0307/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- As "taxas sobre comercialização de produtos de saúde", a que se reporta o artº 72º da Lei 3-B/00 de 4/4, assumem a natureza de verdadeiros impostos, na medida em que constituem prestações pecuniárias, coactivas, sem carácter de sanção, exigidas por um ente público com vista à realização de fins públicos, inexistindo o vínculo sinalagmático característico daquelas.

II- Estes impostos não são proibidos pelo artº 33º da Directiva 77/388/CEE (6ª Directiva), do Conselho de 17/5/77, na redacção da Directiva 91/680/CEE, do Conselho, de 16/12/91, por não constituírem impostos sobre o volume de negócios, uma vez que não oneram a circulação dos bens e dos serviços de modo comparável ao do IVA.

III- Não há lugar ao reenvio prejudicial a que se refere o artº 234º do Tratado de Roma, quando o TJCE tiver já apreciado a questão essencial debatida no processo, sobretudo se se trata de jurisprudência recente e (ou) constante.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1- Fazenda Pública, não se conformando com a sentença do Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida pela A...., contra o acto de liquidação da taxa incidente sobre a comercialização de produtos de saúde, relativa ao mês de Junho de 2001, no montante de 72.257,33 EUR, vem deduzir o presente recurso, formulando as seguintes conclusões:

1. O tributo em questão configura uma verdadeira taxa, porquanto, corresponde, compositamente, à contrapartida de serviços efectivamente prestados a beneficiários perfeitamente individualizáveis e, bem assim, ao desenvolvimento de uma actuação tendente à remoção de um obstáculo legal real ao exercício de uma actividade particular;

2. O tributo em questão apoia-se, assim, no «princípio da proporcionalidade taxa/prestação estadual proporcionada ou taxa/custos específicos causados à comunidade» (J. CASALTA NABAIS) e não no exigente princípio da legalidade fiscal, que tem por base o princípio da capacidade contributiva.

3. Ainda que de um imposto se tratasse, o que apenas por mera cautela se admite, os seus elementos essenciais resultariam com suficiente e adequado grau de concreção (sendo, nessa precisa medida, determinados ou, ao menos, determináveis), ou seja, com a densidade ou espessura normativas bastantes, directa e imediatamente da lei.

4. A circular normativa e o modelo de declaração de vendas elaborados pelo INFARMED dão corpo a uma regulamentação de feição estritamente executiva, não se afastando, em nenhum ponto e qualquer detalhe, da moldura legal, correspondendo, assim, a uma sua concretização absolutamente secundum legem;

5. Ao criar por lei da Assembleia da República a presente taxa, o Estado português não violou, de forma alguma, qualquer das suas obrigações, enquanto Estado membro da Comunidade Europeia, isto é, não criou qualquer disposição interna que contrariasse o disposto na legislação legitimamente emanada dos órgãos comunitários competentes.

6. Acresce que a interpretação e aplicação efectuada pelo INFARMED no que respeita à liquidação da referida taxa está correcta e tem fundamento legal, expressamente reconhecido e reiterado pelo legislador no artigo 58° da Lei nº 30-C/2000, de 29 de Dezembro, no artigo 55° da Lei no 109-B/2001, de 27 de Dezembro, e nos artigos 1º, nº 3, e 3°, nº 2, do Decreto-Lei nº 312/2002, de 20 de Dezembro, que constituem leis interpretativas do citado pelo artigo 72° da Lei no 3-B/2000, de 4 de Abril, e por isso se integram na lei interpretada (artigo 13°, nº 1, do Código Civil).

A recorrida contra-alegou, concluindo que:

1. A denominada “taxa sobre comercialização de produtos de saúde” não corresponde a uma contrapartida pela prestação de um serviço público aos respectivos sujeitos passivos, nem implica a remoção de um obstáculo jurídico à actividade dos particulares, devendo ser, como tal, em função do seu carácter unilateral, materialmente qualificada como um verdadeiro e próprio imposto.

2. Consequentemente, a referida “taxa” está sujeita às exigências do princípio da legalidade em matéria de impostos, decorrentes do artigo 103°, nº 2, da Constituição da República Portuguesa, designadamente, a respectiva criação, taxa e incidência deverão constar de lei formal.

3. O artigo 72° da Lei nº 3-B/2000, de 4 de Abril, que criou a “taxa sobre comercialização de produtos de saúde”, é materialmente inconstitucional, uma vez que não define a base de incidência objectiva do imposto criado.

