38/2010 1.ª S/SS - Tribunal de Contas

1. Os projectos que impliquem despesas orçamentais a realizar por investimentos devem ser discriminados no Plano Plurianual de Investimentos (PPI), só podendo ser realizados aqueles que nele estejam inscritos. No PPI deve igualmente constar a fonte de financiamento de cada projecto ou acção a executar com financiamento externo à própria autarquia local. 2. As despesas só pode ser cativadas, assumidas, autorizadas e pagas se, para além de serem legais, estiverem inscritas no orçamento e com dotação igual ou superior ao cabimento e ao compromisso, respectivamente. 3. No caso em apreço, face ao despacho de excepcionamento proferido ao abrigo da Lei das Finanças Locais e à situação de excesso de endividamento líquido apresentado pela autarquia, o financiamento para a abertura de crédito em instituição bancária, inicialmente previsto para suportar 64,8% do investimento que o contrato concretiza, não está assegurado, nem é seguro que se venha a concretizar. 4. A informação de cabimento deve transmitir informação de que há recursos necessários à execução integral da despesa, ainda que só parte deles estejam comprometidos para o ano em causa. Não tendo sido inscrito o necessário valor em “reforços” do orçamento inicial, não há verdadeira informação de cabimento. 5. A autorização da celebração do contrato e da despesa correspondente, sem estarem assegurados os financiamentos previstos no PPI viola materialmente o disposto no n.º 2.3.1 e no 2.3.3 do POCAL, normas de indubitável natureza financeira. 6. A falta de adequada informação de cabimento, na medida em que nela se refere receitas que não estão asseguradas, viola o disposto na al. b) do n.º 6 do art.º 42.º da Lei do Enquadramento Orçamental e na al. d) do n.º 2.3.4.2 e no n.º 2.6.1 do POCAL. 7. A desconformidade dos actos e contratos que implique encargos sem cabimento em verba orçamental própria ou violação directa de normas financeiras constitui fundamento de recusa de visto, nos termos da al b) do n.º 3 do art.º 44.º da Lei de Organização de Processo do Tribunal de Contas.

Mantido pelo acórdão nº 5/11, de 22/03/11, proferido no recurso nº 20/10 ACÓRDÃO Nº 38 /2010 – 29.OUT-1ª S/SS Processo nº 922/09 OS FACTOS A Câmara Municipal da Nazaré (doravante designada por CMN ou Câmara Municipal) remeteu , para efeitos de fiscalização prévia, o contrato de empreitada relativo ao “Centro Escolar de Famalicão” celebrado entre o Município de Nazaré e a empresa “Costa & Carvalho”, em 2 de Abril de 2009, com encargos de € 2.517.900, incluído o valor do IVA. Para além dos factos referidos no número anterior, são dados ainda como assentes e relevantes para a decisão os seguintes: O contrato acima referido foi precedido de concurso público, cujo anúncio foi publicado no Diário da República, II Série, n.º 200, de 15 de Outubro de 2008; O procedimento foi lançado com um preço base de 2 676 821,45 €, S/IVA; A obra apresenta um prazo de execução de 730 dias; A consignação ocorreu em 14 de Abril de 2009; Face ao preço base do concurso, o financiamento da obra foi programado de forma a contar com a participação de recursos próprios da autarquia, de financiamento por fundos comunitários e com o produto de empréstimo a contrair pelo município junto de instituição de crédito. Nos seguintes termos : Parte do Município 10 % € 267.676,15 QREN 25,2% € 673.245,30 Empréstimo 64,8% € 1.735.900,00 TOTAL 100 % € 2.676.821,45 f) Foi celebrado contrato de financiamento no âmbito do QREN com comparticipação prevista na obra até ao montante de € 673.245,30 ; Foi celebrado contrato de abertura de crédito entre o município e instituição de crédito no montante € 1.735.900. O contrato entrará em vigor, de entre outras condições, após visto do Tribunal de Contas que ainda não foi obtido pelas razões que os factos a seguir indicados transmitem; Dado que na remessa do contrato de empreitada para fiscalização prévia, este não vinha instruído com demonstração de que o crédito referido na alínea anterior estava assegurado, foi o contrato por quatro vezes devolvido à CMN com a solicitação de que a prestasse ; A essas solicitações, a CMN respondeu: Em 12 de Agosto de 2009 , informando que “o contrato do empréstimo aguarda aprovação das cláusulas contratuais pelo executivo camarário, ainda este mês será enviado para o Tribunal de Contas para continuação do processo. Devido a problemas técnicos na Instituição Bancária que somos alheios o processo demorou mais tempo que o desejado”; Em 27 de Agosto de 2009 , remetendo