Quem foi o relator do acórdão 9367/25.7BELSB?

O relator foi Jorge Pelicano, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 9367/25.7BELSB?

O acórdão foi proferido em 18 de dezembro de 2025.

9367/25.7BELSB

Texto

Acordam em conferência na subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul. A sociedade ..., Lda., vem, no âmbito da presente acção urgente de contencioso pré-contratual que intentou contra o Ministério da Educação, Ciência e Inovação, interpor recurso da sentença proferida no TAC de Lisboa que julgou improcedentes os pedidos de anulação do acto que excluiu a sua proposta do procedimento, do acto de adjudicação, do contrato, bem assim como do pedido de anulação de todo o procedimento pré-contratual relativo ao “concurso público 2/2024 para aquisição, instalação, configuração e manutenção de infraestrutura tecnológica, hardware, software e equipamentos mobiliários para o funcionamento do centro tecnológico especializado de tipo informático a erigir no Agrupamento de Escolas ...”. Apresentou as seguintes conclusões com as respectivas alegações de recurso: “A) O presente recurso incide sobre a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa a 17.07.2025 através da qual foi julgado improcedente o processo urgente de contencioso pré-contratual interposto pela Recorrente para a impugnação do ato de adjudicação (e exclusão da sua proposta) proferido no Concurso Público Internacional com a referência “CONCURSO PÚBLICO 2/2024 para AQUISIÇÃO, INSTALAÇÃO, CONFIGURAÇÃO E MANUTENÇÃO DE INFRAESTRUTURA TECNOLÓGICA, HARDWARE, SOFTWARE E EQUIPAMENTOS MOBILIÁRIOS PARA O FUNCIONAMENTO DO CENTRO TECNOLÓGICO ESPECIALIZADO DE TIPO INFORMÁTICO A ERIGIR NO AGRUPAMENTO DE ESCOLAS .... B) Na Sentença sob recurso o Tribunal a quo decidiu que, por um lado, a Recorrida não violou o dever de divisão por lotes previsto no artigo 46.º-A do CCP na medida em que, em primeiro lugar, não terá incorrido num erro grosseiro ou palmar na discricionariedade que lhe assiste na decisão fundamentada de não dividir o contrato em lotes e, em segundo lugar, não teria havido qualquer violação do princípio da proporcionalidade e da concorrência visto que a decisão de não divisão em lotes mostra-se consentânea com a prossecução do interesse público e seria proporcional face à diminuição da concorrência que da mesma pudesse eventualmente advir. C) São assim dois os argumentos principais constantes da Sentença recorrida para considerar que o ato impugnado não viola o disposto no artigo 46.º-A do CCP, quais sejam, i) a garantia da unicidade e interoperabilidade do CTE dada a grave inconveniência da separação das prestações (coerência e compatibilidade dos bens a fornecer e ii) os ganhos de eficiência na gestão de um único contrato; D) Quanto ao pressuposto da unicidade e interoperabilidade do CTE dada a suposta grave inconveniência da separação das prestações, note-se que os bens e equipamentos a adquirir são totalmente distintos entre si, sendo produtos de naturezas tão diferentes que vão desde a área do mobiliário, passando por equipamentos informáticos, máquinas e ferramentas, materiais de eletrónica e produtos, resinas e afins. E) Os bens a adquirir pelo respetivo contrato são claramente cindíveis (porque os mesmos não têm dependência entre si) e nem se vislumbra como é que a sua separação possa causar inconvenientes para a Recorrida e muito menos que estes sejam considerados “graves”. F) A interoperabilidade das prestações abrangidas pelo contrato e que justificam a respetiva unicidade acontece quando os equipamentos a adquirir dependem da respetiva interligação operativa ou, ainda, quando a funcionalidade dos bens a adquirir estejam dependentes da prestação de serviços associados o que, repete-se, não sucede no presente procedimento. G) Pergunta-se: de que forma existe necessidade de acautelar a interoperabilidade entre armários/bancas/mesas e os respetivos computadores e tablets que nas mesmas vão ser arrumados/colocados? Que graves inconvenientes a Recorrida iria sofrer caso a aquisição dos móveis constasse num lote e os computadores e bens informáticos noutro? H) Mesmo que houvesse essa interoperabilidade entre os móveis e os equipamentos informáticos, a mesma adviria, única e potencialmente, das dimensões desses tablets e computadores, o que poderia ser devidamente acautelado nas especificações técnicas do respetivo lote a adquirir (especificando que dimensões mínimas e máximas devem ter). I) Embora o juiz de primeira instância tenha considerado que os bens a fornecer possam ser cindíveis (mau era, aliás, se o tribunal considerasse que móveis e computadores são dois bens incindíveis) considerou que estariam justificados os respetivos inconvenientes decorrentes no que concerne à unicidade e interoperabilidade do Centro Tecnológico Especializado. J) O Tribunal não qualificou (como teria que o fazer com base nos pressupostos legais previstos) de graves esses inconvenientes, na medida em que apenas os inconvenientes graves justificam este regime de exceção e em que se profere uma decisão de adjudicar sem ser por lotes. K) O júri do procedimento não poderia ter excluído a proposta da ... por apenas responder a alguns lotes quando: (i) essa divisão é obrigatória, e (ii) de forma alguma é justificável a sua não divisão. L) A inexistência dos graves inconvenientes decorrentes da não divisão em lotes ficaram bem patentes e provados no presente processo quando a Recorrente demonstrou no artigo 86.º da sua PI, através da confrontação da sua proposta com a proposta adjudicada, que se o procedimento estivesse dividido por lotes a Recorrida teria poupado e economizado € 127.869,43 euros na aquisição dos mesmos bens (cfr. quadro infra). [[IMG:0]] M) No juízo sobre a ilegalidade da não divisão em lotes e sobre os supostos graves inconvenientes que seriam causados à Recorrida deveria ter sopesado, também, o gasto desmesurado que a opção ilegal de não divisão em lotes fez incorrer o erário público, pelo que a Sentença errou uma vez que o pressuposto previsto no artigo 46.º-A n.º 2 alínea a) do CCP não se verifica. N) Sempre se diga que a bitola dos “graves inconvenientes” em dividir o contrato em lotes específicos por questões de interoperacionais e de continuidade do serviço se não são motivos aceites pela jurisprudência para promover procedimentos de ajuste de direto também não devem ser, pela mesma ordem e ideias, aceites para limitar a concorrência e não permitir a divisão da aquisição dos bens e serviços em vários lotes (cfr. Acórdão do STA proferido no âmbito do Processo n.º 011/11 de 21.06.2011). O) Aplicando a mesma bitola ao presente processo, não é pelo simples facto de poder haver uma maior dificuldade de interligação estética, ergonómica, compatibilidade e coerência entre o mobiliário e equipamento informático a adquirir, que se justifica a não divisão do procedimento em diversos lotes e dessa forma restringir a concorrência. P) A Sentença incorreu em erro de julgamento de direito uma vez que considerou, erradamente, que os pressupostos previstos na alínea a) do n.º 2 do artigo 46.º-A do CCP tendentes à não divisão do procedimento em lotes se verificavam, qual seja, os graves inconvenientes da respetiva divisão, tendo decidido que pelo simples facto de isso poder gerar “inconvenientes” seria suficiente para o propósito, abstendo-se de realizar uma análise mais profunda e qualificar (se fosse esse o caso) de graves esses mesmos constrangimentos conforme imposto pelo artigo 46.-º A do CCP. Q) Ao contrário do que foi decido na Sentença recorrida, o artigo 46.º-A n.º 2 alínea b) do CCP não determina que o simples ganho de eficiência na gestão de um só contrato justifica a aplicação deste regime mas apenas e só “Quando, por motivos de urgência ou por imperativos técnicos ou funcionais, a gestão de um único contrato se revele mais eficiente para a entidade adjudicante”. R) O Tribunal a quo errou pois considerou que o simples facto de ser mais eficiente a gestão de um único contrato seria suficiente para determinar o regime de exceção, não tendo sido fundamentado nem demonstrado os motivos de urgência ou imperativos que justificassem tal decisão. S) De resto, é óbvio que a gestão de um só contrato ao invés de 3 ou 4 é mais cómodo e menos laborioso para a entidade pública, mas se esse fosse o único critério que presidia a esta análise de forma cega, então nunca havia divisão dos procedimentos em lotes. T) A integração unitária da infraestrutura tecnológica, hardware, software e mobiliário, pois, sempre os vários operadores económicos adjudicados ficariam obrigados a assegurar e o mesmo vale para o assegurar da harmonia entre o mobiliário e o equipamento. U) O facto de o Agrupamento contar com um ponto de contacto centralizado para questões de suporte técnico pode ser, na verdade, prejudicial para a Entidade Recorrida – que, ao invés de poder recorrer a vários operadores económicos em caso de necessidade técnica, sempre terá que ficar dependente de um. V) A celebração de contratos com vários operadores económicos podia também contrariar a excessiva dependência que existirá numa relação entre a Entidade Demandada e apenas um único adjudicatário, encarregue de fornecer, em simultâneo quase, mais de 700 bens. Pelo contrário, obrigar um operador económico a fornecer bens tão diferentes, em simultâneo, pode gerar muito mais atrasos e incumprimentos contratuais do que permitir que diferentes empresas (especializadas em fornecer diferentes categorias de bens) o fizessem separadamente. W) A falta de eficiência das entidades administrativas não pode ser razão válida e legal o suficiente para justificar uma não divisão por lotes, num procedimento deste tipo e com este valor. X) A Sentença recorrida erra, também, ao considerar que o juízo discricionário proferido pela Recorrida não era passível de ser sindicado judicialmente, isto porque face à inexistência de razões suficientes para fundamentar a não adjudicação em lotes, estamos perante uma situação de redução da discricionariedade a “zero”, na medida em que, à luz do disposto no artigo 46.º-A do CCP, este contrato só podia mesmo ser levado ao mercado sob forma de divisão em lotes (ou então através do lançamento de procedimentos autónomos). Y) A prova de que a não divisão por lotes não cumpriu os requisitos previstos no artigo 46.º-A do CCP é a violação clara do princípio da concorrência que se verifica, e era esta a análise que o Tribunal a quo deveria ser executado. Z) A exigência de que qualquer entidade que quisesse concorrer e ver a sua proposta admitida tivesse de operar em setores económicos diferentes e ser capaz de fornecer, em simultâneo, bens tão diferentes, resultou claramente na violação do principio da concorrência e da proporcionalidade, princípios-base no Direito da contratação pública, quer de fonte europeia, quer de fonte nacional, assumindo-se como limites internos ao exercício “legal” da margem de livre decisão administrativa. AA) Á luz do princípio da concorrência e da proporcionalidade, previstos no artigo 1.º-A/1 do CCP, a abertura de um procedimento que exige, por exemplo, que apenas um concorrente forneça, em simultâneo, 700 bens enquadrados em diferentes categorias comerciais e setores que nada tem que ver uns com os outros, só pode ser considerado como um procedimento cujo objeto viola o princípio da concorrência e também da proporcionalidade, previstos no artigo 1.º-A/1 do CCP (cfr. parte II do Caderno de Encargos onde se encontram estes e ainda outros tipos de bens, a fornecer pelo adjudicatário em simultâneo). BB) A prova desta limitação desproporcionada da concorrência decorre do facto de apenas a Contrainteressada Agrupamento ... conseguiu apresentar uma proposta que previsse a disponibilização, em simultâneo, de mais de 700 bens supra elencados (e nalguns casos também a sua instalação) tendo, por isso, apenas a única a ser considerada válida. CC) Caso o procedimento estivesse dividido por lotes ou se fossem lançados procedimentos autónomos para cada um dos diferentes “tipos” de técnicos a contratar – aí sim, seria verdadeiramente respeitado o princípio da concorrência e aí sim as condições de acesso ao presente concurso permitiriam que muitas mais empresas do setor (incluindo as PME’s) pudessem ter condições para aceder ao mesmo. DD) O Tribunal a quo proferiu um erro de julgamento de direito ao não ter considerado o ato de adjudicação e de exclusão ilegais por terem sidos praticados na sequência de um procedimento pré-contratual que, por violar o disposto no artigo 46.