Quando foi proferido o acórdão 0897/14?

O acórdão foi proferido em 10 de março de 2016.

Acórdão STA (2016) — Acção popular, Ilegitimidade activa

Referências Legais

Legislação Nacional

CPTA02 ART73 N2 ART9 N2.
CONST76 ART52 N3 A ART268 N5.
L 83/95 DE 1995/08/31 ART2 N1.
CPC13 ART31.

Sumário

I- O artigo 73º do CPTA consagra uma dualidade de regimes quanto ao âmbito de eficácia das pronúncias judiciais no domínio do contencioso de impugnação de normas regulamentares resultantes do exercício da função administrativa: - a «declaração de ilegalidade com força obrigatória geral»; - e a «declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto»;

II- A primeira pode ser pedida a tribunal pelo Ministério Público, oficiosamente ou a requerimento de qualquer das entidades referidas no artigo 9º nº2 do CPTA, e deve por ele ser pedida a tribunal «quando tenha conhecimento de 3 decisões de desaplicação» da respectiva norma «com fundamento na sua ilegalidade»; Quando se verifique este último pressuposto, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral também pode ser pedida «por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo»;

III- A segunda pode ser pedida a tribunal pelo «lesado» ou «qualquer das entidades referidas no nº2 do artigo 9º» do CPTA, quando os efeitos da norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação;

IV- A expressão «caso concreto» não pode, pois, deixar de ter, neste domínio, uma relação conatural com a esfera jurídica do «lesado» ou da «entidade» em causa que vê prejudicados os valores ou interesses que prossegue e promove;

V- A dimensão subjectiva que subjaz à legitimidade do nº2 do artigo 73º do CPTA dificilmente se coaduna com um processo de pendor marcadamente objectivista, como é o processo desencadeado num contexto de acção popular, em que se encontra sobretudo em causa a defesa da legalidade e do interesse público, seja ele qual for;

VI- Este escopo objectivista aproxima o autor popular muito mais do autor público do que do autor particular, seja ele o «lesado» ou «qualquer das entidades» do nº2 do artigo 9º do CPTA;

VII- A restrição da legitimidade ao «lesado ou qualquer das entidades referidas no nº2 do artigo 9º» não conflitua com o direito de acção popular consagrado no artigo 52º, nº3 alínea a), da CRP, porque ela advém da própria natureza das coisas, ou seja, porque a legitimidade popular e a declaração de ilegalidade de norma sem força obrigatória geral surgem como inconciliáveis;

VIII- A discrepância com o preceito constitucional deslocar-se-á antes, segundo tudo indica, para a não extensão da legitimidade pública, prevista no artigo 73º, nº3, do CPTA, também à legitimidade popular.

Texto Integral

I. Relatório

1. A…………. e OUTROS vêm «reclamar para a conferência» da Secção de Contencioso Administrativa deste Supremo Tribunal [STA] da decisão, proferida em sede de saneador, que «absolveu da instância os réus» com fundamento na «ilegitimidade dos autores».

Concluem assim as suas alegações:

1- Os Recorrentes são titulares dos interesses difusos em questão na presente acção, à luz dos artigos 52º, nº3, alínea a), da CRP, 2º, nº1, da LAP, 31º do CPC, 9º, nº2, e 73º, nº2, do CPTA, uma vez que está em causa a defesa, a promoção e a preservação do património cultural que é a língua portuguesa, bem como a defesa de direitos fundamentais conexos, como a liberdade de expressão escrita, a liberdade de aprender e de ensinar e o direito ao ensino;

2- Os referidos titulares dos interesses difusos são também parte legítima na presente acção, através da interpretação combinada dos artigos 52º, nº3, alínea a), da CRP, 2º, nº1, da LAP, 31º, do CPC, 9º, nº2, e 73º, nº2, do CPTA;

3- As afirmações contidas no douto despacho de que ora se reclama, segundo as quais só seriam partes legítimas na presente acção os «lesado [s]» [sic], são desprovidas de qualquer fundamento e arrimo legal, tanto mais que do despacho saneador consta a transcrição da versão original e desactualizada do artigo 73º, nº2, do CPTA, da qual só constavam os «lesado [s]» como partes legítimas na respectiva acção;

4- O douto despacho reclamado aplicou incorrectamente o Direito, neste particular. Não é correcto afirmar-se que tenha de se ser «lesado» para, nos termos do artigo 73º, nº2, do CPTA, se ter legitimidade activa para intentar uma acção de impugnação de normas, porque o mesmo, após a revisão de 2003, remete para as pessoas e entidades do artigo 9º, nº2, do próprio CPTA;

5- De resto, também, ainda que, por hipótese académica, não militasse nesse sentido a redacção dada ao artigo 73º, nº2, do CPTA, pela Lei nº4-A/2003, de 19 de Fevereiro [aditando ao mencionado preceito «ou qualquer das entidades referidas no nº2 do artigo 9º»], a inserção da conjunção coordenativa alternativa «ou» no enunciado linguístico do texto legal é por si só elucidativa de que são partes legítimas tanto o «lesado», como «qualquer das [pessoas ou] entidades referidas no nº2 do artigo 9º»;

6- Os autores são também partes legítimas em face do requisito adicional dos «efeitos circunscritos ao caso concreto», a que o artigo 73º, nº2, in fine, do CPTA faz alusão, interpretado no sentido normativo que o conforma ao sistema jurídico;

7- Uma leitura exegética e literal da expressão «caso concreto» constante do artigo 73º, nº2, do CPTA, encerraria em si insanáveis contradições lógico-normativas e valorativas, quer com o conceito de acção popular, quer com o regime da acção popular, quer mesmo com o próprio regime do processo administrativo, as quais devem ser evitadas de acordo com as coordenadas resultantes do sistema jurídico, no seu todo;

8- Verificar-se-ia uma patente falta de congruência lógica, quando se alude a «caso concreto», numa acção popular, cujos interesses tutelados são, por natureza, difusos [!], e numa acção popular administrativa de impugnação de normas regulamentares [e do próprio regulamento], em que, a acrescer ao carácter difuso dos interesses, estamos perante a impugnação de regulamentos, cujas normas neles contidas, por definição, são dotadas de generalidade e abstracção;

9- De facto, numa acção popular para tutela de interesses difusos, intentada contra normas regulamentares gerais e abstractas, e, ademais, imediatamente operativas, não há, por definição, um «caso concreto»;

10- O que significa, pura e simplesmente, que «conceber uma declaração com efeitos circunscritos ao caso concreto no caso de a acção se destinar a defender interesses indivisíveis» é verdadeiramente «um contra-senso»;

11- A contradição valorativa e normativa seria, portanto, manifesta. Com efeito, exigir um «caso concreto» no seu sentido literal equivaleria a fazer tábua rasa do direito de acção popular, da inerente extensão de legitimidade activa prevista pelo artigo 9º, nº2, do CPTA, para a qual remete o artigo 73º, nº2, do CPTA. Ora, um autor popular encontra-se dispensado de invocar a lesividade para se constituir como parte legítima;

12- A contradição normativa não pode ser ultrapassada, considerando que o artigo 73º, nº2, do CPTA, teria revogado qualquer dos preceitos da LAP, uma vez que não houve revogação nem expressa nem tácita do artigo 2º, nº1, da LAP;

13.ª Mas, mesmo que se admita - o que se faz sem conceder, por mera hipótese de raciocínio - a derrogação tácita do artigo 2º, nº1, da LAP, pelo artigo 73º, nº2, do CPTA, o problema manter-se-ia. Ou seja, mesmo pondo de parte o artigo 2º, nº1, da LAP [e até o 52º, nº3, alínea a), da CRP] - o que se faz sem conceder - a contradição normativa e valorativa continua a existir no «interior» do próprio artigo 73º, nº2, do CPTA;

14- O sentido normativo, a extrair do artigo 73º, nº2, do CPTA, tem de ser objecto de uma interpretação restritiva, de acordo com ponderosos argumentos lógicos e de acordo com o conceito de sistema, em estrita articulação com os artigos 52º, nº3, alínea a), da CRP, 9º, nº2, do CPTA, e 2º, nº1, da LAP, em articulação [elemento histórico] com a redacção que lhe foi dada pela Lei nº4-A/2003, de 19 de Fevereiro, e em articulação com a ratio [elemento teleológico] da inserção no mesmo da remissão expressa para as entidades do artigo 9º, nº2, do CPTA, que, por sua vez, remete para a LAP;

15- Propugnando-se uma interpretação segundo a qual a expressão «caso concreto» seja diferentemente valorada e interpretada consoante estejamos perante as acções de impugnação de normas intentadas pelo lesado ou perante as acções [populares] de impugnação de normas intentadas pelas pessoas ou entidades do artigo 9º, nº2, do CPTA;

16- Atento o acima exposto, não pode o intérprete concluir senão no sentido de que o artigo 73º, nº2, é um reforço confirmativo da regra geral do 9º, nº2, do CPTA, ao remeter claramente para os «termos gerais», isto é, para as normas da LAP [in casu, artigo 2º, nº1]. A expressão «nos termos da lei», constante do artigo 9º, nº2, do CPTA, para que remete o artigo 73º, nº2, do mesmo diploma, implica inequivocamente uma remissão directa para a LAP;

17- Por outro lado, o artigo 73º, nº2, da LAP, na redacção dada pela Lei nº4-A/2003, de 19 de Fevereiro, visou claramente alargar o âmbito do referido preceito, para conformá-lo à Constituição [artigo 52º, nº3]. A ratio da alteração foi precisamente o alargamento da legitimidade para intentar a acção de impugnação de normas. Por isso, a expressão «caso concreto» aí constante, quando referida à acção de impugnação de normas intentada pelas pessoas e entidades referidas no artigo 9º, nº2, ex 73º, nº2, do CPTA, deve ser entendida - em termos hábeis e devidamente conformes ao Direito - num sentido lato, sob pena de a realidades diametralmente distintas aplicarmos, cega e indiscriminadamente, o mesmo conceito normativo, em violação do princípio da igualdade;

18- Em conclusão, atentas as considerações antecedentes, deve o artigo 73º, nº2, do CPTA, ser restritivamente interpretado, de acordo com os elementos da interpretação sistemático, histórico e teleológico, no sentido de que confere legitimidade activa aos autores, entendendo-se «caso concreto» em sentido lato quando referido às entidades do artigo 9º, nº2, ex 73º, nº2, do CPTA, como abrangendo potencialmente quaisquer situações em que estejam em causa os interesses difusos que, nos termos da CRP e da LAP, permitem o recurso à acção popular;

19- Ou, subsidiariamente, caso assim não se entenda - o que se faz por mera hipótese de raciocínio - deve o artigo 73º, nº2, do CPTA, «na parte que se reporta aos sujeitos e entidades referidos no artigo 9º, nº2, o nº2 do artigo 73º [...] ter-se por não escrito, aplicando-se as regras gerais de legitimidade [...] às acções desencadeadas por autores populares»;

20- Interpretada nos termos acima expostos a expressão «caso concreto» constante do artigo 73º, nº2, do CPTA, quando referida à acção popular administrativa de impugnação de normas promovida pelas entidades do artigo 9º, nº2, do CPTA, é manifesto que, na presente situação, nos encontramos perante casos concretos: [i] na leccionação e avaliação interna do 1º ao 4º ano de escolaridade; [ii] na avaliação externa [exames nacionais] do 4º ano de escolaridade; [iii] na leccionação e avaliação interna do 5º ao 9º ano de escolaridade; [iv] na avaliação externa [exames] do 6º e 9º anos de escolaridade; [v] na leccionação e avaliação interna do 10º ao 12º anos de escolaridade; [vi] na avaliação externa [exames] do 11º e 12º anos de escolaridade;

21- Sendo este o sentido normativo correcto da expressão «caso concreto» constante do artigo 73º, nº2, do CPTA, e verificando-se que a presente acção é restringida nos seus efeitos a esses «casos concretos» entendidos em termos latos, no despacho saneador de que se reclama aplicou mal o Direito;

22- Por último, tal interpretação defendida no douto despacho saneador padece de manifesta inconstitucionalidade material, pelo que não poderia ter sido, sem mais, exposta nos termos em que o foi;

23- Com efeito, e como é evidente, «A remissão do legislador constitucional para legislação ordinária não pode ser entendida no sentido de permitir que esta adopte uma concepção restritiva, contrária às finalidades de protecção de valores e interesses referidos pela norma constitucional». Por isso, o artigo 52º, nº3, alínea a), da CRP, opera um reenvio limitado, condicionado, nos seus pressupostos;

24- A garantia institucional da acção popular não permite a eliminação dos elementos já caracterizadores de tal instituto;

25- A remissão para a lei ordinária não é, por isso mesmo, um «cheque em branco», devendo manter-se os traços típicos do instituto da acção popular [artigo 52º, nº3, da CRP], tal como garantido pela Constituição. Elementos típicos que seriam assim intoleravelmente restringidos e truncados, no que se reporta à acção popular administrativa [que não à cível ou penal]: nada na Constituição, em particular no artigo 52º, nº3, autoriza o legislador a consagrar, em abstracto, na lei ordinária, o direito de acção popular [no artigo 2º, nº1, da LAP, 9º, nº2, do CPTA] para depois, numa norma «singular» [artigo 73º, nº2, do CPTA], restringir intolerável e paradoxalmente a sua efectividade à existência de um caso concreto [o que desvirtua integralmente um instituto que é dirigido não à tutela de casos concretos, mas à tutela de interesses difusos];

26- Concomitantemente, violaria a dimensão objectiva do direito de acção popular, designadamente a efectividade do princípio da legalidade administrativa, o princípio do Estado de Direito, os princípios da unidade e da coerência do sistema jurídico e o princípio da igualdade;

27- Pelo que, a ser mantida a decisão vertida no despacho saneador, a mesma redundaria num vício de inconstitucionalidade material, no que se refere à interpretação do artigo 73º, nº2, do CPTA, designadamente o obnubilamento do direito de acção popular pelo requisito do «caso concreto» - sem diferenciar entre as acções do «lesado» e as das pessoas e entidades do artigo 9º, nº2, do CPTA [in specie, a acção popular administrativa]».

Terminam pedindo que a conferência conceda provimento à reclamação, e que, em conformidade, seja revogada a decisão reclamada, prosseguindo os autos a sua tramitação até final.

2.Apenas o demandado MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO [ME] se pronunciou acerca da «reclamação para a conferência» apresentada pelos autores, defendendo a manutenção da decisão objecto da mesma.
3.Colhidos os «vistos» legais, importa apreciar e decidir a «reclamação».

IIDe Facto

São os seguintes os elementos factuais pertinentes para decidir a reclamação:

a)Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, assinado em Lisboa, em 16.12.90, pela República Popular de Angola, pela República Federativa do Brasil, pela República de Cabo Verde, pela República da Guiné-Bissau, pela República de Moçambique, pela República Portuguesa, e pela República Democrática de São Tomé e Príncipe – cujo texto se encontra, em cópia da I série-A do DR, nº193, de 23.08.91, a folhas 215 a 223 dos autos, aqui dado por integralmente reproduzido;
b)Resolução da Assembleia da República nº26/91, de 04.06.91, que aprova, para ratificação, o Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa – cujo texto se encontra, em cópia da I série-A do DR, nº193, de 23.08.91, a folhas 215 a 223 dos autos, aqui dado por integralmente reproduzido;
c)Rectificação nº19/91, de 15.10.91, feita à Resolução da Assembleia da República nº26/91 – cujo texto se encontra, em cópia da I série-A do DR, nº256, de 07.11.91, a folha 224 dos autos, aqui dado por integralmente reproduzida;
d)Decreto do Presidente da República nº43/91, de 23.08.91, que ratifica o Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa – cujo texto se encontra, em cópia da I série-A do DR, nº193, de 23.08.91, a folhas 225 dos autos, aqui dado por integralmente reproduzido;
e)Protocolo Modificativo do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, assinado na Praia, Cabo Verde, em 17.07.98, pela República Popular de Angola, pela República Federativa do Brasil, pela República de Cabo Verde, pela República da Guiné-Bissau, pela República de Moçambique, pela República Portuguesa, e pela República Democrática de São Tomé e Príncipe – cujo texto se encontra, em cópia da I série-A do DR, nº23, de 28.01.2000, a folha 226 dos autos, aqui dado por integralmente reproduzido;
f)Resolução da Assembleia da República nº8/2000, de 18.11.99, que aprova o Protocolo Modificativo do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, assinado na Praia, Cabo Verde, em 17.07.98 – cujo texto se encontra, em cópia da I série-A do DR, nº23, de 28.01.2000, a folha 226 dos autos, aqui dado por integralmente reproduzido;
g)Decreto do Presidente da República nº1/2000, de 28.01.2000, que ratifica o Protocolo Modificativo do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, assinado na Praia, Cabo Verde, em 17.07.98 – cujo texto se encontra, em cópia da I série-A do DR, nº23, de 28.01.2000, a folha 226 dos autos, aqui dado por integralmente reproduzido;
h)Acordo do Segundo Protocolo Modificativo ao Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, assinado em São Tomé, em 25.07.2004, pelo Governo da República de Angola, pelo Governo da República Federativa do Brasil, pelo Governo da República de Cabo Verde, pelo Governo da República da Guiné-Bissau, pelo Governo da República de Moçambique, pelo Governo da República Portuguesa, pelo Governo da República Democrática de São Tomé e Príncipe, e pelo Governo da República Democrática de Timor-Leste – cujo texto se encontra, em cópia da I série do DR, nº145, de 29.07.2008, a folhas 227 e 228 dos autos, aqui dado por integralmente reproduzido;
i)Resolução da Assembleia da República nº35/2008, de 16.05.2008, que aprova o Acordo do Segundo Protocolo Modificativo ao Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, adoptado na V Conferência dos Chefes de Estado e de Governo da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), realizada em São Tomé em 26 e 27 de Julho de 2004 - cujo texto se encontra, em cópia da I série do DR, nº145, de 29.07.2008, a folhas 227 e 228 dos autos, aqui dado por integralmente reproduzido;
j)Decreto do Presidente da República nº52/2008, de 29.07.2008, que ratifica o Acordo do Segundo Protocolo Modificativo ao Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, adoptado na V Conferência dos Chefes de Estado e de Governo da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), realizada em São Tomé em 26 e 27 de Julho de 2004 - cujo texto se encontra, em cópia da I série do DR, nº145, de 29.07.2008, a folhas 229 dos autos, aqui dado por integralmente reproduzido;
k)Aviso nº255/2010, de 13.09.2010, do Ministério dos Negócios Estrangeiros - cujo texto se encontra, em cópia da I série do DR de 17.09.2010, a folhas 230 dos autos, aqui dado por integralmente reproduzido;
l)Resolução do Conselho de Ministros nº8/2011, de 09.12.2010 - cujo texto se encontra, em cópia da I série do DR de 25.01.2011, a folhas 201 e 202 dos autos, aqui dado por integralmente reproduzido, de onde se extrai nomeadamente o seguinte:

«A língua portuguesa é um elemento essencial do património cultural português. A protecção, a valorização e o ensino da língua portuguesa, bem como a sua defesa e promoção da difusão internacional, são tarefas fundamentais do Estado, consagradas na Constituição. A prossecução destes objectivos é, igualmente, um desígnio do XVIII Governo Constitucional, materializado na adopção de uma política da língua, unificada e eficaz, como eixo fundamental do desenvolvimento cultural, económico e social dos Portugueses.
Ao Governo compete criar instrumentos e adoptar medidas que assegurem a unidade da língua portuguesa e a sua universalização, nomeadamente através do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa e da promoção da sua aplicação.
A presente resolução do Conselho de Ministros determina a aplicação do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa no sistema educativo no ano lectivo de 2011-2012 e, a partir de 1 de Janeiro de 2012, ao Governo e a todos os serviços, organismos e entidades na dependência do Governo, bem como à publicação do Diário da República.
O Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, assinado em Lisboa em 1990, aprovado pela Resolução da Assembleia da República nº26/91 e ratificado pelo Decreto do Presidente da República nº43/91, ambos de 23 de Agosto, simplifica e sistematiza vários aspectos da ortografia e elimina algumas excepções ortográficas, garantindo uma maior harmonização ortográfica. O Acordo Ortográfico incide apenas sobre a ortografia, mantendo-se a pronúncia e o uso das palavras inalteráveis. Deve salientar-se que não se trata do primeiro acordo sobre a ortografia do português ou a primeira convenção ortográfica da língua portuguesa.
Esta resolução adopta, ainda, o Vocabulário Ortográfico do Português, produzido em conformidade com o Acordo Ortográfico, e o conversor Lince como ferramenta de conversão ortográfica de texto para a nova grafia, disponíveis e acessíveis de forma gratuita no sítio da Internet www.portaldalinguaportuguesa.org e nos sítios da Internet de todos os departamentos governamentais, ambos desenvolvidos pelo Instituto de Linguística Teórica e Computacional [ILTEC] com financiamento público do Fundo da Língua Portuguesa. Ainda, para garantir que a aplicação do Acordo Ortográfico é efectuada de forma informada, tanto pelos portugueses em geral como pelas entidades referidas na resolução, prevê-se a realização de iniciativas de informação e de sensibilização e a divulgação de conteúdos de esclarecimento da aplicação do Acordo Ortográfico no sítio da Internet de cada departamento governamental.
O Acordo Ortográfico visa dois objectivos: reforçar o papel da língua portuguesa como língua de comunicação internacional e garantir uma maior harmonização ortográfica entre os oito países que fazem parte da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa [PLP].
Em primeiro lugar, a aplicação do Acordo Ortográfico e a definição de uma base ortográfica comum aos oito países que partilham este património linguístico permitem reforçar o papel da língua portuguesa como língua de comunicação internacional. Trata-se de algo particularmente relevante na criação de oportunidades e na exploração do seu potencial económico, cujo valor é consensualmente reconhecido.
Este instrumento visa contribuir para a expansão e afirmação da língua através da consolidação do seu papel como meio de comunicação e difusão do conhecimento, como suporte de discurso científico, como expressão literária, cultural e artística e, ainda, para o estreitamento dos laços culturais.
Deve referir-se que a cooperação no seio dos países de língua portuguesa tem assumido uma importância crescente, o que levou à criação, pelo Governo, do Fundo da Língua Portuguesa, destinado a promover a língua como factor de desenvolvimento e de combate à pobreza.
Em segundo lugar, a harmonização ortográfica nos países da CPLP é fundamental para que os cerca de 250 milhões de falantes, presentes em comunidades portuguesas no estrangeiro, nos países de língua oficial portuguesa ou, ainda, integrados no crescente número de pessoas que procuram a língua portuguesa por outras razões, possam comunicar utilizando uma grafia comum.
O Acordo do Segundo Protocolo Modificativo do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, aprovado pela Resolução da Assembleia da República nº35/2008 e ratificado pelo Decreto do Presidente da República n.º52/2008, ambos de 29 de Julho, determinou uma nova forma de entrada em vigor do Acordo Ortográfico com o depósito do terceiro instrumento de ratificação. Assim, e nos termos do Aviso nº255/2010, de 13 de Setembro, publicado no Diário da República, 1ª série, de 17 de Setembro de 2010, o Acordo Ortográfico já se encontra em vigor na ordem jurídica interna desde 13 de Maio de 2009. Para salvaguardar uma adaptação e aplicação progressivas dos termos do Acordo Ortográfico, a referida resolução prevê, para determinadas entidades, um prazo transitório de seis anos para a implementação da nova grafia.
Considerando a existência de diversos recursos, em papel ou informáticos, já disponíveis em Portugal, destinados ao apoio à expressão escrita e à produção de texto em língua portuguesa em consonância com as novas regras expressas no Acordo Ortográfico, a utilização da nova grafia está a ser gradualmente introduzida nos hábitos quotidianos dos Portugueses. A adopção do Acordo Ortográfico pelos órgãos de comunicação social tem vindo a contribuir, numa base quotidiana e de forma progressiva e natural, para a familiarização da população com as novas regras ortográficas. A sua aplicação pelas diversas entidades públicas e a sua utilização nos manuais escolares serão determinantes para a generalização da sua utilização e, por consequência, para a sua adopção plena. A este propósito, cumpre esclarecer que, nos termos da Lei nº47/2006, de 28 de Agosto, e do Decreto-Lei nº261/2007, de 17 de Julho, os manuais escolares são adoptados por períodos de seis anos, de acordo com um calendário já estabelecido e que importa manter em virtude do investimento feito pelas famílias e pelo Estado na sua aquisição ou comparticipação, adequando a este calendário a utilização progressiva do Acordo Ortográfico, visando que, até ao final do período transitório de seis anos, todos os manuais apliquem a grafia do Acordo Ortográfico. Ora, uma vez que se encontra a decorrer o período transitório, compete ao Governo garantir que os cidadãos disponham de instrumentos de acesso universal e gratuito para a aplicação do Acordo Ortográfico e definir atempadamente os procedimentos a adoptar.
Assim:
Nos termos da alínea g) do artigo 199º da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:
1 - Determinar que, a partir de 1 de Janeiro de 2012, o Governo e todos os serviços, organismos e entidades sujeitos aos poderes de direcção, superintendência e tutela do Governo aplicam a grafia do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa, aprovado pela Resolução da Assembleia da República nº26/91 e ratificado pelo Decreto do Presidente da República nº43/91, ambos de 23 de Agosto, em todos os actos, decisões, normas, orientações, documentos, edições, publicações, bens culturais ou quaisquer textos e comunicações, sejam internos ou externos, independentemente do suporte, bem como a todos aqueles que venham a ser objecto de revisão, reedição, reimpressão ou qualquer outra forma de modificação.
2 - Determinar que, a partir de 1 de Janeiro de 2012, a publicação do Diário da República se realiza conforme o Acordo Ortográfico.
3 - Determinar que o Acordo Ortográfico é aplicável ao sistema educativo no ano lectivo de 2011-2012, bem como aos respectivos manuais escolares a adoptar para esse ano lectivo e seguintes, cabendo ao membro do Governo responsável pela área da educação definir um calendário e programa específicos de implementação, sem prejuízo do disposto no número seguinte.
4 - Manter a vigência dos manuais escolares já adoptados até que sejam objecto de reimpressão ou cesse o respectivo período de adopção, previsto no artigo 4º da Lei nº47/2006, de 28 de Agosto, e no artigo 2º do Decreto-Lei nº261/2007, de 17 de Julho.
5 - Determinar que cada departamento governamental deve desenvolver iniciativas de informação e de sensibilização e assegurar a divulgação de conteúdos no respectivo sítio da Internet, para esclarecimento da aplicação do Acordo Ortográfico.
6 - Para os efeitos dos números anteriores, adoptar o Vocabulário Ortográfico do Português e o conversor ortográfico Lince, disponíveis no sítio da Internet www.portaldalinguaportuguesa.org e nos respectivos sítios da Internet dos departamentos governamentais.
7 - Determinar a criação de uma rede de pontos focais para acompanhamento da aplicação do Acordo Ortográfico composta por representantes nomeados pelos membros do Governo responsáveis pelas seguintes áreas:
a)Negócios estrangeiros;
b)Finanças;
c)Procedimento legislativo;
d)Educação;
e)Ensino superior;
f)Cultura;
g)Assuntos parlamentares»;

m) Comunicação emanada do Ministério da Educação em Fevereiro de 2011, sobre a «Aplicação do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa e utilização do logótipo/marca» – cujo texto, em cópia, se encontra a folha 203 dos autos, e com o seguinte teor:

«Aplicação do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa e utilização do logótipo/marca Pela Resolução do Conselho de Ministros nº8/2011, de 25 de Janeiro de 2011, foi determinada a aplicação do Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa no sistema educativo português no ano lectivo de 2011/2012.
Considerando que a aplicação do Acordo Ortográfico “pelas diversas entidades públicas e a sua utilização nos manuais escolares serão determinantes para a generalização da sua utilização e, por consequência, para a sua adopção plena”, o disposto naquela Resolução deverá ser cumprido no âmbito do processo de avaliação e certificação de manuais escolares.
Assim, o Acordo Ortográfico irá ser aplicado aos manuais escolares a adoptar, com efeitos já no próximo ano lectivo de 2011/2012 e nos anos seguintes, de acordo com o calendário estabelecido entre o Ministério da Educação/DGIDC e a Associação …………….. [A……..].
Os manuais escolares em apreço irão utilizar um logótipo/marca na capa ou contracapa, comprovando a aplicação do Acordo Ortográfico, disponibilizado por esta Direcção-Geral na sua página electrónica, conforme imagem em anexo. Do mesmo modo, nas reimpressões de manuais escolares, o uso do logótipo/marca relativo à aplicação do Acordo Ortográfico deverá ser considerado sempre que o processo o permita, nos termos do nº4 da citada Resolução.
Salienta-se que os utilizadores interessados em apor o logótipo/marca em manuais ou outros materiais de natureza pedagógica, já impressos, estão sujeitos ao dever legal desta utilização traduzir a conformidade dos seus conteúdos com o Acordo Ortográfico em vigor.

Para mais informação consultar dre.pt Fevereiro de 2011»;

n) Informação 2011/2012, de 13.09.2011, emanada do Gabinete de Avaliação Educacional do Ministério da Educação e Ciência, sobre os efeitos da entrada em vigor do Acordo Ortográfico – cujo texto se encontra, em cópia, a folha 204 dos autos, e é do seguinte teor:

«Acordo Ortográfico - Informação 2011/2012 - 13 de Setembro de 2011 Informação sobre os efeitos da entrada em vigor do Acordo Ortográfico [actualizado em 16 de Novembro de 2011]
O Acordo Ortográfico [AO] de 1990 foi ratificado por Portugal em 2008, prevendo-se uma moratória de seis anos para a sua entrada plena em vigor. O Ministério da Educação estabeleceu como data para entrada em vigor do Acordo Ortográfico, nas escolas, o início do ano letivo 2011/2012.
A partir do corrente ano letivo, os instrumentos de avaliação produzidos pelo GAVE cumprirão as novas regras ortográficas.
Até aos anos letivos abaixo indicados, na codificação das provas de aferição [1º Ciclo] e na classificação das provas finais e das provas de exame nacional [Ensino Secundário], continuarão a ser consi [2º e 3º Ciclos do Ensino Básico] deradas corretas as grafias que seguirem o que se encontra previsto quer no Acordo de 1945, quer no Acordo de 1990 [atualmente em vigor], mesmo quando se utilizem as duas grafias numa mesma prova.
A partir dos anos letivos abaixo indicados [inclusive], os critérios de codificação das provas de aferição do 1º Ciclo e de classificação das provas finais dos 2º e 3º Ciclos do Ensino Básico e das provas de exame nacional do Ensino Secundário considerarão como válidas exclusivamente as regras definidas pelo AO em vigor.
Aplicação do AO na avaliação externa dos alunos 2013/2014 - 6º ano de escolaridade 2014/2015 - 4º, 9º, 11º e 12º anos de escolaridade

Para esclarecimento de dúvidas relativas à nova ortografia, deve ser consultado o Portal da Língua Portuguesa www.portaldalinguaportuguesa.org que disponibiliza o Vocabulário Ortográfico do Português [VOP] e o conversor Lince como ferramenta de conversão ortográfica de texto para a nova grafi»;

o)Esta acção administrativa especial [AAE] foi intentada por A……….. e OUTROS [96], ao abrigo do direito de acção popular, contra o ESTADO PORTUGUÊS [EP], o CONSELHO DE MINISTROS [CM], a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS [PCM] e o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO [ME], tendo sido indicados, como contra-interessados, «As escolas particulares e cooperativas que ministram o ensino nos 4º, 6º, 9º, 11º e 12º anos, compelidas a aplicar o Acordo Ortográfico de 1990 [AO90], em virtude das normas constantes dos nºs 3 e 1 da RCM 8/2011, designadamente: B……….; C…………; D……………; E…………; F………..; G………; H……….; I…………..; J……………; L…………; M………..; N…………; O……….; P……..; Q………..; R……….; S…………; T…………; U……….; V………….; X…………; Z………..; AA……; BB………., S.A.; todas as demais escolas particulares e cooperativas que ministram o ensino do 1º ao 4º, do 5º ao 9º e do 10º ao 12º anos de escolaridade, e todas as editoras de manuais escolares conformes ao A090, em Portugal;
p)Nela foram formulados - ao abrigo dos artigos 4º, nº1 alíneas b) e l), do ETAF, e 2º, nº2, alínea h), 5º, nº1, 72º, nº1, e 73º, nº2, todos do CPTA - os seguintes pedidos:

- Declaração de nulidade das seguintes normas administrativas regulamentares:

i)A Resolução do Conselho de Ministros nº8/2011, no seu todo, e, em particular, as normas constantes dos nºs 1, 3 e 4, do mesmo diploma, no que concerne à aplicação do AO90 a todo o sistema educativo público, e ao prazo de transição para manuais escolares, respectivamente;
ii)As normas constantes da Nota Informativa do Ministério da Educação de Fevereiro de 2011, para informação sobre utilização do AO90 e utilização do logotipo e marca;
iii)As normas constantes da Nota Informativa do Ministério da Educação, de 13 de Setembro de 2011, que calendariza os exames a que se aplicará o AO90, bem como os conteúdos e programas de todos os anos de escolaridade de acordo com o A090.
- A serem desaplicadas, ao abrigo do artigo 73º, nº2, do CPTA, nos seguintes casos concretos:

i)Na leccionação e avaliação interna do 1º ao 4º ano de escolaridade, para o ano lectivo de 2014/2015 e nos anos lectivos subsequentes;
ii)Na avaliação externa [exames nacionais] do 4º ano de escolaridade, para o ano lectivo de 2014/2015 e nos anos lectivos subsequentes;
iii)Na leccionação e avaliação interna do 5º ao 9º ano de escolaridade, para o ano lectivo de 2014/2015 e nos anos lectivos subsequentes;
iv) Na avaliação externa [exames] do 6º e 9º ano de escolaridade, para o ano lectivo de 2014/2015 e nos anos lectivos subsequentes;
v) Na leccionação e avaliação interna do 10º ao 12º ano de escolaridade, para o ano lectivo de 2014/2015 e nos anos lectivos subsequentes;
vi) Na avaliação externa [exames] do 11º e 12º ano de escolaridade, para o ano lectivo de 2014/2015 e nos anos lectivos subsequentes.

- Em cumulação - nos termos do artigo 4º, nº2 alínea b), do CPTA - com:

-Condenação do Estado à não emanação de normas regulamentares de conteúdo idêntico, nos termos do artigo 37º, nº2 alínea c), do CPTA;
-Condenação do Estado à abstenção de comportamentos, designadamente à não emissão de actos administrativos de conteúdo idêntico ao das normas dos nºs 1 e 3 da RCM nº8/2011 e das Informações Ministeriais de Fevereiro e Setembro de 2011, nos termos do mesmo artigo 37º, nº2 alínea c), do CPTA;
-Condenação do Estado à adopção dos actos e operações materiais necessários ao restabelecimento da situação que existiria se o regulamento não tivesse sido praticado, nos termos do artigo 4º, nº2 alínea b), do CPTA, designadamente, no que concerne aos manuais escolares, à não recomendação, por parte do Ministério da Educação, de manuais escolares conformes ao A090 para todos os anos de escolaridade no ano lectivo de 2014/2015 e seguintes anos lectivos;

q) Como causa de pedir, e estribados na qualificação da Resolução do Conselho de Ministros nº8/2011 como «regulamento administrativo independente», e das normas constantes das Notas Informativas do ME, de Fevereiro e Setembro de 2011, como «normas regulamentares», imputam àquela vários fundamentos de inconstitucionalidade formal e orgânica, e vários fundamentos de ilegalidade, tudo alegadamente indutor da sua nulidade total, e a estas, para além da sua nulidade total por inconstitucionalidade consequente, devido a fundar-se nessa RCM, apontam-lhes, ainda, inconstitucionalidade formal própria [inconstitucionalidade total, formal e orgânica, decorrente da preterição de indicação da correcta lei habilitante; decorrente da RCM nº8/2011 não se basear em qualquer lei habilitante prévia que fixasse a competência, objectiva e subjectiva, para a sua emissão; decorrente da invocação, como base habilitante, do artigo 199º, alínea g), da CRP; decorrente de não assumir a forma de Decreto Regulamentar; decorrente da invocação de base habilitante não legal; e ilegalidade total da RCM nº8/2011 decorrente de vício de forma por violação dos artigos 117º e 118º do CPA; e decorrente da falta de consulta à Z……….].

Apontam também nulidades parciais de normas inseridas na RCM nº8/2011 por alegada restrição de direitos, liberdades e garantias [restrição do direito à língua e do direito à liberdade de expressão escrita; restrição da liberdade de aprender e de ensinar, do direito ao ensino e à educação; restrição da garantia de proibição de dirigismo estatal na cultura e educação; restrição do direito ao desenvolvimento da personalidade].

A título subsidiário, invocam a «ineficácia» das referidas Informações do ME, de Fevereiro e de Setembro de 2011, e inconstitucionalidades materiais de várias normas constantes do AO90;

r) Foram apresentadas contestações pelo EP, pelo CM e PCM, pelo ME e pela contra-interessada AA……… O EP [folhas 669 a 680], defendeu-se por excepção e impugnação. Excepcionou a «incompetência absoluta do tribunal» e a sua «legitimidade para ser demandado». Impugnou as teses jurídicas dos autores.

O CM e PCM [folhas 589 a 615], defenderam-se por excepção e por impugnação. Excepcionou a «incompetência absoluta desta jurisdição» e impugnou as teses jurídicas dos autores.

O ME [folhas 545 a 587], defendeu-se por excepção e impugnação. Excepcionou a «ilegitimidade dos autores», a «incompetência material do tribunal», e a «inimpugnabilidade dos instrumentos jurídicos» que são visados na acção. Impugnou as teses jurídicas dos autores.

A AA……… defendeu-se nos termos constantes de folhas 1086 a 1093;

s)Notificados para tal, os autores pronunciaram-se sobre as várias excepções suscitadas nas contestações, e sempre no sentido da sua improcedência;
t)Foi admitida a intervenção principal espontânea [artigo 15º da LAP] das seguintes pessoas: CC…….; DD………..; EE………..; FF…………..; GG…………; HH…………..; II………….; JJ……….; e LL………; e foi admitida a intervenção, por «mera adesão», daqueles cujos requerimentos se encontram a folhas 644 [668], 650, 682, 685, 686, 688 a 693, 695 a 765, 776 a 787, 789 a 838, 853 a 961, 1063 a 1085, 1103 e 1104, e 1106 a 1108, destes autos;
u)Foi proferido despacho saneador [folhas 1164 a 1178] que julgou improcedente a excepção da incompetência absoluta dos tribunais administrativos, suscitada pelos demandados EP, CM, PCM e ME, mas julgou procedente a excepção da ilegitimidade activa suscitada pelo demandado ME, e, em conformidade, absolveu os réus da instância;
v)Desta última decisão, sobre a ilegitimidade activa, foi deduzida a presente reclamação para a conferência;
x)É do seguinte teor a decisão reclamada:

[…]

«5. Na sua contestação, o réu ME deduziu a excepção dilatória da ilegitimidade dos autores, e, com base na respectiva procedência, solicita a absolvição dos réus da instância.

A seu ver, e sem prejuízo dos autores serem titulares dos interesses difusos em questão, à luz dos artigos 52º nº3, alínea a), da CRP, 2º nº1, da LAP, e 9º nº2, do CPTA, entendem que não lhes assiste legitimidade activa para intentarem a presente acção especial de impugnação de normas ao abrigo do artigo 73º nº2 do CPTA.

Os autores discordam, e alegam que o artigo 73º nº2, do CPTA, entendido no sentido preconizado pelo réu ME, será materialmente inconstitucional pois que violará o conteúdo essencial do direito de acção popular constitucionalmente consagrado [artigo 52º nº3 da CRP].

6. Nos termos do artigo 52º nº3, alínea a), da Lei Fundamental, «É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para: a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural».

Nos termos do artigo 2º nº1, da LAP, «São titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de acção popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda».

Nos termos do artigo 9º nº2, do CPTA, «Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e autarquias locais».

Nos termos do artigo 73º do CPTA «1. A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade. 2. Sem prejuízo do disposto no número anterior, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado pode obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso. 3. O Ministério Público pode pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, sem necessidade da verificação da recusa de aplicação em três casos concretos a que se refere o nº1. 4. O Ministério Público tem o dever de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade […]».

7. Os autores são, sem dúvida, titulares dos interesses difusos em questão à luz dos artigos 52º nº3, alínea a), da CRP, 2º nº1, da LAP, e 9º nº2, do CPTA.

A questão coloca-se apenas quanto à legitimidade activa exigida para a acção de impugnação de normas administrativas prevista no nº2 do artigo 73º do CPTA.

Tratando-se da desaplicação de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto, parece que apenas ao lesado ou a qualquer das entidades previstas no nº2 do artigo 9º, enquanto lesadas, assistirá legitimidade activa para poder formular o pedido de desaplicação da norma, ou normas, com fundamento em ilegalidade.

Nesta linha interpretativa, respeitadora do texto legal, não poderá ser relegada para o mundo do esquecimento a ausência de referência, no nº2 do artigo 73º, do CPTA, da legitimidade atribuída a qualquer pessoa tal como consta do nº2 do artigo 9º do mesmo diploma.

No presente caso de acção especial, impugnatória de normas, e intentada com base no referido nº2 do artigo 73º do CPTA, os autores populares, sem dúvida titulares dos interesses difusos em questão, pois que está em causa a defesa, a preservação e a promoção do património cultural que é a «Língua Portuguesa», vêm pedir a desaplicação de um conjunto de normas administrativas, baseada na sua inconstitucionalidade e ilegalidade, a todo o sistema de ensino público e a partir do ano lectivo 2014/2015.

Ora, nem na perspectiva subjectiva, de lesado, nem na perspectiva objectiva, de caso concreto, podemos colher arrimo para sustentar a «legitimidade activa» dos autores populares para deduzir o pedido que deduziram e nos termos em que o fizeram.

E entendemos que esta interpretação e aplicação da norma do artigo 73º nº2, do CPTA, não viola, nos termos ditos pelos autores, o «conteúdo essencial do direito de acção popular» consagrado no artigo 52º nº3, da CRP, desde logo porque tal direito é aí conferido nos casos e termos previstos na lei. Sendo certo, ainda, que fica sempre aberto o caminho da acção impugnativa de normas que é prevista no nº1 do artigo 73º, do CPTA, ou a sua promoção ao abrigo do nº3 do mesmo artigo.

8.A falta de legitimidade dos autores para deduzirem o pedido principal, que é o pedido de desaplicação de normas, com base na sua inconstitucionalidade e ilegalidade, estende-se aos pedidos cumulativos, de condenação, que são dele essencialmente dependentes.
9.Devem os réus, por conseguinte, ser absolvidos da instância [artigos 89º nº1, alínea d), do CPTA, 577º, alínea e), 576º nº2, do CPC, ex vi 1º CPTA], ficando prejudicado o conhecimento do restante.

IIIDe Direito

1. Como decorre do ponto x) dos elementos factuais assentes, o relator destes autos julgou procedente a excepção dilatória da ilegitimidade dos autores, e fê-lo, fundamentalmente, por entender que a «legitimidade activa» concedida pelo nº2 do artigo 73º do CPTA se confina ao lesado e entidades previstas no artigo 9º, nº2, do mesmo diploma, sendo que esta interpretação e aplicação daquela norma não violam o conteúdo essencial do direito de acção popular consagrado no artigo 52º, nº3, da CRP.

Os autores discordam, e persistem no entendimento de que não só são titulares dos interesses difusos em causa nesta acção como também são parte legítima na mesma, através da «interpretação combinada dos artigos 52º, nº3 alínea a), da CRP, 2º, nº1, da LAP, 31º do CPC, 9º, nº2, e 73º, nº2, do CPTA».

Caso assim não se entenda, a interpretação assumida no despacho reclamado padece de «inconstitucionalidade material» por implicar a aplicação restritiva do artigo 52º, nº3 alínea a), da CRP, contrária à finalidade de protecção de valores e interesses que a vivifica.

2. Relembremos as normas constitucionais e legais em causa.

O artigo 268º, nº5, da CRP, prescreve que os cidadãos têm «direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos».

O artigo 52º, nº3 alínea a), da CRP, sob a epígrafe «Direito de petição e direito de acção popular», estipula que «É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para: a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural».

O artigo 2º, nº1, da Lei nº83/95, de 31.08 [LAP - Lei da Acção Popular, prescreve que «São titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de acção popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previsto no artigo anterior [designadamente a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público], independentemente de terem ou não interesse directo na demanda».

O artigo 31º do CPC [CPC/2013] diz que «Têm legitimidade para propor e intervir nas acções e procedimentos cautelares destinados, designadamente, à defesa da saúde pública, do ambiente, da qualidade de vida, do património cultural e do domínio público, bem como à protecção do consumo de bens e serviços, qualquer cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos, as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias e o Ministério Público, nos termos previstos na lei».

O artigo 9º, nº2, do CPTA diz que «Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público, têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais».

O artigo 73º do CPTA [redacção da Lei nº4-A/2003, de 19.02] estipula que «1- A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade. 2- Sem prejuízo do disposto no número anterior, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado ou qualquer das entidades referidas no nº2 do artigo 9º pode obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. 3- O Ministério Público, oficiosamente ou a requerimento de qualquer das entidades referidas no nº2 do artigo 9º, com a faculdade de estas se constituírem como assistentes, pode pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, sem necessidade da verificação da recusa de aplicação em três casos concretos a que se refere o nº1. 4- O Ministério Público tem o dever de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de desaplicação de uma norma com fundamento na sua ilegalidade».

Este mesmo artigo, na sua redacção original [Lei nº15/2002, de 22.02], dizia no seu nº2 que «Sem prejuízo do disposto no número anterior, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado pode obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso», e no seu nº3 que «O Ministério Público pode pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, sem necessidade da verificação da recusa de aplicação em três casos concretos a que se refere o nº1».

