indevida, suspenso.

13. Esta omissão da Requerida, para além de não ter qualquer justificação possível, ultrapassando todos os limites do razoável, viola o princípio da tutela da confiança, corolário do princípio da boa-fé, a que a Administração está sujeita em subordinação à Constituição da República Portuguesa, por força do preceituado no artigo 266.° da Lei Fundamental, frustrando as legítimas expetativas de quem, com base num quadro legal vigente, definido pelo Governo Português, tomou a decisão de investir no nosso país, despendendo uma avultada quantia e que, não obstante cumprir todos os requisitos definidos para a obtenção de ARI, são confrontados com um obstáculo meramente burocrático, isto é, a inércia da Requerida em proceder a tramitação do procedimento, que os impede de concluir o processo de candidatura a ARI e reagrupamento familiar e obter o título de residência.

14. A não prolação de uma decisão a propósito do processo de candidatura a ARI e reagrupamento familiar, ao obstar, em última ratio, à emissão do título de residência, impede os Recorrentes de exercer o direito de livre circulação no território dos Estados Membros da União Europeia, plasmado no artigo 45.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, incluindo a entrada, saída e permanência do território português.

15. Trata-se de direito qualificável como direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias a que se refere o artigo 17.° da Constituição da República Portuguesa, beneficiando mesmo regime.

16. Atendendo ao primado do Direito da União Europeia, plasmado no n.º 4 do artigo 8.° da Constituição e reconhecido pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, que determina que as normas de direito da União Europeia prevalecem sobre o direito nacional, por maioria de razão, um Direito Fundamental da União Europeia não pode ter dignidade inferior aos direitos, liberdades e garantias previstos na Constituição da República Portuguesa, sendo, assim, um direito de natureza análoga.

17. E sendo um direito de natureza análoga, o Direito Fundamental da União Europeia goza do mesmo regime que os direitos, liberdades e garantias previstos na Constituição da República Portuguesa, merecendo a mesma dignidade e beneficiando do mesmo regime que os direitos liberdades e garantias, os direitos análogos, mormente o direito fundamental de livre circulação no território dos Estados Membros da União Europeia, plasmado no artigo 45.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, podem ser tutelados pela Intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, regulada pelo artigo 109.° e seguintes do CPTA.

18. No que concerne ao teor da decisão proferida, não se pode, desde logo, concordar com o argumento, vertido na mesma, no sentido de que não está alegada e evidenciada uma situação de urgência.

19. Diversamente do descrito na decisão recorrida, mostra-se concretamente alegada na petição inicial factualidade da qual emerge, claramente, que se verifica uma necessidade premente na obtenção do título de residência, para que os Recorrentes possam passar a residir em Portugal, para tanto usufruindo dos imóveis que aqui compraram e que se encontram, indevidamente, impossibilitados de utilizar e fruir plenamente.

20. Acresce que o facto de residir ou não em Portugal (suscitado, de forma desajustada, na decisão) não pode ser tido como um fator/argumento válido para sustentar a situação de urgência (ou falta dela) na obtenção de uma decisão no processo de ARI, sob pena de, assim não sendo, se fazer um verdadeiro convite à entrada e permanência em território nacional de cidadãos estrangeiros em situação irregular, só para que se gerasse uma situação de premência na decisão do processo de ARI idónea a servir de fundamento à instauração de uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias!

21. Diz-se na decisão recorrida a propósito da extensão de direitos consagrada no artigo 15° da CRP, que “(...) não se encontrando ou residindo em território nacional (cfr. artigo 15.° da CRP), não são titulares dos direitos, liberdades e garantias a que se arroga (...)".

22. Sempre com o merecido respeito por diverso entendimento, a falta de autorização de residência é, em si mesma, um facto que legitima, sem mais, a necessidade de recurso a este meio processual.

23. Sendo que a célere emissão de uma decisão que imponha à Administração o dever de decidir o pedido de autorização de residência apresentado pelos Recorrentes é indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, dos seus direitos, liberdades e garantias, em especial do seu direito à residência e, por essa via, à equiparação aos cidadãos nacionais, nos termos do artigo 15.°, n.º 1, da CRP, condição sine qua non para lhe garantir o acesso, entre outros, ao trabalho digno, à saúde e à habitação.

24. Sempre com o merecido respeito por diverso entendimento, e atendendo a que o cidadão estrangeiro que não se encontre ou não resida em Portugal não goza dos direitos de um cidadão português, nos termos do citado preceito constitucional, então o dano causado na esfera jurídica dos Requerentes pela ausência de resposta da Recorrida, mostra-se substancialmente grave e carecido de premente necessidade de tutela.

25. É que, na realidade, ao não decidir do pedido de concessão de autorização de residência, a Administração está, em primeira linha, a impedir que os Recorrentes possam entrar em Portugal, para cá fixarem residência como é seu objetivo e, desde logo, a coartar-lhes o direito a poderem beneficiar do princípio da equiparação e do acervo de direitos fundamentais de que um cidadão português beneficia.

26. Ou seja, a conduta inerte da Administração impede os Recorrentes de poderem aceder aos direitos de um cidadão português, conforme decorre do art.° 15° n.º 1 da CRP.

27. Acresce que, a urgência há de se determinar igualmente pelo risco de lesão do(s) direito(s) fundamental(ais) em que aquela decisão de concessão de autorização de residência investe o cidadão, risco esse que é tanto maior quanto maior o tempo em que o mesmo permanece indocumentado.

28. Posto este entendimento, têm para si os Recorrentes que a alegação da mera falta de um título de residência e os efeitos que daí emergem em termos de evidente, atual e prolongada restrição de direitos, liberdades e garantias - e que, face ao supra exposto resultam presumidos das regras da experiência a que o julgador deve atender - se mostra suficiente e adequada para que possa dar-se por cumprido o preenchimento dos requisitos vertidos no artigo 109° n.º 1 do CPTA

29. Não se podendo, assim, concordar com o entendimento vertido na decisão aqui sob censura de que o articulado inicial carece de alegação fáctica destinada a densificar os conceitos de urgência e indispensabilidade para o exercício de um direito, liberdade ou garantia.

30. A falta de autorização/título de residência válido (emergente da falta de decisão no âmbito do respetivo procedimento) é, só por si, um facto que legitima, sem mais, a necessidade de recurso a este meio processual.

31. É o decurso (injustificado e injustificável) do referido período, sem que a sua situação pessoal esteja resolvida, que torna premente e urgente a obtenção de uma decisão no procedimento e, portanto, legitima o recurso ao presente meio processual!

32. Vejamos, ainda, que o decurso do tempo, para além de violação do elementar princípio administrativo da decisão estatuído no artigo 13.° do CPA, também se demonstrou apto a bulir com o direito fundamental a uma boa administração que, para além de ser um direito fundamental, é também, um princípio jurídico ao qual as Entidades Demandadas se encontram vinculadas, em função do disposto no artigo 5.° do CPA.

33. Está, pois, demonstrado que a necessidade de uma decisão é, pois, urgente e fundamental para que os Recorrentes possam entrar, permanecer e sair de Portugal, sem restrições ou constrangimentos, para, desse modo, poderem fixar a sua residência em território nacional e estabilizar a sua situação pessoal e profissional, em segurança, direito consagrado no artigo 27.°, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, como garantia do exercício seguro e tranquilo de direitos, liberto de ameaças ou agressões.

34. Acresce que, como bem decorre do Acórdão do Tribunal Administrativo Sul, de 22.11.2022, Processo n.º 661/22.0BELSB, disponível em https.//www.dgsi.pt/ e do Douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 13.04.2023, Processo n.º 726/22.8BEALM, disponível em https://www.dqsi.pt/, a mera alegação da falta de um título de residência e os efeitos que daí emergem em termos de evidente, atual e prolongada restrição de direitos, liberdades e garantias - e que, face ao supra exposto resultam presumidos das regras da experiência a que o julgador deve atender - mostra-se suficiente e adequada para que possa dar-se por cumprido o preenchimento dos requisitos vertidos no artigo 109° n.º 1 do CPTA

35. Não é, assim, exigível aos Recorrentes que lancem mão de outro meio processual. por inexistir qualquer um que não a presente intimação que, em tempo útil acautele o seu direito fundamental lesado.

36. Pelo que andou mal o Mmo. Tribunal a quo ao entender que o meio processual adequado à presente situação seria a ação administrativa de condenação à prática do ato devido.

37. Ao consignar diverso entendimento, o Mmo. Tribunal a quo incorreu em séria e flagrante violação do disposto nos artigos 109° n.º 1 do CPTA, impondo-se a sua revogação e substituição por outro que considerando verificada a adequação, urgência e indispensabilidade do meio processual de que os Recorrentes lançaram mão, ordene o normal prosseguimento da instância, para citação da Requerida e ulterior prolação de decisão de mérito, no sentido propugnado pelo Recorrente na petição inicial e assim se intimando a Recorrida a proferir decisão a respeito do processo de ARI e de Reagrupamento Familiar.

Subsidiariamente,

Da Necessidade do Convite ao Aperfeiçoamento do Requerimento Inicial

38. Na eventualidade de se considerar que, como se aduz na decisão recorrida, que as alegações dos Recorrentes são (faticamente) insuficientes para concluir pela adequação do recurso à intimação do artigo 109° do CPTA, uma vez que não foi alegada factualidade apta a demonstrar a urgência e indispensabilidade de uma célere decisão de mérito para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, nem tão-pouco, a impossibilidade ou insuficiência da competente ação administrativa,

39. Então sempre se impõe ajuizar que em sede de despacho liminar, o Mmo. Tribunal a quo deveria ter promovido o convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, nos termos previstos no artigo 87° n.º 1 alínea b) e n.º 2 do CPTA e 590° do CPC.

40. Nos termos da Jurisprudência e normas jurídicas citadas no corpo da presente alegação, entende-se que no caso presente, se o Mmo. Tribunal a quo considerou que havia carência de alegação fáctica no requerimento inicial, não se tratando de uma insuficiência insuprível, então sempre lhe era imposto que procedesse a um convite ao aperfeiçoamento a petição inicial.

41. Ao não ter lançado mão deste dever, o Mmo. Tribunal a quo incorreu em violação do disposto nos artigos 110° n.º 1 e 87° do CPTA e 590° do Cód. Proc. Civil.

42. Impõe-se, assim, e salvo o devido respeito por diverso entendimento, revogar a decisão recorrida e substitui-la por outra que, considerando os dispositivos legais supra citados, bem como os princípios do acesso à justiça, do inquisitório, da cooperação, do dever de auxílio e da boa fé processual, dos princípios antiformalista, pro actione, in dúbio pro habilitate instantanieae, determine o convite dos Recorrente a aperfeiçoar a petição inicial, mediante suprimento da respetivas insuficiência quanto à matéria de facto alegada.

43. O que se deixa expressamente alegado, para todos os devidos efeitos legais.

Nestes termos, e nos melhores de direito, doutamente supridos por V. Exas., deverá a douta decisão proferida ser revogada, com a consequente substituição por outra que, em face do supra expendido considere que se verificam os pressupostos de admissibilidade do recurso à presente Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias e que a mesma é o meio processual adequado e indispensável à cabal defesa da pretensão dos Recorrentes, ordenando o normal prosseguimento da instância, nomeadamente para prolação de decisão de mérito no sentido de intimar a Recorrida a emitir uma decisão final sobre o processo de candidatura a ARI e reagrupamento familiar dos Recorrentes e, no caso de decisão final favorável, emitir, de imediato, os respetivos títulos de residência.

Assim decidindo, V. Exas. farão, como sempre. JUSTIÇA!»

A Entidade Requerida não apresentou contra-alegações.

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente, mas com prévia divulgação do projeto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum para julgamento.

* * *

II. Objeto do recurso – Questões a decidir

Atentas as conclusões das alegações de recurso, que delimitam o seu objeto, nos termos do n.º 4 do artigo 635.º e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no n.º 3 do artigo 140.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, cumpre decidir se a decisão incorreu em erro de julgamento em matéria de direito ao rejeitar o requerimento inicial, por não se verificarem os pressupostos consagrados no n.º 1 do artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, de que depende a utilização da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias.

* * *

III. Fundamentação

Em concretização do comando constitucional previsto no n.º 5 do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, o legislador ordinário veio estabelecer a possibilidade de ser requerida intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, meio processual que se encontra regulado nos artigos 109.º a 111.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 109.º, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.

Deste preceito legal resulta que o recurso a uma intimação para proteção de direitos liberdades e garantias depende do preenchimento dos seguintes pressupostos: (i) ser indispensável a célere emissão de uma decisão que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e (ii) não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.

Como decorre do que se estabelece no n.º 3 do referido artigo 109.º, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando o interessado pretenda a emissão de um ato administrativo. A possibilidade de utilização da intimação para esse efeito depende, no entanto, do preenchimento dos pressupostos enunciados no n.º 1. Sendo o meio normalmente utilizado para obter a condenação à prática de atos administrativos devidos a ação administrativa (alínea b) do n.º 1 do artigo 37.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias só pode ser requerida se a utilização da ação administrativa em eventual conjugação como o decretamento de uma providência cautelar não for possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, para assegurar o exercício, em tempo útil, dos direitos, liberdades e garantias em causa.

Por isso se afirma que a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é um meio processual subsidiário ou de «ultima ratio».

A admissão da utilização de uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias depende da análise das circunstâncias de cada caso. A verificação do preenchimento dos pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, enunciados no n.º 1 do artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, é efetuada por referência à causa de pedir e ao pedido formulado pelo Requerente.

Se da análise das circunstâncias invocadas pelo Requerente resultar que a utilização de um meio processual principal conjugado com a adoção de uma providência cautelar é possível e suficiente para assegurar o exercício, em tempo útil, dos direitos, liberdades e garantias em causa, não pode admitir-se a formulação da pretensão numa intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.

Cabe, pois, apreciar o caso em apreço.

O tribunal a quo concluiu pela «falta de urgência e de indispensabilidade da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias », em síntese, com a seguinte fundamentação:

«Alegam os Requerentes que a urgência assenta no incumprimento do prazo decisório, omissão / incumprimento que se traduz em constrangimentos de diversa ordem e que na violação de diversos direitos, com respaldo constitucional ou em diplomas internacionais, conjuntura que não se compadece com uma tutela provisória ou alcançável pela ação administrativa e que não se encontra, sequer, densificada (tratando-se, de restos, de factos essenciais / nucleares), mas cuja eventual densificação nem releva. Com efeito, as suas alegações não atingem o nível de detalhe ou a profundidade que, mesmo a um golpe de vista mais aturado, se distingam do que pode ser alegado por qualquer pessoa que aguarde a decisão da AIMA, IP (ou de qualquer entidade adstrita / vinculada a prazos de decisão), sendo, aliás, alegações características dos incómodos comuns associados à incerteza dessa decisão (seja quanto ao prazo da sua emissão, seja quanto ao seu teor).

Ou seja, as Requerente não alegam qualquer factualidade circunstanciada que permitisse apreciar a necessidade urgente concreta que permita sustentar a verificação de uma situação justificadora do uso do presente meio processual. Com efeito, como temos vindo a dizer, não está suficientemente caraterizada a existência de um prejuízo iminente e/ou consumado – veja-se que lançam mão de numerosos artigos legais, sem indicar, um único caso / cenário concreto em que tais direitos se encontrem, efetivamente, violados (facto, de resto, essencial / nuclear para se apreciar da admissão e viabilidade do presente meio processual).

Por seu turno, também claudica a alegada indispensabilidade. Não se descura, ignorando, que possa existir um incumprimento do dever de pronúncia / decisão, por silêncio da Requerida dentro do prazo previsto legalmente para o efeito: porém, para que se possa lançar mão deste meio processual (e, procedendo, a Requerida seja intimada a decidir em determinado prazo), importa que os Requerentes demonstrem que seja indispensável o recurso a este meio processual em desprimor dos demais – o que não se sucede no caso vertente, porquanto, mais uma vez, o Requerente se sustenta em alegações genéricas.

Compulsada a petição, resta concluir que, com referência ao momento presente, inexistem alegações (e, muito menos, algo que seja comprovado pelas Requerentes: e recordemos as regras de distribuição do ónus da prova) que sustentem qualquer urgência na proteção de direitos, liberdades e garantias e que permitam vislumbrar (e, muito menos, concluir pela existência de) de uma lesão iminente e irreversível dos vários direitos que os Requerentes referem, o mesmo se dizendo quanto à indispensabilidade de uma decisão de mérito para assegurar o seu exercício em tempo útil.

Em conclusão: os Requerentes formulam, somente, alegações genéricas, abstratas, considerandos que não passam de juízos conclusivos, mesmo considerada a resposta que antecede, sem a necessária densificação das circunstâncias da especial urgência que lhe cabia demonstrar no âmbito do presente meio processual. Com efeito, a tutela judicial revela-se acautelada com recurso a outros meios processuais que se revelam adequados a, cumpridos os pressupostos, uma decisão de mérito que vá ao encontro do direito a uma pronúncia por parte da aqui Entidade Requerida.

Adicionalmente, não se encontrando ou residindo em território nacional (cfr. artigo 15.º da CRP), não são titulares dos direitos, liberdades e garantias a que se arroga – cfr., em sentido próximo, os acórdãos do TCA Sul, de 24-04-2024, proferido no processo n.º 3595/23.7BELSB, e de 23-05-2024, proferido no processo n.º 155/24.9BELSB, disponíveis em www.dgsi.pt.

[…]

Refira-se, ainda, não ter lugar o acórdão uniformizador de jurisprudência do STA n.º 11/2024, de 6 de junho, proferido no processo n.º 741-23.4BELSB (https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/acordao-supremo-tribunaladministrativo/ 11-2024-871585082), porquanto o mesmo se centra nos pedidos apresentados, e não decididos, de concessão de autorização de residência para exercício de atividade profissional subordinada.

[…]

Pelo exposto, conclui-se que não estão reunidos os pressupostos ínsitos no n.º 1, do artigo 109.º do CPTA para a admissão da presente intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias, razão pela qual rejeita-se liminarmente o requerimento inicial, nos termos do n.º 1, do artigo 110.º do CPTA.»

Desde já se adianta que a decisão de considerar não verificados os pressupostos específicos de que depende a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias deve ser confirmada, pois a análise das circunstâncias do caso, que decorrem do alegado no requerimento inicial, permitem concluir que não vem alegada a necessidade da célere emissão de uma decisão para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia.

Embora seja manifesto, face à alegação dos Recorrentes, que se encontrarão largamente excedidos os prazos de decisão e que os Recorrentes têm direito a obter uma decisão procedimental em tempo útil, e seja de admitir que essa situação, face à indefinição que acarreta quanto à possibilidade de residência legal em Portugal, cause angústia e prejuízos, esta circunstância não permite concluir pela indispensabilidade do recurso ao processo de intimação para assegurar o exercício, em tempo útil, de qualquer direito, liberdade ou garantia de que os Recorrentes sejam titulares.

O que resulta do que vem alegado pelos Recorrentes é que a urgência subjacente à necessidade de conclusão do procedimento destinado à obtenção de autorização de residência e reagrupamento familiar, prende-se, sobretudo, com o facto dos Requerentes pretenderem mudar-se para Portugal e usufruírem, em condições de igualdade com os demais cidadãos de nacionalidade estrangeira, dos direitos que a autorização de residência confere. Alegam que a falta de emissão do título de residência os impede de exercer o direito de livre circulação no território dos Estados Membros da União Europeia, plasmado no artigo 45.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, incluindo a entrada e saída do território português. Os Recorrentes entendem estar demonstrado que a necessidade de uma decisão é fundamental para que possam entrar, permanecer e sair de Portugal, sem restrições ou constrangimentos, para, desse modo, fixarem a sua residência em território nacional e estabilizar a sua situação familiar, em segurança, direito consagrado no artigo 27.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa, como garantia do exercício seguro e tranquilo de direitos, liberdades e garantias.

Tal circunstancialismo não configura uma situação de tutela de direitos, liberdades e garantias que careça de ser exercida através da intimação. Desde logo porque não gozando os Requerentes dos direitos atribuídos aos cidadãos portugueses, incluindo os direitos, liberdades e garantias, não podem invocar a violação de direitos associados à efetiva permanência e residência no território nacional. Os Recorrentes têm nacionalidade turca e residem na República da Turquia (Cfr. requerimento inicial, cópias dos passaportes juntas ao requerimento inicial e procurações apresentadas) pelo que não beneficiam do princípio da equiparação, previsto no n.º 1 do artigo 15.º da Constituição da República Portuguesa, que prescreve que os «estrangeiros e os apátridas que se encontrem ou residam em Portugal gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português».

Por seu turno, o direito de livre circulação no território dos Estados Membros da União Europeia, plasmado no artigo 45.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, apenas é reconhecido aos cidadãos da União e, de acordo com os Tratados, aos nacionais de países terceiros que residam legalmente no território de um Estado-Membro. Ora, os Recorrentes não são cidadãos da União e não residem legalmente no território de um Estado-Membro.

É evidente que, atento o princípio da tutela jurisdicional efetiva (cfr. n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa e n.º 1 do artigo 2.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), os Requerentes têm o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie as suas pretensões de condenação da Administração à prática de atos administrativos devidos.

O que se discute é saber se estão verificados os pressupostos específicos de que depende a utilização do meio processual que utilizou.

A questão não é nova e não tem obtido, por parte da jurisprudência, uma resposta inequívoca.

Consciente de que a questão não tem merecido um tratamento uniforme por parte da jurisprudência, a Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo pronunciou-se, em julgamento em formação alargada, sobre a questão de saber se o meio processual adequado a reagir contra a situação em que se encontrava o aí Recorrente, requerente de autorização de residência, é o processo principal urgente de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previsto nos artigos 109.º a 111.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos ou se esse meio não pode ser mobilizado nestas situações, por existir outro meio para assegurar a tutela pretendida por via da instauração de uma ação administrativa, e de uma providência cautelar para atribuição provisória de autorização de residência (Cfr. Acórdão de 6 de junho de 2024, proferido no âmbito do Processo n.º 741/23.4BELSB, disponível para consulta em www.dgsi.pt).

À questão colocada respondeu o Supremo Tribunal Administrativo que «apenas uma decisão de mérito é de molde a retirar quem se encontre a residir em território nacional de forma indocumentada, por falta de decisão tempestiva da Administração, de uma situação de indignidade».

Entendeu que a urgência «na obtenção de uma decisão não é uma urgência cautelar ou instrumental, tratando-se antes da urgência na obtenção de uma decisão principal de mérito. É que estão em jogo o exercício de direitos, liberdades e garantias fundamentais, formalmente reconhecidos pela CRP e por instrumentos de direito Internacional ao cidadão estrangeiro, mas cuja efetividade se encontra materialmente comprometida pela falta de decisão do pedido de autorização de residência formulado, a garantia do gozo de tais direitos por parte do cidadão estrangeiro não se compagina com uma tutela precária, num cenário que já é contingente para o mesmo»;

E que a «permanência em território nacional na situação de indocumentado, ou seja, sem título de residência válido, por incapacidade ou inércia da Administração em dar seguimento ao pedido de atribuição de residência formulado por cidadão estrangeiro, atendendo às consequências daí advenientes para o mesmo em matéria de direitos, liberdades e garantias que lhe são formalmente reconhecidos pela CRP e por vários instrumentos de direito público internacional, reclama uma tutela que não se basta com a medida cautelar traduzida na concessão de uma autorização de residência provisória, que apenas lhe confere uma tutela precária, não lhe garantido o direito a residir em território nacional durante, pelo menos, um período de 2 anos, como sucederia caso lhe fosse conferida a autorização de residência temporária. A autorização de residência provisória apenas garante ao cidadão estrangeiro que enquanto não for proferida a decisão de mérito do processo principal, não pode ser considerado como estando em situação irregular em território nacional. Uma tutela reconhecida apenas nesses moldes, obsta, ou pelo menos, dificulta, a plena efetividade dos direitos, liberdades e garantias, assegurados aos cidadãos estrangeiros, desde logo pelo artigo 15.º da CRP».

É de salientar, ainda, que o Supremo Tribunal Administrativo considerou que o Recorrente «decorrente da sua situação de indocumentado, não pode beneficiar da aplicação do princípio da equiparação, ou do tratamento nacional, previsto no artigo 15.º, n.º 1 da CRP, estando em causa o seu direito ao trabalho, a liberdade, a segurança, a identidade pessoal, à saúde, bem como o seu direito à família» e que se trata «de consequências em relação às quais, não é necessária a atividade probatória para que se aceitem as mesmas como ocorrências verificáveis na esfera jurídica de um cidadão estrangeiro indocumentado».

Esta jurisprudência não é, no entanto, transponível para o caso em apreço, porquanto os Recorrentes não residem nem permanecem em território nacional.

O entendimento preconizado pelo Supremo Tribunal Administrativo é aplicável a situações em que o requerente de autorização de residência se encontra a residir em território nacional de forma indocumentada, por falta de decisão tempestiva da Administração, o que o coloca numa situação de indignidade. O que determinou que o Supremo Tribunal Administrativo considerasse que o meio processual adequado é o processo principal urgente de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previsto nos artigos 109.º a 111.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, foi tratar-se de estrangeiro a quem, por força do artigo 15.º da CRP, é assegurada a titularidade de direitos, liberdades e garantias mas que, por permanecer em território nacional na situação de indocumentado, não pode exercer esses direitos.

No caso em apreço, não sendo, como vimos, assegurada, pela Constituição ou por instrumentos de direito internacional, a titularidade dos direitos invocados pelos Recorrentes, não se verifica uma situação de necessidade de assegurar o exercício em tempo útil desses direitos, através da intimação. Ao que acresce que, não se encontrando os Recorrentes a residir em território nacional de forma indocumentada, por falta de decisão tempestiva da Administração, numa situação de indignidade, existe outro meio para assegurar a tutela pretendida por via da instauração de uma ação administrativa.

Como decidiu o Supremo Tribunal Administrativo, no Acórdão prolatado em 11 de julho de 2024, proferido no Processo n.º 3760/23.7BELSB, a “alegação da falta de um título de residência já requerido por parte de um não residente e os efeitos associados em termos de limitação do exercício em Portugal de direitos, liberdades e garantias não é suficiente nem adequada para que possa dar-se por cumprido o preenchimento dos requisitos da indispensabilidade e da urgência exigidos no artigo 109° n.º 1 do CPTA, caso a situação material e objetiva do requerente não seja já de grande vulnerabilidade e de prática inefetividade daqueles direitos e liberdades ou de ameaça concreta ao seu exercício.” (Cfr., ainda, Acórdãos de 30 de janeiro de 2025, Processo n.º 3084/24.2BELSB e de 18 de dezembro de 2024, Processo n.º 3316/24.7BELSB, nos quais se decidiu não admitir recurso de revista, considerando que as decisões recorridas fizeram uma interpretação em consonância com o que foi decidido neste Acórdão).

Resta apreciar a questão da necessidade de convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial, suscitada subsidariamente pelos Recorrentes.

Como se refere no Acórdão deste Tribunal, proferido em 11 de setembro de 2025, no âmbito do processo n.º 26770/24.2BELSB, “não se impunha que o juiz, ao abrigo do disposto no artigo 87.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do CPTA, convidasse os autores a aperfeiçoarem a petição, como pretendem os recorrentes, não só porque não foram alegados factos – nada havendo que aperfeiçoar -, mas também porque tal convite nem sequer pode ter lugar previamente ao despacho liminar de rejeição da petição em ação de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, que segue a tramitação prevista nos n.ºs 1 e 2 do artigo 110.º do CPTA – neste sentido, cfr. Acórdão deste mesmo Tribunal de 16.10.2024, proferido no processo n.º 1686/24.6BELSB”. No mesmo sentido, cfr., ainda, o Acórdão deste tribunal, de 25 de agosto de 2025, proferido no âmbito do Processo n.º 42671/24.1BELSB, no qual se sumariou “Não há lugar a despacho de convite ao aperfeiçoamento na fase de apreciação liminar do processo de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias”, e para cuja fundamentação se remete.

Assim sendo, como adiantámos, a decisão de considerar não verificados os pressupostos específicos de que depende a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias deve ser confirmada, não sendo, por isso, possível conhecer, neste meio processual, do mérito da pretensão dos Recorrentes.

Não são devidas custas porque os processos de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias delas estão isentos, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 4.º do Regulamento das Custas Processuais.

* * *

IV. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Subsecção Administrativa Comum, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Registe e notifique.

Lisboa, 23 de outubro de 2025

Marta Cavaleira (Relatora)

Mara Silveira

Marcelo Mendonça