o processo relativo à contracção do empréstimo, que então ainda não tinha sido enviado para fiscalização prévia ; Em 10 de Outubro de 2010 - na sequência de insistência dos serviços de apoio a este Tribunal, porque a CMN não tinha reenviado o contrato sub judicio no prazo determinado por lei e porque o contrato de empréstimo não tinha ainda sido visado - veio aquela Câmara Municipal juntar de novo o contrato, referindo: “A Câmara Municipal efectivamente confirma a recepção do vosso ofício do dia 31/08/2009, que devolvia o processo supra indicado, explicitando que o motivo estaria relacionado com o facto do contrato de empréstimo não ter sido objecto de fiscalização prévia pelo Tribunal. Ora, o que os serviços camarários depreenderam desta notificação seria que o processo estaria suspenso, em virtude de também ainda não ter merecido visto o contrato de empréstimo. (…) [O] que se pretendia era reenviar ambos os processos para apreciação de V. Exa., logo que os mesmos tivessem algum desenvolvimento – o que, infelizmente e até à presente data, não veio a acontecer”; Para a celebração do citado contrato de abertura de crédito, a CMN solicitou a excepção prevista no nº 6 do artigo 39º da Lei da Finanças Locais que foi concedido só para o montante de € 216.400, em despacho de 29 de Setembro de 2009 que diz nos seus fundamentos: “O município não tem capacidade de endividamento para prosseguir o projecto proposto encontrando-se numa situação de excesso de endividamento líquido” ; A CMN demonstrou ter um excesso de endividamento líquido no montante € 2.855.774,30 ; No Plano Plurianual de Investimentos para 2009 , que foi enviado para instrução do processo, está inscrito o projecto a que diz respeito o contrato sub judicio, com um montante total de € 2.700.000, com financiamento definido de € 476.000 naquele ano e previsão de € 1.600.000 em 2010 e de € 564.000 em 2011. Refere-se ainda que 25,2% daquele montante global tem como fonte de financiamento os fundos comunitários; A Câmara Municipal prestou informação de cabimento pelo valor de € 476.000 na rubrica de classificação económica 010305. Na informação de cabimento refere-se ainda como fontes de financiamento: “25,2% QREN; 64,8% INSTITUIÇÃO BANCÁRIA”. Nesta informação, em “Reforços” consta o valor negativo € - 887.158; Questionada sobre se o contrato está a produzir efeitos a CMN informou : “Relativamente à produção de efeitos do contrato de empreitada “Construção do Centro Escolar de Famalicão” temos a informar que, não tendo ainda produzido quaisquer efeitos financeiros, por respeito à Lei Orgânica desse Tribunal, foram já executados alguns trabalhos (…). Esses trabalhos referem-se sobretudo a montagem de estaleiro e trabalhos de fundações e estrutura”. O DIREITO Para apreciação do contrato em apreço e, particularmente, do acto que o autorizou e da despesa que ele origina, são relevantes as seguintes disposições legais: O nº 1 do artigo 4º da Lei das Finanças Locais estabelece que os municípios estão sujeitos às normas consagradas na Lei do Enquadramento Orçamental; A alínea b) do nº 6 do artigo 42º da Lei do Enquadramento Orçamental (LEO) estabelece que nenhuma despesa pode ser autorizada sem que disponha de inscrição orçamental e tenha cabimento na respectiva dotação; O nº 2.3.1. do POCAL determina que o plano plurianual de investimentos (PPI) inclui todos os projectos e acções a realizar no âmbito dos objectivos estabelecidos pela autarquia local e explicita a respectiva previsão de despesa e acrescenta que, no PPI, “devem ser discriminados os projectos e acções que impliquem despesas orçamentais a realizar por investimentos”; O nº 2.3.3. do mesmo POCAL estabelece que “[s]ó podem ser realizados os projectos e ou as acções inscritas no PPI”; A alínea d) do nº 2.3.4.2. do POCAL determina que as despesas só podem ser cativadas, assumidas, autorizadas e pagas se, para além de serem legais, estiverem inscritas no orçamento e com dotação igual ou superior ao cabimento e ao compromisso, respectivamente; O nº 2.6.1. do mesmo POCAL dispõe: “(…) No decurso da execução orçamental, à utilização das dotações de despesa deve corresponder o registo das fases de cabimento (cativação de determinada dotação visando a realização de uma despesa (…)”; Finalmente, o nº 7.1. do POCAL define a informação a facultar pelo PPI, designadamente “a fonte de financiamento de cada projecto ou acção a executar com financiamento externo à própria autarquia local”. Ora, no presente processo, face à matéria de facto que acima se elencou, é evidente qual a questão fundamental que se coloca: o financiamento por abertura de crédito em instituição bancária, inicialmente previsto para suportar 64,8% do investimento que o contrato em apreciação concretiza, não está assegurado. E, face ao despacho de excepcionamento proferido ao abrigo da Lei das Finanças Locais – que a CMN não conseguiu ver alterado um ano após a sua prolação – e à situação de excesso de endividamento líquido apresentado pela autarquia, não só tal financiamento não existe, como não é seguro que se venha a concretizar. Como se viu, no PPI devem ser discriminados os projectos e acções que impliquem despesas orçamentais a realizar por investimentos e só podem ser realizados aqueles que nele estejam inscritos. No PPI deve igualmente constar a fonte de financiamento de cada projecto ou acção a executar com financiamento externo à própria autarquia local. Se o PPI, para ser um verdadeiro instrumento de gestão previsional, como a lei o qualifica, há-de traduzir realmente os investimentos a realizar, os respectivos encargos e as efectivas fontes de financiamento, não pode ser uma mera “escrituração” sem correspondência com a realidade. Quando se celebra um contrato de que resultam encargos plurianuais há- de salvaguardar-se que as receitas necessárias para fazer face a tais encargos estão asseguradas. E essa salvaguarda há-de reflectir-se no PPI. Ora, no caso em apreciação, no PPI foi inscrito o projecto pelo seu valor global e referiu-se que, desse valor global, 25,2 % tem como fonte de financiamento fundos comunitários, que estão assegurados. O valor restante (74,8%) que deve corresponder a recursos da autarquia (coluna AA do PPI) – dado que não está previsto financiamento da Administração Central (coluna AC do PPI) - apesar de estar formalmente inscrito, só numa pequena parte está assegurado - 10% de recursos próprios do município - na medida em que o contrato de empréstimo celebrado não pode produzir efeitos, dada situação de excesso de endividamento em que a CMN se encontra. E a Câmara Municipal, no processo, não demonstrou solução alternativa. Assim, ainda que formalmente o PPI registe os valores necessários, eles de facto não estão assegurados. Não estando assegurados, não se pode considerar correcta a inscrição daqueles valores. E, naturalmente, nesta situação não há verdadeira inscrição no PPI e, logo, o projecto não pode ser executado (ver nºs 2.3.1 e 2.3.3 do POCAL). E o PPI ao estabelecer montantes e fontes de financiamento reflecte-se nos orçamentos, na sua vertente de receita. Assim, a informação de cabimento não pode traduzir-se também numa mera “escrituração” formal sem atender à realidade. Como se viu, foi prestada informação de cabimento. Contudo, em tal informação se refere expressamente também que 64,8% dos encargos têm como fonte de financiamento uma instituição bancária. Ora, o valor correspondente a este financiamento se estivesse assegurado – e não está, como se viu e repete – deveria constar efectivamente na informação de cabimento como “reforços” da receita da autarquia. Ora, naturalmente, não consta! E não consta claramente até porque em “reforços” foi inscrito um valor negativo. A informação de cabimento que foi prestada remete pois igualmente para um entendimento exclusivamente formalista, pois afirmando que, naquele montante em concreto, há dotação orçamental disponível para o compromisso assumido, revela que para a execução de toda a obra e do contrato não há verdadeira sustentação orçamental. Ora a informação de cabimento, a ser bem entendida, deve transmitir informação de que há os recursos necessários à execução integral da despesa, ainda que só parte deles estejam comprometidos para o ano em causa. Não tendo sido inscrito o necessário valor em “reforços” do orçamento inicial, não há verdadeira informação de cabimento. Poderá argumentar-se que na informação de cabimento consta como dotação disponível o montante de € 2.437.571,07 e que, assim, se demonstra que há recursos suficientes para a execução da obra e que não estão já comprometidos. Mas tal argumento não é aceitável, pois é claro em todo o processo que é necessário contrair o empréstimo para assegurar aquela execução. Aquela dotação disponível destinar-se-á pois a outras obras que se enquadram nesta rubrica e não a esta concreta obra. Não bastava pois referir na informação de cabimento que “64,8% da despesa terá como fonte de financiamento uma instituição bancária”, como foi feito. Para haver sustentação orçamental do projecto, era preciso inscrever o montante correspondente ao empréstimo, se estivesse assegurado, em “reforços”. O que não foi feito: nem a concretização do empréstimo, nem a correspondente inscrição orçamental de reforço do orçamento inicial. Há pois violação material de regras básicas de gestão financeira pública. Assim, ao autorizar a celebração do contrato e a despesa correspondente, sem estarem assegurados os financiamentos previstos no PPI foi materialmente violado o disposto no nº 2.3.1 e no nº 2.3.3 do POCAL., em matéria de PPI. Estas normas são indubitavelmente normas de natureza financeira. Mas deve igualmente afirmar-se que não foi materialmente prestada adequada informação de cabimento, na medida em que nela se refere receitas que não estão asseguradas, não se reflectindo em “reforços” do orçamento inicial. Deve pois considerar-se que há violação do disposto na alínea b) do nº 6 do artigo 42º da Lei do Enquadramento Orçamental e na alínea d) do nº 2.3.4.2. e no nº 2.6.1 do POCAL. Estabelece o nº 1 do artigo 44º da LOPTC , que a fiscalização prévia tem por fim verificar se os actos, contratos ou outros instrumentos geradores de despesa estão conformes à lei em vigor e se os respectivos encargos têm cabimento em verba orçamental própria. Estabelece ainda a alínea b) do nº 3 do mesmo artigo 44º que constitui fundamento de recusa de visto a desconformidade dos actos e contratos que implique encargos sem cabimento em verba orçamental própria ou violação directa de normas financeiras. DECISÃO Pelos fundamentos indicados, especialmente nos nºs 8 a 10, por força do disposto na alínea b) do nº 3 do artigo 44.º da LOPTC, acordam os Juízes do Tribunal de Contas, em Subsecção da 1.ª Secção, em recusar o visto ao contrato acima identificado. São devidos emolumentos nos termos do artigo 5.º, n.º 3, do Regime Jurídico anexo ao Decreto-Lei n.º 66/96 , de 31 de Maio, e respectivas alterações. Lisboa, 29 de Outubro de 2009 Os Juízes Conselheiros, (João Figueiredo - Relator) (António Santos Soares) (Helena Abreu Lopes) Fui presente (Procurador Geral Adjunto) (António Cluny) [1] Pelo ofício 1801, de 7 de Maio de 2009. [2] Vide Informação nº 57/CONT/173/2008 da Divisão Administrativa da CMN (constante do processo nº 1722/09, fl. 5 e ss.) [3] Vide contrato a fls 54 e ss. do processo. [4] Vide contrato a fls. 74 e ss. do processo e nele as cláusulas1ª e 3ª. [5] Vide ofícios dos Serviços de Apoio a este Tribunal datados de 28 de Maio, de 13 e 31 de Agosto de 2009 e de 20 de Setembro de 2010. Refira-se que outros esclarecimentos foram também pedidos à entidade adjudicante. [6] Vide fax enviado nesse dia e constante do processo a fls. 446. [7] Vide ofício nº 3664 de 27 de Agosto de 2009 (a fls. 71 do processo). [8] O contrato de abertura de crédito foi enviado para fiscalização prévia por ofício de 4 de Setembro de 2009; [9] Vide ofício nº 3180 de 20 de Outubro de 2010 (a fls. 96 do processo). [10] Lei nº 2/2007 , de 15 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelas Leis nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, nº 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e nº 3-B/2010, de 28 de Abril [11] Vide despacho a fls. 70 do processo nº 1722/09. [12] Quanto a este despacho refere a CMN no seu ofício nº ofício nº 3180 de 20 de Outubro de 2010 (a fls. 96 do processo): “(…) a Câmara Municipal (…) diligenciou no sentido de solicitar a Sua Excelência o Secretário de Estado Adjunto e do Orçamento a reconsideração do seu despacho de excepcionamento (de cuja resposta ainda não nos foi dado qualquer conhecimento)”. [13] Vide Informação nº 57/CONT/173/2008 da Divisão Administrativa da CMN (constante do processo nº 1722/09, fl. 5 e ss.). [14] Vide PPI a fls. 82 e ss do processo. [15] Vide fls. 446 e ss. do processo. [16] Vide ofício nº 3180 de 20 de Outubro de 2010 (a fls. 96 do processo). [17] Lei nº 91/2001 , de 20 de Agosto, alterada pelas Leis nºs 2/2002 de 28 de Agosto, 23/2003, de 2 de Julho e 48/2004, de 24 de Agosto, e 48/2010, de 19 de Outubro. [18] Plano Oficial de Contabilidade das autarquias Locais aprovado pelo Decreto-Lei nº 54-A/99 , de 22 de Fevereiro, com alterações introduzidas pelos Decretos-Lei nºs 162/99, de 14 de Setembro, e 315/2000, de 2 de Dezembro [19] Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas: Lei nº 98/97 , de 26 de Agosto, com as alterações introduzidas pelas Leis nºs 87-B/98, de 31 de Dezembro, 1/2001, de 4 de Janeiro, 55-B/2004, de 30 de Dezembro, 48/2006, de 29 de Agosto, 35/2007, de 13 de Agosto, e 3-B/2010, de 28 de Abril.