4. A Circular nº 1/2000 do Infarmed, bem como o modelo de “Declaração de Vendas” estabelecido por despacho do Conselho de Administração deste Instituto, são, também eles, inconstitucionais, por violação directa da reserva de lei formal prevista no artigo 103°, nº 2, da Constituição da República Portuguesa.

5. O acto de auto liquidação da “taxa sobre comercialização de produtos de saúde” praticado pela A... é também inconstitucional, uma vez que se funda numa base de incidência inconstitucionalmente criada pelo Infarmed.

6. A “taxa sobre comercialização de produtos de saúde” consubstancia um imposto sobre o volume de negócios, nessa medida violando o disposto no artigo 33° da Directiva nº 77/388/CEE, do Conselho, de 17 de Maio de 1977, na redacção que lhe foi dada pela Directiva nº 91/680/CEE, do Conselho, de 16 de Dezembro de 1991.

7. O artigo 58° da Lei nº 30-C/2000, o artigo 55° da Lei nº 109-B/2001 e o Decreto-Lei nº 312/2002 não vieram interpretar o regime estabelecido pelo artigo 72° da Lei nº 3-B/200, pelo que não são retroactivamente aplicáveis ao caso sub judice.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de, tendo em conta as regras do artº 234º do Tratado CEE (ex-artº 177º) e o teor das alegações e contra-alegações do recurso, em reenvio prejudicial se perguntasse ao TJCE se o artº 33º da Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17/5/77 (na redacção da Directiva 91/680/CEE do Conselho de 16/12/91), proíbe a criação de uma taxa como a dos autos, na medida em que esta possa constituir encargo com características de imposto sobre o volume de negócios.

Desta questão foram notificadas as partes (artº 704º do CPC), pronunciando-se sobre a mesma apenas a impugnante, nos termos que constam de fls. 665 a 670 e que damos aqui por inteiramente reproduzidos para todos os efeitos legais.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2- A sentença recorrida fixou a seguinte matéria de facto:

A) - A impugnante vem impugnar o acto de auto liquidação da taxa incidente sobre a comercialização de produtos de saúde, instituída pelo artigo 72° da lei 3-B/2000, de 4 de Abril, mantido pelo art. 58° da Lei 30-C/2000, de 29/12, relativa ao mês de Junho de 2001, na importância de 72.257,33, conforme douta petição de fls. 2 a 15;

B) - A impugnante depositou na C.G.D. na conta com o NIB nº 0035 0082 00006054830 81, a favor do INSTITUTO NACIONAL DA FARMÁCIA E DO MEDICAMENTO, com data valor de 26.07.01, a importância de 72.257,33, relativa à cobrança da taxa correspondente ao volume de vendas de Produtos Cosméticos e de Higiene Corporal, no valor total de 3.612.866,67, realizadas no mês de Junho /2001, conforme documentos de fls. 18 a 20, que se dão por reproduzidos;

C) - No dia 20 de Fevereiro de 2001 o INFARMED remeteu à impugnante a carta de fls. 22, notificação única a que juntou os documentos de fls. 23 a 25, todos relativos à cobrança e depósito da taxa sobre comercialização de produtos de saúde, no que respeita ao ano de 2001, no âmbito do processo de cobrança da taxa prevista no artigo 72° da Lei nº 3-B/2000, de 04/04, e art. 58° da Lei 30-C/2000, de 29/12, dando-se os mesmos documentos por totalmente reproduzido;

D) - Com data de 10 de Maio de 2000, o INFARMED emitiu a CIRCULAR Nº 1/2000, sobre Taxa sobre a comercialização de produtos de saúde, conforme documento de fls. 21, com o seguinte teor:

“Assunto: Taxa sobre a comercialização de produtos de saúde

Com o objectivo de melhor apoiar o preenchimento dos formulários oportunamente dirigidos a V.Exª, facultamos os seguintes esclarecimentos adicionais sobre o assunto epigrafado:

1. A taxa sobre a comercialização de produtos de saúde é devida pela entidade responsável pela colocação dos produtos no mercado nacional, que só em casos excepcionais será a entidade que vende ao consumidor/utilizador final.

2. A taxa é, pois, devida uma única vez, no circuito de comercialização do mesmo produto

3. A taxa incide sobre vendas efectuadas a partir de 1 de Janeiro de 2000.

4. Os produtos abrangidos pela taxa encontram-se previstos nos seguintes diplomas:

- Cosméticos e produtos de higiene corporal: Dec-Lei nº 296/98, artigo 2°, de 25/09;

- Dispositivos Médicos Não Activos: Dec-Lei nº 273/95, de 23/10;

- Dispositivos Médicos para Diagnóstico in vitro: Dec-Lei nº 306/97, artigo 2°, de 11/11;

- Produtos Farmacêuticos Homeopáticos: Dec-Lei nº 94/95, artigo 4°, de 9/05.

5. A taxa não incide sobre produtos exportados.

Na expectativa de lhe serem úteis os esclarecimentos patentes nesta Circular personalizada continuamos disponíveis para lhe fornecer outros eventuais esclarecimentos através dos seguintes contactos: telefone 217987100, do fax 217987316 ou do endereço de email: [email protected]

Com os melhores cumprimentos

Lisboa, 2000/05/10”.

E) – Dão-se por reproduzidos os documentos de fls. 27 a 48, constituídos por “Orçamento 2000 – Nota Justificativa Complementar (criação da taxa sobre Comercialização de produtos de saúde), de 7.1.2000, e anexos, entre os quais a minuta de artigo a integrar na Lei de Orçamento 2000;

F) – Dão-se por reproduzidos os documentos de fls. 49 a 60 (Nota Justificativa sobre a Taxa sobre comercialização de produtos de sanitários) de 26.07.1999; de fls. 61 a 83, que incluem os formulários acima referidos, cópia de extracto da Lei 3-B/200, Circular 1/2000 do Infarmed, lista de entidades no que se refere a “Dispositivos Médicos Não Activos”, “Dispositivos Médicos para Diagnóstico In Vitro”, “Produtos Farmacêuticos Homeopáticos” e “Cosméticos e produtos de Higiene Corporal”;

G) – Dão-se por reproduzidos os documentos de fls. 84 a 101, constituídos por cópias de reclamações apresentadas pela impugnante junto do Infarmed relativas às taxas relativas aos meses de Fevereiro e Março de 2000 e a produtos de cosmética, dispositivos médicos não activos e produtos in vitro (84 a 88); relativas às taxas relativas ao mês de Abril de 2000 e a produtos de cosmética, dispositivos médicos não activos e produtos para diagnóstico in vitro (89 a 92); parecer e despacho sobre reclamações em geral (93 a 99) e notificação do indeferimento das reclamações da impugnante (100 a 101);

H) – Dão-se por reproduzidos os documentos de fls. 122 a 146, pelos os quais o Infarmed remeteu à impugnante, mês após mês, e junto às quais enviaram os modelos estabelecidos pelo Instituto por Despacho do Conselho de Administração, designados “Declaração de Vendas” e “Guia de Depósito” e em cujos ofícios se solicitava que os mesmos fossem devidamente preenchidos e assinados, para as vendas realizadas a partir de 1 de Janeiro a Outubro de 2000;

I) – Dão-se por reproduzidos todos os documentos de fls. 147 a 188 e de fls. 189 a 260 (documentos relativos ao pedido de pagamento de taxas de vários meses, em tudo semelhantes aos documentos de fls. 24 a 26 indicados na al. C) supra), tal como se dão por reproduzidos os documentos 261 a 307:

3- Sobre as questões suscitadas no presente recurso pronunciou-se muito recentemente esta Secção do STA, num caso em tudo idêntico, em que o recorrente e recorrido eram os mesmos e idênticas as alegações e contra-alegações (vide Ac. de 4/6/03, in rec. nº 61/03-30).

Por isso, vamos seguir aqui a jurisprudência fixada no citado aresto, já que importa acolher idêntica solução jurídica (artº 8º, nº 3 do CC).

Assim e a propósito da natureza da “taxa” em causa, refere-se ali que são elementos essenciais do conceito de taxa a prestação pecuniária imposta coactiva ou autoritariamente, pelo Estado ou outro ente público, sem carácter sancionatório, pela utilização individualizada pelo contribuinte, solicitada ou não, de bens públicos ou semi-públicos, com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte.

“Essencialmente, a taxa distingue-se do imposto pela bilateralidade ou unilateralidade do tributo, respectivamente: aquela, ao contrário deste, supõe a existência de correspectividade entre duas prestações; a primeira a pagar pelo utente do serviço e a deste, a prestar pelo Estado ou outra entidade pública.

Esta relação tem, por um lado, carácter substancial ou material, que não meramente formal mas não vai tão longe quanto os contratos sinalagmáticos: não há uma equivalência económica rigorosa entre o valor do serviço e o montante da quantia a pagar, podendo até esta ser bastante superior ao custo daquele; salva sempre a “desproporção intolerável”.