º-A do CCP estava inquinado desde o início, viciando todo o processado. EE) Analisadas as especificações técnicas só pode concluir-se que estas eram de tal forma pormenorizadas e restritivas que beneficiam apenas um único operador económico (a Contrainteressada Agrupamento ...) pois apenas uma grande empresa consegue fornecer bens tão distintos e ainda proceder nalguns casos à sua colocação, num hiato temporal tão curto violando o disposto nos artigos 49.º/4 e 8 do CCP, onde se pode ler: “4 - As especificações técnicas devem permitir a igualdade de acesso dos operadores económicos ao procedimento de contratação e não devem criar obstáculos injustificados à abertura dos contratos públicos à concorrência. 8 - A menos que o objeto do contrato o justifique, as especificações técnicas não podem fazer referência a determinado fabrico ou proveniência, a um procedimento específico que caracterize os produtos ou serviços prestados por determinado fornecedor, ou a marcas comerciais, patentes, tipos, origens ou modos de produção determinados que tenham por efeito favorecer ou eliminar determinadas empresas ou produtos.” FF) No seguimento da mais autorizada jurisprudência portuguesa e comunitária sobre o tema: as especificações técnicas são ilegais quando favorecem um operador económico específico ao refletirem as principais características dos fornecimentos, serviços ou obras habitualmente oferecidos pelo mesmo. GG) A provar, uma vez mais, esta manifesta violação do artigo 49.º n.ºs 4 e 8 do CCP é que neste como em dezenas de outros procedimentos pré-contratuais destinados a equipar os centros tecnológicos de agrupamentos de escolas e em tudo semelhantes a este e que, conforme a seguinte listagem meramente exemplificativa, culminam sempre com a adjudicação à ... e com um preço praticamente igual ao do preço base, resultante da convição que só ela conseguiria ver a sua proposta admitida: “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” “(texto integral no original; imagem)” HH) Embora esta situação tenha sido reportada já em abril de 2024, junto do Ministério da Educação Ciência Inovação do Governo de Portugal, na pessoa do Sr. Ministro …., o certo é que até à presente data este Ministério ou o Governo de Portugal não se dignou, sequer, a responder, obrigando a ... a reportar ao Ministério Público e ao Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) todo estas circunstâncias altamente suspeitas com que têm sido tramitados estes concursos e que exigem, de uma vez por todas, que o poder judicial ponha cobro. II) Caso esta situação não seja travada, estaremos perante mais um “falso concurso público”, a juntar às dezenas ou centenas de contratos deste tipo que estão atualmente previstos no âmbito do PRR e sempre invariavelmente à .... JJ) Competindo aqui à Justiça que, como sabemos, deve andar sempre de “mãos dadas” com a Ética, conseguir efetivar o espírito do legislador que lhe está subjacente e impedir a continuação da repetição deste tipo de situações que vão resultar na adjudicação de centenas de milhões de euros sempre ao mesmo operador económico! KK) Na Sentença sob recurso e quanto ao pedido de condenação a ser anulado todo o procedimento pré-contratual, ordenando a sua repetição com a devida previsão de lotes, nos termos do artigo 46.º-A do CCP, o Tribunal recorrido entendeu que como o procedimento, no seu entender, tinha sido legalmente tramitado improcederia, assim, a respetiva condenação a promover um novo procedimento pré-contratual. LL) Sucede que, como se espera, o administrativo impugnado de adjudicação da proposta da Contrainteressada ... e da exclusão da proposta da Autora será considerado ilegal nesta instância e em consequência da própria invalidade do procedimento (por não ter sido dividido por lotes) e das especificações técnicas previstas no Caderno de Encargos, circunstância que determinará a necessidade de condenar a Recorrida a promover um novo concurso expurgado das invocadas ilegalidades.” * O Ministério da Educação, Ciência e Inovação, aqui Recorrido, concluiu as suas contra-alegações, dizendo: A) A decisão recorrida fez um correto enquadramento do objeto do litígio e das questões a decidir na presente ação, tendo elencado de forma irrepreensível (e que, aliás, não é posta em causa) a factualidade que resultou provada; B) O artigo 46.º-A do Código dos Contratos Públicos (CCP), estabelece nos seus n.ºs 1 e 2 o seguinte: “1 - As entidades adjudicantes podem prever, nas peças do procedimento, a adjudicação por lotes. 2 - Na formação de contratos públicos de aquisição ou locação de bens, ou aquisição de serviços, de valor superior a (euro) 135 000, e empreitadas de obras públicas de valor superior a (euro) 500 000, a decisão de não contratação por lotes deve ser fundamentada, constituindo fundamento, designadamente, as seguintes situações: a) Quando as prestações a abranger pelo respetivo objeto forem técnica ou funcionalmente incindíveis ou, não o sendo, a sua separação causar graves inconvenientes para a entidade adjudicante; b) Quando, por motivos de urgência ou por imperativos técnicos ou funcionais, a gestão de um único contrato se revele mais eficiente para a entidade adjudicante.” C) Atento o regime legal, ancorado nas Diretivas Europeias, verifica-se que há um incentivo à divisão em lotes, que tem na sua base um propósito político-económico identificável, mas que não se reconduz a um genérico dever de contratação por lotes; D) Nos termos da lei, a decisão de adjudicação por lotes é uma opção eminentemente discricionária das entidades adjudicantes, sendo a discricionariedade quanto a dividir ou não dividir o contrato em lotes e, também, quanto a definir a dimensão e características dos lotes resultantes daquela divisão; E) O que o artigo 46.º-A do CCP estabelece é um dever, prévio e mais amplo, de ponderar a divisão em lotes, dever que, no caso dos autos foi integralmente cumprido; F) Importa, no entanto, assinalar que tal como a ação veio configurada, para a autora/recorrente não está em causa a pertinência da fundamentação para a não contratação por lotes, mas uma discordância tout court por se ter enveredado pela contratação unitária, olvidando que o preceito legal admite essa possibilidade; G) Sendo que a questão que, eventualmente, se poderia colocar seria a de aferir se a fundamentação se revela adequada, ou se, eventualmente, poderá estar em causa a violação dos princípios da contratação pública, máxime, o princípio da concorrência; H) O n.º 2 do artigo 46.º-A do CCP apresenta um conjunto exemplificativo de razões que podem ser invocadas na fundamentação; I) Das justificações oferecidas pela entidade adjudicante para justificar a decisão de não contratação por lotes retira-se que foi considerado estar em causa garantir a unicidade e interoperabilidade do Centro Tecnológico Especializado a instalar, pelo que, de acordo com esta perspetiva, o fornecimento e instalação dos bens deveria garantir coerência e compatibilidade, o que apontava para a inconveniência da separação das prestações. Paralelamente, a entidade adjudicante entendeu que a gestão de um único contrato permitiria ganhos de eficiência e garantiria que o adjudicatário tenha um tenha um entendimento sistémico do Centro Tecnológico Especializado, o que aponta para a existência de desígnios técnicos e funcionais que recomendam a gestão de um único contrato; J) A decisão recorrida considera irrepreensivelmente que não se pode concluir tenha sido insuficientemente ponderada a decisão de não proceder à divisão em lotes nem tampouco que as ponderações encetadas pela entidade adjudicante tenham sido manifestamente erradas; K) Razões de celeridade também podem justificar a opção por não divisão em lotes e igualmente se verificam no caso que nos ocupa - considerando o risco de perda de financiamento comunitário, as razões de celeridade apontavam no sentido de se optar pela solução que maiores garantias de celeridade oferecesse, e a gestão de um único contrato revela-se mais eficiente e mais compaginável com a urgência que é requerida; L) Sendo os argumentos invocados pela administração para justificar/fundamentar a sua opção de não divisão em lotes considerados suficientes, resultando demonstrada a ponderação realizada pela entidade adjudicante, salvo o devido respeito, tanto basta para concluir pela legalidade da decisão tomada. M) A recorrente invoca, ademais, que a decisão de não adjudicação por lotes violou o princípio da concorrência e da proporcionalidade, porquanto, à luz do objeto do contrato, apenas a adjudicação em lotes garantiria condições de acesso a mais empresas, nomeadamente PME’s, porquanto essas empresas dificilmente poderão fornecer a totalidade dos bens pretendidos. Alegou, ainda, a ilegalidade das especificações técnicas, por se mostrarem restritivas e, em consequência, violadoras dos aludidos princípios da concorrência e da proporcionalidade ínsitos no artigo 49.º, n.ºs 4 e 8 do CCP. N) Trata-se, porém, de uma alegação genérica, porquanto não são apontados, em concreto, quais os motivos, os fundamentos que envolvem a ilegalidade das especificações técnicas; O) Não se verifica qualquer violação dos princípios da concorrência ou da proporcionalidade.” * O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146.º do CPTA. * Do objecto do recurso. O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações de recurso, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso. Importa, assim, em face do teor das conclusões das alegações de recurso, decidir se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, por violação dos artigos 46.º-A, 49.º, n.ºs 4 e 8, ambos do CCP, bem assim como dos princípios da concorrência e da proporcionalidade previstos no art.º 1.º-A, n.º 1 do CCP. * Com dispensa de visto das Exmas. Senhoras Juízas-Adjuntas, vem o processo à Conferência para julgamento. * FUNDAMENTAÇÃO De facto. Na sentença recorrida foi fixado o seguinte a título de matéria de facto: 1. Em 14.11.2024, o Conselho Administrativo de Escolas ... deliberou a abertura de um concurso público para “Aquisição, instalação, configuração e manutenção da infraestrutura tecnológica, hardware, software e equipamentos mobiliários destinados ao funcionamento do Centro Tecnológico Especializado de tipo informático a erigir no Agrupamento de Escolas ... - cf. consta no Procedimento Administrativo (PA); 2. Na deliberação mencionada no ponto precedente colhe-se, além do mais, o seguinte teor: Decisão de não adjudicar por lotes De acordo com o estatuído no artigo 46.0-A do CCP, "na formação de contratos de aquisição ou locação de bens, ou aquisição de serviços, de valor superior a (euro) 135 000, e empreitadas de obras públicas de valor superior a (euro) 500 000, a decisão de não contratação por lotes deve ser fundamentada". Destarte, sendo essa a decisão tomada pelo Conselho Administrativo do Agrupamento de Escolas ..., no caso vertente, sobre ele impende o respetivo dever de fundamentação: conquanto discricionária, esta não consubstancia uma decisão administrativa que se furte a cânones jurídicos. A disposição que se mencionou exemplifica, nas suas alíneas a) e b), com razões de interesse público que podem ser mobilizadas pelo órgão adjudicante para fundamentar aquela decisão. Atenta a índole eminentemente integrada e unitária do próprio projeto de edificação do Centro Tecnológico Especializado de tipo informático, em que todos os equipamentos e serviços cuja aquisição se propõe como resultado deste procedimento pré-contratual se dotam de uma insofismável Interdependência em termos técnicos, impera cuidar do sentido de planeamento de unicidade