01447/06 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A audiência de interessados pode ser dispensada em casos de urgência ou quando a decisão da Administração só podia ter sido aquela que foi tomada.

II- A impugnação da matéria de facto exige que o recorrente cumpra o ónus resultante da alínea b) do nº 1 do artigo 690º do Cód. Proc. Civil.

III- Constitui objecto do recurso jurisdicional a sentença do tribunal recorrido, e não o acto administrativo de que foi interposto recurso contencioso.

IV- Verificando-se, numa exploração industrial não licenciada, a existência de perigos para a saúde pública e para uma linha de tensão existente no local, a Administração deve tomar as medidas ou providências previstas no artigo 18º do Dec. Lei 69/03, de 10 de Abril.

Acordam em conferência no 2º Juízo

do TCA Sul.

1. Relatório.

M. ..., Lda, com sede em Leiria, intentou no TAF de Leiria Acção Administrativa Especial para impugnação do acto do Sr. Director Regional da Direcção Regional do Centro do Ministério da Economia, que determinou a suspensão da laboração do estabelecimento de lavagem e classificação de areias/saibro da requerente, a partir de 31 de Maio de 2004, bem como lhe impôs a realização das obras tendentes à reconstituição da situação tal como existia antes de a requerente ali iniciar a sua indústria.

Por Acórdão de 6.10.2005, o TAF de Leiria julgou a acção improcedente.

Inconformada, a A. interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul, em cujas alegações enunciou as conclusões de fls. 186 e seguintes, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

O Ministério da Economia e Inovação contraalegou, pugnando pela manutenção do julgado.

O Digno Magistrado do MºPº emitiu douto parecer, no qual se pronunciou pela rejeição do recurso ou, caso assim se não entenda, pela sua improcedência.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. -

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2. Matéria de Facto.

A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto, com relevo para a decisão:

a) A requerente é uma pessoa colectiva que se dedica à exploração e comercialização de materiais de construção civil;

b) Em 17 de Julho de 1996, como resultado de uma acção de fiscalização por parte da Direcção Regional da Industria e Energia do Centro, foi levantado auto de notícia à recorrente, porque “o referido estabelecimento industrial se encontrava sem estar licenciado …(fls. 3 do P.A.);

c) Em 28.01.97, foi notificada a recorrente, M. ..., Lda, para que procedesse ao licenciamento, no prazo de 90 dias, do Estabelecimento Comercial sito no lugar do Moinho de VentoMarrazes (fls. 4 do p.a.).

d) Em 28.05.98, e na sequência de um serviço de fiscalização, foi levantado à recorrente novo Auto de Notícias, por o referido estabelecimento estar ainda a laborar sem o licenciamento devido (fls. 7 do P.A.);

e) Em 25.02.99, e na sequência de serviço de fiscalização, foi levantado à recorrente Auto de notícia pelo mesmo motivo;

f) Em 11.01.08, foi levantado Auto de Notícia à unidade industrial de lavagem de areias pertencente à M. ..., Lda, por o referido Estabelecimento Industrial estar a laborar sem estar licenciado;

g) Em 12.06.2000, e na sequência de acção fiscalização conjunta entre a Direcção Regional do Centro do Ministério da Economia e da Câmara Municipal de Leiria, foi levantado Auto de Notícia à firma M. Labaredas Materiais de Construção, Lda. Na informação elaborada na altura, informação nº 74, de 28.06.2000, foi referido o seguinte: “2. Relativamente à exploração, esta encontrava-se a ser feita junto ao caminho público, pondo em perigo a sua estabilidade e consequente segurança dos seus utilizadores, bem como de uma linha de alta tensão existente no local.”

h) A C.M. de Leiria enviou ao Director Regional de Economia do Centro o ofício nº 9897, de 13 de Julho de 2000, onde é referido:

“… considerando que na deslocação acima referida, se constatou, entre outras anomalias legais detectadas, a invasão de uma zona de defesa de um poste de alta tensão …

Considerando que perante a ameaça de perigo iminente, foi o funcionário presente alertado para suspender imediatamente o trabalho.

