046/07 - Supremo Tribunal Administrativo

O recurso que versa estritamente sobre a matéria de (in)adequação do meio processual dos art.ºs 109 a 111.º do CPTA para caso em que era manifestamente possível o uso de providência cautelar para atingir o objectivo imediato pretendido - que consistia em paralisar os efeitos decorrentes do início da actividade de co-incineração de resíduos perigosos numa cimenteira -, versa sobre questão meramente processual, sem relevância jurídica ou social especiais, cujo grau de dificuldade não ultrapassa o comum e uma vez que a decisão recorrida está conforme com toda a doutrina que se pronunciou sobre este ponto, e não compromete o acesso à justiça administrativa, não é possível aí configurar clara necessidade de melhor aplicação do direito.

Procº. nº 46/07 - Secção do Contencioso Administrativo Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: A… Na acção de intimação para a protecção de direitos liberdades e Garantias que intentou no TAF de Coimbra, pretende ver admitido recurso de revista para este STA, nos termos do art.º 150.º do CPTA, para alterar a decisão de indeferimento liminar do meio processual, proferida na 1.ª Instância e mantida por Acórdão TCA Norte. Fundamenta a sua pretensão alegando: A questão em causa reporta-se à co-incineração de resíduos industriais perigosos e sua repercussão na saúde humana, no meio ambiente, na fauna e na flora, revestindo importância fundamental, pela relevância social que assume a libertação de poluentes orgânicos persistentes (POP), vulgarmente conhecidos por dioxinas e furanos, considerados altamente cancerígenos; A questão assume relevância jurídica como decorre do facto de ter sido decretada providência cautelar pelo TAF de Almada em situação comparável em que eram requerentes os municípios de Setúbal, Sesimbra e Palmela. O Acórdão recorrido considerou que era de manter o indeferimento liminar com fundamento manifestamente erróneo, o de que era possível e suficiente o decretamento de providência cautelar como garantia de eficácia de acção administrativa especial em que se definisse a tutela definitiva que eventualmente pudesse caber à pretensão. Não havia à data do requerimento da acção urgente nenhuma decisão administrativa que permitisse a defesa dos interesses que pretende defender através de providência cautelar, pelo que a garantia de tutela efectiva exige que fosse admitido o meio que usou da intimação para protecção de direitos liberdades e garantis dos art.º 109.º a 111.º do CPTA. Certo é que não estando directamente em causa a sobrevivência imediata de alguém as operações de co-incineração provocarão na saúde das pessoas danos irreversíveis que erros judiciais não poderão reparar. A B… opôs-se à admissão do recurso assinalando que são possíveis providências cautelares independentemente de prévia emissão de um acto administrativo e que o Acórdão do TCA rejeitou o meio usado por concluir que para obter a tutela pretendida seria possível e adequado à situação, utilizar os meios contenciosos comuns não urgentes em cumulação com um pedido de medida cautelar urgente, pelo que o meio usado devia ser rejeitado, uma vez que ele apenas tem cabimento no pressuposto expresso no artigo 109.º de a decisão urgente em termos definitivos ser a única susceptível de conferir a tutela pretendida, sendo os demais casos de tutelar por intermédio das providências cautelares. As entidades públicas requeridas não contra alegaram. Cumpre apreciar se estão reunidos os pressupostos de admissão do recurso de revista pretendido – art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA. Comecemos por referir que o Acórdão do TCA Norte manteve a rejeição liminar do meio utilizado com o fundamento único de que a célere emissão de uma decisão de mérito não era a única forma de afastar o início e prosseguimento da co-incineração, porque sendo um facto que se desenrola ao longo do tempo sempre seria possível retirar o efeito útil pretendido do decretamento de providências a titulo cautelar capazes de obstar a que se efectue a co-incineração, em conexão com o uso de um meio comum para a definição da situação numa decisão de mérito. A isto contrapõe o requerente que toda e qualquer operação implica a emissão dos poluentes (POP) e afecta a saúde humana. Vejamos se em caso com estes contornos se justifica a admissão do recurso excepcional do art.º 150.º do CPTA. Desde logo pode reconhecer-se aqui uma envolvência de forte impacto social, sabida, como é, a existência de uma enorme preocupação dos cidadãos sobre a eventualidade de efeitos nefastos para a saúde decorrente da co-incineração. Mas, essa é questão relacionada com o fundo do litígio. O ponto a decidir agora só em momento processual posterior, pode conduzir à apreciação dos efeitos da co-incineração para a saúde humana, aspecto sobre o qual, aliás, se colocam questões essencialmente de facto, antecedendo a aplicação de aspectos vinculados pelo direito. Do ponto de vista jurídico, e neste momento está apenas em discussão a adequação ou não do meio proposto, questão processual que pode também ser objecto de decisão em, sede de recurso excepcional do artigo 150.º como decorre do n.º 2 do preceito, desde que em si mesma tenha importância fundamental ou o recuso a ela relativo seja claramente necessário para a melhor aplicação do direito. Porém, a questão jurídico processual decidida pelo Acórdão recorrido não apresenta especial dificuldade, atento que o artigo 109.º n.º 1 se refere de modo expresso ao requisito da indispensabilidade de urgente decisão de mérito e atendendo também a que a doutrina tem definido, de modo uniforme, este meio como subsidiário , isto é, utilizável apenas quando existe especial urgência em se obter uma tutela que apenas possa resultar de uma decisão judicial que regule definitivamente a questão. Neste sentido Carlos A. Fernandes Cadilha, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, 2006, p. 311; Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, 7.ª Ed. p. 262-263 e Aroso de Almeida e Carlos A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos p. 537-542. Nas circunstâncias concretas, parar o processo de co-incineração é um objectivo que, com toda a evidência, pode ser atingido através do uso de um meio cautelar como aquele que foi usado na providência que o recorrente refere e que teve lugar em 1.ª Instância em processo do TAF de Almada, quanto à cimenteira do .... O facto de não existir ou ser difícil de encontrar uma decisão administrativa concreta não tem sido considerado, de forma generalizada, como impeditivo do uso de meios cautelares contra comportamentos ou actuações administrativas. Relativamente ao fundo da questão que é objecto do processo, tem a doutrina ponderado que a regra deve ser a utilização da acção administrativa e não de meios urgentes, para que as partes possam amplamente apresentar as suas posições e efectuar uma instrução cuidadosa e a matéria de facto possa ser devidamente apreendida e apreciada. O uso do meio do art.º 109.º será, nessa perspectiva unânime, a excepção, portanto, restritamente utilizável naqueles casos em que só a urgente emissão da decisão de mérito definitiva alcança com utilidade os objectivos visados pelo demandante. O que distingue este meio da intimação não é a maior ou menor celeridade na consecução de um resultado, mas a diferença entre necessidade de tutela provisória e necessidade de tutela definitiva (urgente). No caso, em termos de prognose, pode precisamente antever-se que a co-incineração pode ser sustada pelo decretamento de uma medida provisória em processo cautelar, se necessário especialmente acelerado, como prevê o art.º 131.º do CPTA, assim como se pode antever o aproveitamento deste processo, no que for aproveitável, pela via da correcção ou convolação para o meio apropriado. O Acórdão impugnado considerou que o art.º 109.º contém um meio exclusivamente utilizável quando as providências provisórias comuns ou especialmente aceleradas forem insusceptíveis de garantir condições para a tutela definitiva através dos meios comuns com plena eficácia. Este é um juízo cuja reapreciação em recurso de revista se antevê inútil no quadro anteriormente traçado, uma vez que o demandante pretende é parar uma actividade, como garantia de eficácia desde já da acção que eventualmente proíba em definitivo essa actividade, sendo perfeitamente seguro que ela pode, manifestamente, ser paralisada com um meio cautelar. Ao assim ponderar, esta formação de apreciação preliminar não pretende decidir o fundo da causa, está a efectuar um juízo de prognose sobre a necessidade ou não de admitir o recurso para garantir uma melhoria na aplicação do direito, actividade que envolve uma aproximação avaliativa da questão jurídica para saber se foi decidida com manifesto erro. Ao efectuar essa apreciação da possibilidade de existir ou não erro manifesto na decisão emitida sobre a questão jurídica pelo Tribunal recorrido, nesta apreciação liminar pelo Tribunal “ad quem” pode exprimir-se a percepção de que existe na doutrina uma interpretação largamente divulgada, ou mesmo incontestada, em sentido coincidente com a decisão impugnada, o que desde logo constitui manifesto índice de não se estar perante erro manifesto, e muito menos clara necessidade de admitir o recurso para melhor aplicação do direito. Assim, dado o âmbito restrito e exclusivamente processual da questão a resolver neste momento no processo que é a da inadequação do meio utilizado; considerando também que é uma questão cuja dificuldade não ultrapassa o grau médio das questões processuais e sobretudo afigurando-se que não há erro manifesto na decisão sob recurso, nem a correspondente necessidade de o corrigir, e que o acesso à justiça que o recorrente pretende será mais eficaz e rapidamente prosseguido sem o recurso, pela convolação para o meio apontado pelas instâncias, ou pela propositura do meio adequado, é de concluir pela não admissão do presente recurso excepcional, uma vez que a lei o permite nos restritos casos que preencham os pressupostos analisados, isto é, quando “ a questão … pela sua relevância jurídica ou social se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. Conclusão: Nestes termos acordam em não admitir o recurso. Sem custas – art.º 73.º. – C n.º 2 al. c) do CCJ. Lisboa, 1 de Fevereiro de 2007. Rosendo José (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho.