Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
- 1.RELATÓRIO
- 1.1., A… E OUTROS com os devidos sinais nos autos, interpuseram recurso para o Pleno desta Secção do acórdão da sua 1.ª Subsecção de 28/04/02005, que rejeitou o pedido de execução do acórdão de 20/06/2001 (acórdão esse que, concedendo provimento aos recursos contenciosos por elas interpostos do despacho do Secretário de Estado da Administração Escolar de 11/11/86, que lhes indeferiu o pedido de equiparação a bolseiro que haviam formulado ao abrigo do disposto no DL 218/83, de 25/5, anulou esse despacho), baseando essa rejeição na caducidade do seu direito à execução desse acórdão.
Nas suas alegações formularam as seguintes conclusões:
1.ª) - À execução de sentenças anulatórias transitadas em julgado na vigência da L.P.T.A. e do Dec. Lei n° 256-A/77, de 17 de Junho, e ainda não executadas aplicam-se as disposições do novo C.P.T.A..
2.ª) - O prazo para ser requerida a execução judicial dessas sentenças terminou em 30 de Setembro de 2004, após os prazos do art. 175°, 1. - para a Administração cumprir o dever de executar, por sua iniciativa, em três meses - e do art. 176°, 2. do C.P.T.A. - para os Exequentes, em 6 meses, após aqueles três meses, instaurarem a acção executiva.
3.ª) - Tais prazos - de 3 meses e de 6 meses - são sucessivos e indissociáveis: o segundo só começa a correr depois de terminar o primeiro.
4.ª) - As regras, os pressupostos e os efeitos da execução pré-jurisdicional das sentenças pela Administração são muito diversas no actual modelo de contencioso administrativo e no que constava da legislação pretérita.
5.ª) - O prazo de 60 dias previsto no artigo 6º, 1. do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, não obedece aos mesmos pressupostos, não produz os mesmos efeitos e não é equivalente em termos procedimentais, ao prazo de três meses estabelecido no art. 175°, 1. do C.P.T.A. .
6.ª) - Pelo que, ao considerar extemporânea a instauração da acção executiva, em 9 de Julho de 2004, o acórdão recorrido violou as referidas disposições combinadas dos arts. 175°, 1. e 176°, 2. do C.P.T.A., por erro de interpretação.
7.ª) - E incorre em erro de julgamento ao considerar que à data da entrada em vigor do novo C.P.T.A. já se havia esgotado o prazo para a execução administrativa do acórdão anulatório.
8.ª) - Na verdade, a essa data ainda decorria o prazo de três anos sobre o trânsito, estabelecido no art. 96°, 1. da L.P.T.A., para os Exequentes requererem à administração a execução da sentença em via graciosa.
9.ª) - Tal prazo só terminava em 9.7.04 - data em que os Exequentes instauraram a presente acção executiva.
10.ª) - E só após o decurso desse prazo, rectius, após a apresentação, nesse prazo, do requerimento executivo é que se iniciaria o prazo de 60 dias para a Administração promover a execução do acórdão.
11.ª) - Isto é, o início desse prazo de 60 dias não se verificou na vigência da lei velha, já que as Exequentes nunca requereram ao Executado a execução graciosa do acórdão anulatório do S.T.A..
12.ª) - Pelo que, instaurado um novo paradigma de acção executiva pelo C.P.T.A., que prevê um prazo de 3 meses para a execução, pela Administração, das sentenças proferidas em contencioso de anulação de pretérito ainda não executadas e ainda não prescritas, tal prazo teria que ser aplicado ao caso dos autores.
13.ª) - Não o fazendo, e considerando que o prazo de 60 dias do art. 6°, 1. do Dec-Lei n.° 256-A/77 era prévio ao prazo de 3 anos do art. 96°, 1. da ex - L.P.T.A. e não subsequente e dependente da iniciativa dos exequentes no prazo de 3 anos referidos, o acórdão recorrido violou, por erro de interpretação, as disposições legais aqui citadas.
14.ª) - Violando igualmente, por erro de interpretação, o disposto no art. 150°, nº 1, do Cód. Civil, ao considerar a acção executiva instaurada em 12.7.04, e não em 9.7.04.