i) Em 6.12.2000, teve lugar uma acção de fiscalização conjunta entre a Direcção Regional do Centro do Ministério da Economia, a C.M. de Leiria e a Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro, à exploração de areias e oficinas de lavagem e classificação de Areias da firma M. ... Lda., da qual resultou o levantamento de dois Autos de Notícia;

j) Em 29.06.2001, efectuou-se acção de fiscalização à pedreira de saibro/areia pertencente à firma M...., tendo sido levantado o respectivo Auto de Notícias, já que a referida oficina não possuía licença de exploração;

k) Em 23.06.2001, através do ofício nº 1467, foi notificada a firma M...., Lda., para proceder ao licenciamento do referido estabelecimento.

l) Em 17.04.2002, foi levantado Auto de Notícia à empresa M. ..., na sequência de acção de fiscalização, por a oficina de lavagem e classificação de saibro/areia, não possuir a necessária licença de laboração;

m) Em 18.09.2002, foi efectuada fiscalização na sequência de reclamação apresentada pela C.M. de Leiria e pela Direcção Geral de Ordenamento do Território do Centro, contra a Laboração de Areeiros no lugar do Falcão, tendo sido levantados Autos de Notícia a diversas firmas (onde se inclui a M. ..., Lda., por se ter verificado que as referidas empresas se encontravam a laborar sem estarem devidamente licenciadas;

n) Pelo ofício nº 704026, de 13.06.2002, da Direcção Regional do Ambiente e do Ordenamento do Território do Centro, foi informado o gerente da firma M. ..., Lda, de que aquele organismo emite parecer desfavorável à instalação da unidade industrial pretendida e referente à instalação da indústria de lavagem de areias, sita em Moinho de Vento, Freguesia de Marrazes;

o) Em 28.05.03, foi efectuada inspecção à firma M. ..., Lda., em Falcão, Moinho de Vento, Marrazes, Leiria, por diversos serviços (DRAOT, IDICT, CM e DIRCME), tendo sido elaborado o seguinte Relatório (que fundamentou auto de Notícia com a mesma data):

“No local verifica-se que a firma L... continua a exercer a actividade de lavagem e classificação de areias/saibro, tendo por esse motivo sido levantado o auto de notícia.

Tendo em consideração que:

a) à firma em apreço têm vindo a ser levantados diversos autos de notícia por falta de licenciamento das instalações industriais;

b) a firma não pode exercer a referida actividade industrial sem estar devidamente licenciada;

c) esta actividade industrial é incompatível com o regulamento do PDM de Leiria;

d) O estabelecimento industrial encontra-se dentro de uma área que tem vindo a ser explorada, pela firma, sem qualquer autorização legal, verificando-se situações de perigo para pessoas e bens, o que tem suscitado reclamações por parte da população;

Propõe-se, superiormente, que sejam tomadas as diligências necessárias, no sentido da suspensão da actividade exercida no local, bem como da reconstituição da situação anterior à infracção (cfr. fls. 6465 do P.A);

p) No relatório anteriormente referido, e após nova acção de fiscalização, efectuada em 3.09.2003, foi proferido o seguinte despacho, datado de 28.04.2004:

“Visto. Face ao reiterado incumprimento da legislação referente ao licenciamento de estabelecimentos industriais, apesar de várias vezes notificado a fazê-lo e sancionado pela situação de ilegalidade em que foi encontrado e se mantêm, notifique-se o industrial para suspender a laboração até ao próximo dia 31 de Maio de 2004, devendo reconstituir a situação tal como existia antes da infracção;

Findo o prazo acima indicado, e caso o industrial não dê cumprimento ao agora determinado, esta Direcção Regional procederá à selagem do equipamento, nos termos do artigo 18º do Dec. Lei nº 69/6003, de 10 de Abril.

Proceda-se à notificação do industrial para se pronunciar, nos termos do artigo 101º do C.P.A.

O Sr. Director Regional deu o seguinte despacho:

“Concordo”. 28.04.2004

q) Através do ofício nº 211680, de 29.04.2004, foi notificado o gerente da firma M... Lda, do despacho impugnado.