3. O artigo 73º do CPTA consagra uma dualidade de regimes quanto ao âmbito de eficácia das pronúncias judiciais no domínio do contencioso de impugnação de normas regulamentares resultantes do exercício da função administrativa: - a «declaração de ilegalidade com força obrigatória geral»; - e a «declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto».

A primeira pode ser pedida a tribunal pelo Ministério Público, oficiosamente ou a requerimento de qualquer das entidades referidas no artigo 9º nº2 do CPTA [artigo 73º nº3], e deve por ele ser pedida a tribunal «quando tenha conhecimento de 3 decisões de desaplicação» da respectiva norma «com fundamento na sua ilegalidade» [artigo 73º, nº4].

Quando se verifique este último pressuposto - três casos de recusa de aplicação da norma com fundamento na sua ilegalidade - a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral também pode ser pedida «por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo» [artigo 73º nº1].

A segunda, pode ser pedida a tribunal pelo «lesado ou qualquer das entidades referidas no nº2 do artigo 9º [CPTA]», quando os efeitos da norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação.

Divisamos nesta dualidade de regimes uma dimensão marcadamente objectiva, de defesa da legalidade e de defesa do interesse público, mediante a atribuição preferencialmente ao autor público – Ministério Público – da legitimidade para obter a declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, e divisamos uma dimensão marcadamente subjectiva, de protecção de direitos e interesses particulares, mediante a atribuição de legitimidade ao «lesado» e às «entidades referidas no nº2 do artigo 9º» para «obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto».

Esta dimensão subjectiva, cremos, está bem patente na utilização do vocábulo «lesado» e na referência feita no nº2, do artigo 73º, apenas às entidades que são referidas no nº2 do artigo 9º. Efectivamente, só aquele que é prejudicado na sua esfera jurídica pelos efeitos imediatamente produzidos pela aplicação da norma, e as entidades que vêm menosprezados os valores ou os interesses que legal ou estatutariamente lhes compete promover e preservar, é que estão em condições de pedir a desaplicação da norma com efeitos circunscritos ao «caso concreto».

A expressão «caso concreto» não pode, pois, deixar de ter, neste domínio, uma relação conatural com a esfera jurídica do «lesado» ou da «entidade» em causa que vê prejudicados os valores ou interesses que prossegue e promove.

Nem se vê que a substituição da expressão original «ao seu caso» pela de caso concreto, feita pela Lei nº4-A/2003, possa legitimar diferente conclusão, porque a mesma pode encontrar explicação numa maior adequação ao alargamento às entidades referidas no nº2 do artigo 9º.

E porque este tipo de interpretação faz todo o sentido, tendo em conta a letra e a teleologia da lei, cremos não dever ser entendida a omissão, no nº2 do artigo 73º, a «qualquer pessoa» do nº2 do artigo 9º, como tratando-se de uma falha do legislador.

4. Tudo indica, pois, que essa dimensão subjectiva que subjaz à legitimidade do nº2 do artigo 73º do CPTA dificilmente se coaduna com um processo de pendor marcadamente objectivista, como é o processo desencadeado num contexto de acção popular, em que se encontra sobretudo em causa a defesa da legalidade e do interesse público, seja ele qual for.

Este escopo objectivista aproxima o autor popular muito mais do autor público do que do autor particular, seja ele o «lesado» ou «qualquer das entidades» do nº2 do artigo 9º do CPTA.

E assim foi entendido pelo legislador na quarta alteração feita ao CPTA [DL nº214-G/2015, de 02.10] onde se atribui também, e expressamente, legitimidade para pedir ao tribunal a declaração de ilegalidade de norma «com força obrigatória geral», às «pessoas e entidades nos termos do nº2 do artigo 9º [CPTA]».

Neste mesmo sentido milita o efeito «erga omnes» do caso julgado, previsto no artigo 19º, nº1, da LAP, que parece conflituar com a dimensão subjectivista do regime ínsito no nº2 do artigo 73º que remete, muito mais, para uma eficácia «inter partes».

Deste modo, a restrição da legitimidade aqui em causa ao «lesado ou qualquer das entidades referidas no nº2 do artigo 9º» não conflituará com o «direito de acção popular» consagrado no artigo 52º, nº3 alínea a), da CRP, porque ela advém da própria natureza das coisas, ou seja, porque a legitimidade popular e a declaração de ilegalidade de norma sem força obrigatória geral surgem como inconciliáveis.

A discrepância com o preceito constitucional deslocar-se-á antes, segundo tudo indica, para a não extensão da legitimidade pública, prevista no artigo 73º, nº3, do CPTA, também à legitimidade popular.

5. Na presente acção os autores, ao abrigo do direito de acção popular [artigo 2º, nº1, da LAP], pedem a este Supremo Tribunal - ao abrigo do artigo 73º nº2 do CPTA - a declaração de ilegalidade das «normas regulamentares» que mandam aplicar o AO90 a todo o sistema educativo público, nos casos concretos da «leccionação, avaliação interna e exames» referentes ao ano lectivo 2014/2015 e anos lectivos subsequentes.

Entendem que não só são titulares dos interesses difusos em causa na acção, e que têm a ver com a protecção do património cultural da «Língua Portuguesa», mas também lhes assiste legitimidade para pedirem e obterem a desaplicação dessas normas regulamentares àqueles «casos concretos».

Ora, decorre do que deixamos dito nos pontos anteriores, tal como se entendeu no despacho reclamado, que nem na perspectiva subjectiva, de «lesado» ou de «entidade referida no nº2 do artigo 9º», nem na perspectiva objectiva, agora de «caso concreto», poderemos encontrar arrimo para sustentar a legitimidade activa dos autores populares para deduzir o referido pedido nos termos em que o fizeram, ou seja, ao abrigo do artigo 73º, nº2, do CPTA.

No que a esta última perspectiva respeita, acrescente-se, a «desaplicação» das normas regulamentares em causa a todo o «sistema educativo público», sendo fixado apenas o termo a quo da mesma, muito dificilmente se compagina com a limitação da sua aplicação ao «caso concreto». Na verdade, a leccionação, bem como a avaliação interna e a avaliação externa - os exames - configuram toda a actividade do ensino público, o que, acrescido da falta de um limite temporal de aplicação, se desqualifica enquanto «caso concreto».

Assim, e nos termos do exposto, deve ser «negado provimento à reclamação», e mantido o despacho proferido pelo Relator.

IVDecisão

Nestes termos, decidimos negar provimento à reclamação deduzida e, em conformidade, manter o despacho reclamado.

Sem custas – artigo 4º, nº1 alínea b), do RCP.

Lisboa, 10 de Março de 2016. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (votei apenas a decisão. Considero que o Tribunal não é competente para conhecer do pedido formulado nesta acção pelas razões já expressas no voto de vencido formulado no processo nº 500/2014. Deste modo, entendo que a absolvição da instância deveria ter tido aquele fundamento.)