e interoperabilidade da infraestrutura tecnológica, sob prejuízo de se incorrer num gasto público irresponsável e inapto para cumprir os propósitos de interesse coletivo a que se propõe. As especificidades em pauta reclamam a gestão de uma única relação contratual, com um único cocontratante, e não com vários; repita-se, sob pena se comprometer a plena satisfação das necessidades públicas a que a Administração se encontra constitucional e legalmente votada, num contexto tão sensível como é, reitere-se, o das necessidades educativas. Cumpre não olvidar que, na hipótese de se registarem incumprimentos contratuais, poderia, com efeito, revelar-se assaz tortuoso proceder à alocação de responsabilidades individuais, não se excluindo, de todo, a verosimilhança de consumação do risco de os estudantes saírem lesados no âmbito da qualidade da formação ministrada, nomeadamente em função da dilação temporal e dos entraves à resolução célere e expedita dos problemas técnicos dos equipamentos fornecidos e serviços prestados (como tanto o atesta a experiencia comum). Por último, oferece-se inegável que, num contexto aquisitivo como o vertente, a decisão de adjudicação por lotes redundaria numa perda de economias de escala, com uma expectável escalada de preços - nefasta para a tutela do interesse público financeiro -, ante a parca atratividade com que os agentes económicos fitariam a oportunidade de concorrer a lotes de dimensão mais reduzida. Traçado o quadro geral, cumpre densificar, com maior detalhe técnico, tais razões justificativas da decisão de não adjudicar por lotes: • A integração unitária da infraestrutura tecnológica, hardware, software e mobiliário simplifica a gestão, garante coerência e compatibilidade, facilita o suporte técnico, promove a sinergia entre os equipamentos e cria benefícios de utilização a longo prazo; • O mobiliário educativo deve acomodar-se totalmente aos equipamentos informáticos, permitindo uma disposição adequada, organização dos cabos e conforto ergonómico para os utilizadores. Com efeito, a harmonia entre o mobiliário e o equipamento informático assevera toda uma gestão mais eficiente dos cabos, uma correta instalação, assim como minimiza os custos temporais e materiais da implementação, e os riscos na sua utilização; • Mediante uma tessitura de unicidade plena da infraestrutura tecnológica, Hardware, software e mobiliário, geram-se, por sua vez, as condições ideais para um ambiente integrado de formação, no qual os formandos se podem concentrar em aprender sem interrupções desnecessárias; Numa gestão contratual com um único cocontratante, o Agrupamento contará com um ponto de contacto centralizado para questões de suporte técnico, o que suportará capitalmente a resolução de problemas, pois aquele operador terá um entendimento sistémico do ambiente do laboratório e será capaz de fornecer • assistência de forma muito mais eficaz. Nunca é despiciendo reiterar que de uma adequada manutenção dos equipamentos dependerão a continuidade de funcionamento e a sustentabilidade do Centro Tecnológico Especializado, sendo certo que, quanto mais profundo o conHecimento de todos e de cada um dos equipamentos constitutivos do Centro, na sua génese de interdependência funcional, mais expedita será a superação de constrangimentos técnicos; • Ademais, oferecem-se avultadas e indesmentíveis as vantagens de contar com uma única relação contratual, com um único cocontratante, no tocante ao acompanHamento dos prazos de garantia, ao exercício de uma fiscalização adequada, à alocação de responsabilidades, entre outros "pontos nevrálgicos". Ao ter de gerir vários contratos, com vários cocontratantes, o contraente público não granjearia a pretendida eficiência administrativa, ante a enorme carga de complexificação que isso traria no plano da gestão de recursos escassos e de coordenação de serviços; • A interligação entre infraestrutura tecnológica, hardware, software e mobiliário num projeto deste cariz, reputa-se de indiscutível: todos devem estar alinHados e em perfeita Harmonia operacional, de modo a otimizarem o fluxo de trabalHo, e a promoverem uma aprendizagem mais colaborativa, a eficiência, a produtividade, a segurança e, em última instância, um contexto favorável à inovação; • A correlação entre infraestrutura tecnológica, hardware, software e mobiliário prende-se, ainda, com o enorme contributo para um aprendizado que se alicerce na experimentação e na melhoria contínuas (curva de aprendizagem); • É favorecida a segurança de toda a solução e dos respetivos utilizadores, assim como se prenuncia potenciada a sustentabilidade, porquanto a integração correta dos diversos componentes contém o consumo de energia e o desperdício de materiais, e propulsiona a eficiência operacional; Por fim, antecipam-se ganhos ao nível da padronização de processos e procedimentos, essenciais para a gestão da qualidade e para a garantia de • resultados consistentes. É, pois, com base nas premissas aduzidas que o Agrupamento Escolar decide não adjudicar por lotes, no seu sentido de melhor exercício de discricionariedade estratégica que o legislador lhe confiou. (...)" - cf. deliberação de abertura do concurso que consta no PA; 3. Em 20.11.2024, foi publicado em Diário da República, 2.a série, parte L, o anúncio de procedimento n.° 24941/2024, referente ao concurso público lançado pelo Agrupamento de Escolas ..., Braga, para “Aquisição, instalação, configuração e manutenção da infraestrutura tecnológica, hardware, software e equipamentos mobiliários destinados ao funcionamento do Centro Tecnológico Especializado de tipo informático a erigir no Agrupamento de Escolas ...". - cf. aviso que consta no PA; 4. O preço base do procedimento foi de 970.135,000. - cf. Caderno de Encargos (CE) que consta no PA; 5. No âmbito do procedimento sob escrutínio, os bens a fornecer eram os seguintes: Ref Sala designação qt CTE INF 1 Geral Organizador de cabos de rede e instalação elétrica 1 CTE INF 2 Geral Armário bastidor 1 CTE INF 3 Geral Patch Pannel 1 CTE INF 4 Geral UPS 1 CTE INF 5 Geral Switch 1 CTE INF 6 Geral Access Point 1 CTE INF 7 Geral Switch 2 CTE INF 8 Geral Servidor DL 2 CTE INF 9 Geral Auscultadores 88 CTE INF 10 Geral Software para gestão de servidor 1 CTE INF 11 Hardware Organizador de cabos 30 CTE INF 12 Hardware Painel interativo 1 CTE INF 13 Hardware Computador Portátil 15 CTE INF 14 Hardware Armário bastidor 1 CTE INF 15 Hardware Patch Pannel 30 CTE INF 16 Hardware UPS 1 CTE INF 17 Hardware Switch 1 CTE INF 18 Hardware Access Point 2 CTE INF 19 Hardware Memória RAM 30 CTE INF 20 Hardware Motherboard 16 CTE INF 21 Hardware Disco 16 CTE INF 22 Hardware Placa Gráfica 16 CTE INF 23 Hardware Fonte de Alimentação 16 CTE INF 24 Hardware Tapete Anti-estático 16 CTE INF 25 Hardware Auscultadores 16 CTE INF 26 Hardware Microprocessador 8 CTE INF 27 Hardware mala de ferramentas 8 CTE INF 28 Hardware robot colaborativo 1 CTE INF 29 Hardware Unidade portátil didática solar fotovoltaico 1 CTE INF 30 Hardware Teclado s/ fio 8 CTE INF 31 Hardware Placa de ensaios de eletrónica 16 CTE INF 33 Hardware Mesa 8 CTE INF 34 Hardware bancada técnica 8 CTE INF 35 Hardware Móvel de apoio rodado 2 CTE INF 36 Hardware Parede para pendurar ferramentas 2 CTE INF 37 Hardware Carro de armazenamento e carregamento de equipamentos 1 CTE INF 38 Hardware Software para gestão de servidor virtual (Lab Net e geral) 1 CTE INF 39 Innovate Painel interativo 1 CTE INF 40 Innovate Computador Portátil 15 CTE INF 41 Innovate Servidor de apoio aos laboratórios 1 CTE INF 42 Innovate Auscultadores 15 CTE INF 43 Innovate Impressora 3D 1 CTE INF 44 Innovate drone ref a 2 CTE INF 45 Innovate drone ref b 15 CTE INF 46 Innovate Microprocessador 15 CTE INF 47 Innovate robot colaborativo 2 CTE INF 48 Innovate Working /Traning Station robot colaborativo 2 CTE INF 49 Innovate Unidade portátil didática solar fotovoltaico 2 CTE INF 50 Innovate Kit STEAM IOT ou equivalente 10 CTE INF 51 Innovate Robot Steam ou equivalente 5 CTE INF 52 Innovate Mini PC Laboratórios 15 CTE INF 53 Innovate Teclado s/ fio 15 CTE INF 54 Innovate Placa de ensaios de eletrónica 28 CTE INF 56 Innovate Mesa 8 CTE INF 57 Innovate bancada de robótica 8 CTE INF 58 Innovate Carro de armazenamento e carregamento de equipamentos 1 CTE INF 59 Networking Calhas, cablagem elétrica e de rede 1 CTE INF 60 Networking Organizador de cabos 30 CTE INF 61 Networking Painel interativo 1 CTE INF 62 Networking Computador Portátil 15 CTE INF 63 Networking Computador Fixo 15 CTE INF 64 Networking Monitor 15 CTE INF 65 Networking Servidor de apoio aos laboratórios 1 CTE INF 66 Networking Armário bastidor 1 CTE INF 67 Networking Patch Pannel 30 CTE INF 68 Networking UPS 1 CTE INF 69 Networking Switch 1 CTE INF 70 Networking Access Point 2 CTE INF 71 Networking Firewall 2 CTE INF 72 Networking Tapete Anti-estático 15 CTE INF 73 Networking Mini PC Laboratórios CTE INF 74 Networking Teclado s/ fio 15 CTE INF 76 Networking Mesa 14 CTE INF 77 Networking bancada técnica 8 CTE INF 78 Networking Móvel de apoio rodado 2 CTE INF 79 Networking Carro de armazenamento e carregamento de equipamentos 1 CTE INF 80 Networking Software para gestão de servidor virtual (Lab Net e geral) 2 CTE INF 81 Programação Painel interativo 1 CTE INF 82 Programação Computador Fixo 29 CTE INF 83 Programação Monitor 29 CTE INF 84 Programação Tablet 29 CTE INF 85 Programação Tapete Anti-estático 29 CTE INF 87 Programação Mesa 14 CTE INF 88 Programação Carro de armazenamento e carregamento de equipamentos 1 (….)" - cf. consta no PA; 6. Apresentaram propostas no âmbito do procedimento sob escrutínio as seguintes entidades: - ... - ...SA; - ... Lda.; - Agrupamento constituído por ... - ... SA e ... Lda. - cf. Relatórios Preliminar e Final que constam no PA; 7. Na proposta da Autora colhe-se, além do mais, o seguinte teor: “(…) Preço individual e total (imagem) Total 113016,37€ (…)" - cf. consta no PA; 8. Em 30.12.2024, foi elaborado o Relatório Preliminar de análise de propostas no qual, no qual se colhe, além do mais, o seguinte teor: "No que concerne à análise das propostas, constatou o júri que duas propostas não reuniam as condições de admissibilidade procedimental, razão pela qual propõe a sua exclusão: 1 - Proposta apresentada por ... - Ambiente e Sistemas de Informação Geográfica, S.A. 2 - Proposta apresentada por ..., Lda. Na primeira, não constam todos os termos, condições e atributos exigidos, em contravenção do prescrito pela Cláusula 5.a do Programa de Concurso, o qual fazia menção ao teor documental pelo qual se deveria pautar a formulação das propostas, sob pena da respetiva exclusão. Assinale-se, em particular, que são apenas cobertos alguns dos itens do objeto contratual. Da segunda proposta elencada depreende-se tão-só uma declaração de preço global. Por conseguinte, discerne-se, face a cada uma das propostas supramencionadas, a causa de exclusão que se encontra inscrita no artigo 70.°, n.° 2, alínea a) e no artigo 146.°, n.° 2, alínea d), do CCP: a não apresentação de termos, condições e atributos exigidos. Apenas uma proposta reúne os requisitos de aceitabilidade, não recaindo sobre ela quaisquer dos vícios formais ou substanciais elencados nos artigos 70.°, n.° 2 e 146.°, n.° 2, do CCP. Trata-se da proposta apresentada pelo agrupamento ... - ..., S.A., e ..., Lda. (...) Por tudo quanto se expôs, o júri do concurso propõe que a decisão de adjudicação verse sobre a proposta do agrupamento ... - ..., S.A., e ..., Lda. (...) " - cf. Relatório Preliminar que consta no PA; 9. Em 29.01.2025, o júri elaborou o Relatório Final de análise de propostas, mantendo as conclusões enunciadas no Relatório Preliminar. - cf. Relatório Final que consta no PA; 10. Em 30.01.2025, o Conselho Administrativo do Agrupamento de Escolas ... deliberou, por unanimidade, adjudicar ao Agrupamento constituído por ... - ... SA e ... Lda. a “Aquisição, instalação, configuração e manutenção da infraestrutura tecnológica, hardware, software e equipamentos mobiliários destinados ao funcionamento do Centro Tecnológico Especializado de tipo informático a erigir no Agrupamento de Escolas ...". - cf. consta no PA; * Direito A Recorrente começa por defender que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito por violação do art.º 46.º-A do CCP e dos princípios da concorrência e da proporcionalidade. Entende que a entidade adjudicante está obrigada a dividir o objecto do contrato em lotes. Alega que os bens a adquirir, onde figuram, entre outros, computadores, componentes electrónicos, ferramentas, mesas, cadeiras, armários, impressoras, não apresentam dependência técnica ou funcional entre si, sendo possível a sua aquisição em lotes. Defende que a divisão do objecto do contrato em lotes permitiria a participação no procedimento de operadores económicos de menor dimensão e a obtenção de preços mais competitivos. Afirma que em todos os concursos deste tipo que têm vindo a ser lançados pelo Recorrido, o acto de adjudicação tem sempre recaído sobre as propostas apresentadas pela ..., por ser o único concorrente que tem capacidade para fornecer todos os bens, o que, diz, prejudica o interesse público, já que acabam adjudicados por preços quase iguais ao preço base. A Sentença recorrida entendeu que a decisão tomada pela entidade adjudicante de não proceder à divisão do objecto do contrato em lotes encontra-se devidamente justificada e não evidencia a existência de qualquer erro manifesto de apreciação que pudesse levar à sua anulação. Fundamentou essa decisão nos seguintes termos: “(…) A entidade adjudicante invoca à inconveniência da separação das prestações quando refere a necessidade de garantir "coerência e compatibilidade”, que o "mobiliário educativo deve acomodar-se totalmente aos equipamentos informáticos”, que deve garantir a "interligação entre infraestrutura tecnológica, hardware, software e mobiliário” e que a "integração correta dos diversos componentes contém o consumo de energia e o desperdício de materiais, e propulsiona a eficiência operacional”. Por outro lado, apela à eficiência na gestão de um único contrato quando refere a necessidade de ter "um ponto de contacto centralizado para questões de suporte técnico” com "um entendimento sistémico do ambiente do laboratório” e quando alude às vantagens de uma única relação contratual "no tocante ao acompanhamento dos prazos de garantia, ao exercício de uma fiscalização adequada, à alocação de responsabilidades”. Ora, das justificações oferecidas retira-se que a entidade adjudicante entende que está em causa garantir a unicidade e interoperabilidade do Centro Tecnológico Especializado a instalar, pelo que, de acordo com esta perspetiva, o fornecimento e instalação dos bens deve garantir coerência e compatibilidade, o que aponta para a inconveniência da separação das prestações. Paralelamente, retira-se que a entidade adjudicante entende que a gestão de um único contrato permitirá ganhos de eficiência e garantirá que o adjudicatário tenha um tenha um entendimento sistémico do Centro Tecnológico Especializado, o que aponta para a existência de desígnios técnicos e funcionais que recomendam a gestão de um único contrato. Ante o exposto, conclui-se que as justificações perfiladas pela entidade adjudicante não se revelam ilógicas, incongruentes ou que são fruto de apreciações manifestamente erradas. Não se ignora que a incindibilidade dos bens a fornecer pode ser questionada, contudo, certo é que a entidade adjudicante justificou que a desagregação em lotes era suscetível de gerar inconvenientes, mormente no que concerne à intenção de garantir a unicidade e interoperabilidade do Centro Tecnológico Especializado e quanto à intenção de garantir coerência e compatibilidade dos equipamentos a fornecer. Acrescentando, ainda, que a gestão de um único contrato permite ganhos de eficiência, nomeadamente porque garante que o contraente privado tenha um entendimento sistémico do Centro Tecnológico Especializado. (…)”. Os nºs 1 e 2 do art.º 46.º-A do CCP estatuem que: 1 - As entidades adjudicantes podem prever, nas peças do procedimento, a adjudicação por lotes. 2 - Na formação de contratos públicos de aquisição ou locação de bens, ou aquisição de serviços, de valor superior a (euro) 135 000, e empreitadas de obras públicas de valor superior a (euro) 500 000, a decisão de não contratação por lotes deve ser fundamentada, constituindo fundamento, designadamente, as seguintes situações: a) Quando as prestações a abranger pelo respetivo objeto forem técnica ou funcionalmente incindíveis ou, não o sendo, a sua separação causar graves inconvenientes para a entidade adjudicante; b) Quando, por motivos de urgência ou por imperativos técnicos ou funcionais, a gestão de um único contrato se revele mais eficiente para a entidade adjudicante. (…)”. Em face de tal norma, a entidade adjudicante tem o poder de decidir se opta ou não pela adjudicação do objecto do contrato em lotes. Para tal, goza de uma ampla margem de discricionariedade, como resulta da enumeração, meramente exemplificativa, das situações que podem justificar a não adjudicação por lotes, descritas nas referidas alíneas do n.º 2 do art.º 46.º-A do CCP. No caso de optar pela adjudicação unitária, a entidade adjudicante está obrigada a fundamentar a decisão, o que, segundo a generalidade da doutrina, demonstra a preferência do legislador pela adjudicação por lotes. Miguel Assis Raimundo afirma que está em causa um dever prima facie, para as entidades adjudicantes subjectivamente abrangidas, de, no caso dos contratos abrangidos, determinar a adjudicação por lotes: será “um dever susceptível de afastamento em numerosos casos, que nem sequer estão todos elencados na lei; mas, não obstante, um dever». Que assenta na «indicação de partida do legislador, que orienta o aplicador para aquele resultado, a não ser que existam razões em contrário, que o próprio legislador até pode não indicar de modo taxativo (e nãoindica)” (1) Miguel Assis Raimundo, Dever de ponderação da adjudicação por lotes e dever de fundamentação da não divisão no direito dos contractos públicos, e-publica, vol. 4, n.º 2, Novembro de 2017, págs 44 e 45. Subjaz o propósito de potenciar a possibilidade de os operadores económicos de menor dimensão poderem participar no procedimento, incrementando a concorrência. O juízo de valoração e ponderação efectuado pela entidade adjudicante encontra-se sujeito a controlo judicial, impondo-se que na aferição dos parâmetros jurídicos a que deve obedecer o exercício do poder discricionário se respeitem as valorações próprias da Administração (art.º 3.º, n.º 1 do CPTA). No caso, a fundamentação da opção pela adjudicação unitária do objecto do contrato encontra-se transcrita no ponto 2 do probatório. Os bens que se pretendem adquirir estão enumerados no ponto 5 do probatório. Entre tais bens figuram computadores, monitores, painéis, equipamento informático de vária natureza e ainda mobiliário, como mesas cadeiras, armários. Trata-se de bens necessários à instalação de um Centro Tecnológico Especializado num agrupamento de escolas. Do ponto de vista material não estamos perante bens incindíveis, o que resulta evidenciado, desde logo, pela circunstância de se pretender adquirir, para além dos computadores e restante equipamento informático, o mobiliário necessário ao funcionamento do Centro Tecnológico Especializado. No entanto, tais bens devem ser compatíveis entre si do ponto de vista técnico e funcional, pelo que não é de excluir que a sua aquisição em lotes distintos pudesse levar à compra de bens que não apresentassem a necessária compatibilização em termos funcionais, o que, não raras vezes, apenas se evidencia aquando da sua instalação no local, apesar de obedecerem às especificações técnicas que a entidade adjudicante tenha podido antecipadamente fixar. A aquisição de bens que não apresentem a necessária “compatibilidade” constituiria, na economia do presente contrato, um grave inconveniente, por não satisfazer plenamente o objecto do contrato, pelo que se entende que o juízo ponderativo efectuado pela entidade adjudicante, para além de não estar manifestamente errado, é aceitável. A entidade adjudicante justificou ainda a decisão de não adjudicação em lotes, alegando que “Ao ter de gerir vários contratos, com vários cocontratantes, o contraente público não granjearia a pretendida eficiência administrativa, ante a enorme carga de complexificação que isso traria no plano da gestão de recursos escassos e de coordenação de serviços”. Trata-se de uma afirmação genérica, destituída da indicação de qualquer facto susceptível de ser integrado na previsão da al. b) do n.º 2 do art.º 46.º-A do CCP. Em face da norma que consta dessa alínea, não basta a circunstância de a gestão de um só contrato se apresentar uma tarefa menos laboriosa do que a gestão de vários contratos. Exige-se aí que o afastamento da divisão do objecto do contrato em lotes por razões relacionadas com a gestão do contrato, se imponha por motivos de urgência ou por imperativos técnicos ou funcionais, o que, no caso, não resulta da fundamentação da entidade adjudicante. A Recorrente não se conforma com a decisão de adjudicação unitária do contrato. Prova-se que não se verificam os motivos a que se refere a al. b) do n.º 2 do art.º 46.º-A do CCP. No entanto, ficou demonstrado que a decisão de não dividir o objecto do contrato em lotes encontra-se justificada na parte em que refere que se impõe garantir a necessária compatibilidade técnica e funcional entre os vários bens a adquirir. Entende-se, assim, que, nesta parte, o juízo ponderativo efectuado não incorreu em manifesto erro de apreciação, nem é desrazoável, devendo, antes, ter-se por justificado em face do disposto na segunda parte da alínea a) do n.º 2 do art.º 46.º-A do CCP. E, por ser assim, não se vê como podem sair violados os princípios da proporcionalidade e da concorrência por a entidade adjudicante não ter optado pela adjudicação em lotes, pois, de acordo com o critério do legislador ali vertido, estamos perante uma situação em que é lícito optar pela adjudicação unitária do contrato, o que implica necessariamente o afastamento da possibilidade de participação de operadores que não têm capacidade para fornecer a totalidade dos bens a que se refere o procedimento. A Recorrente alega ainda que as especificações técnicas impostas pelo Caderno de Encargos são de tal forma pormenorizadas e restritivas, que foram previstas para beneficiar apenas um determinado operador económico do mercado, por ser o único que as pode satisfazer em simultâneo, o que diz traduzir-se na violação dos artigos 49.º, n.ºs 4 e 8 e 1.º-A, n.º 1 do CCP. Os n.ºs 4 e 8 do art.º 49.º do CCP, estabelecem o seguinte: “4- As especificações técnicas devem permitir a igualdade de acesso dos operadores económicos ao procedimento de contratação e não devem criar obstáculos injustificados à abertura dos contratos públicos à concorrência. (…) 8 - A menos que o objeto do contrato o justifique, as especificações técnicas não podem fazer referência a determinado fabrico ou proveniência, a um procedimento específico que caracterize os produtos ou serviços prestados por determinado fornecedor, ou a marcas comerciais, patentes, tipos, origens ou modos de produção determinados que tenham por efeito favorecer ou eliminar determinadas empresas ou produtos.” Contrariamente ao que defende a Recorrente, não se prova que as especificações técnicas dos bens a adquirir têm um grau de pormenorização tal que impede outros operadores de mercado, que não a ..., de apresentar propostas. A Recorrente não indica qualquer bem em que isso se verifique. O que se prova é que, ao optar-se pela não divisão do objecto do contrato em lotes, só podem ser admitidas propostas que prevejam o fornecimento da totalidade dos bens. No entanto, como se viu, tal decisão encontra-se fundamentada. Decisão Face ao exposto, acordam os juízes da subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e manter o decidido na sentença recorrida. Custas pela Recorrente – art.º 527.º do CPC. Lisboa, 18 de Dezembro de 2025 Jorge Pelicano Ana Carla Duarte Palma Helena Maria Telo Afonso