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3. Direito Aplicável

Nas suas alegações, começa a recorrente por questionar a matéria de facto provada, dizendo ser proprietária de dois estabelecimentos distintos (o estabelecimento industrial de extracção e exploração de saibros/areias e o estabelecimento industrial de lavagem e classificação de areias), sujeitos a regulamentação, competências e normas legais licenciatórias próprias, sendo o acto sob recurso inequívoco no sentido de definir que tem como objecto, apenas e tão só, o estabelecimento de lavagem.

No podia, portanto, o tribunal "a quo", levar à matéria de facto provada, factos que dizem respeito só ao estabelecimento de exploração de areias, pois não sendo esse o objecto do acto, não é este, igualmente, o objecto do recurso.

Não podia, portanto, o tribunal "a quo" ter dado como factos provados os constantes das alíneas 7, 8, 10 e 13, que deverão ser eliminados.

Ora, como diz o Ministério Público, em sede de matéria de facto inexiste qualquer registo ou gravação, não tendo o recorrente cumprido o ónus resultante da alínea b) do nº 1 do artigo 669º do C.P. Civil, aplicável “ex vi” do art. 1º do CPTA.

Acrese que, como diz o MEI, o Autor sempre se furtou ao longo de anos, a requerer e distinguir as actividades que agora imputa a dois supostos estabelecimentos industriais. E seria no licenciamento melhor que num processo judicial, que tal distinção se poderia ter operado.

Nesta óptica, deve manter-se a matéria de facto

Passemos ao ponto leguinte.

A recorrente entende ter existido vício de forma por falta de audiência prévia, alegando que a Autora, com a notificação do acto, foi também notificada nos termos e para os efeitos do artigo 101º nº 1 do C.P.T.A., e criticando o tribunal "a quo" por ter entendido que, “pese embora houvesse lugar a audiência prévia, tratando-se de um acto vinculado, como tal, o direito de audição prévia degrada-se numa formalidade não essencial, uma vez que o seu sentido não poderá vir a ser alterado por qualquer intervenção do administrado. Na tese da recorrente não poderá dizer-se que não restava outra alternativa que não fosse a entidade demandada praticar o facto que praticou.

Em abono da sua tese, cita diversos Acordãos do STA, designadamente o Ac. STA de 22.05.2002, segundo o qual “viola o disposto no artigo 100º do CPA o acto administrativo em que o seu destinatário, ao ser notificado do mesmo, é também notificado para se pronunciar nos termos daquele normativo”.

Segundo o recorrente, “é ponto assente que o acto sob recurso é uma decisão e não um projecto de decisão, na exacta medida em que projecta directamente na recorrida os seus efeitos, intimando-a a adoptar um comportamento, estabelecendo, desde logo, um curto prazo para tal, e cominando com a selagem do equipamento.

Alega ainda a recorrente que, “Nas situações de inexistência ou de dispensa de audiência dos interessados, no momento em que tal diligência deveria ter lugar, deverá a Administração, fundadamente, justificar a sua opção” (cfr. Ac. STA de 19.12.96.).

Salvo o devido respeito, a recorrente não tem razão.

Como é sabido, existem decisões excluídas do âmbito de aplicação da audiência dos interessados obrigatória e formal (cfr. artigo 103º nº 2, al. a) do CPA), designadamente casos de urgência ou quando a decisão da Administração só podia ter sido aquela que foi tomada (cfr. Pedro Machete, “A Audiência dos Interessados no Procedimento Administrativo”, UCE, 1ª edição, p. 454 e seguintes; Ac. STA de 6.12.2001, Rec. nº 47907; Ac. TCA Sul, Rec. 290/04.

No caso concreto, como nota a decisão recorrida, estamos perante um acto vinculado da Administração, tendo ficado provado que a exploração de areias está a pôr em causa a segurança de pessoas e bens da comunidade. Nestes termos, não restava à Administração outra alternativa que não fosse aplicar o artigo 18º do D.L., de 10 de Abril, procedendo à selagem.

Acresce que a exploração em causa estava a funcionar há cerca de oito anos sem licenciamento e foram levantados vários autos de notícia na sequência de acções de fiscalização, informando-se a A. de que não era possível proceder ao licenciamento em causa, por ofício de 13.06.2002 (cfr. alínea n) da factualidade assente).

Neste contexto, verifica-se que a A. já se tinha pronunciado por diversas vezes sobre a questão dos, pelo que a nova audiência pretendida seria inútil.

Conclui-se, pois, não obstante não ter sido cumprido o disposto no artigo 100º do CPA, perante um acto vinculado, não há lugar à anulação do mesmo (cfr. Ac TCA-Sul de 39.09.94, Rec. 290/04).

Seguidamente, invoca a recorrente M.... o vício de forma por falta de fundamentação e o vício de violação de lei por erro nos pressupostos.

Diz a recorrente que, do acto sob recurso não resulta qualquer alegação/demonstração de situação de perigo grave para a saúde pública e para a segurança de pessoas e bens, higiene e segurança nos locais de trabalho ou para o meio ambiente. Na sua óptica o único facto referido é a falta de licenciamento da oficina de lavagem e classificação de saibro areia.

Desvalorizando a fundamentação efectuada por remissão, a recorrente entende que a sentença recorrida violou o disposto nos artigos 123 nº 2, alíneas c) e d), 124º e 125º, todos do CPA, e o disposto no artigo 268º nº 3 da CRP.

Salvo o devido respeito não é assim.

Entendemos que o acto impugnado (despacho do Sr. Director Regional, subsequente a um relatório resultante de uma inspecção ao local, datada de 28.05.2003, foi motivado pelos seguintes factores:

i) levantamento de vários autos de notícia por falta de licenciamento das instalações industriais da recorrente;

ii) existência de actividade industrial incompatível com o PDM de Leiria, e inserção do terreno em área de valor paisagístico e sensibilidade urbanística, a sujeitar a plano de pormenor, de acordo com o Regulamento do PDM de Leiria;

iii) Verificação de situações de perigo para as pessoas e bens, o que tem suscitado reclamações por parte da população.

Como é natural, o despacho em causa incorpora parte da informação dada pelos serviços no Relatório da inspecção, como é prática comum da Administração.

Não, há, pois, vício de forma por falta de fundamentação, sendo certo que a recorrente demonstrou entender o conteúdo do acto e reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade decidente (cfr. Vieira de Andrade, “O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos”, Almedina, 1991, p. 227 a 249).

Quanto ao vício de violação de lei por erro nos pressustos, alega a M. Labaredas, ora recorrente, que a sentença recorrida assentou em matéria de facto que não se pode ter por provada, tomando como assente uma realidade que se imputou à lavagem de areias quando tal factualidade se reconduz à exploração de areias.

Refere a recorrente, referindo-se ao acto sob recurso, e não à sentença, o que só por si seria motivo de rejeição, por ineficácia das alegações, como notou o Ministério Público, que da motivação do aludido acto não resulta qualquer demonstração de situação de perigo grave para a saúde pública e para a segurança das pessoas e bens, higiene e segurança nos locais de trabalho ou para o ambiente.

Ora, já se demonstrou anteriormente que não havia quaisquer razões para a alteração da matéria de facto, com as eliminações pretendidas pela recorrente.

E, da factualidade assente, para além da inexistência e inviabilidade do licenciamento, resulta que “a exploração se encontrava a ser feita junto ao caminho público, pondo em perigo a sua estabilidade e consequente segurança dos utilizadores, bem como de uma linha de alta tensão existente no local (cfr. alínea g) da factualidade assente).

Em face desta realidade, a C.M. Leiria alertou a Direcção Regional do Centro do Ministério da Economia e Inovação para os perigos da exploração em causa, designadamente os relativos à saúde pública, estando também em causa o ordenamento urbanístico e o direito ao ambiente, tudo interesses com tutela constitucional (cfr. Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3ª ed. p. 94, Gomes Canotilho e Vital Moreira).

Não há, por conseguinte, erro sobre os pressupostos de facto, mas sim uma situação real que exige a tomada das medidas ou providências adequadas, previstas no artigo 18º do Dec-Lei 69/03, de 10 de Abril.

Improcedem assim, na íntegra, as conclusões das alegações da recorrente M. Labaredas.

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4. Decisão.

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrida.

Custas da recorrente em ambas as instâncias, com redução a metade, fixando a taxa de justiça em 12 UC’s (artigo 73º-E nº 1, al. b) do C.C. Jud.).

Lisboa, 6.11.08

as. ) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)

Maria Cristina Gallego dos Santos

Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa