Quem foi o relator do acórdão 018487?

O relator foi J Simões de Oliveira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 018487?

O acórdão foi proferido em 02 de maio de 2002.

018487 - STA

Sumário

I - As medidas que segundo a lei o Governo podia aplicar, ao findar a desintervenção do Estado em empresa privada, tais como o aumento forçado de capital, a transformação em sociedade de economia mista ou de capitais públicos ou a sua integração no património do Estado tinham em vista, segundo a orientação da época, prover ao respectivo saneamento económico e financeiro, pelo que essa aplicação não pode, em si mesma, integrar desvio de poder - mormente não vindo alegada a violação dos princípios da necessidade, adequação e proporcionalidade. II - Improcede a arguição de desvio de poder se não se colhe do conteúdo do acto, nem se prova pelos demais elementos instrutórios, que o Governo andou afastado desse fim legal, procurando em vez disso, e como motivação principal, essencial ou decisiva, retirar aos accionistas o controlo da empresa, e passá-lo para o sector público.

Texto

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção: - I - A... recorre contenciosamente da Resolução do Conselho de Ministros nº 309/79, de 12.10, constante do D. R. I série, de 26.10.79, pela qual se autorizou o aumento de capital social da B..., S.A.R.L., se aprovaram as alterações aos seus estatutos e se determinou a cessação da intervenção do Estado na empresa na data da realização da assembleia geral extraordinária a efectivar após a celebração do contrato de viabilidade. Como fundamento do recurso contencioso, a recorrente invocou a violação, pelo acto recorrido, do disposto nos arts. 62º e 18º da Constituição da República. Respondeu o 1º Ministro e contestou o C..., E. P., que para o efeito foi citado. A recorrente alegou, com dois complementos em consequência da junção de documentos aos autos, tendo contra-alegado o recorrido C..., E.P.. Nas suas primeiras alegações, em que se reservou o direito de as completar quando fossem apresentados os necessários documentos pela entidade recorrida, concluiu nos seguintes termos: - “A resolução recorrida desapropriou a recorrente e demais accionistas privados da B..., S.A.R.L. do controle da mesma sociedade e afastou vários outros direitos inerentes ao direito de propriedade da recorrente e demais accionistas privados sobre as respectivas acções. - Por motivos que o próprio Governo considerou a posteriori “de discutível razoabilidade, até porque entende não se justificar na produção e concretização de vinhos a existência de um sector empresarial do Estado. - E sem qualquer indemnização. - Violou assim o disposto no nº 1 do artº. 62 da Constituição, porque lesara o direito fundamental - de propriedade privada - por ele garantido, sem razões de interesse publico relevantes, sendo certo que, por força do artº. 17, o artigo 18 nº 1 da Constituição vinculava a entidade recorrida ao respeito do mesmo artigo 62 nº 1. - Violou ainda o disposto no nº 2 do artigo 62 da Constituição, porque não respeitou a exigência de pagamento de uma justa indemnização, contida nessa disposição sem que se verificasse qualquer dos casos por ela revelados. - Com efeito, as disposições legais invocadas pela entidade recorrida - artigos 20 e 23 do Dec. Lei 422/76 - não podem reconduzir-se à ressalva constante do nº 2 do artigo 62 sem ser por intermédio de outra disposição constitucional aplicável, que no caso dos autos não existe. - Na verdade, nem o nº 2 do artigo 82, nem o nº 3 do artigo 85 da Constituição, referidos pela entidade recorrida podiam levar directamente à exclusão da indemnização, dependente, em ambos os casos, de uma lei da Assembleia da República - nos termos da alínea g) do artº 167 da Constituição - que, no caso vertente, não existia. - A interpretação das disposições legais referidas feita pela entidade recorrida é, assim, inconstitucional, na medida em que admite poderem levar à revogação do principio constante do nº 2 do artigo 62 da Constituição, sem uma Lei da Assembleia da República que, nos termos da alínea g) do artigo 167, seria indispensável para, no âmbito dos artigos 82 nº 2 e 85 nº 3, fazer funcionar a ressalva prevista no nº 2 do artigo 62º”. Nas suas alegações complementares, a recorrente continua a ressalvar novas alegações por desconhecer o processo instrutor, mantém as suas anteriores conclusões por ter havido a «apropriação para o sector público empresarial de uma sociedade privada», como afirma o Ministro do Comércio e Turismo, o que é verdadeiro e deve ser anulado porque desrespeitou os direitos da recorrente e demais accionistas, garantida pela Constituição. Após a junção aos autos do processo instrutor, com alegações complementares, a recorrente concluiu: «Veio assim, através do processo instrutor a confirmar-se o desvio de poder que o Governo já admitira no documento junto a fl. 53 do processo de recurso e que agora se invoca, em reforço do já alegado, para pedir, subsidiariamente, a anulação do acto recorrido por desvio de poder, na medida em que o processo de intervenção visou a apropriação para o sector público do controlo da B..., S. A. R. L., que se consumou pela resolução recorrida, contra os fins para os quais a faculdade de intervenção foi legalmente conferida, como resulta expressamente do Decreto-Lei n.º 660/74, de 25 de Novembro, do Decreto-Lei n.º 422/76, de 29 de Maio – onde se estabelece que “a intervenção do Estado nas empresas privadas [...] não pode transformar-se, na prática, num processo indirecto de nacionalizações” – e, ainda, do Decreto-Lei n.º 907/76, de 31 de Dezembro, onde igualmente se afirma que as intervenções do Estado não devem “transformar-se em processos indirectos de nacionalização”». Contra-alegou o recorrido particular, dizendo que as medidas consignadas na resolução recorrida tem apoio factual bastante nos antecedentes processuais e se alicerçou juridicamente na legislação – Decreto-Lei n.º 660/74, de 25 de Novembro; Decreto-Lei n.º 222-B/75, de 12 de Maio; Decreto-Lei n.º 597/75, de 28 de Outubro; Decreto-Lei n.º 631/75, de 14 de Novembro; Decreto-Lei n.º 422/76, de 29 de Maio; Decreto-Lei n.º 543/76, de 11 de Junho; Decreto-Lei n.º 907/76, de 31 de Dezembro; Decreto-Lei n.º 370/77, de 5 de Setembro; Decreto-Lei n.º 68/78, de 5 de Abril, e Decreto-Lei n.º 74-B/79, de 5 de Abril. Relativamente ao desvio de poder invocado, diz que a recorrente perdeu oportunidade de o invocar, uma vez que quando apresentou as alegações pela primeira vez já estava informada do documento de fl. 53 que ela própria juntou. Os poderes utilizados foram-no para prosseguir o interesse público a seu cargo. Todavia, não é legítimo invocar o desvio de poder, uma vez que a autoridade recorrida agiu no uso de competência vinculada e não no exercício de poderes discricionários. Pelo acórdão de fls. 116, a subsecção concedeu provimento ao recurso e anulou o acto recorrido, com fundamento na violação dos arts. 62º e 82º da Constituição, recusando a aplicação do art. 23º do Dec-Lei nº 422/76, de 29.5. Desta decisão foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional pelo Ministério Público, e para o Pleno da Secção pelo recorrido particular C.... Ambos foram admitidos, mas considerou-se depois interrompido este último, face à interposição do primeiro. A fls. 199 foi proferido acórdão desatendendo reclamação para a conferência de despacho do relator que havia indeferido pedido de aclaração de despacho do relator a considerar interrompido aquele recurso para o Pleno. Através do requerimento de fls. 212, .... e outros, invocando a sua qualidade de accionistas da B..., vieram deduzir incidente de intervenção principal, ao que se opuseram a recorrente, o recorrido particular e a entidade recorrida. No acórdão de fls. 332, decidiu-se não tomar conhecimento desse pedido. Subindo o recurso do acórdão de fls. 116 ao Tribunal Constitucional, veio este a julgar não ser inconstitucional a norma do art. 20º, nº 1, do Dec-Lei nº 422/76, de 29.5, na redacção do Dec.-Lei nº 543/76, de 10.7, no segmento objecto da recusa de aplicação pelo tribunal recorrido, pelo que concedeu provimento ao recurso e determinou, em consequência, a reformulação da decisão impugnada em conformidade com o julgamento de não inconstitucionalidade (fls. 389, completado a fls. 458 com acórdão proferido sobre arguição de nulidades). Pelo acórdão de fls. 480, foi decidido indeferir o pedido de intervenção deduzido pelos requerentes. Esta decisão foi depois impugnada em recurso para o Pleno da Secção, que, pelo seu acórdão de fls. 116 do volume de agravo em separado, lhe negou provimento, confirmando o acórdão da subsecção. Entretanto, porém, os autos ficaram a aguardar a decisão deste recurso. Finalmente, pelo despacho de fls. 511, e após ter sido facultado o contraditório ao C..., recorrente jurisdicional para o Pleno do primeiro acórdão (de fls. 116), deu-se sem efeito esse recurso, porquanto, apesar de o mesmo ter sido oportunamente admitido, foi entretanto provido o recurso para o Tribunal Constitucional interposto do mesmo acórdão, que terá agora de ser reformulado de acordo com o julgamento de não inconstitucionalidade. O Ministério Público é de parecer que o recurso não merece provimento. O processo foi aos vistos legais, cumprindo decidir. - II - Com relevância para a decisão a proferir, dá-se como provada a seguinte matéria de facto: a) Dá-se como reproduzido o conteúdo da nota de 8.4.76 sobre as alterações feitas na proposta de intervenção do Governo nos .... (fls. 30 do instrutor), bem como a “proposta”, da mesma data e não assinada, de Resolução do Conselho de Ministros (fls. 32) e a “proposta” de idêntica resolução, também não assinada, de dia indeterminado de Abril de 1976 . b) Pela Resolução do Conselho de Ministros de 30.4.76, publicada no D.R., I série, nº 114, de 15.5.76 o Governo determinou a intervenção do Estado na B..., S.A.R.L., ao abrigo do Dec-Lei nº 670/74 e pelos fundamentos aí indicados. c) A empresa em questão foi objecto das Res. Cons. Ministros nºs 51/79 e 185/79, publicadas, respectivamente, no Diário da República, 1.ª série, n.º 43, de 20 de Fevereiro de 1979, e n.º 142, de 22 de Junho de 1979. d) Da Resolução do Conselho de Ministros n.º 309/79, de 12 de Outubro, no Diário da República, 2.ª série, de 26 de Outubro de 1979, consta o seguinte: «Por resolução do Conselho de Ministros datada de 30 de Abril de 1976 e publicada no Diário da República, 1ª série, n.º 114, de 15 de Maio de 1976, foi determinada a intervenção do Estado na B..., S. A. R. L., ao abrigo do Decreto-Lei n.º 670/74, de 25 de Novembro. A comissão interministerial nomeada nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei n.º 907/76, de 31 de Dezembro, no relatório que apresentou sobre a cessação da intervenção do Estado nesta empresa, concluiu pela viabilidade da mesma, desde que fossem tomadas as medidas que permitissem o seu saneamento económico e financeiro. Com base no relatório atrás referido, foram publicadas as Resoluções do Conselho de Ministros n.ºs 51/79 e 185/79, publicadas, respectivamente, no Diário da República, 1.ª série, n.º 43, de 20 de Fevereiro de 1979, e n.º 142, de 22 de Junho de 1979, às quais, por não se encontrarem reunidas as condições consideradas necessárias à efectiva cessação da intervenção do Estado, não foi possível dar cumprimento integral e tempestivo. Finalmente, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º241-A/79, de 8 de Agosto, publicada no suplemento ao Diário da República, 1.ª série, n.º 182, de 9 de Agosto de 1979, fez-se depender a cessação da intervenção do Estado do efectivo cumprimento das condições impostas pelas resoluções anteriores, tendo em vista acautelar devidamente os interesses de todos os intervenientes no processo. Considerando que presentemente se encontram reunidas as condições que permitem uma tomada de decisão conducente à cessação da intervenção do Estado, o Conselho de Ministros, reunido em 12 de Outubro de 1979, resolveu: l – Autorizar o aumento do capital social da B... S. A. R. L., para 203504 contos. 2 – O C..., na qualidade de instituição bancária maior credora da empresa, subscreverá um mínimo de 105 000 contos e, supletivamente, a parte restante que não for subscrita pelos actuais accionistas. 3 – As acções subscritas pelo C... não poderão ser alienadas sem expressa autorização do Ministro das Finanças. 4 – A subscrição do capital pelo C... é efectuada ao par, por conversão de créditos do Decreto-Lei n.º 322/79, de 23 de Agosto. 5 – Aprovar as alterações aos estatutos da B..., S. A. R. L., determinadas pela Resolução do Conselho de Ministras n.º 51/79, cujo texto se anexa à presente resolução, e determinar a sua publicação no Diário da República. 6 – Exonerar, com efeito a partir da data da publicação da presente resolução, a comissão administrativa actualmente em funções. 7 – Nomear, com efeitos a partir da data referida no número anterior, gestores por parte do Estado ao abrigo do Decreto-Lei n.