0571/18.5BECTB - Supremo Tribunal Administrativo

I- "O prazo para ser pedida a devolução das quantias recebidas irregularmente no âmbito do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola é o previsto no nº 1 do artigo 3º do Regulamento (CE Euratom) nº 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro [4 anos], por se tratar de uma norma jurídica directamente aplicável na ordem interna e porque não existe no ordenamento nacional norma especificamente aplicável que preveja prazo superior” – Acórdão deste STA de uniformização de jurisprudência de 26/2/2015 (proc. 0173/13).

II- Nos termos do art. 3º nº 1 do citado Regulamento, tal prazo conta-se da data da prática em que foi praticada a irregularidade (referida no nº 1 do art. 1º do mesmo) ou da data em que cessou a irregularidade, no caso de “irregularidade continuada ou repetidas” (definida pela jurisprudência do TJUE, “quando for cometida por operador comunitário que retire benefícios económicos de um conjunto de operações similares que violem a mesma disposição de direito comunitário”).

III- E, nos termos do mesmo normativo, “a prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade”, designadamente, pois, pela notificação para audiência de interessado do visado, sendo que “o prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção”, tendo lugar a prescrição, todavia, “o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção”.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. “ASFOALA – Associação de Produtores Florestais do Alto Alentejo” veio interpor o presente recurso jurisdicional de revista do Acórdão proferido em 24/10/2019 pelo Tribunal Central Administrativo Sul, “TCAS” (cfr. fls. 840 e segs. SITAF), o qual confirmou a sentença, de 20/7/2019, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco “TAF/CB” (cfr. fls. 635 e segs. SITAF) que, em processo cautelar, mas antecipando o julgamento da causa principal, nos termos do art. 121º do CPTA, julgou a ação improcedente, absolvendo o Demandado “Instituto de Financiamento da Agricultura e Pesca, I.P. (IFAP)” do pedido formulado (anulação da decisão do Presidente do Conselho Diretivo do IFAP, notificada à A. através do ofício 019989/2018 DAI-UREC, de 25-09-2018, que determinou a modificação do contrato de financiamento nº 02012101/0, referente ao pedido de apoio na operação nº 020000018566, designada por “Área Agrupada da ……..”, e lhe ordenou a devolução do valor de € 187.462,34, recebido pela A. a título de subsídio ao investimento).

2. Inconformada com o julgamento do “TCAS”, a Requerente/Autora “ASFOALA” interpôs para este STA o presente recurso de revista, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões (cfr. fls. 938 e segs. SITAF):

«1º A admissão do presente recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, em matérias de relevância jurídica que justificam a intervenção do Venerando Supremo Tribunal Administrativo (cfr. artº 150º nº 1 CPTA);

2º O douto acórdão “a quo” é nulo, por omissão de pronúncia (cfr. artº 615º nº 1 d) CPC);

3º O douto acórdão “a quo” devia ter conhecido e decidido a revogação da sentença com fundamento na violação do dever de boa gestão processual consagrado nos artºs. 7º-A e 118º nºs. 1 e 5 CPTA;

4º O douto acórdão “a quo” devia ter conhecido e decidido a revogação da sentença com fundamento na violação do princípio do contraditório e do princípio da igualdade das partes consagrado nos artºs. 3º e 4º CPC;

5º O douto acórdão “a quo” devia ter conhecido e decidido a revogação da sentença com fundamento na violação do princípio do processo equitativo consagrado no artº 10º da Declaração Universal dos Direitos do Homem e no artº 20º nº 4 da Constituição da República Portuguesa;

6º O douto acórdão “a quo” devia ter conhecido e decidido a revogação da sentença com fundamento na violação da regra do ónus da prova, consagrado no artº 342º CC;

7º O douto acórdão “a quo” devia ter conhecido e decidido a revogação da sentença com fundamento na violação do artº 33º do Regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1;

8º Isto porque, a sentença da 1ª instância, em lugar de avaliar a pista de controlo dos pagamentos feitos pela Requerente aos seus fornecedores, e que constam do PA da operação, o Juiz procedeu a essa avaliação relativamente aos contratos e pagamentos daqueles fornecedores com outros seus subcontratados, avaliação que está fora do âmbito da exigência legal prescrita no art.º 33º do Regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1;

Sem prescindir,

9º Ao aplicar aos restantes vícios imputados ao ato requerido, o pedido de antecipação da causa apresentado pela Requerente com fundamento na caducidade do procedimento da decisão, à luz do nº 6 do artº 168º CPA, o acórdão “a quo” erra nos pressupostos de facto e de direito que fundamentam a sua decisão;

10º O douto acórdão “a quo” interpreta e aplica erradamente o disposto no artº 121º CPTA, na medida em que é manifesto que não se verificam nos autos os pressupostos legais para a antecipação do juízo da causa principal;

11º O douto acórdão “a quo” interpretou e aplicou erradamente o artº 640º CPC;

12º No caso “sub judice” a Recorrente não tinha que indicar os meios probatórios que impunham decisão diversa da recorrida, porquanto o fundamento da sua impugnação sobre o julgamento da matéria de facto é o incumprimento do ónus de impugnação que recaía sobre o Requerido, quanto à matéria de facto articulada no requerimento inicial da providência;

13º Os factos articulados no requerimento inicial que não foram impugnados pelo Requerido devem ser julgados como aceites e provados, à luz do disposto nos artºs. 118º nº 2 CPTA e 574º nºs. 1 e 2 CPC;

14º Ao assim não entender, o acórdão “a quo” violou o disposto nos artºs. 118º nº 2 CPTA e 574º nºs. 1 e 2 CPC;

15º Ao decidir que a matéria constante dos artºs. 54º, 55º, 68º, 75º e 109º do r.i. corresponde a factos conclusivos, e era irrelevante para a boa decisão da causa o demais alegado nos restantes artigos do r.i., o acórdão “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação dos artºs. 5º, 552º nº 1 d) e 607º nºs. 3 e 4 CPC;

16º Ora porque aquela factualidade é manifestamente relevante para a decisão da causa, à luz do artº 118º nº 2 CPTA e do artº 574º nºs. 1 e 2 CPC, devem ser levados à matéria assente nos autos a factualidade alegada pela Recorrente nos artºs 52º a 55º; 63º a 68º; 75º; 83º a 84º; 88º a 90º; 94º a 96º; 100º a 102º; 107º a 112º; 116º a 118º; 122º a 124º; 128º a 130º; 134º a 136º; 141º a 143º; 147º a 149º; e 168º a 192º da p.i.;

17º Face à matéria de facto dada como provada, a análise e julgamento sobre a verificação do “fumus boni iuris”, da forma perfunctória que caracteriza o julgamento em sede de providência cautelar, deve ser feito de forma diametralmente oposta àquela que é adotada na sentença “a quo”;

19º [18º] O acórdão “a quo” ao decidir que o prazo de prescrição do procedimento previsto no artº 2º do Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95 do Conselho, de 18-12, conta-se a partir do momento em que o pedido de pagamento é deferido, e não do momento em que é submetido a aprovação o pedido de pagamento, faz uma errada interpretação e aplicação do artº 3º, 1º parágrafo, do identificado Regulamento;

19º Ao decidir que a operação identificada nos autos está abrangida pelo conceito de “Programa Plurianual”, previsto no artº 3º, 2º parágrafo, 2ª parte, do identificado Regulamento, o acórdão “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação desta norma europeia;

20º Mostram-se prescritos os procedimentos de recuperação das quantias objeto do primeiro e segundo pedidos de pagamento identificados nos autos.

Nestes termos e nos melhores de direito que Vossas Excelências doutamente suprirão, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se o acórdão recorrido, com as devidas consequências legais».

3. O Demandado “IFAP”, ora Recorrido, apresentou contra-alegações, terminando com as seguintes conclusões (cfr. fls. 966 e segs. SITAF):

«1ª O Tribunal a quo, no Acórdão recorrido, conheceu, apreciou e julgou todas e cada uma das questões suscitadas pela ASFOALA no recurso, como, também, a todas e a cada uma delas, aplicou o direito correctamente;

2ª Como tal, o Acórdão recorrido não enferma de qualquer nulidade, designadamente não se mostrando afectado pela invocada omissão de pronúncia;

3ª Por outro lado, o Tribunal a quo, no conhecimento, apreciação e julgamento das questões suscitadas pela ASFOALA no recurso, aplicou correctamente o direito, não se podendo considerar violadas qualquer das normas referidas na presente revista;

4ª Finalmente, na presente revista não se acha suscitada qualquer questão de relevância jurídica e social que justifique a sua admissão, nem a sua admissibilidade se mostra justificada pela necessidade de uma melhor aplicação do direito.

5ª Assim sendo, tendo presente a jurisprudência do STA e do TCA Sul sobre as questões suscitadas pela ASFOALA no recurso, mencionadas no Acórdão recorrido, atrás mencionada bem andou o Tribunal a quo no julgamento do recurso».

4. Por acórdão de 18/12/2019 (cfr. fls. 987 e segs. SITAF), o TCAS pronunciou-se, indeferindo-a, sobre a arguida nulidade, por omissão de pronúncia, do Acórdão recorrido, de 24/10/2019, e ordenou a subida dos autos a este STA.

5. O presente recurso de revista foi admitido pelo Acórdão de 20/2/2020 (cfr. fls. 998 e segs. SITAF) proferido pela formação de apreciação preliminar deste STA, prevista no nº 5 do art. 150º do CPTA, nos seguintes termos:

«(…) A aqui recorrente requereu «in judicio» a suspensão da eficácia do acto do IFAP que alterou o contrato de financiamento havido entre as partes e lhe impôs a devolução da quantia de € 187.462,34.

Ora, o TAF antecipou a apreciação da causa principal e julgou a acção improcedente. E o TCA confirmou essa sentença.

Na sua revista, a recorrente desfecha contra o acórdão «sub specie» uma multidão de críticas, enquadráveis em três grandes grupos: o da nulidade do aresto (por omissões de pronúncia), o da ofensa de normas jurídico-processuais (seja quanto à antecipação do juízo da causa principal, seja quanto à factualidade tida por assente) e o da prescrição (do dever de devolução por via de irregularidades).

Embora o recurso não se mostre sólido ao abordar os temas incluídos naqueles dois primeiros grupos, a presente revista deve ser recebida — por causa do problema da prescrição. Com efeito, este é um assunto complexo, repetidamente colocado «in judicio» e credor de uma plena elucidação; e isto justifica que se colha, do Supremo, um novo «apport» na matéria (…)».

6. A Exma. Magistrada do Ministério Público junto deste STA, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146º nº 1 do CPTA, emitiu parecer (cfr. fls. 1006 e segs. SITAF) «no sentido do não provimento da revista, mantendo-se integralmente o acórdão recorrido».

Para tanto, referiu designadamente:

«- 1 -(…) Defende a recorrente que ocorre a nulidade do acórdão recorrido por omissão de pronúncia, bem como a verificação de erros de apreciação da matéria de facto e de direito – nomeadamente quanto à antecipação da decisão da causa principal e à fixação da matéria de facto provada.

O tribunal recorrido pronunciou-se sobre a invocada nulidade no sentido da sua não ocorrência, em termos que se nos afiguram inteiramente pertinentes.

No tocante à antecipação da decisão da causa principal verificam-se claramente os pressupostos legais previstos no artº 121º do CPTA, tendo a própria A. requerido essa antecipação e fornecendo os autos todos os elementos necessários para a decisão, pelo que não ocorre qualquer violação do dever de gestão processual.

Quanto à matéria de facto não pode o tribunal de revista efectuar a sua alteração, nos termos conjugados do disposto nos artºs 682º nº 2 e 674º nº 3 do CPC, uma vez que não se vislumbra que tenha ocorrido “ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova”.

- 2 - No que respeita às irregularidades detectadas a recorrente defende na conclusão 8ª que “a sentença da 1ª instância, em lugar de avaliar a pista de controlo dos pagamentos feitos pela Requerente aos seus fornecedores, e que constam do PA da operação, o Juiz procedeu a essa avaliação relativamente aos contratos e pagamentos daqueles fornecedores com outros seus subcontratados, avaliação que está fora do âmbito da exigência legal prescrita no art.º 33º do Regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1”.

Ora, a exigência de pista de controlo dos pagamentos não se restringe aos fornecedores directos, como bem se demonstrou na sentença proferida em 1ª instância (…).

O acórdão recorrido confirmou inteiramente a apreciação da 1ª instância quanto à insuficiência da pista de controlo e a recorrente não demonstra minimamente a existência de qualquer erro nessa apreciação, que se mostra plenamente fundamentada na matéria de facto provada (factos 77 a 80).

- 3 - (…) a questão do prazo de prescrição aplicável à devolução de fundos comunitários, foi resolvida pelo Acórdão de Uniformização de Jurisprudência nº 1/2015, de 26/2/2015, considerando aplicável o prazo de 4 anos fixado no Regulamento CE nº 2988/95.

Por outro lado, as irregularidades invocadas pelo IFAP, ocorridas no âmbito do mesmo contrato, com o mesmo fundamento e num espaço temporal de um ano e dois meses, como sucede nos autos, têm manifestamente natureza continuada ou repetida, nos termos do artº 3º, nº 1, 2º parágrafo do Regulamento nº 2988/95, pelo que o prazo de prescrição apenas tem início na data da cessação da irregularidade, como se prevê em tal norma – e tal cessação ocorre na data do último dos pagamentos continuados efectuado pelo IFAP à recorrente.

- 4 - A nosso ver, a “cessação da irregularidade” a que se refere a citada norma não deve reportar-se à data da apresentação ou do deferimento do pedido de pagamento, mas sim à própria data do pagamento, como é entendimento da jurisprudência comunitária.

Em acórdão recente, de 3/10/2019, proferido no Proc. nº C-378/18, no âmbito de um reenvio prejudicial dos tribunais alemães (…), o TJUE considera ser atendível a data do pagamento, como facto ocorrido em último lugar (…).

No mesmo sentido decidiu o Acórdão do STA de 7/6/2018, proferido no Proc. nº 0912/15, em situação idêntica à dos presentes autos.

- 5 – Ora, no presente processo, o último pagamento efectuado pelo IFAP ocorreu no dia 27/2/2013, conforme resulta do facto provado nº 72 – sendo, pois, esta data a do início do prazo de prescrição de 4 anos.

Assim, o referido prazo de prescrição de 4 anos, iniciado no dia seguinte, em 28/2/2013, não se tinha ainda esgotado quando veio a ser interrompido com a notificação à A., em 27/9/2016, para exercer o seu direito de audiência prévia, facto interruptivo da prescrição nos termos do artº 3º, nº 1, 3º parágrafo, do Reg. 2988/95.

Voltou, pois, a correr novo prazo de prescrição, que ainda se não tinha esgotado na data em que a A. foi notificada do acto impugnado, em 27/9/2018 - pelo que não se mostra prescrito o direito do IFAP ao reembolso de todas as quantias respeitantes aos três pagamentos efectuados em 29/12/2011, em 2/5/2012 e em 27/2/2013.

Por outro lado, ainda que se considerasse relevante a data do pedido de pagamento e não o efectivo pagamento, mesmo assim não teria ocorrido a prescrição, uma vez que o último pedido teve lugar em 17/12/2012 (facto provado nº 69º), não tendo decorrido 4 anos desde essa data até à notificação para audiência prévia em 27/9/2016.

- 6 – Salvo melhor entendimento, afigura-se-nos não ser relevante, na concreta situação dos autos, discutir se o programa em causa constitui ou não um programa plurianual, uma vez que uma tal caracterização nunca poderia ter como efeito diminuir o referido prazo de prescrição de 4 anos.(…)

- 7 - Em consequência, não se mostra prescrito o direito do IFAP à devolução das quantias referidas no acto impugnado, uma vez que as mesmas resultam da prática de irregularidades continuadas, nos termos previstos no artº 3º nº 1, 2º parágrafo, 1ª parte, do Regulamento CE nº 2988/95, tendo ocorrido o acto interruptivo da prescrição dentro do prazo legal de 4 anos, contado desde a data do último pagamento efectuado.

E a devolução das quantias em causa mostra-se legalmente devida e perfeitamente de pista de controlo adequada, nos termos do Regulamento UE nº 65/2011 (…)».

7. Sem vistos, atenta a natureza urgente do processo, mas com prévia divulgação do projeto do acórdão pelos Mmos. Juízes Adjuntos, o processo vem submetido à conferência, cumprindo apreciar e decidir.

II- DAS QUESTÕES A DECIDIR

8. Constitui objeto do presente recurso de revista:

Saber se o Acórdão TCAS recorrido, que não concedeu provimento ao recurso de apelação interposto pela Requerente/Autora da sentença de 1ª instância, do TAF/CB, julgou corretamente, nomeadamente saber se são de acolher as críticas que lhe são dirigidas pela ora Recorrente nas suas alegações, enquadráveis, como notou o Acórdão deste STA que admitiu a revista, em três grupos: o da nulidade do aresto (por omissões de pronúncia), o da ofensa de normas jurídico-processuais (seja quanto à antecipação do juízo da causa principal, seja quanto à factualidade tida por assente) e o da prescrição (do dever de devolução por via de irregularidades).

III- FUNDAMENTAÇÃO

III. A – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

9. Remete-se (conforme arts. 663º nº 6 e 679º do CPC, “ex vi” do art. 140º nº 3 do CPTA) para os termos da decisão sobre a matéria de facto constante de págs. 6 a 49 do Acórdão do TCAS, de 24/10/2019, ora recorrido, que reproduz “ipsis verbis” a que já constava de págs. 8 a 52 da sentença, de 20/7/2019, do TAF/CB.

III. B – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

10. Da alegada nulidade do acórdão recorrido com fundamento em omissão de pronúncia.

A Recorrente afirma que colocou nas conclusões das suas alegações as seguintes questões que, porém, não teriam sido apreciadas nem decididas:

(i) A violação do dever de gestão processual consagrado nos artºs. 7º-A e 118º nº 1 e nº 5 CPTA (1ª conclusão);

(ii) A violação do princípio do contraditório e do princípio da igualdade das partes consagrados nos artºs. 3º e 4º CPC (2ª e 3ª conclusões);

(iii) A violação do direito da Requerente à prova dos factos alegados, em desrespeito do princípio do processo equitativo consagrado no artº 10º da Declaração Universal dos Direitos do Homem e no artº 20º nº 4 da Constituição da República Portuguesa (4ª conclusão);

(iv) A violação do artº 342º CC (14ª a 16ª conclusão);

(v) A violação do artº 33º do regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1, ao analisar a pista de controlo através da avaliação da relação contabilística entre os fornecedores da Requerente e os seus subcontratados, e não, como devia ser, entre a Requerente e os seus fornecedores (20ª a 23ª conclusões).

11. Relativamente à alegada omissão de pronúncia quanto à invocada “violação do dever de gestão processual consagrado nos artºs. 7º-A e 118º nº 1 e nº 5 CPTA (1ª conclusão)”, referente ao “Meritíssimo Juiz da 1ª instância ter considerado desnecessária a produção da prova testemunhal e a tomada de declarações de parte requeridas pela Requerente, decidindo que a matéria que se discute nos autos é essencialmente de direito, e que a prova admissível é apenas a prova documental, sendo irrelevante para a boa decisão da causa a prova dos factos articulados pela Requerente e sobre os quais os meios de prova indicados recaíam”, refere a Recorrente:

«Ora o Meritíssimo Juiz considerou desnecessário a fase de produção de prova, mas depois veio julgar improcedente a providência requerida, com fundamento da Requerente não ter logrado provar os factos suscetíveis de preencher o requisito do “fumus boni iuris”.

Isto é, a decisão da 1ª instância entendeu, por um lado, que a prova requerida pela Requerente era desnecessária para a boa apreciação da causa, e depois, com fundamento na falta de prova dos factos alegados, veio indeferir a providência requerida.

Entende a Recorrente que esta decisão viola manifestamente o dever (da boa) gestão processual previsto nos artºs. 7º-A e 118º nºs. 1 e 5 CPTA.

Ora sobre este fundamento do recurso o acórdão “a quo” nada decidiu efetivamente.

Ao contrário, associou apenas o dever de boa gestão processual à decisão de antecipação do juízo sobre a causa principal, mas não se pronunciou sob a substância material do fundamento constante da 1ª conclusão do recurso, que tem a ver com a violação do disposto nos artºs. 7º-A e 118º nºs. 1 e 5 CPTA, e não com a interpretação e aplicação do artº 121º CPTA.

O dever de gestão processual, traduzido na exigência imposta ao Juiz de dirigir ativamente o processo e adotar mecanismos de simplificação e agilização processual, tem como objetivo garantir “a justa composição do litígio em prazo razoável”, o que pressupõe que o processo tenha uma duração razoável em face da complexidade do seu objeto, mas que seja também um processo justo, como expressão de critérios de equidade (cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2017, 4ª edição, pag. 80).

Isto é, a gestão processual do juiz deve assegurar sempre a justa composição do litígio, respeitando o princípio do processo equitativo, enquanto componente do princípio da tutela jurisdicional efetiva (cfr. autores e obra citada, pags. 80 e 81).

No caso em apreço, a sentença da 1ª instância considerou desnecessária para a justa composição do litígio a prova dos factos articulados pela Requerente, mas depois veio indeferir a providência cautelar com o fundamento da ausência de prova dos factos evocados para a apreciação do requisito do “fumus boni iuris"!

É assim manifesto que aquela decisão não assegurou nos autos a justa composição do litígio, na medida em sonegou à Requerente o seu direito a fazer prova dos factos que alegou nos autos para suportar o seu pedido.

E nem se diga que a admissibilidade dos meios de prova era irrelevante para a boa decisão da causa, porquanto a Requerente apenas poderia lançar mão de prova documental para fazer prova dos factos que articulou.

Com efeito, a matéria articulada do requerimento inicial contém verdadeiros factos que, feita a sua prova, consubstanciam o requisito do “fumus boni iuris” que o tribunal “a quo” julgou como não provado.

E são factos cuja prova pode ser feita quer por prova documental, como através de prova testemunhal e através do depoimento de parte requerido, não havendo norma legal que imponha um especial meio de prova para que o tribunal se possa pronunciar sobre eles.

Desse logo porque, a pista de controlo analisada na sentença “a quo”, à luz do art.º 33º do Regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1, é feita na avaliação da relação contabilística entre os fornecedores da Requerente, …….., Lda., ………. Lda e ………. Lda, e os subcontratados destas sociedades, e não, como devia ser, entre aqueles fornecedores e a Requerente.

Isso é, em lugar de avaliar a pista de controlo dos pagamentos feitos pela Requerente aos seus fornecedores, e que constam do PA da operação, o Juiz procedeu a essa avaliação relativamente aos contratos e pagamentos daqueles fornecedores com outros seus subcontratados, avaliação que está fora do âmbito da exigência legal prescrita no artº 33º do Regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1.

O acórdão recorrido devia por isso ter conhecido e decidido este fundamento do recurso, anulando a sentença com fundamento na violação do dever da boa gestão processual consagrado nos artºs. 7º-A e 118º nºs 1 e 5 CPTA».

Desde logo, diga-se, preliminarmente, que resulta incompreensível esta crítica da Recorrente, baseada na alegação de que a prova por si requerida (testemunhal e por depoimento de parte), e não aceite pelo juiz em 1ª instância, ter-se-ia revelado necessária para a apreciação do “fumus boni iuris” que o tribunal, depois, veio a julgar como não provado.

E resulta incompreensível porque tendo sido decidida, aliás a pedido da Recorrente, a convolação, por antecipação, nos termos do art. 121º do CPTA, do juízo da providência cautelar no juízo da causa principal, o tribunal não se pronunciou sobre o “fumus boni iuris”, que, obviamente, deixou de fazer parte, “quo tale”, do “thema decidendum” em resultado daquela convolação.

Seja como for, o certo é que o Ac.TCAS, ao contrário do alegado pela Recorrente, não deixou de se pronunciar sobre a criticada opção da 1ª instância em não aceitar a prova não documental requerida, como claramente se vê do segmento do Acórdão que termina, a págs. 89, afirmando e decidindo:

«(…) Pelo que, de acordo com a mesma ordem de razões, atenta a sua desnecessidade para a resolução da causa, também não se verifica o erro de julgamento apontado ao indeferimento da produção de prova requerida.

Para além de que, também neste domínio existe jurisprudência deste TCAS que reforça o que vimos de dizer. Veja-se o ac. de 21.09.2017, proc. n.° 305/16.9BELSB, bem como o ac. de 26.09.2019, proc. n° 618/18.5BEBJA, nos quais se concluiu que a conciliação entre os montantes globais declarados à Comissão e as facturas contabilísticas e outros documentos comprovativos mantidos pelo organismo pagador ou por outro serviço relativamente a todas as operações objecto do apoio - é, na verdade, exigida pelo artigo 33.° do Regulamento (UE) n.° 65/2011 de 27 de Janeiro, não sendo passível de ser demonstrada por intermédio de qualquer outro meio de prova que não seja o documental.

Improcede o recurso também nesta parte».

12. Assim sendo, isto é, tendo o Ac.TCAS, ora recorrido, como se acabou de ver, julgado expressa e fundamentadamente improcedente a alegação da Recorrente quanto ao suposto erro de julgamento da 1ª instância em não admitir a prova não documental por si requerida, soçobram do mesmo modo as consequentes alegações de omissão de pronúncia quanto às supostas violações dos princípios do contraditório, da igualdade das partes e do processo equitativo, alegadas pela Recorrente em resultado, precisamente, daquela não admissão da prova não documental por si requerida.

13. Também a alegação de omissão de pronúncia quanto à suposta violação do art. 342º do C.Civil não tem razão de ser uma vez que, como o TCAS bem assinalou na sua deliberação de 18/12/2019 (pág. 3), de sustentação do Ac.TCAS recorrido quanto às alegadas omissões de pronúncia (cfr. fls. 987 e segs. SITAF), a pronúncia por si efectuada sobre a pertinência e correção do probatório fixado em 1ª instância – sobre o qual, em concreto, a presente revista não se pode pronunciar - inclui, inerentemente, uma resposta à aludida crítica formulada na apelação da Recorrente sobre a aplicação aos factos do citado art. 342º do C.Civil. Assim, em abstracto, poderia verificar-se erro de julgamento, mas não já a invocada omissão de pronúncia.

14. E o mesmo se diga quanto à última alegada omissão de pronúncia: «a sentença “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação do disposto no art.º 33º do Regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1. O acórdão recorrido devia por isso ter conhecido e decidido este fundamento do recurso, anulando a sentença com fundamento na violação do art.º 33º do Regulamento (UE) nº 65/2011, de 27-1».

Ora, o Ac.TCAS recorrido pronunciou-se, a propósito, transcrevendo pertinente jurisprudência, e concluindo, a pág. 89, que: «a conciliação entre os montantes globais declarados à Comissão e as facturas contabilísticas e outros documentos comprovativos mantidos pelo organismo pagador ou por outro serviço relativamente a todas as operações objecto do apoio - é, na verdade, exigida pelo artigo 33.° do Regulamento (UE) n.° 65/2011 de 27 de Janeiro». Assim, também a este respeito inexistiu omissão de pronúncia.

15. Como vimos acima, a Recorrente, após a invocação de omissão de pronúncia, aponta um segundo grupo de críticas ao Ac.TCAS recorrido: o da ofensa de normas jurídico-processuais (seja quanto à antecipação do juízo da causa principal, seja quanto à factualidade tida por assente).

Começando pela crítica à antecipação do julgamento da causa principal, nos termos do art. 121º do CPTA, verificamos que a sentença de 1ª instância decidiu efetuar tal antecipação na sequência de requerimento nesse sentido formulado pela própria Recorrente (cfr. fls. 598 e segs. SITAF) e depois de, para garantia do contraditório, ter sido ordenada a audição da parte contrária, o demandado “IFAP”, o qual, em resposta (cfr. fls. 604), referiu aderir a tal solução.

Deste modo, a impugnação jurisdicional desta decisão do tribunal – em deferimento de requerimento formulado pela própria ora Recorrente – resulta incompreensível e representa, até, uma conduta configurável como “abuso de direito recursório”, em modo de “venire contra factum proprium” e que permite questionar o “interesse em agir (recursório)” da Recorrente nesta parte.

A Recorrente explica que apenas tinha em mente, ao requerer a antecipação do juízo sobre a causa principal, a declaração da caducidade do procedimento administrativo, nos termos do art. 128º nº 6 do CPA. Mas, como é bom de ver, esta explicação não tem qualquer sentido: a antecipação do juízo sobre a causa principal, prevista no art. 121º do CPTA, implica a convolação da providência cautelar na causa principal no seu todo, tal como configurada pela Autora/Requerente (envolvendo, pois, a apreciação global do pedido – anulação do ato - e causas de pedir – os vícios assacados ao mesmo), e não sobre uma sua parte ou segmento.

Desta forma, não poderia aquele requerimento da ora Recorrente ser entendido como solicitando o julgamento antecipado da causa principal “somente se lhe fosse dada razão quanto à específica questão da caducidade do procedimento administrativo, nos termos do art. 128º nº 6 do CPA; caso contrário, o requerimento seria de descartar…”. Este entendimento não é sustentável. A Recorrente poderia até ter a convicção da sua razão quanto àquela alegação da caducidade do procedimento administrativo como causa de invalidade do ato; o que não pode é fazer depender o antecipado juízo da causa principal, que ela própria requereu, do êxito que se venha a reconhecer, ou não, a essa sua alegação específica.

Aliás, o demandado “IFAP”, no aludido requerimento da sua resposta, em que referiu aderir a esta solução legal requerida pela ora Recorrente, também não deixou de dizer que o peticionado julgamento antecipado sobre a causa principal deveria fazer-se de acordo com o seu entendimento - «(…) o IFAP não se opõe à requerida antecipação do juízo sobre a causa principal em conformidade com a citada jurisprudência e o quadro legal e aplicável» - sem que isto significasse, certamente, que a antecipação ficaria sem efeito (ou que recorreria dessa decisão de antecipação, a que estava a dar o seu acordo) caso não lhe viesse a ser dada razão no julgamento antecipado da causa principal…

Alega a Recorrente que não se encontravam reunidos os requisitos para a antecipação do juízo sobre a causa principal, tal como elencados no art. 121º do CPTA (encontrarem-se reunidos todos os elementos necessários para o efeito; a simplicidade ou a urgência do caso; a audição das partes).

Ora, começa por ser bizarro que a Recorrente afirme que nem o requisito da “audição das partes” se encontre preenchido num caso, como o dos presentes autos, em que, como se viu, a decisão em causa foi tomada pelo tribunal a requerimento de uma das partes (precisamente, a requerimento da agora Recorrente) e depois de expressada a concordância da parte contrária.

Por outro lado, não tendo sido uma decisão da iniciativa do tribunal, mas sim das partes, é de presumir que estas configuraram como preenchidos os referidos requisitos legais, sendo legítimo que o tribunal confie no bem fundado dessa convicção das partes que lhe foi transmitida: efectivamente, se não entendessem que estavam preenchidos os devidos pressupostos, certamente não teriam as partes requerido (uma delas) e concordado (a outra) com tal opção.

Daí que tenha a 1ª instância decidido:

«(…) 2. A requerente solicitou, a fls. 598-601 do processo cautelar, a antecipação da decisão da causa principal, ao abrigo do disposto no artigo 121.º CPTA. Na resposta (fls. 604-608), a entidade requerida declarou expressamente não se opor à requerida antecipação.

Considerando a concordância das partes, que o processo principal já se encontra intentado, e que foram trazidos ao processo cautelar todos os elementos necessários para a decisão do mérito da decisão do mérito da ação principal defiro o pedido de antecipação da decisão causa principal.

Segue-se decisão da causa principal».

Assim, a decisão pronunciou-se expressamente sobre a verificação dos requisitos da existência de processo principal já instaurado, da verificação nos autos de todos os elementos necessários para a decisão de mérito da ação principal e da prévia audição das partes. E embora não se tenha referido, de modo expresso, ao requisito da simplicidade da causa ou, em alternativa, à sua urgência, é de retirar-se da mesma que tacitamente aceitou que da posição das partes resultava assente tais requisitos, ou pelo menos um deles. É que, designadamente, o requerimento da ora Recorrente não teria sentido se, sabedora de tais requisitos legais, não pressupusesse ela própria a urgência da decisão principal; e, por seu lado, o demandado “IFAP”, ao ser ouvido, defendeu que o caso seria simples (não tanto por uma simplicidade intrínseca das questões que se colocavam, mas pela sua repetição, como argumentou aludindo a diversos arestos recentes tirados em processos entre as mesmas partes, em que se apreciaram e decidiram as mesmas questões aqui em causa no presentes autos):

«Quanto à requerida antecipação do juízo sobre a causa principal:

Tendo presente: por um lado, a factualidade do caso em apreço e o direito a ela aplicável; e, por outro lado, a jurisprudência (…), todas essas decisões proferidas em casos absolutamente análogos ao caso em presença, e em cujas lides foram partes a ASFOALA e o IFAP, o IFAP não se opõe à requerida antecipação do juízo sobre a causa principal em conformidade com a citada jurisprudência e o quadro legal e aplicável».

Pelo exposto, consideramos improcedente a crítica da ora Recorrente ao Ac.TCAS que, como não poderia deixar de ser, bem confirmou a decisão de 1ª instância, nos termos que, por completo, acompanhamos:

«(…) Salvo o devido respeito não se compreende semelhante alegação.

É que foi a própria RECORRENTE que requereu nos autos a antecipação do “juízo sobre a causa principal, proferindo a decisão que constituirá a decisão final deste processo" (cfr. req. de 15.04.2019), sendo que o IFAP, aqui RECORRIDO, na resposta a tal requerimento expressou não se opor à requerida antecipação do juízo sobre a causa principal.

Ora, tal como referido pelo RECORRIDO na sua contra-alegação, "se a “ASFOALA” requereu nos autos a antecipação do juízo sobre a causa principal nos termos do disposto no art° 121° do CPTA, foi porque, necessariamente, então considerou que já teriam sido levados ao processo cautelar todos os elementos necessários para o efeito e a simplicidade do caso o justificar, sendo que, as posições de ambas as partes expressas no processo quanto à requerida (pela ASFOALA) antecipação dispensariam a sua audição posterior”.

Nessa medida, ao ter antecipado o juízo sobre a causa principal, em conformidade, de resto, com as posições das partes expressas no processo a tal respeito, é manifesto que o tribunal a quo não violou o dever de boa gestão processual, não incorrendo, consequentemente, em qualquer nulidade secundária neste domínio.

Improcede o recurso, portanto, nesta parte».

16. Impugna, também, a Recorrente a factualidade tida por assente (erro de julgamento acerca do probatório fixado).

A este respeito, o Ac.TCAS recorrido assinalou que a Recorrente não impugnou a matéria de facto nos termos requeridos pelo art. 640º do CPC, limitando-se a afirmar que deveriam ter sido dados como assentes diversos factos por si alegados. E mais entendeu que os factos em causa ou são conclusivos ou despiciendos para o julgamento do mérito da causa, pois que «a factualidade articulada na p.i. "é relativa à integral execução dos trabalhos objeto da operação; à aceitação pelo Requerido dos trabalhos executados na operação; ao controlo do Requerido de toda a execução dos trabalhos no decurso da operação; ao controlo dos pagamentos dos trabalhos executados; à aprovação e aceitação do Requerido de todos os pedidos de pagamento e respetivos comprovativos de despesas da operação, com expressa validação das despesas apresentadas pela Requerente, sobre as quais recai agora o argumento da ausência da pista de controlo da sua execução e pagamento" (cfr. 8ª conclusão)».

Ora, o Ac.TCAS recorrido afirmou que esta matéria de facto seria, em todo o caso, irrelevante uma vez que, contrariamente ao entendimento propugnado pela Recorrente «(…) do referido e citado artigo 24°, do Regulamento n° 65/2011, mais do que a mera possibilidade, resulta o dever de o aqui IFAP, regido pelos princípios da boa gestão financeira e da eficaz defesa dos interesses financeiros da Comunidade, excluir, do financiamento pelo FEADER, despesas sem correspondência real, isto é, despesas que não obstante corresponderem a uma acção executada não lhes subjaz o correspectivo bem ou prestação, mostrando-se, por isso, irrazoáveis em termos de mercado concorrencial».

Cumpre assinalar que o presente recurso de revista não pode sindicar o invocado “erro de julgamento acerca do probatório fixado” na vertente do “erro de julgamento sobre a matéria de facto”, cuja apreciação lhe está vedada.

Pode, como é evidente, é sindicar o eventual erro de direito em que as instâncias eventualmente tenham incorrido ao não selecionar a matéria de facto relevante tendo em vista o direito aplicável. Ou seja, o escrutínio da revista só é viável através da sindicância do erro de julgamento na matéria de direito correspondentemente aplicável. Ora, no caso, o Ac.TCAS recorrido expressou que a crítica da Recorrente quanto à suposta insuficiência do probatório baseia-se numa sua interpretação errada do direito aplicável, tendente a concluir que, uma vez comprovada a execução dos trabalhos encomendados, as respetivas despesas são elegíveis, quando é certo que, conforme a jurisprudência que indica, a comprovação da execução das ações não determina, por si, a elegibilidade das correspondentes despesas.

Ora, este entendimento do TCAS, como se afirma no Acórdão recorrido, corresponde à jurisprudência deste STA, como se retira do indicado Ac.STA de 4/10/2017 (550/17): «(…) Assim, do referido e citado artigo 24°, do Regulamento n° 65/2011, mais do que a mera possibilidade, resulta o dever de o aqui IFAP, regido pelos princípios da boa gestão financeira e da eficaz defesa dos interesses financeiros da Comunidade, excluir, do financiamento pelo FEADER, despesas sem correspondência real, isto é, despesas que não obstante corresponderem a uma acção executada não lhes subjaz o correspectivo bem ou prestação, mostrando-se, por isso, irrazoáveis em termos de mercado concorrencial» (sublinhado nosso).

E, como, desde logo, a sentença de 1ª instância sublinhou: «A decisão de recuperação não foi fundamentada na existência de prova na não execução dos trabalhos cuja alegada despesa foi objecto de financiamento. A decisão de recuperação também não se fundamenta na ausência de prova da execução dos trabalhos cuja alegada despesa foi objecto de financiamento. Na contestação do Réu também não se encontra impugnação da alegação da Autora de que todos os trabalhos foram integralmente executados e de que a DRAPAL confirmou in loco essa execução. Portanto não está em causa – é matéria não controvertida – que os trabalhos foram executados. O que está em causa é a ausência de prova documental (ou de prova documental suficiente) da despesa com a execução desses trabalhos».

Em todo o caso, sempre careceria de razão a Recorrente ao defender a suposta violação, no caso, do disposto nos arts. 118º nº 2 do CPTA e 574º nºs 1 e 2 do CPC, uma vez que, estando em causa o juízo (antecipado) da causa principal, e tratando-se da impugnação de um ato administrativo, o nº 4 do art. 83º do CPTA determina que «(…) a falta de impugnação especificada nas acções relativas a atos administrativos e normas não importa confissão dos factos articulados pelo autor (…)».

Assim, não se divisa que, tanto quanto o permitem os poderes deste tribunal de revista, limitado como está à apreciação de matéria de direito, mereça qualquer crítica o decidido pelas instâncias e, designadamente, pelo Ac.TCAS recorrido, no que toca às críticas da Recorrente relativamente ao alegado erro de julgamento quanto ao probatório fixado.

17. Nas conclusões 18ª a 20ª das suas alegações neste recurso de revista, a Recorrente alega que se mostram prescritos os procedimentos de recuperação das quantias objeto do primeiro e segundo pedidos de pagamento identificados nos autos, assim impugnando o Ac.TCAS recorrido ao ter entendido o contrário.

E di-lo, por duas razões:

porque «o acórdão “a quo” ao decidir que o prazo de prescrição do procedimento previsto no artº 2º do Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95 do Conselho, de 18-12, conta-se a partir do momento em que o pedido de pagamento é deferido, e não do momento em que é submetido a aprovação o pedido de pagamento, faz uma errada interpretação e aplicação do artº 3º, 1º parágrafo, do identificado Regulamento» (conclusão 18ª); e porque

«ao decidir que a operação identificada nos autos está abrangida pelo conceito de “Programa Plurianual”, previsto no artº 3º, 2º parágrafo, 2ª parte, do identificado Regulamento, o acórdão “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação desta norma europeia» (conclusão 19ª).

18. Desde logo, cumpre observar que a Recorrente apenas põe em causa, no presente recurso de revista, a decisão de “não prescrição” relativamente aos “procedimentos de recuperação das quantias objecto do primeiro e segundo pedidos de pagamento identificados nos autos” (cfr. suas alegações sob parte XX: «Ora salvo o devido respeito, entende-se que o procedimento relativo ao primeiro e segundo pedidos de pagamento deverão ser julgados como prescritos», e cfr. correspondente conclusão nº 20: «Mostram-se prescritos os procedimentos de recuperação das quantias objeto do primeiro e segundo pedidos de pagamento identificados nos autos»).

Ora, verifica-se que a sentença de 1ª instância, do TAF/CB, integralmente confirmada pelo Ac.TCAS ora recorrido, declarou “não prescritos” os procedimentos de recuperação das quantias objecto de todos os (três) pedidos de pagamento identificados nos autos.

Assim sendo, como a Recorrente apenas questiona, como vimos, na presente revista, tal decisão de “não prescrição” relativamente aos dois primeiros pedidos de pagamento, isto significa, em rigor, que a decidida “não prescrição” referentemente ao 3º e último pedido de pagamento se há-de ter por estabelecida, em face da sua não impugnação; e, consequentemente, está fora do âmbito do julgamento do presente recurso.

19. Vejamos, pois, a alegação da Recorrente quanto à prescrição dos dois procedimentos de recuperação referentes aos dois primeiros pedidos de pagamento.

Em primeiro lugar, defende a Recorrente que o Ac.TCAS recorrido, e a sentença de 1ª instância por aquele integralmente confirmada, erraram ao decidir que o prazo de prescrição do procedimento previsto no artº 2º do Regulamento (CE/EURATOM) 2988/95 do Conselho, de 18/12 – prazo de 4 anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade -, se conta a partir do momento em que o pedido de pagamento é deferido, e não, como entende correto, do momento em que é submetido a aprovação o pedido de pagamento, assim fazendo, alegadamente, uma errada interpretação e aplicação do artº 3º, 1º §, do identificado Regulamento.

Argumenta, pois, que tendo o primeiro pedido de pagamento sido submetido à aprovação do Demandado “IFAP” em 17-11-2011, e o segundo pedido de pagamento em 13-01-2012, resulta que em 26-09-2016 (data em que a Recorrente foi notificada da intenção de revogação do pagamento atribuído), ou seja, mais de 4 anos depois, já se encontravam prescritos os respetivos procedimentos de recuperação:

«Considerando que, à luz do nº 1, 1º parágrafo, do artº 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95 do Conselho, de 18-12, o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade, deve ser a partir da data em que o Requerido submeteu à aprovação o pedido de pagamento irregular, que se deve contar o prazo de prescrição do procedimento.

A sentença e o acórdão “a quo”, ao entenderem que o prazo de prescrição do procedimento conta-se apenas a partir do momento em que o pedido de pagamento é deferido, violam o disposto no artº 3º, 1º parágrafo, do identificado Regulamento».

20. Preliminarmente, será pertinente confirmar – ainda que tal não se apresente como controverso, pelas partes, nos presentes autos – que o prazo prescricional relevante é, no caso, o prazo de 4 anos previsto no referido art. 3º do Reg. 2988/95.

E, na verdade, como este STA tem entendido, desde logo no uniformizador Ac.STA, Pleno, de 26/2/2015 (0173/13), «na ausência de legislação nacional consagrando prazo de prescrição mais longo do que o previsto no art. 3, nº 1, do Reg. (CE/Euratom) nº 2988/95, do Conselho, de 18 de Dezembro, é este o aplicável”; entendimento que tem sido seguido, v.g., nos Acs.STA de 29/3/2017 (0583/16), de 8/3/2018 (0480/17), de 3/5/2018 (0337/18), de 17/5/2018 (024/17) e de 3/7/2019 (02528/08).

Estipula o referido Reg. 2988/95, nos seus arts. 1º e 3º nº 1:

Art. 1º:

“1. Para efeitos da proteção dos interesses financeiros [da União], é adoptada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito da União.

2. Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito [da União] que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral ou orçamento geridos, quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta, quer por uma despesa indevida”.

Art. 3º:

“1. (§1) O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.º 1 do artigo 1º. Todavia as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.

(§2) O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.

(§3) A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.

(§4) Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição – 8 anos – sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o nº 1 do artigo 6º.

2. (…)

3. Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respectivamente nos n.ºs 1 e 2”.

Ora, não estando em causa uma revogação nem uma anulação administrativa (nos termos dos arts. 165º e segs. do CPA) da decisão de aprovação da candidatura da Recorrente aos subsídios ao investimento que lhe foram concedidos - pois que o ato de modificação unilateral do contrato, por parte do IFAP, e a consequente ordem de devolução das ajudas concedidas, não radica naquele ato mas sim nas apontadas inelegibilidades de despesas apresentadas pela Recorrente (isto é, em sede de execução contratual, cfr. art. 308º nº 1 do Código dos Contratos Públicos) -, é inaplicável o prazo (de 5 anos) previsto no art. 168º nº 4 do CPA, sendo certo que não existe, nem existia à data dos factos em questão nos autos, no direito interno português, um prazo mais longo especialmente previsto para a finalidade em causa (cfr., a este propósito, também o Ac.STA de 30/10/2014, 092/14).

21. Feita esta confirmação preliminar, cumpre, pois, começar por ponderar quando se considera praticada a “irregularidade” a que o art. 3º §1º do Reg. 2988/95 liga o início da contagem do prazo prescricional de 4 anos - que a Recorrente defende ser o momento em que é submetida a aprovação o(s) pedido(s) de pagamento.

Fazendo apelo à jurisprudência do TJUE, verificamos que no Acórdão de 6/10/2015 (C-59/14) se explicitou:

«(…) 23. Em conformidade com o artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade. O artigo 1.°, n.° 2, desse regulamento define o conceito de «irregularidade» como qualquer violação de uma disposição de direito da União que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral da União ou orçamentos geridos por esta.

24. A prática de uma irregularidade, que faz correr o prazo de prescrição, pressupõe, por isso, o preenchimento de dois pressupostos, a saber, um ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União, bem como uma lesão ou uma lesão potencial ao orçamento da União.

25. Em circunstâncias como as do processo principal, em que a violação do direito da União foi detetada após a concretização da lesão, o prazo de prescrição começa a correr a partir da prática da irregularidade, isto é, a partir do momento em que tenham ocorrido tanto o ato ou omissão de um agente económico que constitua uma violação do direito da União como a lesão ao orçamento da União ou aos orçamentos geridos por esta.

26. Essa conclusão está em conformidade com o objetivo do Regulamento n.° 2988/95, que, de acordo com o seu artigo 1.°, n.° 1, visa a proteção dos interesses financeiros da União. Com efeito, o dies a quo situa-se na data do facto ocorrido em último lugar, ou seja, quer na data da concretização da lesão, quando esta ocorra após o ato ou omissão que constitua uma violação do direito da União, quer na data desse ato ou omissão, quando a vantagem em causa tenha sido concedida antes do referido ato ou omissão. A prossecução do objetivo de proteção dos interesses financeiros da União está, por conseguinte, facilitada».

Desta jurisprudência, retira-se que o “dies a quo” do prazo prescricional em causa situa-se no facto que ocorra em último lugar: ou na data em que ocorra a lesão (no caso, o pagamento ao beneficiário) quando ocorra após o ato ou omissão que constitua violação do direito da União (no caso, a submissão do pedido de pagamento); quer na data deste ato ou omissão quando posterior à concessão da vantagem.

Sendo assim, como no caso dos autos, e relativamente a qualquer dos três pagamentos, a “violação do direito” precedeu a “lesão”, é na data desta, por ser posterior, que se situa o aludido “dies a quo” – isto é, nas datas dos três pagamentos (“lesões”), e não nas datas das submissões dos três pedidos pela Recorrente (em “violação” do direito da União) - contrariamente ao que esta defende na presente revista.

Ora, no caso dos presentes autos, e de acordo com a matéria considerada provada, verifica-se que:

- as partes outorgaram, em 27/5/2011, o contrato de financiamento nº 02012101/0, relativo à concessão de subsídio ao investimento na operação nº 020000018366, “Área Agrupada da ……….", referente a um pedido de apoio no valor de €256.081,87, tendo sido concedido à Recorrente um subsídio não reembolsável no valor de 204.865,26, correspondente a 80% do valor do investimento total (factos provados 43 a 46).

- E, ao abrigo do citado contrato, a ora Recorrente submeteu ao “IFAP” pedidos de pagamento de despesas nos montantes de € 48.435,87, de € 156.969,47 e de € 7.380,00 + € 45.851,46, respetivamente em 17/11/2011, em 13/1/2012, e em 17/12/2012 (factos provados 59, 60, 64, 65, 69 e 70).

- E em 29/12/2011, em 2/5/2012 e em 27/2/2013, respetivamente, o “IFAP” pagou as quantias de € 38.748,70, de € 125.143,51 e de € 40.973,05 (factos provados 62, 63, 67, 68, 72 e 73).

- Em 26/9/2016, pelo ofício de referência 009429/2016 DAI-UREC, rececionado em 27/9/2016, o “IFAP”, nos termos dos “artigos 121º e 122º do CPA”, deu conhecimento à Recorrente do projeto de decisão de determinar a modificação do contrato de financiamento e a devolução do montante no valor de € 187.462,34 (factos provados 81 e 82).

- Por carta datada de 11/10/2016, em sede de audiência prévia, a Recorrente veio responder pugnando pela improcedência do projeto de decisão e respetiva argumentação (facto provado 83).

- Em 27/09/2018, a Autora foi notificada, através do ofício com a referência 019989/2018 DAI-UREC, de 25-09-2018, da decisão do Presidente do Conselho Diretivo do “IFAP” que determinava a alteração do contrato de financiamento e ordenava a devolução do valor de € 187.462,34 – ato impugnado (facto provado 87).

Deste modo, considerando cada “tranche” de per si, temos que o termo inicial do prazo prescricional seria 29/12/2011 (1º pagamento); e 2/5/2012 (2º pagamento); e 27/2/2013 (3º pagamento).

22. Mas importa ainda ponderar se não estaremos, aqui, como decidiram as instâncias, perante um caso de “irregularidade continuada ou repetida”, uma vez que, nos termos da regra especial do §2º do nº 1 do citado art. 3º, “o prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade”.

A este propósito, pronunciou-se o TJUE no seu acórdão “Pfeifer & Langen”, de 11.06.2015, Processo C-52/14:

«(...) 48. Com a quarta e oitava questões, a analisar conjuntamente, o tribunal de reenvio pergunta, em substancia, se o artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que, por um lado, é necessário que várias irregularidades tenham entre si uma estreita relação cronológica para serem consideradas constitutivas de uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição, e, por outro, de que as irregularidades relativas ao cálculo das quantidades de açúcar armazenadas pelo fabricante, verificadas em campanhas de comercialização diferentes, que levaram a declarações erradas dessas quantidades por esse mesmo fabricante, e, por isso, ao pagamento de quantias indevidas a título de reembolso dos custos de armazenagem, podem constituir uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição.

49. A título preliminar, há que recordar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma irregularidade é «continuada ou repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, quando é cometida por um operador que retira vantagens económicas de um conjunto de operações semelhantes que violam a mesma disposição do direito da União (v. acórdão Vonk Dairy Products, C-279/05, EU:C:2007:18, n.°41).

50. À luz desta definição, o tribunal de reenvio interroga-se, antes de mais, sobre a necessidade de uma estreita relação cronológica entre duas ou mais irregularidades para estas constituírem uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95. No caso, segundo esse tribunal, algumas das operações imputadas à recorrente no processo principal ocorreram unicamente em campanhas de comercialização diferentes.

51. A esse respeito, há que recordar que, como se indica no n.° 24 do presente acórdão, o prazo de prescrição previsto no artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95 destina-se a garantir a segurança jurídica dos operadores, devendo estes ter a possibilidade de determinar quais das suas operações estão definitivamente adquiridas e quais podem ainda ser objeto de um procedimento.

52. Ora, as irregularidades não podem constituir uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, se estiverem separadas por um período superior ao prazo de prescrição de quatro anos previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número. Com efeito, numa situação como essa, essas irregularidades distintas não apresentam uma relação cronológica suficientemente estreita. Na falta de um ato de instrução ou de abertura de procedimento da autoridade competente, um operador pode assim legitimamente considerar prescrita a primeira dessas irregularidades. Em contrapartida, essa relação cronológica existe quando o período que separa cada irregularidade da anterior é inferior a esse prazo de prescrição.

53. Seguidamente, quanto à qualificação das irregularidades em causa no processo principal, cabe ao tribunal de reenvio verificar se, à luz do direito nacional da prova aplicável ao processo principal e desde que não seja posta em causa a eficácia do direito da União, estão reunidos os elementos constitutivos de uma irregularidade continuada ou repetida, recordados no n.° 49 do presente acórdão (v., neste sentido, acórdão Vonk Dairy Products, C-279/05, EU:C:2007:18, n.°43). Contudo, o Tribunal de Justiça pode fornecer a esse tribunal, com base nos elementos contidos na decisão de reenvio, os elementos de interpretação suscetíveis de lhe permitir uma decisão.

54. A esse respeito, nomeadamente, verifica-se que as irregularidades imputadas à Pfeifer & Langen contribuem todas para o carácter errado das declarações prestadas por essa sociedade quanto à qualificação dada a uma parte da sua produção de açúcar branco, por cujos custos de armazenagem pedia o reembolso (quotas A e/ou B em vez de açúcar C). Assim, essas irregularidades podem constituir uma violação repetida do artigo 13.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1998/78, que impõe ao fabricante de açúcar uma obrigação de declaração das existências elegíveis para o reembolso dos custos de armazenagem.

55. Não se pode, pois, excluir que as irregularidades imputadas à Pfeifer & Langen no processo principal constituem no seu conjunto uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, o que, contudo, cabe ao tribunal de reenvio verificar.

56. À luz destas considerações, há que responder à quarta e oitava questões que o artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que, quanto à relação cronológica pela qual as irregularidades tenham de estar ligadas para constituírem uma «irregularidade repetida», na aceção dessa disposição, unicamente se exige que o período que separa cada irregularidade da anterior seja inferior ao prazo de prescrição previsto no primeiro parágrafo desse mesmo número. As irregularidades, como as que estão em causa no processo principal, relativas ao cálculo das quantidades de açúcar armazenadas pelo fabricante, que tenham ocorrido em campanhas de comercialização diferentes, tenham levado a declarações erradas dessas quantidades por esse mesmo fabricante e, por isso, ao pagamento de quantias indevidas a título de reembolso dos custos de armazenagem constituem, em princípio, uma «irregularidade repetida», na aceção do artigo 3.°, n.° 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, o que cabe ao tribunal de reenvio verificar (...)».

Assim sendo, resulta que as irregularidades em causa nos presentes autos atribuíveis à Recorrente, assumem a natureza de “irregularidade continuada ou repetida” na aceção do art. 3º nº 1 §2º, uma vez que se revela a prática de 3 atos num intervalo inferior aos referidos 4 anos (entre 2011 e 2012), o que consubstancia um conjunto de atuações ou omissões dilatadas no tempo em violação da mesma disposição de direito da união. Em consequência, o prazo de prescrição “corre desde o dia em que cessou a irregularidade”.

23. Neste pressuposto, vejamos agora se já havia decorrido o aplicável prazo prescricional de 4 anos, considerando o termo “a quo” da contagem deste prazo.

Como vimos, no caso dos presentes autos, a RECORRENTE, submeteu junto do “IFAP”, em 17/11/2011, em 13/1/2012, e em 17/12/2012, os pedidos de pagamento de despesas, onde foram detetadas irregularidades.

E em 29/12/2011, em 2/5/2012 e em 27/2/2013, respetivamente, foram pagas à Recorrente as quantias referentes àqueles pedidos de pagamento.

Relembrando que, nos termos da aludida jurisprudência do TJUE:

- o termo inicial da contagem do prazo de prescrição situa-se na data do facto ocorrido em último lugar, ou seja, quer na data da concretização da lesão, quando esta ocorra após o ato ou omissão que constitua uma violação do direito da União, quer na data desse ato ou omissão, quando a vantagem em causa tenha sido concedida antes do referido ato ou omissão; e que

- na hipótese de infrações continuadas ou repetidas, a expressão cessou a irregularidade, prevista no art. 3.º, n° 1, § 2º do Reg. 2988/95, deve ser interpretada no sentido de que se refere ao dia em que cessou a última operação constitutiva de uma mesma irregularidade repetida, ou seja, o prazo prescricional de 4 anos deve contar-se a partir da data em que foi efetuado o último pagamento,

E resultando dos autos que estamos perante a prática de uma “irregularidade continuada ou repetida”, e que foi a 27/2/2013 que foi pago à Recorrente a última quantia do subsídio em causa, sendo que nesta data já tinham sido cometidas as restantes irregularidades e lesões ao orçamento da UE — por referência aos anteriores pedidos de pagamento e aos respetivos pagamentos -, imperioso se torna concluir que em 26/9/2016, data do ofício que foi dirigido à Recorrente para que esta pudesse exercer o direito de audiência prévia sobre a intenção de modificação unilateral do contrato (e a que esta respondeu por carta de 11/10/2016), ainda não tinha decorrido o prazo prescricional de 4 anos.

24. Temos, em consequência que, nesta data de 26/9/2016, se interrompeu o aplicável prazo prescricional (não esgotado) de 4 anos, reiniciando-se, então, um novo prazo prescricional de 4 anos.

E, como a decisão do “IFAP” que determinou a modificação do contrato de financiamento em causa (nº 02012101/0), referente ao pedido de apoio na operação nº 020000018566, designada por “Área Agrupada da ……….”, e ordenou à ora Recorrente a devolução do valor de € 187.462,34 – ato impugnado -, foi tomada em 25/9/2018, ou seja, menos de 2 anos após aquele aludido ato interruptivo, não se verifica a prescrição do procedimento de recuperação das quantias em questão, contrariamente ao alegado pela Recorrente.

Como este STA declarou no Ac.STA de 30/10/2014 (092/14):

«Aquele prazo de prescrição [de 4 anos, previsto nos arts. 1º e 3º do Regulamento (CE/EURATOM) nº 2988/95] interrompe-se, nos termos do art. 03º do referido Regulamento, com a emissão de qualquer ato que dê conhecimento à pessoa/entidade visada que se irá instruir ou instaurar procedimento por irregularidade, regime esse que afasta, pelos seus termos, a regra de direito interno constante do art. 323º do C.C.