15.ª) - A não apresentação da petição da acção executiva no prazo de 6 meses estabelecido no art. 176° do C.P.T.A. - esclarecendo que essa é a posição do acórdão, não a das Exequentes, que entendem ter cumprido o prazo - conduz à prescrição do exercício de direito pelas Exequentes, não à caducidade desse direito.
16.ª) - É o que decorre do teor literal modalizado do preceito - “deve ser apresentada” - do paradigma garantístico da nova reforma, da maior latitude por esta introduzida em sede de execução, onde podem ser enxertados pedidos de natureza declarativa e condenatória e de natureza disponível e patrimonial dos direitos em causa, da mudança da natureza do prazo de propositura de acções de substantivo em processual e da redução substancial dos prazos da lei velha para a nova.
17.ª) - Termos em que o acórdão violou, por erro de interpretação, o art. 303° do Código Civil e o princípio geral da natureza processual dos prazos aflorado no art. 58°, 3. do C.P.T.A.
18.ª) - Já que o executado não alegou nem provou qualquer facto que integrasse tal excepção do direito dos Exequentes, como lhe cumpria.
19.ª) - A interpretação que o acórdão fez das disposições combinadas do art. 50, 4. da Lei n.° 15/2002, art. 96°, 1. da L.P.T.A., art. 6°, 1. do Dec - Lei n.° 256-A/77, de 17 de Junho, arts. 175°, 1. e 176°, 2. da L.P.T., no que toca à sua aplicação ao caso dos autos, fere o regime transitório e o art. 5° , 4. da Lei n.° 15/2002, da inconstitucionalidade, por violação da garantia de tutela jurisdicional plena assegurada pelo art. 268°, 4. da Constituição, violando ainda o art. 2°do C.P.T.A.
1. 2. O recorrido contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:
1.ª) - Ora, as Autoras vêm, nas suas alegações, defender que a presente execução foi instaurada a 09/07/2004 e não a 12/07/2004 conforme foi fixado nos factos do Acórdão recorrido.
2.ª) - E é a partir deste facto que as Exequentes, na maior parte, constroem a sua posição de entendimento e, por isso, entendem ter a razão a seu lado.
3.ª) - Desdobram-se em considerações técnicas de sucessão de leis e contagem de prazos, chegando à conclusão de que o prazo para requerer a execução só terminaria em 30 de Setembro de 2004.
4.ª) - Salvo melhor opinião, os argumentos apresentados descuraram o entendimento explícito no Acórdão recorrido.
Vejamos então,
5.ª) - Conforme pudemos aprender, doutamente, no Acórdão recorrido o regime do artigo 96° da LPTA foi revogado pelo novo código, actualmente em vigor.
6.ª) - Tendo em conta que o prazo para a administração cumprir espontaneamente o julgado tinha já expirado à data da entrada em vigor do CPTA, ou seja expirou na vigência da LPTA, e que o mesmo não se renova do domínio do novo código,
7.ª) - E considerando que a acção executiva, do caso sub judicio, foi interposta na vigência do actual regime instituído pelo CPTA, o prazo a aplicar é o estabelecido neste diploma, por maioria de razão.
8.ª) - Só se pode concluir, do nosso entendimento e da jurisprudência do STA, que as Exequentes tinham de instaurar a execução nos seis meses imediatos à entrada em vigor do novo código, isto é o prazo expirou em 30/06/2004.
9.ª) - Repare-se, existem dois prazos a ter em conta, o do cumprimento espontâneo por parte da Administração que se conta nos termos da LPTA, porque o seu terminos coincidiu na vigência do código antigo,
10.ª) - E o prazo de interposição da acção executiva, que se conta nos termos do artigo 176°, n.° 1 do CPTA, porquanto é este o código que se aplica no momento da interposição da acção.
11.ª) - Não se pode, por aquele motivo, fazer uma interpretação à letra ao artigo 176°, n.° 1 do CPTA, conforme defendido pelas Autoras, na medida em que não podemos ser alheios ao facto de ter ocorrido uma sucessão de leis e que o prazo de execução espontânea terminou na vigência da LPTA.
12.ª) - Nos termos do artigo 12° do Código Civil e por força da entrada em vigor, em 01/01/2004, do CPTA e da aplicação imediata das disposições deste diploma respeitantes à execução das decisões aos processos instaurados a partir daquela data (cfr. artigo 5°, n.° 4, da Lei 15/2002, de 22/02), os potenciais exequentes passaram a dispor de seis meses para requerer a execução de julgado, nos termos do artigo 176°, n.° 2 do CPTA..