Sumário

Encontra-se justificada a decisão de não adjudicação em lotes do equipamento destinado à instalação de um Centro Tecnológico Especializado num agrupamento de escolas, por os bens a adquirir terem de ser compatíveis entre si do ponto de vista técnico e funcional.

Texto Integral

Acordam em conferência na subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul.

A sociedade ..., Lda., vem, no âmbito da presente acção urgente de contencioso pré-contratual que intentou contra o Ministério da Educação, Ciência e Inovação, interpor recurso da sentença proferida no TAC de Lisboa que julgou improcedentes os pedidos de anulação do acto que excluiu a sua proposta do procedimento, do acto de adjudicação, do contrato, bem assim como do pedido de anulação de todo o procedimento pré-contratual relativo ao “concurso público 2/2024 para aquisição, instalação, configuração e manutenção de infraestrutura tecnológica, hardware, software e equipamentos mobiliários para o funcionamento do centro tecnológico especializado de tipo informático a erigir no Agrupamento de Escolas ...”.

Apresentou as seguintes conclusões com as respectivas alegações de recurso:

“A) O presente recurso incide sobre a Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa a 17.07.2025 através da qual foi julgado improcedente o processo urgente de contencioso pré-contratual interposto pela Recorrente para a impugnação do ato de adjudicação (e exclusão da sua proposta) proferido no Concurso Público Internacional com a referência “CONCURSO PÚBLICO 2/2024 para AQUISIÇÃO, INSTALAÇÃO, CONFIGURAÇÃO E MANUTENÇÃO DE INFRAESTRUTURA TECNOLÓGICA, HARDWARE, SOFTWARE E EQUIPAMENTOS MOBILIÁRIOS PARA O FUNCIONAMENTO DO CENTRO TECNOLÓGICO ESPECIALIZADO DE TIPO INFORMÁTICO A ERIGIR NO AGRUPAMENTO DE ESCOLAS

B) Na Sentença sob recurso o Tribunal a quo decidiu que, por um lado, a Recorrida não violou o dever de divisão por lotes previsto no artigo 46.º-A do CCP na medida em que, em primeiro lugar, não terá incorrido num erro grosseiro ou palmar na discricionariedade que lhe assiste na decisão fundamentada de não dividir o contrato em lotes e, em segundo lugar, não teria havido qualquer violação do princípio da proporcionalidade e da concorrência visto que a decisão de não divisão em lotes mostra-se consentânea com a prossecução do interesse público e seria proporcional face à diminuição da concorrência que da mesma pudesse eventualmente advir.

C) São assim dois os argumentos principais constantes da Sentença recorrida para considerar que o ato impugnado não viola o disposto no artigo 46.º-A do CCP, quais sejam, i) a garantia da unicidade e interoperabilidade do CTE dada a grave inconveniência da separação das prestações (coerência e compatibilidade dos bens a fornecer e ii) os ganhos de eficiência na gestão de um único contrato;

D) Quanto ao pressuposto da unicidade e interoperabilidade do CTE dada a suposta grave inconveniência da separação das prestações, note-se que os bens e equipamentos a adquirir são totalmente distintos entre si, sendo produtos de naturezas tão diferentes que vão desde a área do mobiliário, passando por equipamentos informáticos, máquinas e ferramentas, materiais de eletrónica e produtos, resinas e afins.

E) Os bens a adquirir pelo respetivo contrato são claramente cindíveis (porque os mesmos não têm dependência entre si) e nem se vislumbra como é que a sua separação possa causar inconvenientes para a Recorrida e muito menos que estes sejam considerados “graves”.

F) A interoperabilidade das prestações abrangidas pelo contrato e que justificam a respetiva unicidade acontece quando os equipamentos a adquirir dependem da respetiva interligação operativa ou, ainda, quando a funcionalidade dos bens a adquirir estejam dependentes da prestação de serviços associados o que, repete-se, não sucede no presente procedimento.

G) Pergunta-se: de que forma existe necessidade de acautelar a interoperabilidade entre armários/bancas/mesas e os respetivos computadores e tablets que nas mesmas vão ser arrumados/colocados? Que graves inconvenientes a Recorrida iria sofrer caso a aquisição dos móveis constasse num lote e os computadores e bens informáticos noutro?

H) Mesmo que houvesse essa interoperabilidade entre os móveis e os equipamentos informáticos, a mesma adviria, única e potencialmente, das dimensões desses tablets e computadores, o que poderia ser devidamente acautelado nas especificações técnicas do respetivo lote a adquirir (especificando que dimensões mínimas e máximas devem ter).

I) Embora o juiz de primeira instância tenha considerado que os bens a fornecer possam ser cindíveis (mau era, aliás, se o tribunal considerasse que móveis e computadores são dois bens incindíveis) considerou que estariam justificados os respetivos inconvenientes decorrentes no que concerne à unicidade e interoperabilidade do Centro Tecnológico Especializado.

J) O Tribunal não qualificou (como teria que o fazer com base nos pressupostos legais previstos) de graves esses inconvenientes, na medida em que apenas os inconvenientes graves justificam este regime de exceção e em que se profere uma decisão de adjudicar sem ser por lotes.

K) O júri do procedimento não poderia ter excluído a proposta da ... por apenas responder a alguns lotes quando: (i) essa divisão é obrigatória, e (ii) de forma alguma é justificável a sua não divisão.

L) A inexistência dos graves inconvenientes decorrentes da não divisão em lotes ficaram bem patentes e provados no presente processo quando a Recorrente demonstrou no artigo 86.º da sua PI, através da confrontação da sua proposta com a proposta adjudicada, que se o procedimento estivesse dividido por lotes a Recorrida teria poupado e economizado € 127.869,43 euros na aquisição dos mesmos bens (cfr. quadro infra).

M) No juízo sobre a ilegalidade da não divisão em lotes e sobre os supostos graves inconvenientes que seriam causados à Recorrida deveria ter sopesado, também, o gasto desmesurado que a opção ilegal de não divisão em lotes fez incorrer o erário público, pelo que a Sentença errou uma vez que o pressuposto previsto no artigo 46.º-A n.º 2 alínea a) do CCP não se verifica.

N) Sempre se diga que a bitola dos “graves inconvenientes” em dividir o contrato em lotes específicos por questões de interoperacionais e de continuidade do serviço se não são motivos aceites pela jurisprudência para promover procedimentos de ajuste de direto também não devem ser, pela mesma ordem e ideias, aceites para limitar a concorrência e não permitir a divisão da aquisição dos bens e serviços em vários lotes (cfr. Acórdão do STA proferido no âmbito do Processo n.º 011/11 de 21.06.2011).

O) Aplicando a mesma bitola ao presente processo, não é pelo simples facto de poder haver uma maior dificuldade de interligação estética, ergonómica, compatibilidade e coerência entre o mobiliário e equipamento informático a adquirir, que se justifica a não divisão do procedimento em diversos lotes e dessa forma restringir a concorrência.

P) A Sentença incorreu em erro de julgamento de direito uma vez que considerou, erradamente, que os pressupostos previstos na alínea a) do n.º 2 do artigo 46.º-A do CCP tendentes à não divisão do procedimento em lotes se verificavam, qual seja, os graves inconvenientes da respetiva divisão, tendo decidido que pelo simples facto de isso poder gerar “inconvenientes” seria suficiente para o propósito, abstendo-se de realizar uma análise mais profunda e qualificar (se fosse esse o caso) de graves esses mesmos constrangimentos conforme imposto pelo artigo 46.-º A do CCP.

Q) Ao contrário do que foi decido na Sentença recorrida, o artigo 46.º-A n.º 2 alínea b) do CCP não determina que o simples ganho de eficiência na gestão de um só contrato justifica a aplicação deste regime mas apenas e só “Quando, por motivos de urgência ou por imperativos técnicos ou funcionais, a gestão de um único contrato se revele mais eficiente para a entidade adjudicante”.

R) O Tribunal a quo errou pois considerou que o simples facto de ser mais eficiente a gestão de um único contrato seria suficiente para determinar o regime de exceção, não tendo sido fundamentado nem demonstrado os motivos de urgência ou imperativos que justificassem tal decisão.

S) De resto, é óbvio que a gestão de um só contrato ao invés de 3 ou 4 é mais cómodo e menos laborioso para a entidade pública, mas se esse fosse o único critério que presidia a esta análise de forma cega, então nunca havia divisão dos procedimentos em lotes.

T) A integração unitária da infraestrutura tecnológica, hardware, software e mobiliário, pois, sempre os vários operadores económicos adjudicados ficariam obrigados a assegurar e o mesmo vale para o assegurar da harmonia entre o mobiliário e o equipamento.

U) O facto de o Agrupamento contar com um ponto de contacto centralizado para questões de suporte técnico pode ser, na verdade, prejudicial para a Entidade Recorrida – que, ao invés de poder recorrer a vários operadores económicos em caso de necessidade técnica, sempre terá que ficar dependente de um.

V) A celebração de contratos com vários operadores económicos podia também contrariar a excessiva dependência que existirá numa relação entre a Entidade Demandada e apenas um único adjudicatário, encarregue de fornecer, em simultâneo quase, mais de 700 bens. Pelo contrário, obrigar um operador económico a fornecer bens tão diferentes, em simultâneo, pode gerar muito mais atrasos e incumprimentos contratuais do que permitir que diferentes empresas (especializadas em fornecer diferentes categorias de bens) o fizessem separadamente.

W) A falta de eficiência das entidades administrativas não pode ser razão válida e legal o suficiente para justificar uma não divisão por lotes, num procedimento deste tipo e com este valor.

X) A Sentença recorrida erra, também, ao considerar que o juízo discricionário proferido pela Recorrida não era passível de ser sindicado judicialmente, isto porque face à inexistência de razões suficientes para fundamentar a não adjudicação em lotes, estamos perante uma situação de redução da discricionariedade a “zero”, na medida em que, à luz do disposto no artigo 46.º-A do CCP, este contrato só podia mesmo ser levado ao mercado sob forma de divisão em lotes (ou então através do lançamento de procedimentos autónomos).

Y) A prova de que a não divisão por lotes não cumpriu os requisitos previstos no artigo 46.º-A do CCP é a violação clara do princípio da concorrência que se verifica, e era esta a análise que o Tribunal a quo deveria ser executado.

Z) A exigência de que qualquer entidade que quisesse concorrer e ver a sua proposta admitida tivesse de operar em setores económicos diferentes e ser capaz de fornecer, em simultâneo, bens tão diferentes, resultou claramente na violação do principio da concorrência e da proporcionalidade, princípios-base no Direito da contratação pública, quer de fonte europeia, quer de fonte nacional, assumindo-se como limites internos ao exercício “legal” da margem de livre decisão administrativa.

AA) Á luz do princípio da concorrência e da proporcionalidade, previstos no artigo 1.º-A/1 do CCP, a abertura de um procedimento que exige, por exemplo, que apenas um concorrente forneça, em simultâneo, 700 bens enquadrados em diferentes categorias comerciais e setores que nada tem que ver uns com os outros, só pode ser considerado como um procedimento cujo objeto viola o princípio da concorrência e também da proporcionalidade, previstos no artigo 1.º-A/1 do CCP (cfr. parte II do Caderno de Encargos onde se encontram estes e ainda outros tipos de bens, a fornecer pelo adjudicatário em simultâneo).

BB) A prova desta limitação desproporcionada da concorrência decorre do facto de apenas a Contrainteressada Agrupamento ... conseguiu apresentar uma proposta que previsse a disponibilização, em simultâneo, de mais de 700 bens supra elencados (e nalguns casos também a sua instalação) tendo, por isso, apenas a única a ser considerada válida.