(…) interrupção essa que inutilizou todo o tempo decorrido anteriormente já que começou a correr novo prazo prescricional a partir daquele ato interruptivo [cfr. arts. 03.º do referido Regulamento e art. 326.º, n.º 1 do CC].

XLIII. Assim, quando, em (…), foi proferida pelo R. a ordem de devolução/reposição pela A. do montante em questão não se mostrava prescrito o procedimento tendente a detetar qualquer irregularidade já que ainda não tinha decorrido um prazo superior a quatro anos contado da data do facto interruptivo […], pelo que poderia aquele determinar e impor à A. a obrigação de reembolso dos montantes indevidamente recebidos [arts. 03.º e 04.º, n.º 1 ambos do Reg. (CE/EURATOM) n.º 2988/95]».

25. Note-se que o entendimento das instâncias (sentença do TAF/CB, integralmente confirmada pelo Ac.TCAS recorrido) não coincidiu, exactamente, com esta fundamentação, pois que, embora chegando à mesma conclusão de não prescrição relativamente a qualquer dos três subsídios atribuídos, e tendo, também, decidido que se estava, no caso, perante uma “irregularidade continuada ou repetida”, situaram, diferentemente, o termo inicial do prazo prescricional de 4 anos em 30/11/2015 – data de deferimento de pagamentos à Recorrente pelo “IFAP”, mas efetuados no âmbito de diferentes operações, ao abrigo de diferentes contratos de financiamento celebrados entre as partes (nos termos dos factos provados 89, 90 e 93).

Entenderam as instâncias que esta circunstância não obstava à sua consideração para a caracterização da “irregularidade continuada ou repetida”, tal como resultante da jurisprudência do TJUE, pois que, embora se trate de irregularidades praticadas no âmbito de diferentes operações incluídas em diferentes contratos de financiamento, não deixam de consubstanciar violações praticadas pelo mesmo operador «que retira vantagens económicas de um conjunto de operações semelhantes que violam a mesma disposição do direito da União».

Porém, como este STA já teve ocasião de declarar, «estando em causa aferir da prescrição ou não de um procedimento de reembolso, carece de sentido jurídico estar a levar em conta, para efeito de qualificação das respectivas irregularidades como repetidas ou continuadas, infracções ocorridas numa outra campanha de exportação e cuja reposição de valores foi tramitada num outro procedimento de reposição» (Ac.STA de 8/3/2018, 0480/17).

No entanto, como referimos, de um modo ou de outro, a conclusão é a mesma: a não prescrição do procedimento de reposição em causa nos presentes autos.

Efetivamente, quer se situe o termo inicial do prazo prescricional em 30/11/2015, como fizeram as instâncias (fazendo relevar, como “dies a quo” a data do último deferimento de pagamentos à Recorrente em diferentes operações no âmbito de diferentes contratos de financiamento, sujeito a diferentes procedimentos de recuperação), ou em 27/2/2013 (data do 3º e último pagamento no âmbito da operação e contrato de financiamento em questão nos presentes autos), sempre terão decorrido menos de 4 anos até à sua interrupção, em 26/9/2016, por força do ofício que foi dirigido à Recorrente para que esta pudesse exercer o direito de audiência prévia sobre a intenção de modificação unilateral do contrato (e a que esta respondeu por carta de 11/10/2016).

26. Como, logo de início, supra referimos, a Recorrente critica, também, o Ac.TCAS recorrido por este ter entendido que a operação a que se referem os presentes autos constituiria um “Programa Plurianual” nos termos e para os efeitos da segunda parte do §2º do nº 1 do art. 3º do Reg. 2988/95 (“O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa”).

A este propósito, alegou a Recorrente que:

«ao decidir que a operação identificada nos autos está abrangida pelo conceito de “Programa Plurianual”, previsto no artº 3º, 2º parágrafo, 2ª parte, do identificado Regulamento, o acórdão “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação desta norma europeia» (conclusão 19ª).

É nosso entendimento, porém, que se torna inútil, considerando o âmbito do interesse da Recorrente no presente recurso de revista, a apreciação e decisão desta questão, que assim se deverá ter por prejudicada, uma vez que, por tudo o que acima se expôs, não se verifica a prescrição, no caso, do procedimento de recuperação das quantias indevidamente concedidas, quer se esteja, quer não, perante um “Programa Plurianual”.

Aliás, a sentença do TAF/CB, integralmente confirmada pelo Ac.TCAS recorrido, embora admitindo que se estaria perante um “Programa Plurianual”, não retirou daí qualquer efeito prático para a respetiva decisão – aqui sob recurso -, pois que relevou, para o caso, como já vimos, a contagem de 4 anos a partir da data que considerou como de deferimento do último pagamento, desprezando, pois, a aplicação da disposição referente aos “programas plurianuais”: «Assim, o “encerramento definitivo do programa” [“projecto” ou “operação”] ocorreu no dia 03-02-2016. Esta data de 03-02-2016 é anterior à data [01-12-2019] que resulta da contagem do prazo desde o seu termo inicial [01-12-2015, dia seguinte à irregularidade (30-11-2015)]. Pelo que, por força do disposto no segundo período do segundo parágrafo do artigo 3º, nº 1 do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 é a data de 1/12/2019 que deve ser considerada como termo final do prazo».

Na verdade, atento o disposto no referido art. 3º, nº 1, §2º (2ª parte), o interesse para a posição jurídica da Recorrente – e, portanto, o seu interesse nesta sua alegação – apenas existiria caso se verificasse que somente por apelo à data do “encerramento definitivo do programa” a prescrição se não verificaria. Porém, como a prescrição não se verifica - tal como concluímos - ainda que não se estivesse perante um “Programa Plurianual”, torna-se absolutamente despiciendo, designadamente para o interesse recursório da Recorrente, decidir esta questão, pois o resultado seria sempre igual (não prescrição).

Como bem se refere no parecer da Sra. Magistrada do MºPº: «Salvo melhor entendimento, afigura-se-nos não ser relevante, na concreta situação dos autos, discutir se o programa em causa constitui ou não um programa plurianual, uma vez que uma tal caracterização nunca poderia ter como efeito diminuir o referido prazo de prescrição de 4 anos (…)».

É que, como vimos, não tomando a operação em causa como um “Programa Plurianual – como a Recorrente defende - ou seja, desconsiderando a data do “encerramento definitivo do programa” (situado pelas instâncias em 3/2/2016, com base nos factos provados 50, 51 e 52) como termo final da prescrição, não se verifica a prescrição - pois o prazo prescricional correu desde 27/2/2013 (desde 30/11/2015, no entendimento das instâncias) até se interromper em 26/9/2016 (antes de esgotado o prazo de 4 anos) e, nesta data, voltar a correr novo prazo (de 4 anos) até 25/9/2018, data do ato impugnado.

Caso se tratasse de um “Programa Plurianual”, o termo final do prazo prescricional de 4 anos situar-se-ia, do mesmo modo, em 28/2/2017 (ou em 1/12/2019, segundo as instâncias) – em qualquer caso, após a data de “encerramento definitivo do programa”, que seria em 3/2/2016, e, consequentemente, com desprezo desta data (como bem entenderam, aqui, as instâncias) e sempre com a verificação de tempestiva interrupção, em 26/9/2016, como se viu.

Portanto, em qualquer das hipóteses (considere-se, ou não, “Programa Plurianual”), não se verifica, no presente caso, a prescrição do procedimento de recuperação das quantias indevidamente concedidas.

27. Na sequência de tudo o atrás exposto, é de concluir que se deve manter o Ac.TCAS ora recorrido, que integralmente confirmou a sentença de 1ª instância, pois que: não se verificam as nulidades, por omissões de pronúncia, apontadas ao Acórdão pela RECORRENTE; soçobram as críticas por esta formuladas quanto à antecipação do juízo da causa principal e quanto à factualidade tida por assente; e, contrariamente ao defendido pela Recorrente no presente recurso, não se verificou a prescrição do procedimento de recuperação das quantias tidas como indevidamente pagas no âmbito da operação e do contrato de financiamento em questão nos presentes autos – quer quanto aos procedimentos de recuperação das quantias objeto do primeiro e segundo pedidos de pagamento (relativamente aos quais a Recorrente impugnou a decisão da sua não prescrição), quer quanto ao procedimento de recuperação da quantia objecto do terceiro pagamento (relativamente ao qual a Recorrente aceitou a decisão da sua não prescrição, por a não ter impugnado).

IV- DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em:

Negar provimento ao presente recurso jurisdicional de revista deduzido pela Recorrente “ASFOALA – Associação de Produtores Florestais do Alto Alentejo”, mantendo o Acórdão recorrido.

Custas a cargo da Recorrente.

D. N.

Lisboa, 23 de abril de 2020. – Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano.