021/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I - O preceituado no art. 183º-A do CPPT só é aplicável às situações em que tenha sido efectivamente prestada uma garantia, permitindo ao interessado obter a declaração da sua caducidade, sem perder o efeito suspensivo da execução, se a reclamação graciosa não for decidida no prazo de um ano a contar da data da sua interposição. II - Se nenhuma garantia for prestada, não pode suspender-se a execução, a menos que sejam penhorados bens suficientes para garantir o pagamento da dívida exequenda e acrescido - nº 1 do art. 169º do CPPT. III - A prestação de garantia pode, no entanto, ser dispensada mas só nos termos previstos nos artigos 52.º, n.º 4 da LGT e 170.º do CPPT.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: I – A… , SA, com os sinais dos autos, não se conformando com a decisão do Mmo. Juiz do Tribunal Tributário que julgou improcedente a reclamação por si deduzida do despacho que ordenou a sua notificação, com vista à prestação de garantia no âmbito do processo de execução n.º 1106-2003/103895.8, que corre termos na Divisão de Execuções Fiscais da Câmara Municipal de Lisboa, dela vem interpor recurso para este Tribunal, formulando as seguintes conclusões: Apreciando, atentamente, a sentença ora recorrida, não pode a Recorrente deixar de considerar que os fundamentos (escassos) invocados pelo Meritíssimo Juiz a quo para indeferir a pretensão da Recorrente não procedem. A Recorrente alega e fundamenta, na Reclamação Judicial, a inexigibilidade da prestação de garantia, tendo, por base, entre outros argumentos, uma interpretação aturada da norma contida no art.º 183.º-A do CPPT , tendo em consideração a respectiva ratio legis . De acordo com tal interpretação, que não se cinge à letra, aliás como não poderia cingir-se de acordo com as normas sobre interpretação jurídica, a Recorrente defende que a norma do art.º 183.º-A do CPPT deve aplicar-se, não só aos casos em que tenha efectivamente sido prestada garantia, mas também àqueles em que tal garantia não tenha sido prestada, desde que, em qualquer caso, a mesma seja já inexigível por decurso dos prazos que o mesmo art.º 183.º-A do CPPT estabelece, consubstanciando-se a sua prestação na prática de um acto inútil. Este entendimento decorre do fundamento do artigo em causa, o qual visa censurar as delongas da AT e dos Tribunais na decisão das acções que tenham sido junto dos mesmos interpostas, não fazendo impender sobre os contribuintes as consequências de actos que não são a estes imputáveis. O Meritíssimo Juiz a quo limita-se a abordar vaga e genericamente a questão da interpretação remetendo-se laconicamente para “ as técnicas e elementos interpretativos geralmente aceites pela doutrina ”. Essencialmente, O Meritíssimo Juiz a quo dá por adquirido que o regime do art.º 183.º-A do CPPT está revogado, considerando tal facto razão suficiente para a decisão da causa e prejudicial face a suplementares pronúncias, só assim se compreendendo a forma lacónica como “fundamenta” a sua decisão. Defende a Recorrente que a norma do art.º 183.º-A do CPPT , apesar de revogada, se aplica ao presente caso, uma vez que todos os factos relevantes para a sua aplicação ocorreram muito antes da entrada em vigor da lei revogatória. Senão vejamos: A Recorrente interpôs reclamação graciosa no dia 20/12/2002, não tendo esta sido decidida no prazo de um ano, pelo que, a partir de 20/12/2003, a prestação de qualquer garantia se deve ter por inexigível. Nos termos do n.º 3 do art.º 12.º da Lei Geral Tributária (“LGT”) “ As normas sobre procedimento e processo são de aplicação imediata, sem prejuízo das garantias, direitos e interesses legítimos anteriormente constituídos dos contribuintes ”. Logo, deve considerar-se que em 20/12/2003, muito antes da entrada em vigor da lei revogatória, constituiu-se o direito da Recorrente a que não lhe seja exigida a prestação de garantia, pelo que, a norma revogatória, ainda que, em regra, de aplicação imediata, não o é no caso sub judice , devendo aplicar-se o disposto no art.º 183.º-A do CPPT , reconhecendo-se os efeitos que, à luz desse normativo, foram legitimamente constituídos. O Meritíssimo Juiz a quo defende ainda que, não estivesse tal preceito revogado, o art.º 183.º-A do CPPT apenas se aplicaria às situações em que efectivamente houvesse sido prestada garantia. Não pode a Recorrente conformar-se com tal entendimento por várias ordens de razões. Em primeiro lugar, porque tal não decorre de uma interpretação adequada do preceito em causa, apenas se podendo dever a uma interpretação meramente literal e desatenta aos demais elementos do iter interpretativo. De acordo com a ratio legis do art.º 183.º-A do CPPT , tal preceito visa censurar a morosidade do procedimento e processo tributários, não fazendo impender sobre o contribuinte as consequências nefastas decorrentes de actos (ou falta dos mesmos) ao contribuinte não imputáveis. Sob pena de incongruência valorativa injustificada, tal censura deve ser feita nos casos em que a AT não decida no prazo de um ano (e os Tribunais de 1.ª instância, no prazo de 3 anos) a contar da interposição do correspondente acto de Reclamação, quer tenha ou não sido prestada garantia por banda do contribuinte. Deste modo, deve fazer-se uma interpretação enunciativa do art.º 183.º-A do CPPT , devendo a caducidade ser declarada, verificado que esteja o requisito do decurso do prazo sem que as autoridades competentes hajam decidido, nos casos em que tenha havido efectiva prestação de garantia e, a pari , quando a mesma não tenha ocorrido. Deve notar-se que esta posição da ora Recorrente se suporta, além do mais, em jurisprudência anterior do mesmo douto Tribunal que proferiu a decisão recorrida e na mais autorizada doutrina. De todo o modo, diga-se que o Meritíssimo Juiz a quo sustenta a sua decisão com base em pressupostos incorrectos, uma vez que considera a prestação de garantia como a única forma de suspender a execução, retirando desse entendimento, e logicamente – diga-se – que não pode o contribuinte, não tendo prestado garantia, querer manter uma suspensão da execução que inexiste, por efectivamente não ter a garantia sido prestada. Todavia, e respeitosamente, não podemos deixar de considerar que o Meritíssimo Juiz a quo labora em erro, uma vez que, e de acordo com a melhor doutrina, da interpretação conjugada dos n.ºs 2 e 3 do art.º 169.º do CPPT decorre a norma segundo a qual existe um efeito suspensivo da execução provisório, durante o tempo que medeia entre a interposição da reclamação graciosa e o termo do prazo de 15 dias que o contribuinte tem para prestar garantia, após ter sido pela AT notificado para o efeito. Sendo assim como, em nosso entender, é, não há qualquer incompatibilidade entre a não prestação efectiva de garantia e a aplicação do disposto no art.º 183.º-A do CPPT , sendo, pelo contrário, a aplicação do art.º 183.º-A a única solução congruente para impedir a arbitrariedade que seria permitir a oneração desproporcional do contribuinte num caso em que a AT não decide a reclamação graciosa nem notifica o contribuinte para proceder à prestação de garantia. Deste modo, a Recorrente não tem que prestar qualquer garantia à AT para suspender a execução, devendo, isso sim, ser reconhecida a convolação do efeito suspensivo provisório, decorrente da não notificação da Recorrente pela AT a partir da interposição da reclamação graciosa, em definitivo, em virtude de se ter tornado inexigível a prestação de garantia, por decurso do prazo de um ano sem ter sido decidida a reclamação graciosa, omissão essa exclusivamente imputável à AT. Entender de outro modo seria exigir a prática de um acto inútil, uma vez que, tendo decorrido mais de um ano (na realidade, mais do que quatro) sobre a interposição da Reclamação Graciosa, a garantia, se houvesse sido prestada, já haveria caducado, pelo que se fosse hoje prestada, caducaria no exacto momento da sua prestação. A prática de actos inúteis é ilícita, nos termos do art.º 8.º , n.º 2 do CPTA e do art.º 137.º do CPC ex vi art.º 2.º c) e e) do CPPT , respectivamente, existindo proibição análoga no art.º 57.º da LGT no que se refere ao procedimento tributário. Não pode, pois, e por mais esta razão, a Recorrente conformar-se com a decisão recorrida. A prática de tais actos inúteis, bem como a decisão de indeferimento que não releva a inexigibilidade da prestação de garantia, sempre atentariam contra o princípio da boa fé, maxime na sua vertente de primazia da materialidade subjacente. Assim é, uma vez que o exercício, pela AT, do direito de exigir a prestação de garantia não tem, caduca que estaria a garantia que fosse prestada no exacto momento da sua prestação, qualquer objectivo útil perspectivável, limitando-se tal conduta a impor gratuitamente um sacrifício à Recorrente sem que haja para a AT qualquer contrapartida que a justifique. A apoiar o entendimento defendido pela Recorrente estão o parecer do Digno Magistrado do Ministério Público e a decisão em processo que versou sobre a mesma questão fundamental de direito, à luz da mesma legislação, em que clara e fundamentadamente se propugna solução diametralmente oposta à dada pela sentença ora recorrida. Contra-alegando, vem a Câmara Municipal de Lisboa dizer que: A letra da lei é o ponto de partida para a interpretação das leis, mas também funciona como limite dessa mesma interpretação – v. art. 9.º do Código Civil . “Na determinação do sentido das normas fiscais e na qualificação dos factos a que as mesmas se aplicam são observadas as regras e princípios gerais de interpretação e aplicação das leis” – v. n.º 1 do art.º 11.º da Lei Geral Tributária. Através duma utilização rigorosa de tais regras de hermenêutica jurídica resulta que se pressupõe sempre a prestação efectiva de uma garantia, não sendo possível na interpretação ultrapassar a letra da lei para afirmar um significado que não resulte expresso. Entende a recorrida que a interpretação efectuada pelo Meritíssimo Juiz a quo é a correcta, respeitando as regras da hermenêutica jurídica interpretativa. Assim, para que o regime da caducidade das garantias constante daquela disposição legal fosse aplicada à situação dos autos teria a mesma de ter sido prestada, o que não ocorreu. De igual forma, tal disposição igualmente não se aplica para o futuro, uma vez que a mesma foi revogada, facto este invocado pela Recorrente e firmado pelo Meritíssimo Juiz a quo . No que diz respeito às situações em que os requisitos para ocorrer a caducidade se preencheram antes da revogação do artigo 183.º-A do CPPT continua a ser possível declarar a caducidade. Porém, na situação controvertida dos presentes autos, um daqueles requisitos não se preencheu, e que consiste precisamente em não ter sido efectivamente prestada uma garantia. O conceito de caducidade define-se como a extinção da vigência ou eficácia de um acto em virtude da superveniência dum facto com força bastante para tal. Nessa sequência, não é possível caducar um direito que nunca se constituiu; isto é, como pode caducar uma garantia que nunca foi prestada. O disposto no n.º 1 do art.º 183.-A do CPPT não tem aplicação à situação objecto dos autos, pois pressupõe que a garantia tenha sido prestada, o que no caso presente não se verificou. Por conseguinte, a garantia em causa não pode ser declarada caduca a priori , já que nunca foi prestada, não sendo possível no caso dos autos extinguir-se um acto que nunca foi prestado. A reclamação, a impugnação ou o recurso judicial não impedem por si só a instauração da correspondente execução fiscal. A suspensão do processo executivo resulta da conjugação da apresentação de reclamação, impugnação judicial que tenham por objecto a legalidade ou inexigibilidade da dívida exequenda, com a apresentação de garantia idónea nos termos das leis tributárias, a qual consistirá em garantia bancária, caução, seguro-caução ou qualquer meio susceptível de assegurar os créditos do exequente – v. art.º 199.º do CPPT . Ora, a recorrente não prestou qualquer garantia, pelo que não cai no âmbito de caducidade prevista no n.º 1 do art.º 183.º-A do CPPT . Por conseguinte, o efeito suspensivo pressupõe a verificação cumulativa dos requisitos supra mencionados, salvo se houver dispensa ou isenção de prestação de garantia – v. art.º 52.º da Lei Geral Tributária - , o que não se verificou na situação dos autos. Quanto à inutilidade do acto de prestação da garantia, improcede tal argumento porquanto a garantia solicitada não foi prestada, não tendo a mesma caducado. Desta forma, não ficou precludido o direito da Administração Fiscal de exigir a prestação da garantia com vista à suspensão dos correspondentes autos de execução fiscal. Improcede ainda o pretendido pela recorrente quanto a não ter sido feita qualquer referência na douta Sentença duma decisão proferida noutro processo sobre esta questão controvertida, e junta aos autos pela recorrente. Os efeitos de qualquer Sentença terem força obrigatória dentro do processo onde a mesma foi proferida, ou fora dele nos limites fixados pelo art.º 497.º e seguintes do Código de Processo Civil – v. n.º 1 do art.º 671.º do Código de Processo Civil aplicável ex vi al. e) do art.º 2.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário. Pelo que, deve a douta Sentença proferida pelo Meritíssimo Juiz a quo manter-se, com a fundamentação constante da mesma, improcedendo o presente recurso. O Ex.mo Magistrado do MP junto deste Tribunal emite parecer no sentido de que o recurso não merece provimento. Com dispensa de vistos, vêm os autos à conferência. II – Mostram-se provados os seguintes factos: 1- Em 20/12/2002, a sociedade “A…, SA”, deduziu junto da C. M. de Lisboa reclamação graciosa tendo por objecto liquidação da tarifa de conservação de esgotos relativa ao ano de 2001 e no montante total de € 8.823,43 (cfr. documento junto a fls. 25 a 30 dos presentes autos); 2- Em 31/5/2006, a sociedade reclamante foi citada no âmbito do processo de execução fiscal n.º 1106-2003/103895.8, o qual corre termos na Divisão de Execuções Fiscais da C. M. de Lisboa, tendo como dívida exequenda a liquidação identificada no n.º 1, no montante total de € 12.126,42, já incluindo acrescidos (cfr. documento junto a fls. 31 dos autos; factualidade admitida pela reclamante); 3- Em 30/6/2006, a sociedade reclamante deduziu oposição à execução fiscal n.º 1106-2003/103895.8 identificada no n.º 2 (cfr. documentos juntos a fls. 102 a 121 dos autos); 4- Através de ofício datado de 8/1/2007, emitido pela Divisão de Execuções Fiscais da C. M. de Lisboa, foi a reclamante notificada com vista à prestação de garantia no montante de € 15.355,71 no âmbito do processo de execução fiscal n.º 1106-2003/103895.8, tudo ao abrigo do regime previsto nos art.ºs 169.º e 212.º do C. P. P. Tributário, e em virtude da dedução da oposição identificada no n.º 3 (cfr. documento junto a fls. 73 dos presentes autos; informação exarada a fls. 76 a 79 dos presentes autos); 5- O montante da garantia identificado no n.º 4 teve como base os valores discriminados na informação exarada a fls. 76 a 79 dos presentes autos, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida; 6- Em 23/1/2007, deu entrada na C. M. de Lisboa a presente reclamação deduzida pela sociedade “A…, SA” e tendo por objecto o acto identificado no n.º 4 (cfr. data de entrada aposta a fls. 10-verso deste processo); 7- Na data identificada no n.º 6, a sociedade reclamante “A…, SA” apresentou junto do processo executivo fiscal n.º 1106-2003/103895.8 um requerimento ao abrigo do art.º 37.º do C. P. P. Tributário (cfr. documentos juntos a fls. 71 e 72 dos presentes autos); 8- No âmbito do processo gracioso identificado no n.º 1, o qual não tinha merecido decisão expressa por parte da C. M. de Lisboa até ao pretérito dia 27/3/2007, a sociedade reclamante não prestou qualquer garantia visando a suspensão da execução do acto tributário em causa (cfr. informação exarada a fls. 122 a 126 dos presentes autos; factualidade admitida pela reclamante). III – A questão que se coloca no presente recurso é a de saber se a ora recorrente pode ser dispensada da prestação de garantia para obter o efeito suspensivo da execução fiscal contra si instaurada por dívida à CML com o fundamento de que, por força do estabelecido no artigo 183.º-A do CPPT , se tivesse sido prestada qualquer garantia a mesma já teria caducado por ter decorrido mais de um ano desde a data da apresentação da reclamação que deduziu contra a liquidação da dívida exequenda, pelo que a exigência da prestação de uma garantia nestes termos se traduz na prática de um acto inútil, uma vez que a mesma caducaria no exacto momento em que fosse prestada. No caso em apreço, estamos perante uma situação em que não foi ainda prestada qualquer garantia, tendo a ora recorrente sido notificada em 8/1/2007 para a sua prestação em virtude de ter deduzido, e ter sido aceite, oposição à execução fiscal contra si instaurada por dívida à CML, referente a tarifa de conservação de esgotos do ano de 2001, e de cuja liquidação reclamou em 20/12/2002, reclamação que não mereceu até ao momento qualquer decisão expressa. Os actos tributários são, na verdade, susceptíveis de execução imediata. No entanto, a execução fiscal suspender-se-á até à decisão do pleito nos casos previstos no artigo 169.º do CPPT , como a reclamação graciosa ou a oposição à execução, desde que tenha sido constituída ou prestada garantia, nos termos dos artigos 195.º e 199.º , ambos do CPPT , ou tiver sido efectuada penhora que garanta a totalidade da quantia exequenda e do acrescido. Esta suspensão está também prevista no artigo 52.º da LGT . Assim, a prestação de garantia é imprescindível para a obtenção do efeito suspensivo da execução, sendo apenas dispensada nos casos previstos na lei ( artigos 52.º , n.º 4 da LGT e 170.º do CPPT). A Lei 15/2001 , de 5/6, veio, porém, a aditar ao CPPT o artigo 183.º-A, segundo o qual se passou a permitir aos interessados obter a declaração de caducidade da garantia oportunamente prestada, sem perder o efeito suspensivo da execução, se a reclamação graciosa em que fosse discutida a legalidade da liquidação não fosse decidida no prazo de um ano, isto é, mesmo sem garantia o processo de execução fiscal continuaria suspenso até à decisão do pleito. Com a revogação deste artigo, operada pela Lei 53-A/2006 , de 29 de Dezembro, deixaram de caducar as garantias prestadas em que não se tivesse completado o prazo necessário para ocorrer a caducidade, mas relativamente às situações em que os requisitos para ocorrer a caducidade se preencheram antes da revogação deste artigo, é evidente que continua a ser possível declarar a caducidade, uma vez que se trata de uma situação jurídica constituída à sombra da lei antiga (v. Jorge Lopes de Sousa, in CPPT anotado e comentado, II volume, fls. 247 e v.º). Defende a recorrente que esta norma do artigo 183.º-A do CPPT , apesar de revogada, se aplica ao presente caso, uma vez que todos os factos relevantes para a sua aplicação ocorreram muito tempo antes da entrada em vigor da lei revogatória. Não pode, no entanto, a recorrente olvidar que para invocar a aplicação deste normativo seria necessário que a situação jurídica que ela abarca se constituísse toda ela à sombra da lei antiga e que os seus pressupostos se verificassem ao tempo da sua vigência. Previa-se, com efeito, neste artigo a possibilidade de caducar a garantia, por atraso na decisão do processo de reclamação graciosa ou nos processos de impugnação judicial ou de oposição à execução, que tivesse sido efectivamente prestada, mantendo-se, contudo o efeito suspensivo da execução. Ora, no caso em apreço, não obstante ter sido deduzida reclamação graciosa que não logrou decisão no prazo de um ano, a recorrente não chegou a prestar qualquer garantia pelo que não pode vir agora invocar a sua caducidade, ao abrigo do artigo 183.º-A do CPPT , o qual só é aplicável às situações em que tenha sido efectivamente prestada uma garantia, permitindo-se ao interessado obter a declaração da sua caducidade, sem perder o efeito suspensivo da execução, se a reclamação graciosa não for decidida no prazo de um ano. Não pode verificar-se a priori a caducidade de uma garantia que nunca foi prestada, pois não pode extinguir-se um acto que nunca existiu. Por outro lado, também se não pode defender a dispensa da sua prestação pois os casos em que esta é permitida estão claramente definidos na lei ( artigos 52.º , n.º 4 da LGT e 170.º do CPPT). E muito menos a sua inexigibilidade legal, pois o efeito suspensivo da execução só pode ocorrer por força da instauração da reclamação ou dos outros meios processuais previstos no artigo 52.º da LGT com a prestação de garantia, a menos que sejam penhorados bens suficientes para garantir o pagamento da dívida exequenda e acrescido, o que não é o caso. Por último, também não colhe o argumento de que a prestação da garantia que está a ser exigida à recorrente é um acto inútil, pois ela tem o efeito, desde logo, de suspender de imediato a execução em curso, por força do artigo 169.º do CPPT . A invocação do artigo 183.º-A do CPPT , já revogado à data em que a recorrente foi notificada para prestar a garantia, não pode ser antecipada sem se mostrar prestada a garantia, para além de que a caducidade desta não opera automaticamente, cabendo a sua verificação ao tribunal após requerimento do interessado (n.º 4 do artigo 183.º-A do CPPT ) e não ao órgão da execução fiscal. Improcedem, desta forma, as conclusões das alegações do recurso. IV – Termos em que, face ao exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do STA em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente (que goza de apoio judiciário), fixando-se a procuradoria em 1/6. Lisboa, 31 de Janeiro de 2008. - António Calhau (relator) – Jorge de Sousa – Pimenta do Vale.