CC) Caso o procedimento estivesse dividido por lotes ou se fossem lançados procedimentos autónomos para cada um dos diferentes “tipos” de técnicos a contratar – aí sim, seria verdadeiramente respeitado o princípio da concorrência e aí sim as condições de acesso ao presente concurso permitiriam que muitas mais empresas do setor (incluindo as PME’s) pudessem ter condições para aceder ao mesmo.

DD) O Tribunal a quo proferiu um erro de julgamento de direito ao não ter considerado o ato de adjudicação e de exclusão ilegais por terem sidos praticados na sequência de um procedimento pré-contratual que, por violar o disposto no artigo 46.º-A do CCP estava inquinado desde o início, viciando todo o processado.

EE) Analisadas as especificações técnicas só pode concluir-se que estas eram de tal forma pormenorizadas e restritivas que beneficiam apenas um único operador económico (a Contrainteressada Agrupamento ...) pois apenas uma grande empresa consegue fornecer bens tão distintos e ainda proceder nalguns casos à sua colocação, num hiato temporal tão curto violando o disposto nos artigos 49.º/4 e 8 do CCP, onde se pode ler:

“4- As especificações técnicas devem permitir a igualdade de acesso dos operadores económicos ao procedimento de contratação e não devem criar obstáculos injustificados à abertura dos contratos públicos à concorrência.

8- A menos que o objeto do contrato o justifique, as especificações técnicas não podem fazer referência a determinado fabrico ou proveniência, a um procedimento específico que caracterize os produtos ou serviços prestados por determinado fornecedor, ou a marcas comerciais, patentes, tipos, origens ou modos de produção determinados que tenham por efeito favorecer ou eliminar determinadas empresas ou produtos.”

FF) No seguimento da mais autorizada jurisprudência portuguesa e comunitária sobre o tema: as especificações técnicas são ilegais quando favorecem um operador económico específico ao refletirem as principais características dos fornecimentos, serviços ou obras habitualmente oferecidos pelo mesmo.

GG) A provar, uma vez mais, esta manifesta violação do artigo 49.º n.ºs 4 e 8 do CCP é que neste como em dezenas de outros procedimentos pré-contratuais destinados a equipar os centros tecnológicos de agrupamentos de escolas e em tudo semelhantes a este e que, conforme a seguinte listagem meramente exemplificativa, culminam sempre com a adjudicação à ... e com um preço praticamente igual ao do preço base, resultante da convição que só ela conseguiria ver a sua proposta admitida:

“(texto integral no original; imagem)”

HH) Embora esta situação tenha sido reportada já em abril de 2024, junto do Ministério da Educação Ciência Inovação do Governo de Portugal, na pessoa do Sr. Ministro …., o certo é que até à presente data este Ministério ou o Governo de Portugal não se dignou, sequer, a responder, obrigando a ... a reportar ao Ministério Público e ao Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) todo estas circunstâncias altamente suspeitas com que têm sido tramitados estes concursos e que exigem, de uma vez por todas, que o poder judicial ponha cobro.

II) Caso esta situação não seja travada, estaremos perante mais um “falso concurso público”, a juntar às dezenas ou centenas de contratos deste tipo que estão atualmente previstos no âmbito do PRR e sempre invariavelmente à

JJ) Competindo aqui à Justiça que, como sabemos, deve andar sempre de “mãos dadas” com a Ética, conseguir efetivar o espírito do legislador que lhe está subjacente e impedir a continuação da repetição deste tipo de situações que vão resultar na adjudicação de centenas de milhões de euros sempre ao mesmo operador económico!

KK) Na Sentença sob recurso e quanto ao pedido de condenação a ser anulado todo o procedimento pré-contratual, ordenando a sua repetição com a devida previsão de lotes, nos termos do artigo 46.º-A do CCP, o Tribunal recorrido entendeu que como o procedimento, no seu entender, tinha sido legalmente tramitado improcederia, assim, a respetiva condenação a promover um novo procedimento pré-contratual.

LL) Sucede que, como se espera, o administrativo impugnado de adjudicação da proposta da Contrainteressada ... e da exclusão da proposta da Autora será considerado ilegal nesta instância e em consequência da própria invalidade do procedimento (por não ter sido dividido por lotes) e das especificações técnicas previstas no Caderno de Encargos, circunstância que determinará a necessidade de condenar a Recorrida a promover um novo concurso expurgado das invocadas ilegalidades.”

O Ministério da Educação, Ciência e Inovação, aqui Recorrido, concluiu as suas contra-alegações, dizendo:

A) A decisão recorrida fez um correto enquadramento do objeto do litígio e das questões a decidir na presente ação, tendo elencado de forma irrepreensível (e que, aliás, não é posta em causa) a factualidade que resultou provada;

B) O artigo 46.º-A do Código dos Contratos Públicos (CCP), estabelece nos seus n.ºs 1 e 2 o seguinte: “1 - As entidades adjudicantes podem prever, nas peças do procedimento, a adjudicação por lotes. 2 - Na formação de contratos públicos de aquisição ou locação de bens, ou aquisição de serviços, de valor superior a (euro) 135 000, e empreitadas de obras públicas de valor superior a (euro) 500 000, a decisão de não contratação por lotes deve ser fundamentada, constituindo fundamento, designadamente, as seguintes situações: a) Quando as prestações a abranger pelo respetivo objeto forem técnica ou funcionalmente incindíveis ou, não o sendo, a sua separação causar graves inconvenientes para a entidade adjudicante; b) Quando, por motivos de urgência ou por imperativos técnicos ou funcionais, a gestão de um único contrato se revele mais eficiente para a entidade adjudicante.”

C) Atento o regime legal, ancorado nas Diretivas Europeias, verifica-se que há um incentivo à divisão em lotes, que tem na sua base um propósito político-económico identificável, mas que não se reconduz a um genérico dever de contratação por lotes;

D) Nos termos da lei, a decisão de adjudicação por lotes é uma opção eminentemente discricionária das entidades adjudicantes, sendo a discricionariedade quanto a dividir ou não dividir o contrato em lotes e, também, quanto a definir a dimensão e características dos lotes resultantes daquela divisão;

E) O que o artigo 46.º-A do CCP estabelece é um dever, prévio e mais amplo, de ponderar a divisão em lotes, dever que, no caso dos autos foi integralmente cumprido;

F) Importa, no entanto, assinalar que tal como a ação veio configurada, para a autora/recorrente não está em causa a pertinência da fundamentação para a não contratação por lotes, mas uma discordância tout court por se ter enveredado pela contratação unitária, olvidando que o preceito legal admite essa possibilidade;

G) Sendo que a questão que, eventualmente, se poderia colocar seria a de aferir se a fundamentação se revela adequada, ou se, eventualmente, poderá estar em causa a violação dos princípios da contratação pública, máxime, o princípio da concorrência;

H) O n.º 2 do artigo 46.º-A do CCP apresenta um conjunto exemplificativo de razões que podem ser invocadas na fundamentação;

I) Das justificações oferecidas pela entidade adjudicante para justificar a decisão de não contratação por lotes retira-se que foi considerado estar em causa garantir a unicidade e interoperabilidade do Centro Tecnológico Especializado a instalar, pelo que, de acordo com esta perspetiva, o fornecimento e instalação dos bens deveria garantir coerência e compatibilidade, o que apontava para a inconveniência da separação das prestações. Paralelamente, a entidade adjudicante entendeu que a gestão de um único contrato permitiria ganhos de eficiência e garantiria que o adjudicatário tenha um tenha um entendimento sistémico do Centro Tecnológico Especializado, o que aponta para a existência de desígnios técnicos e funcionais que recomendam a gestão de um único contrato;

J) A decisão recorrida considera irrepreensivelmente que não se pode concluir tenha sido insuficientemente ponderada a decisão de não proceder à divisão em lotes nem tampouco que as ponderações encetadas pela entidade adjudicante tenham sido manifestamente erradas;

K) Razões de celeridade também podem justificar a opção por não divisão em lotes e igualmente se verificam no caso que nos ocupa - considerando o risco de perda de financiamento comunitário, as razões de celeridade apontavam no sentido de se optar pela solução que maiores garantias de celeridade oferecesse, e a gestão de um único contrato revela-se mais eficiente e mais compaginável com a urgência que é requerida;

L) Sendo os argumentos invocados pela administração para justificar/fundamentar a sua opção de não divisão em lotes considerados suficientes, resultando demonstrada a ponderação realizada pela entidade adjudicante, salvo o devido respeito, tanto basta para concluir pela legalidade da decisão tomada.

M) A recorrente invoca, ademais, que a decisão de não adjudicação por lotes violou o princípio da concorrência e da proporcionalidade, porquanto, à luz do objeto do contrato, apenas a adjudicação em lotes garantiria condições de acesso a mais empresas, nomeadamente PME’s, porquanto essas empresas dificilmente poderão fornecer a totalidade dos bens pretendidos. Alegou, ainda, a ilegalidade das especificações técnicas, por se mostrarem restritivas e, em consequência, violadoras dos aludidos princípios da concorrência e da proporcionalidade ínsitos no artigo 49.º, n.ºs 4 e 8 do CCP.

N) Trata-se, porém, de uma alegação genérica, porquanto não são apontados, em concreto, quais os motivos, os fundamentos que envolvem a ilegalidade das especificações técnicas;

O) Não se verifica qualquer violação dos princípios da concorrência ou da proporcionalidade.”

O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no art.º 146.º do CPTA.

Do objecto do recurso.

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações de recurso, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso.

Importa, assim, em face do teor das conclusões das alegações de recurso, decidir se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, por violação dos artigos 46.º-A, 49.º, n.ºs 4 e 8, ambos do CCP, bem assim como dos princípios da concorrência e da proporcionalidade previstos no art.º 1.º-A, n.º 1 do CCP.

Com dispensa de visto das Exmas. Senhoras Juízas-Adjuntas, vem o processo à Conferência para julgamento.

FUNDAMENTAÇÃO

De facto.

Na sentença recorrida foi fixado o seguinte a título de matéria de facto:

1. Em 14.11.2024, o Conselho Administrativo de Escolas ... deliberou a abertura de um concurso público para “Aquisição, instalação, configuração e manutenção da infraestrutura tecnológica, hardware, software e equipamentos mobiliários destinados ao funcionamento do Centro Tecnológico Especializado de tipo informático a erigir no Agrupamento de Escolas

- cf. consta no Procedimento Administrativo (PA);

2. Na deliberação mencionada no ponto precedente colhe-se, além do mais, o seguinte teor:

Decisão de não adjudicar por lotes

De acordo com o estatuído no artigo 46.0-A do CCP, "na formação de contratos de aquisição ou locação de bens, ou aquisição de serviços, de valor superior a (euro) 135 000, e empreitadas de obras públicas de valor superior a (euro) 500 000, a decisão de não contratação por lotes deve ser fundamentada". Destarte, sendo essa a decisão tomada pelo Conselho Administrativo do Agrupamento de Escolas ..., no caso vertente, sobre ele impende o respetivo dever de fundamentação: conquanto discricionária, esta não consubstancia uma decisão administrativa que se furte a cânones jurídicos. A disposição que se mencionou exemplifica, nas suas alíneas a) e b), com razões de interesse público que podem ser mobilizadas pelo órgão adjudicante para fundamentar aquela decisão.

Atenta a índole eminentemente integrada e unitária do próprio projeto de edificação do Centro Tecnológico Especializado de tipo informático, em que todos os equipamentos e serviços cuja aquisição se propõe como resultado deste procedimento pré-contratual se dotam de uma insofismável Interdependência em termos técnicos, impera cuidar do sentido de planeamento de unicidade e interoperabilidade da infraestrutura tecnológica, sob prejuízo de se incorrer num gasto público irresponsável e inapto para cumprir os propósitos de interesse coletivo a que se propõe. As especificidades em pauta reclamam a gestão de uma única relação contratual, com um único cocontratante, e não com vários;

repita-se, sob pena se comprometer a plena satisfação das necessidades públicas a que a Administração se encontra constitucional e legalmente votada, num contexto tão sensível como é, reitere-se, o das necessidades educativas. Cumpre não olvidar que, na hipótese de se registarem incumprimentos contratuais, poderia, com efeito, revelar-se assaz tortuoso proceder à alocação de responsabilidades individuais, não se excluindo, de todo, a verosimilhança de consumação do risco de os estudantes saírem lesados no âmbito da qualidade da formação ministrada, nomeadamente em função da dilação temporal e dos entraves à resolução célere e expedita dos problemas técnicos dos equipamentos fornecidos e serviços prestados (como tanto o atesta a experiencia comum). Por último, oferece-se inegável que, num contexto aquisitivo como o vertente, a decisão de adjudicação por lotes redundaria numa perda de economias de escala, com uma expectável escalada de preços - nefasta para a tutela do interesse público financeiro -, ante a parca atratividade com que os agentes económicos fitariam a oportunidade de concorrer a lotes de dimensão mais reduzida.

Traçado o quadro geral, cumpre densificar, com maior detalhe técnico, tais razões justificativas da decisão de não adjudicar por lotes:

• A integração unitária da infraestrutura tecnológica, hardware, software e mobiliário simplifica a gestão, garante coerência e compatibilidade, facilita o suporte técnico, promove a sinergia entre os equipamentos e cria benefícios de utilização a longo prazo;

• O mobiliário educativo deve acomodar-se totalmente aos equipamentos informáticos, permitindo uma disposição adequada, organização dos cabos e conforto ergonómico para os utilizadores. Com efeito, a harmonia entre o mobiliário e o equipamento informático assevera toda uma gestão mais eficiente dos cabos, uma correta instalação, assim como minimiza os custos temporais e materiais da implementação, e os riscos na sua utilização;

• Mediante uma tessitura de unicidade plena da infraestrutura tecnológica, Hardware, software e mobiliário, geram-se, por sua vez, as condições ideais para um ambiente integrado de formação, no qual os formandos se podem concentrar em aprender sem interrupções desnecessárias;

Numa gestão contratual com um único cocontratante, o Agrupamento contará com um ponto de contacto centralizado para questões de suporte técnico, o que suportará capitalmente a resolução de problemas, pois aquele operador terá um entendimento sistémico do ambiente do laboratório e será capaz de fornecer • assistência de forma muito mais eficaz. Nunca é despiciendo reiterar que de uma adequada manutenção dos equipamentos dependerão a continuidade de funcionamento e a sustentabilidade do Centro Tecnológico Especializado, sendo certo que, quanto mais profundo o conHecimento de todos e de cada um dos equipamentos constitutivos do Centro, na sua génese de interdependência funcional, mais expedita será a superação de constrangimentos técnicos;

• Ademais, oferecem-se avultadas e indesmentíveis as vantagens de contar com uma única relação contratual, com um único cocontratante, no tocante ao acompanHamento dos prazos de garantia, ao exercício de uma fiscalização adequada, à alocação de responsabilidades, entre outros "pontos nevrálgicos". Ao ter de gerir vários contratos, com vários cocontratantes, o contraente público não granjearia a pretendida eficiência administrativa, ante a enorme carga de complexificação que isso traria no plano da gestão de recursos escassos e de coordenação de serviços;

• A interligação entre infraestrutura tecnológica, hardware, software e mobiliário num projeto deste cariz, reputa-se de indiscutível: todos devem estar alinHados e em perfeita Harmonia operacional, de modo a otimizarem o fluxo de trabalHo, e a promoverem uma aprendizagem mais colaborativa, a eficiência, a produtividade, a segurança e, em última instância, um contexto favorável à inovação;

• A correlação entre infraestrutura tecnológica, hardware, software e mobiliário prende-se, ainda, com o enorme contributo para um aprendizado que se alicerce na experimentação e na melhoria contínuas (curva de aprendizagem);

• É favorecida a segurança de toda a solução e dos respetivos utilizadores, assim como se prenuncia potenciada a sustentabilidade, porquanto a integração correta dos diversos componentes contém o consumo de energia e o desperdício de materiais, e propulsiona a eficiência operacional;

Por fim, antecipam-se ganhos ao nível da padronização de processos e procedimentos, essenciais para a gestão da qualidade e para a garantia de • resultados consistentes.

É, pois, com base nas premissas aduzidas que o Agrupamento Escolar decide não adjudicar por lotes, no seu sentido de melhor exercício de discricionariedade estratégica que o legislador lhe confiou.

(...)"

- cf. deliberação de abertura do concurso que consta no PA;

3. Em 20.11.2024, foi publicado em Diário da República, 2.a série, parte L, o anúncio de procedimento n.° 24941/2024, referente ao concurso público lançado pelo Agrupamento de Escolas ..., Braga, para

“Aquisição, instalação, configuração e manutenção da infraestrutura tecnológica, hardware, software e equipamentos mobiliários destinados ao funcionamento do Centro Tecnológico Especializado de tipo informático a erigir no Agrupamento de Escolas ...".

- cf. aviso que consta no PA;

4. O preço base do procedimento foi de 970.135,000.

- cf. Caderno de Encargos (CE) que consta no PA;

5. No âmbito do procedimento sob escrutínio, os bens a fornecer eram os seguintes:

Ref Sala designação qt

CTE INF 1 Geral Organizador de cabos de rede e instalação elétrica 1

CTE INF 2 Geral Armário bastidor 1

CTE INF 3 Geral Patch Pannel 1

CTE INF 4 Geral UPS 1 CTE INF 5 Geral Switch 1

CTE INF 6 Geral Access Point 1

CTE INF 7 Geral Switch 2

CTE INF 8 Geral Servidor DL 2

CTE INF 9 Geral Auscultadores 88

CTE INF 10 Geral Software para gestão de servidor 1

CTE INF 11 Hardware Organizador de cabos 30

CTE INF 12 Hardware Painel interativo 1

CTE INF 13 Hardware Computador Portátil 15

CTE INF 14 Hardware Armário bastidor 1

CTE INF 15 Hardware Patch Pannel 30

CTE INF 16 Hardware UPS 1

CTE INF 17 Hardware Switch 1

CTE INF 18 Hardware Access Point 2

CTE INF 19 Hardware Memória RAM 30

CTE INF 20 Hardware Motherboard 16

CTE INF 21 Hardware Disco 16

CTE INF 22 Hardware Placa Gráfica 16

CTE INF 23 Hardware Fonte de Alimentação 16

CTE INF 24 Hardware Tapete Anti-estático 16

CTE INF 25 Hardware Auscultadores 16

CTE INF 26 Hardware Microprocessador 8

CTE INF 27 Hardware mala de ferramentas 8

CTE INF 28 Hardware robot colaborativo 1

CTE INF 29 Hardware Unidade portátil didática solar fotovoltaico 1

CTE INF 30 Hardware Teclado s/ fio 8

CTE INF 31 Hardware Placa de ensaios de eletrónica 16

CTE INF 33 Hardware Mesa 8

CTE INF 34 Hardware bancada técnica 8

CTE INF 35 Hardware Móvel de apoio rodado 2

CTE INF 36 Hardware Parede para pendurar ferramentas 2

CTE INF 37 Hardware Carro de armazenamento e carregamento de equipamentos 1

CTE INF 38 Hardware Software para gestão de servidor virtual (Lab Net e geral) 1

CTE INF 39 Innovate Painel interativo 1

CTE INF 40 Innovate Computador Portátil 15

CTE INF 41 Innovate Servidor de apoio aos laboratórios 1

CTE INF 42 Innovate Auscultadores 15

CTE INF 43 Innovate Impressora 3D 1

CTE INF 44 Innovate drone ref a 2

CTE INF 45 Innovate drone ref b 15

CTE INF 46 Innovate Microprocessador 15

CTE INF 47 Innovate robot colaborativo 2

CTE INF 48 Innovate Working /Traning Station robot colaborativo 2

CTE INF 49 Innovate Unidade portátil didática solar fotovoltaico 2

CTE INF 50 Innovate Kit STEAM IOT ou equivalente 10

CTE INF 51 Innovate Robot Steam ou equivalente 5

CTE INF 52 Innovate Mini PC Laboratórios 15

CTE INF 53 Innovate Teclado s/ fio 15

CTE INF 54 Innovate Placa de ensaios de eletrónica 28

CTE INF 56 Innovate Mesa 8

CTE INF 57 Innovate bancada de robótica 8

CTE INF 58 Innovate Carro de armazenamento e carregamento de equipamentos 1

CTE INF 59 Networking Calhas, cablagem elétrica e de rede 1

CTE INF 60 Networking Organizador de cabos 30

CTE INF 61 Networking Painel interativo 1

CTE INF 62 Networking Computador Portátil 15

CTE INF 63 Networking Computador Fixo 15

CTE INF 64 Networking Monitor 15

CTE INF 65 Networking Servidor de apoio aos laboratórios 1

CTE INF 66 Networking Armário bastidor 1

CTE INF 67 Networking Patch Pannel 30

CTE INF 68 Networking UPS 1

CTE INF 69 Networking Switch 1

CTE INF 70 Networking Access Point 2

CTE INF 71 Networking Firewall 2

CTE INF 72 Networking Tapete Anti-estático 15

CTE INF 73 Networking Mini PC Laboratórios

CTE INF 74 Networking Teclado s/ fio 15

CTE INF 76 Networking Mesa 14

CTE INF 77 Networking bancada técnica 8

CTE INF 78 Networking Móvel de apoio rodado 2

CTE INF 79 Networking Carro de armazenamento e carregamento de equipamentos 1

CTE INF 80 Networking Software para gestão de servidor virtual (Lab Net e geral) 2

CTE INF 81 Programação Painel interativo 1

CTE INF 82 Programação Computador Fixo 29

CTE INF 83 Programação Monitor 29

CTE INF 84 Programação Tablet 29

CTE INF 85 Programação Tapete Anti-estático 29

CTE INF 87 Programação Mesa 14

CTE INF 88 Programação Carro de armazenamento e carregamento de equipamentos 1

(….)"

- cf. consta no PA;

6. Apresentaram propostas no âmbito do procedimento sob escrutínio as seguintes entidades:

- ... - ...SA;

- ... Lda.;

- Agrupamento constituído por ... - ... SA e ... Lda.

- cf. Relatórios Preliminar e Final que constam no PA;

7. Na proposta da Autora colhe-se, além do mais, o seguinte teor:

“(…)

Preço individual e total

(imagem)

Total 113016,37€

(…)"

- cf. consta no PA;

8. Em 30.12.2024, foi elaborado o Relatório Preliminar de análise de propostas no qual, no qual se colhe, além do mais, o seguinte teor:

"No que concerne à análise das propostas, constatou o júri que duas propostas não reuniam as condições de admissibilidade procedimental, razão pela qual propõe a sua exclusão:

1- Proposta apresentada por ... - Ambiente e Sistemas de Informação Geográfica, S.A.

2- Proposta apresentada por ..., Lda.

Na primeira, não constam todos os termos, condições e atributos exigidos, em contravenção do prescrito pela Cláusula 5.a do Programa de Concurso, o qual fazia menção ao teor documental pelo qual se deveria pautar a formulação das propostas, sob pena da respetiva exclusão. Assinale-se, em particular, que são apenas cobertos alguns dos itens do objeto contratual.

Da segunda proposta elencada depreende-se tão-só uma declaração de preço global.

Por conseguinte, discerne-se, face a cada uma das propostas supramencionadas, a causa de exclusão que se encontra inscrita no artigo 70.°, n.° 2, alínea a) e no artigo 146.°, n.° 2, alínea d), do CCP: a não apresentação de termos, condições e atributos exigidos. Apenas uma proposta reúne os requisitos de aceitabilidade, não recaindo sobre ela quaisquer dos vícios formais ou substanciais elencados nos artigos 70.°, n.° 2 e 146.°, n.° 2, do CCP. Trata-se da proposta apresentada pelo agrupamento ... - ..., S.A., e ..., Lda.

(...)

Por tudo quanto se expôs, o júri do concurso propõe que a decisão de adjudicação verse sobre a proposta do agrupamento ... - ..., S.A., e ..., Lda.

(...) "

- cf. Relatório Preliminar que consta no PA;

9. Em 29.01.2025, o júri elaborou o Relatório Final de análise de propostas, mantendo as conclusões enunciadas no Relatório Preliminar.

- cf. Relatório Final que consta no PA;

10. Em 30.01.2025, o Conselho Administrativo do Agrupamento de Escolas ... deliberou, por unanimidade, adjudicar ao Agrupamento constituído por ... - ... SA e ... Lda. a “Aquisição, instalação, configuração e manutenção da infraestrutura tecnológica, hardware, software e equipamentos mobiliários destinados ao funcionamento do Centro Tecnológico Especializado de tipo informático a erigir no Agrupamento de Escolas ...".

- cf. consta no PA;

Direito

A Recorrente começa por defender que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito por violação do art.º 46.º-A do CCP e dos princípios da concorrência e da proporcionalidade.

Entende que a entidade adjudicante está obrigada a dividir o objecto do contrato em lotes.

Alega que os bens a adquirir, onde figuram, entre outros, computadores, componentes electrónicos, ferramentas, mesas, cadeiras, armários, impressoras, não apresentam dependência técnica ou funcional entre si, sendo possível a sua aquisição em lotes.

Defende que a divisão do objecto do contrato em lotes permitiria a participação no procedimento de operadores económicos de menor dimensão e a obtenção de preços mais competitivos.

Afirma que em todos os concursos deste tipo que têm vindo a ser lançados pelo Recorrido, o acto de adjudicação tem sempre recaído sobre as propostas apresentadas pela ..., por ser o único concorrente que tem capacidade para fornecer todos os bens, o que, diz, prejudica o interesse público, já que acabam adjudicados por preços quase iguais ao preço base.

A Sentença recorrida entendeu que a decisão tomada pela entidade adjudicante de não proceder à divisão do objecto do contrato em lotes encontra-se devidamente justificada e não evidencia a existência de qualquer erro manifesto de apreciação que pudesse levar à sua anulação.

Fundamentou essa decisão nos seguintes termos:

“(…) A entidade adjudicante invoca à inconveniência da separação das prestações quando refere a necessidade de garantir "coerência e compatibilidade”, que o "mobiliário educativo deve acomodar-se totalmente aos equipamentos informáticos”, que deve garantir a "interligação entre infraestrutura tecnológica, hardware, software e mobiliário” e que a "integração correta dos diversos componentes contém o consumo de energia e o desperdício de materiais, e propulsiona a eficiência operacional”.

Por outro lado, apela à eficiência na gestão de um único contrato quando refere a necessidade de ter "um ponto de contacto centralizado para questões de suporte técnico” com "um entendimento sistémico do ambiente do laboratório” e quando alude às vantagens de uma única relação contratual "no tocante ao acompanhamento dos prazos de garantia, ao exercício de uma fiscalização adequada, à alocação de responsabilidades”.

Ora, das justificações oferecidas retira-se que a entidade adjudicante entende que está em causa garantir a unicidade e interoperabilidade do Centro Tecnológico Especializado a instalar, pelo que, de acordo com esta perspetiva, o fornecimento e instalação dos bens deve garantir coerência e compatibilidade, o que aponta para a inconveniência da separação das prestações. Paralelamente, retira-se que a entidade adjudicante entende que a gestão de um único contrato permitirá ganhos de eficiência e garantirá que o adjudicatário tenha um tenha um entendimento sistémico do Centro Tecnológico Especializado, o que aponta para a existência de desígnios técnicos e funcionais que recomendam a gestão de um único contrato.

Ante o exposto, conclui-se que as justificações perfiladas pela entidade adjudicante não se revelam ilógicas, incongruentes ou que são fruto de apreciações manifestamente erradas. Não se ignora que a incindibilidade dos bens a fornecer pode ser questionada, contudo, certo é que a entidade adjudicante justificou que a desagregação em lotes era suscetível de gerar inconvenientes, mormente no que concerne à intenção de garantir a unicidade e interoperabilidade do Centro Tecnológico Especializado e quanto à intenção de garantir coerência e compatibilidade dos equipamentos a fornecer. Acrescentando, ainda, que a gestão de um único contrato permite ganhos de eficiência, nomeadamente porque garante que o contraente privado tenha um entendimento sistémico do Centro Tecnológico Especializado.

(…)”.

Os nºs 1 e 2 do art.º 46.º-A do CCP estatuem que:

1- As entidades adjudicantes podem prever, nas peças do procedimento, a adjudicação por lotes.

2- Na formação de contratos públicos de aquisição ou locação de bens, ou aquisição de serviços, de valor superior a (euro) 135 000, e empreitadas de obras públicas de valor superior a (euro) 500 000, a decisão de não contratação por lotes deve ser fundamentada, constituindo fundamento, designadamente, as seguintes situações:

a) Quando as prestações a abranger pelo respetivo objeto forem técnica ou funcionalmente incindíveis ou, não o sendo, a sua separação causar graves inconvenientes para a entidade adjudicante;

b) Quando, por motivos de urgência ou por imperativos técnicos ou funcionais, a gestão de um único contrato se revele mais eficiente para a entidade adjudicante.

(…)”.

Em face de tal norma, a entidade adjudicante tem o poder de decidir se opta ou não pela adjudicação do objecto do contrato em lotes. Para tal, goza de uma ampla margem de discricionariedade, como resulta da enumeração, meramente exemplificativa, das situações que podem justificar a não adjudicação por lotes, descritas nas referidas alíneas do n.º 2 do art.º 46.º-A do CCP.

No caso de optar pela adjudicação unitária, a entidade adjudicante está obrigada a fundamentar a decisão, o que, segundo a generalidade da doutrina, demonstra a preferência do legislador pela adjudicação por lotes.

Miguel Assis Raimundo afirma que está em causa um dever prima facie, para as entidades adjudicantes subjectivamente abrangidas, de, no caso dos contratos abrangidos, determinar a adjudicação por lotes: será “um dever susceptível de afastamento em numerosos casos, que nem sequer estão todos elencados na lei; mas, não obstante, um dever». Que assenta na «indicação de partida do legislador, que orienta o aplicador para aquele resultado, a não ser que existam razões em contrário, que o próprio legislador até pode não indicar de modo taxativo (e nãoindica)” (1) Miguel Assis Raimundo, Dever de ponderação da adjudicação por lotes e dever de fundamentação da não divisão no direito dos contractos públicos, e-publica, vol. 4, n.º 2, Novembro de 2017, págs 44 e 45.

Subjaz o propósito de potenciar a possibilidade de os operadores económicos de menor dimensão poderem participar no procedimento, incrementando a concorrência.

O juízo de valoração e ponderação efectuado pela entidade adjudicante encontra-se sujeito a controlo judicial, impondo-se que na aferição dos parâmetros jurídicos a que deve obedecer o exercício do poder discricionário se respeitem as valorações próprias da Administração (art.º 3.º, n.º 1 do CPTA).

No caso, a fundamentação da opção pela adjudicação unitária do objecto do contrato encontra-se transcrita no ponto 2 do probatório.

Os bens que se pretendem adquirir estão enumerados no ponto 5 do probatório. Entre tais bens figuram computadores, monitores, painéis, equipamento informático de vária natureza e ainda mobiliário, como mesas cadeiras, armários.

Trata-se de bens necessários à instalação de um Centro Tecnológico Especializado num agrupamento de escolas.

Do ponto de vista material não estamos perante bens incindíveis, o que resulta evidenciado, desde logo, pela circunstância de se pretender adquirir, para além dos computadores e restante equipamento informático, o mobiliário necessário ao funcionamento do Centro Tecnológico Especializado.

No entanto, tais bens devem ser compatíveis entre si do ponto de vista técnico e funcional, pelo que não é de excluir que a sua aquisição em lotes distintos pudesse levar à compra de bens que não apresentassem a necessária compatibilização em termos funcionais, o que, não raras vezes, apenas se evidencia aquando da sua instalação no local, apesar de obedecerem às especificações técnicas que a entidade adjudicante tenha podido antecipadamente fixar.

A aquisição de bens que não apresentem a necessária “compatibilidade” constituiria, na economia do presente contrato, um grave inconveniente, por não satisfazer plenamente o objecto do contrato, pelo que se entende que o juízo ponderativo efectuado pela entidade adjudicante, para além de não estar manifestamente errado, é aceitável.

A entidade adjudicante justificou ainda a decisão de não adjudicação em lotes, alegando que “Ao ter de gerir vários contratos, com vários cocontratantes, o contraente público não granjearia a pretendida eficiência administrativa, ante a enorme carga de complexificação que isso traria no plano da gestão de recursos escassos e de coordenação de serviços”.

Trata-se de uma afirmação genérica, destituída da indicação de qualquer facto susceptível de ser integrado na previsão da al. b) do n.º 2 do art.º 46.º-A do CCP.

Em face da norma que consta dessa alínea, não basta a circunstância de a gestão de um só contrato se apresentar uma tarefa menos laboriosa do que a gestão de vários contratos.

Exige-se aí que o afastamento da divisão do objecto do contrato em lotes por razões relacionadas com a gestão do contrato, se imponha por motivos de urgência ou por imperativos técnicos ou funcionais, o que, no caso, não resulta da fundamentação da entidade adjudicante.

A Recorrente não se conforma com a decisão de adjudicação unitária do contrato.

Prova-se que não se verificam os motivos a que se refere a al. b) do n.º 2 do art.º 46.º-A do CCP.

No entanto, ficou demonstrado que a decisão de não dividir o objecto do contrato em lotes encontra-se justificada na parte em que refere que se impõe garantir a necessária compatibilidade técnica e funcional entre os vários bens a adquirir.

Entende-se, assim, que, nesta parte, o juízo ponderativo efectuado não incorreu em manifesto erro de apreciação, nem é desrazoável, devendo, antes, ter-se por justificado em face do disposto na segunda parte da alínea a) do n.º 2 do art.º 46.º-A do CCP.

E, por ser assim, não se vê como podem sair violados os princípios da proporcionalidade e da concorrência por a entidade adjudicante não ter optado pela adjudicação em lotes, pois, de acordo com o critério do legislador ali vertido, estamos perante uma situação em que é lícito optar pela adjudicação unitária do contrato, o que implica necessariamente o afastamento da possibilidade de participação de operadores que não têm capacidade para fornecer a totalidade dos bens a que se refere o procedimento.

A Recorrente alega ainda que as especificações técnicas impostas pelo Caderno de Encargos são de tal forma pormenorizadas e restritivas, que foram previstas para beneficiar apenas um determinado operador económico do mercado, por ser o único que as pode satisfazer em simultâneo, o que diz traduzir-se na violação dos artigos 49.º, n.ºs 4 e 8 e 1.º-A, n.º 1 do CCP.

Os n.ºs 4 e 8 do art.º 49.º do CCP, estabelecem o seguinte:

(…)

Contrariamente ao que defende a Recorrente, não se prova que as especificações técnicas dos bens a adquirir têm um grau de pormenorização tal que impede outros operadores de mercado, que não a ..., de apresentar propostas.

A Recorrente não indica qualquer bem em que isso se verifique.

O que se prova é que, ao optar-se pela não divisão do objecto do contrato em lotes, só podem ser admitidas propostas que prevejam o fornecimento da totalidade dos bens. No entanto, como se viu, tal decisão encontra-se fundamentada.

Decisão

Face ao exposto, acordam os juízes da subsecção de contratos públicos do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e manter o decidido na sentença recorrida.

Custas pela Recorrente – art.º 527.º do CPC.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2025

Jorge Pelicano

Ana Carla Duarte Palma

Helena Maria Telo Afonso