Ora, nos termos do preâmbulo do decreto-lei 455/99, de 18Nov, que regula a orgânica e funcionamento do Infarmed, a criação do instituto procurou responder às necessidades “de assegurar um elevado nível de protecção da saúde pública em matéria de medicamentos e produtos de saúde e de desenvolver a informação ao público” bem como “reforçar as regras e o controlo dos produtos sanitários que passarão a designar-se por produtos de saúde, em termos de protecção de saúde pública”.

Pelo que o seu artº 6º lhe atribuiu...”a prossecução de atribuições nos domínios de avaliação, autorização, disciplina, inspecção e controlo da produção, distribuição, comercialização e utilização de medicamentos de uso humano e veterinários, incluindo os medicamentos à base de plantas e homeopáticos, e de produtos de saúde, nos termos da respectiva legislação específica, incumbindo-lhe especialmente, entre outras actividades - seu nº 3 -:

al a) contribuir para a formulação da política geral de saúde, designadamente na definição e execução de políticas de produtos de saúde.

al c) garantir a qualidade dos produtos de saúde.

al e) assegurar o acesso dos profissionais de saúde e dos consumidores às informações necessárias à utilização racional dos produtos de saúde.

al f) assegurar sistemas de vigilância dos produtos de saúde.

Por sua vez, o nº 1 do artº 72º da lei 3-B/2000 que criou a taxa em causa, refere destinar-se a mesma “ao sistema de garantia da qualidade e segurança de utilização daqueles produtos, à realização de estudos de impacte social e acções de formação para agentes de saúde e consumidor, a realizar pelo Infarmed”.

Trata-se, assim, fundamentalmente, de concretizar a protecção da saúde pública, defendendo-a e promovendo-a, nos termos constitucionais - artº 64º -, o que passa nomeadamente por assegurar a garantia de que os produtos de saúde se encontram conformes às exigências legais.

Assim, os seus beneficiários directos não são os respectivos importadores ou produtores mas os cidadãos utentes ou consumidores ou...a “comunidade” – beneficiária directa do sistema.

Pelo que não pode afirmar-se a existência de uma vantagem específica para o devedor individualmente considerado, surgida da correspondente actividade pública e, assim, da contraprestação de um serviço prestado com vantagens imediatas para os a ela sujeitos.

Pelo contrário, está-se perante uma forma de financiar uma actividade do Estado vocacionada para a satisfação de necessidades públicas em geral: garantia da qualidade e segurança de utilização dos respectivos produtos e realização dos ditos estudos e acções de formação.

Não se verificando, pois, no caso os referidos elementos definidores, da taxa, nomeadamente a predita relação bilateral ou sinalagmática, a correspectividade entre as duas prestações: a paga pelo utente do serviço público e a prestada pelo Infarmed.

Por outro lado, não pode ver-se, no tributo em causa, uma qualquer remoção, por parte do Instituto, de um obstáculo jurídico à actividade da A... – cfr. artº 44º 2º da LGT

Ora o tributo em causa é de pagamento mensal, não antecedendo sequer o exercício da actividade.

Nada tendo, assim, a ver com qualquer autorização para a impugnante exercer a sua actividade.

Pelo que a imposição em causa é de qualificar como um imposto, ou, ao menos, como um tributo que, dada a sua natureza, há-de ter um tratamento constitucional semelhante

Está, assim, sujeita ao disposto no artº 103º nº 2 da constituição, devendo a lei delimitar, nomeadamente, a respectiva incidência, em termos da sua determinabilidade, assegurando aos interessados um suficiente grau de densificação

Ora, o nº 3 do referido artº 72º dispõe que “a taxa incide sobre o volume de vendas de cada produto, tendo por referência o respectivo preço de venda ao consumidor final...e sendo o seu valor pago mensalmente com base nas declarações de vendas mensais, nos termos e com os elementos a definir pelo mesmo Instituto”.

Assim, a incidência real concretiza-se “no volume de vendas” de cada produto e o seu valor é pago mensalmente com base nas respectivas, “vendas mensais”.

Certo que deve ter “por referência”, “o preço de venda ao consumidor final” mas tal aparece apenas de modo subordinado, de um mero “valor de referência limite”.

Se se quisesse erigir como factor de incidência real o preço de venda ao consumidor final, a lei não se teria referido ao volume de vendas e às respectivas declarações de venda.

Pelo que a dita circular e o impresso “declaração de vendas” surgem como mero regulamento executivo e instrumental.

A parte final do dito inciso normativo refere-se apenas ao pagamento do tributo, cujos termos e elementos serão definidos pelo Instituto, a entidade credora: nenhum elemento de incidência resta, pois, para o Regulamento”.

Pelo que é de concluir que foi respeitada a reserva de lei formal da Assembleia da República ao plasmar-se na lei o bastante para determinar a base de incidência do tributo, sem necessidade da posterior intervenção regulamentar, que surge, apenas, “como regulamento executivo e instrumental”. 4 – Quanto à questão da violação da norma constante do artº 33º da Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17/5/77, na redacção da Directiva 91/680/CEE do Conselho, datada de 16/12/91, que impede a manutenção ou a introdução, por um Estado membro, de encargos com as características de impostos sobre o volume de negócios, vamos também seguir aqui a jurisprudência tirada do citado aresto.

Estabelece esta norma que “salvo o disposto noutras normas comunitárias, designadamente nas disposições comunitárias em vigor relativas ao regime geral de detenção, circulação e controlo dos produtos sujeitos a impostos especiais sobre o consumo, as disposições da presente directiva não impedem que um estado membro mantenha ou introduza impostos sobre os contratos de seguros, sobre jogos ou apostas, sobre consumos especiais, direitos de registo e, em geral, todos os impostos direitos e taxas que não tenham a natureza de impostos sobre o volume de negócios, desde que esses impostos, direitos e taxas não dêem origem, nas trocas comerciais entre Estados membros, a formalidades relacionadas com a passagem de uma fronteira”.

“O ponto foi já objecto de jurisprudência vária do TJCE, esclarecendo que tal disposição proíbe os Estados-Membros de instituírem ou de manterem impostos, direitos e taxas que tenham a natureza de impostos sobre o volume de negócios, pelo facto de onerarem a circulação de bens e dos serviços de modo comparável ao IVA, comprometendo o funcionamento do sistema comum deste último, o que acontece quando tais tributos apresentarem as características essenciais do IVA: aplicação genérica às transacções que tenham por objecto bens ou serviços; proporcionalidade em relação ao preço dos mesmos; cobrança em cada fase do respectivo processo de produção e distribuição; aplicação ao seu valor acrescentado, “sendo um imposto devido por ocasião de uma transacção calculado após dedução do imposto pago no momento da transacção anterior

Ora a imposição em causa não possui nenhuma das referidas características: não se aplica de maneira geral mas apenas a certos produtos (de saúde); não é proporcional ao respectivo preço; não é cobrada em cada fase do processo de produção e distribuição mas apenas sobre o volume de vendas dos produtores e importadores; finalmente, não é aplicável ao valor acrescentado dos produtos.

Assim, nos termos da mesma jurisprudência, é permitido aos Estados-Membros cumular o IVA com impostos, direitos ou taxas diferentes dos impostos sobre o volume de negócios

Pelo que se não mostra violado o dito artº 33º.

Refira-se finalmente que, como aliás já resulta do exposto, não se mostra necessária a consulta ao TJCE, em termos de reenvio prejudicial a que se refere o art 234º do tratado, propugnada pelo MP.

Na verdade, a jurisprudência proferida por aquele tribunal, em termos do predito reenvio, visto que se destina a definir o sentido dos respectivos normativos, tem carácter imperativo, em abstracto, dispensando-se, assim, o reenvio, sempre que a questão de interpretação suscitada nos tribunais nacionais tenha sido já objecto de apreciação e julgamento pelo tribunal internacional, já que se não justifica que, a propósito de cada caso concreto, o tribunal seja consultado para interpretar disposição legal ou princípio de direito comunitário que não pode deixar de ter o alcance que o TJCE já antes lhe tenha atribuído, sobretudo se a decisão for recente, justamente porque aquele carácter abstracto implica a respectiva generalidade

Assim, quando a questão suscitada é materialmente idêntica a outra já decidida por aquele tribunal, a título prejudicial, num caso análogo, ou se trate de jurisprudência constante, o tribunal nacional, atenta a autoridade do ali decidido, fica dispensado da consulta, seja, de repor a questão de interpretação perante o mesmo tribunal, como é o caso.

No mesmo sentido e entre outros, pode ver-se Acs. desta Secção do STA de 9/7/03, in rec. nº 439/03-30; de 15/10/03, in rec. nº 1.063/03; de 19/11/03, in rec. nº 1.227/03 e de 3/12/03, in rec. nº 1.065/03.

5- Nestes termos, acorda-se em conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida, julgando-se improcedente a impugnação.

Custas pela impugnante, tanto na instância como neste STA, fixando-se aqui a procuradoria em 60%.

Lisboa, 21 Janeiro de 2004.

Pimenta do Vale – Relator – Mendes Pimentel – Fonseca Limão