13.ª) - Assim, deve o pedido ser rejeitado, na medida em que o prazo de interposição da acção executiva terminou em 30/06/2004 e a acção foi interposta após esse prazo.
- 1. 3.O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, nada disse.
- 1. 4.Foram cumpridas as formalidades legais, pelo que cumpre decidir.
- 2.FUNDAMENTAÇÃO
O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:
- 1.Por Acórdão da 2.ª Secção deste Tribunal, proferido em 20/6/01, foi concedido provimento aos recursos interpostos pelas ora Exequentes e, consequentemente, anulados, com fundamento na sua insuficiente fundamentação, os despachos que as mesmas impugnaram.
- 2.Tal Acórdão transitou em julgado em 09/07/2001.
- 3.A Administração não cumpriu espontaneamente o julgado anulatório nem invocou nenhuma causa legítima de inexecução.
- 4.Em 12/7/04 foi instaurada a presente execução.
- 5.A qual foi enviada por carta postal, sendo que a data da sua expedição aposta pelos serviços do correio é de 09/07/2004.
- 2. 2.O DIREITO:
- 2. 2. 1.O que está em causa, no presente recurso jurisdicional, é o exercício tempestivo, pelos recorrentes, do direito de requererem a execução, em sede jurisdicional, do referenciado acórdão anulatório de 20/6/2001.
O acórdão recorrido considerou que esse direito não foi exercido tempestivamente por, em síntese, haver sucessão de leis no tempo - a LPTA e o CPTA -, leis essas que estabeleciam prazos, que considerou serem de caducidade, diferentes para a instauração da execução, sendo mais curto o prazo estabelecido no último diploma, o CPTA, que, por isso, seria aplicável, em face do estabelecido no artigo 297.º, n.º 1, do C. Civil, e por força do qual esse prazo expirou em 30/6/2004. E isto por que o prazo para a execução espontânea pela Administração do julgado " tinha já expirado à data da entrada em vigor do CPTA e que o mesmo não se renova no domínio do novo Código".
Os recorrentes discordam, considerando, no essencial, que: - os prazos estabelecidos em cada um desses diplomas são de natureza diversa, pelo que se não pode considerar esgotado no domínio da LPTA o prazo estabelecido no CPTA e, como tal, sendo de aplicar o CPTA, como considerou o acórdão recorrido, teria de se aplicar a totalidade dos prazos nele estabelecidos - três meses para a execução espontânea, de cujo fim se começava a contar o prazo de seis meses para a instauração da acção executiva; - os prazos para a apresentação, em tribunal, dos pedidos de execução dos julgados anulatórios que não tenham sido executados espontaneamente pela Administração, estabelecidos na LPTA e no CPTA, são prazos de prescrição, que não foi invocada pelo recorrido e de que, consequentemente, não podia ser conhecida; - a presente acção executiva se deve considerar proposta em 9/12/2004, data da expedição, através do correio, da respectiva petição, e não em 12/7/2004, data da entrada dessa petição na secretaria deste Supremo Tribunal, donde resulta que, mesmo que de caducidade se tratasse, aquando da interposição da presente acção ainda não havia caducado o seu direito.
A autoridade recorrida defende a bondade do acórdão recorrido e, consequentemente, a verificação da caducidade do direito exercido pelos Autores, ora recorrentes.
Como resulta do supra referido, são três as questões a resolver: I) - o prazo para o exercício do direito de execução de julgados anulatórios transitados em julgado na vigência da LPTA e apenas exercitado na vigência do CPTA; II) - se esse prazo é um prazo de prescrição ou de caducidade; III) - qual a data em que se deve considerar interposta uma acção, quando a respectiva petição for enviada pelo correio.
2. 2. 2. Entrando no conhecimento da primeira questão, começaremos por explanar os regimes estabelecidos para a execução dos julgados no domínio da LPTA (diploma em cuja vigência transitou em julgado o acórdão exequendo) e no domínio do CPTA (diploma em cuja vigência foi instaurada a execução cuja rejeição deu origem ao presente recurso).
De acordo com o estabelecido na LPTA e no DL n.º 256-A/77, de 17 de Junho, cujo regime aquele manteve em vigor, a Administração tinha 30 dias, a contar do seu trânsito em julgado, para os executar espontaneamente, devendo, no caso de o não ter feito, executá-los integralmente, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, no prazo de sessenta dias a contar do requerimento apresentado pelo interessado após o decurso daquele prazo de trinta dias (art.ºs 5.º, n.º 1, e 6.º, n.º 1, do DL 256-A/77), tendo o interessado o prazo de três anos, a contar do trânsito em julgado do julgado exequendo para requerer essa execução à Administração (n.º 1 do art.º 96.º da LPTA). E, no caso de continuação de incumprimento da Administração após a apresentação do aludido requerimento pelo interessado, este dispunha, para iniciar o processo executivo jurisdicional, do prazo de um ano, contado dos 60 dias posteriores àquela apresentação, para o caso da Administração continuar inerte, ou de sessenta dias, no caso da Administração invocar causa legítima de inexecução (n.º 2 do art.º 96.º da LPTA).
E, de acordo com o estabelecido no CPTA, que veio regular ex novo e in totum o regime da execução das sentenças de anulação de actos administrativos (revogando a LPTA e o DL 256-A/77 - cfr. artigo 6.º, alíneas e) e d) da Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, que o aprovou), a Administração tem, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, o dever de executar o julgado integralmente no prazo de três meses (art.º 175.º, n.º 1), podendo o interessado, no caso de incumprimento, fazer valer o seu direito à execução perante o tribunal que tiver proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição, no prazo de seis meses, contado desde o termo do prazo concedido à Administração para voluntariamente executar o julgado (três meses) ou da notificação da invocação de causa legítima de inexecução ( art.º 176.º, n.ºs 1 e 2).
Estabelece a referida Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, que aprovou o CPTA, que “as novas disposições respeitantes à execução das sentenças são aplicáveis aos processos executivos que sejam instaurados após a entrada em vigor do novo Código” (n.º 4 do seu art.º 5.º).
É inequívoco que, perante esta disposição, a forma de processo e a tramitação deste é a estabelecida no CPTA, o que ninguém põe em causa e até está conforme com a regra geral de direito de que as normas adjectivas ou processuais são de aplicação imediata (cfr. artigo 142.º do CPC).
O preceito manda, contudo, aplicar todas as novas disposições relativas às execuções, nas quais se incluem, portanto, prazos, quer para a prática de actos pela Administração, quer prazos para o recurso aos tribunais, sendo em relação aos prazos, designadamente à articulação dos prazos administrativos com os prazos contenciosos que surgem, como decorre do já explanado, os problemas levantados.
Os prazos estabelecidos na lei, quer para a Administração executar espontaneamente o julgado anulatório, quer os prazos para a propositura da execução, são diferentes nos regimes estabelecidos na LPTA e no DL 256-A/77, por um lado, e no CPTA, por outro. Sendo, além disso, ainda diferentes os próprios trâmites procedimentais, pois que, enquanto no primeiro, no caso de incumprimento espontâneo por parte da Administração, se exige que o interessado lhe requeira que proceda a essa execução - o que constitui um pressuposto do recurso aos tribunais -, no segundo, esse recurso é possível sem a verificação desse requerimento.
Donde resulta que, sendo, efectivamente, diferentes as regras, os pressupostos, os prazos e os efeitos da execução pré-jurisdicional dos julgados anulatórios, não se podem dissociar, como defendem as recorrentes, os prazos estabelecidos dos procedimentos em que os mesmos se inserem.
O que significa que se não está perante uma verdadeira sucessão de prazos, mas sim perante uma sucessão de regimes.
Atente-se só, para ilustrar as dificuldades da solução contrária, em que os prazos confrontados no acórdão recorrido se reportam a fins diversos: o prazo de seis meses, estabelecido no CPTA, refere-se ao recurso ao tribunal em caso de incumprimento espontâneo pela Administração, enquanto que o de três anos, estabelecido na LPTA, se refere à apresentação de requerimento de execução à própria Administração.
E, assim sendo, não é de convocar, para a solução do problema, o estabelecido no artigo 297.º do C.Civil, que apenas regula a estrita sucessão de prazos, ou seja, prazos que, no âmbito do mesmo procedimento e para os mesmos fins, estejam em curso, o que não é o caso.
Essa solução há-de ser encontrada no diploma que estabeleceu o novo regime, a referida Lei n.º 15/2002, cujo artigo 5.º estabelece, no seu n.º 4, que “as novas disposições respeitantes à execução das sentenças são aplicáveis aos processos executivos que sejam instaurados após a entrada em vigor do novo Código”.
Por novas disposições deve entender-se o novo regime na íntegra, sob pena de, como se escreveu no acórdão para uniformização de jurisprudência da Secção Criminal do Supremo Tribunal de Justiça de 3/11/2005, publicado no DR, Série I-A, de 19/12/2005, relativo a matéria contra-ordenacional, com regulamentação própria, mas cujos princípios se afiguram perfeitamente válidos para a situação sub judice, se construir "um terceiro regime jurídico com o qual os intervenientes processuais não puderam contar, que não vigora nem vigorou, como se o intérprete se substituísse ao legislador e criando uma nova regulamentação jurídica, com sacrifício da coerência, e contribuindo para a insegurança jurídica (...), numa clara violação do princípio da separação dos poderes."
O que há, assim, que apurar é se, à data da entrada em vigor do CPTA, o direito exercido já havia caducado, através da aplicação integral do regime estabelecido na LPTA e no DL 256-A/77, e, em caso negativo, aplicar, também na íntegra, o regime do CPTA.
Procedendo a esse apuramento, temos que, no domínio da LPTA, a Administração tinha trinta dias, a contar do trânsito em julgado do acórdão exequendo, para o executar espontaneamente, devendo, no caso de o não ter feito, executá-lo integralmente, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, no prazo sessenta dias a contar do requerimento apresentado pelo interessado após o decurso daquele prazo de trinta dias (art.ºs 5.º, n.º 1, e 6.º, n.º 1, do DL 256-A/77), tendo o interessado o prazo de três anos, a contar do trânsito em julgado do julgado exequendo para requerer essa execução à Administração (n.º 1 do art.º 96.º da LPTA).
Resulta dos autos que a Administração não executou espontaneamente esse acórdão, que transitou em julgado em 9/7/2001 (vd. n.º 2 da matéria de facto e conclusão 9.ª das alegações dos recorrentes, matéria em relação à qual se assinala não haver dúvidas, pois que o prazo de três dias, estabelecido no artigo 144.º do CPC para a interposição de recurso com o pagamento de multa, apenas permite alargar em três dias o termo do decurso do prazo para a interposição do recurso, no caso de utilização desse direito, o que não aconteceu com os recorrentes, e não alargar nesses três dias a contagem da data desse trânsito, mesmo no caso de não utilização), pelo que os recorrentes tinham três anos, a contar dessa data, para requerem a execução à Administração, o que também não fizeram. Mas, como o podiam fazer até 9/7/2004, impõe-se concluir que, em 1/1/2004 - data da entrada em vigor do CPTA - ainda estavam em tempo de exercer esse direito.
E, como tal, passou a ser aplicável a essa execução o regime do CPTA, segundo o qual, e repetindo, a Administração deve, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, executar integralmente o julgado no prazo de três meses (n.º 1 do art.º 175.º), podendo o interessado, se a Administração não o executar naquele prazo, fazer valer o seu direito à execução no prazo de seis meses, contado desde o termo do prazo concedido à Administração para voluntariamente executar o julgado ou da notificação da invocação de causa legítima de inexecução (n.º 1 do art.º 176.º).
Donde resulta que as interessadas, ora recorrentes, dispunham de um prazo de nove meses (três dos quais contados nos termos do artigo 72.º do CPA, dado se tratar de um prazo de natureza administrativa) para se dirigirem ao tribunal, no caso de inércia da Administração, que ocorreu, o que nos leva para uma data posterior a 30/9/2004.
Assim sendo, impõe-se concluir que, contrariamente ao decidido no acórdão recorrido, a execução foi instaurada em tempo, quer se considere que foi instaurada em 9 ou em 12/7/2004, pelo que procedem as conclusões 1.ª a 13.ª das alegações das recorrentes.
2. 2 3. A conclusão a que se chegou no número anterior prejudica o conhecimento das outras questões suscitadas - o prazo para o recurso ao tribunal ser um prazo de prescrição ou de caducidade e a data da instauração da execução -, a que se reportam as conclusões 14.ª a 18.ª das alegações das recorrentes.