º 422/76, de 29 de Maio, o Dr. .... e o Dr. .... 8 – Aos gestores por parte do Estado agora nomeados caberá, para além de assegurar a gestão corrente da empresa, ultimar no prazo de 30 dias as negociações conducentes à celebração do contrato de viabilização. 9 – A proposta final do contrato de viabilização será submetida ao Ministério da Tutela, nos termos do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 124/77, de 1 de Abril. 10 – Imediatamente após a celebração do contrato de viabilização deverão os gestores por parte do Estado convocar uma assembleia geral extraordinária com a seguinte ordem de trabalhos: a) Eleição dos corpos sociais; b) Distribuição do capital social pelos actuais accionistas na parte não obrigatoriamente subscrita pelo C.... 11 – Determinar a cessação da intervenção do Estado e a exoneração dos gestores por parte do Estado na data da realização da assembleia geral extraordinária referida no ponto 10. 12 – Determinar que o Ministro da Justiça providencie no sentido de ser designado um magistrado do Ministério Público para proceder a um inquérito sobre a situação da empresa durante o período da intervenção do Estado.» O texto anexo das «alterações aos estatutos da B..., S. A. R. L.», é o seguinte: «Preâmbulo. l – A B..., S. A. R. L., cujos estatutos foram publicados no Diário do Governo, 1.ª série, n.º 199, de 24 de Agosto de 1971, continua a sua existência jurídica sob a mesma denominação. 2 – Foi sujeita a intervenção do Estado, nos termos do Decreto-Lei n.º 660/74, de 25 de Novembro. 3 – A Resolução do Conselho de Ministros n.º 51/79 publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 43, de 20 de Fevereiro de 1979, determinou alterações aos estatutos da empresa. 4 – Em execução da resolução referida no número anterior, são introduzidas nos estatutos da sociedade as alterações seguintes: [...].» Alterações que não interessará mencionar, excepto no que diz respeito ao artigo 3.º, que determina o capital social no montante de 203 504 000$, dividido em acções de valor nominal de 1000$ cada uma, já integralmente subscritas, constando dos seus parágrafos l.º e 2.º, que em futuros aumentos de capital social os accionistas terão preferência na subscrição das novas acções na proporção das que já possuam, sendo garantido o direito de preferência aos accionistas na compra de acções. e) Dá-se como reproduzido o Relatório da comissão interministerial nomeada para estudar a cessação de intervenção do Estado na B..., S. A. R. L., de 21.4.77, em que se concluiu que da análise da situação actual da empresa era ela economicamente viável, “desde que se proceda à sua reestruturação financeira. Independentemente do estatuto jurídico que a Sociedade venha a assumir – acrescentava-se – “esta reestruturação, prévia e indispensável, deverá ser feita em função de um nível mínimo de capitais próprios, com indicação de capital social, e de um nível adequado de capitais permanentes, o que condicionará o montante passivo a curto prazo” - fls. 4 a 29 do instrutor. f) As hipóteses alternativas de afectação do capital social apreciadas pela comissão interministerial no relatório mencionado na alínea e) eram as seguintes: 1) Integração da empresa no património do Estado; 2) Restituição da empresa aos seus titulares; 3) Transformação em empresa cooperativa; 4) Constituição de empresa de economia mista, manifestando a comissão preferência por esta última solução (mesmo doc.) g) A 20 de Junho de 1979 – fl. 99 dos autos principais – reuniu a assembleia geral extraordinária da B..., S. A. R. L., na sua sede social, em Vila Nova de Gaia, convocada pela Resolução n.º 51/79 do Conselho de Ministros, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 43, de 20 de Fevereiro de 1979, dando-se como reproduzida a respectiva acta de poderes. h) A 23 de Julho de 1979, na Secretaria de Estado das Finanças, realizou-se uma reunião presidida pelos Secretários das Finanças e do Comércio Externo, de que se lavrou o protocolo constante de fl. 55 do processo instrutor, no qual consta: «Em representação do C..., E. P., adiante designada por ..., e com poderes para o obrigar: Sr. Dr. ...; Sr. Dr. .... Em representação dos accionistas da B..., S. A. R. L. : Sr. Dr. ...; Sr. Dr. ... (em representação da ...). Acordaram o C.... e os respectivos representantes do accionista da mencionada Sociedade, previamente à celebração do contrato de viabilização e com o fim de nele serem integrados, nas seguintes cláusulas reguladoras das suas relações contratuais: l) O C... compromete-se a converter em capital uma parte dos seus créditos que detém sobre a empresa, no montante de 200 000 contos, mediante o aumento de capital respectivo a efectuar no prazo máximo de 90 dias, a contar da assembleia geral extraordinária, a realizar no dia 9 de Agosto p. f.; 2) Os actuais accionistas poderão recuperar esse capital na proporção das suas participações no prazo de um ano ao valor de subscrição acrescido de montante equivalente ao juro do mercado correspondente ao período que decorrer entre a subscrição e a recuperação. Só podem, porém, recuperá-lo parcialmente se se obrigarem a recuperar o remanescente da parte correspondente à sua participação e à dos accionistas que não recuperem a totalidade ou parte do capital que lhes caberia, no prazo de quatro anos, ao valor de subscrição, acrescido de montante equivalente à taxa de juro do mercado para o período correspondente ao que decorrer a subscrição e a recuperação. No caso dos accionistas não efectuarem dentro do prazo a recuperação daquele remanescente, o C... terá o direito a reaver a tranche resgatada ao valor nominal, ficando, para esse efeito, as acções resgatadas em depósito no C.... 3) Em qualquer momento, o C... poderá alienar a terceiros a sua participação no capital social da empresa, desde que notifique dessa intenção, por carta registada, com aviso de recepção, e com indicação do preço e demais condições, os actuais accionistas, e estes, no prazo de 15 dias, a contar da notificação, não exerçam o direito de preferência que lhes foi atribuído. 4) O conselho de administração passará a ser constituído por três elementos. Neste sentido, os accionistas comprometem-se a eleger na assembleia geral extraordinária, a que se refere o n.º 3 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 185/79 (Diário da República, 1.ª série, n.º 142, de 22 de Junho), dois membros do conselho de administração de acordo com a indicação a apresentar pelo C..., competindo-lhes durante o prazo referido em 2) a indicação de terceiro elemento depois de obtida a concordância do C....» i) A 16 de Julho de 1981, o Ministro do Comércio e Turismo proferiu o seguinte despacho: «I – Os accionistas privados da B..., S. A. R. L, em requerimento dirigido conjuntamente aos Ministros de Comércio e Turismo e das Finanças e do Plano, solicitam a aquisição ao C... de 105.000 acções daquela Sociedade, por troca com títulos representativos do direito de indemnização de que são titulares, por forma a passarem a deter a maioria do capital social da mesma e o consequente controlo de que se afirmam abusivamente desapossados. 2 – Há que reconhecer, em abono da verdade, que, por força do instrumento jurídico que determinou a desintervenção da B..., S. A. R. L. – a Resolução n.º 309/79, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 248, de 26 de Outubro de 1979 – e por motivos de discutível razoabilidade, se operou uma autêntica transposição daquela Sociedade do sector privado em que se encontrava para o sector empresarial do Estado. E isto porque a resolução impôs ao C... a subscrição obrigatória de um aumento de capital da Sociedade que lhe conferiu a titularidade de mais de 50% do número total de acções, ao mesmo tempo que, mercê de alteração estatutária, vedava aos primitivos accionistas a possibilidade de, em relação àquele aumento de capital, exercerem o seu direito de preferência. Garantida, por esta forma, a maioria do capital da Sociedade, a resolução deu ainda ao Banco a possibilidade – que veio a ser usada – de subscrever facultativamente uma segunda tranche de acções, na parte não subscrita pelos accionistas privados. A conjugação das duas subscrições – obrigatória (105.000 acções) e facultativa (95.000 acções) – atribuiu ao Banco a titularidade de 200.000 acções num total de 203.504, ou seja, mais de 98 % do capital social da B..., S. A. R. L.. 3 – Embora, perante o que fica dito, a resolução se apresente de duvidosa legalidade, na medida em que utilizou os mecanismos legais da desintervenção por forma a provocar a apropriação para o sector público empresarial de uma sociedade privada, o certo é que a sua revogação, face ao longo período de vigência já decorrido (quase 20 meses) e a multiplicidade de eventos entretanto produzidos à sua sombra, apresenta-se, do ponto de vista prático, inconveniente. Bastará pensar-se que, ao abrigo da aludida resolução, foi já celebrado contrato de viabilização, assente numa determinada estrutura do capital social da empresa, que a eventual revogação poria subitamente em causa. 4 – A solução para que aponta o requerimento ora apresentado pelos accionistas privados da B..., S. A. R. L., tem o inegável mérito de permitir alterar a actual distribuição do capital social da Sociedade sem que tal implique modificar ou revogar a Resolução n.º 309/79. Na verdade, a legislação vigente permite, dentro de determinadas adições, a mobilização de títulos representativos do direito de indemnização por troca com participações do Estado ou do sector público empresarial em empresas privadas (artigo 34.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 343/80, de 2 de Setembro, e Portaria n.º 63/81 de 16 de Janeiro). 3 – Pelas razões que ficam expostas e ainda porque se entende que, na produção e comercialização de vinhos, se não justifica a existência de um sector empresarial do Estado, dá-se parecer favorável, na generalidade, ao deferimento do requerimento, sugerindo-se que a determinação do número de acções a transaccionar, do seu valor de transacção e da modalidade que esta revestirá seja levada a efeito pelos competentes serviços do Ministério das Finanças e do Plano, na sua qualidade de Ministério tutelar da empresa pública proprietária das acções. À elevada consideração do Sr. Ministro das Finanças e do Plano.» j) Em 28.1.80 os serviços da Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros produziram a informação de fls. 39, cujo conteúdo se considera reproduzido (fls. 39 a 43). l) Dá-se como reproduzido o conteúdo da “Informação”, não assinada nem datada, oriunda do Gabinete do Ministro do Comércio e Turismo (fls. 44). - III - O acto recorrido determinou a desintervenção do Estado da B..., S.A.R.L., aprovando uma série de medidas destinadas a preparar essa desintervenção, como um aumento de capital em que o principal credor C... teria de subscrever determinado mínimo de acções, mais as que não fossem subscritas pelos actuais accionistas, e uma alteração de Estatutos, de acordo com a qual os accionistas não teriam preferência naquele aumento de capital. Tendo a subsecção começado por anular este acto, com fundamento em violações da Constituição, o Tribunal Constitucional, como atrás se relatou, veio a julgar em sentido contrário, pronunciando-se no sentido de não se verificarem as alegadas inconstitucionalidades. Importa reformar o acórdão da subsecção de acordo com o julgado sobre inconstitucionalidade emitido pelo Tribunal Constitucional. Assim, nos termos e com os fundamentos desse acórdão, para os quais se remete, entende-se que o acto impugnado não enferma de violação dos arts 18º e 62º, nºs 1 e 2, da Constituição. Mas na alegação complementar da recorrente invocava-se ainda outro vício, o de desvio de poder, cujo conhecimento ficara prejudicado pela procedência daquela alegação. Esta arguição, embora omitida na petição, foi considerada tempestiva pelo acórdão da subsecção, que nessa medida não foi impugnado. Aceita-se, por conseguinte, esse veredicto – que de resto está em conformidade com a orientação habitual deste Supremo Tribunal sobre a matéria, aceitando a arguição de vícios em momento posterior à petição de recurso quando os mesmos se revelem face a elementos colhidos do processo instrutor. No entender da recorrente, “o processo de intervenção visou a apropriação para o sector público do controlo da sociedade [...] contra os fins para os quais a faculdade de intervenção foi legalmente conferida, como resulta expressamente do Decreto-Lei n.º 660/74, de 25 de Novembro, do Decreto-Lei n.º 422/76, de 29 de Maio – onde se estabelece que «a intervenção do Estado nas empresas privadas [...] não pode transformar-se, na prática, num processo indirecto de nacionalizações» – e, ainda, do Decreto-Lei n.º 907/76, de 31 de Dezembro, onde igualmente se afirma que as intervenções do Estado não devem «transformar-se em processos indirectos de nacionalização»”. Nisso consistiria o desvio de poder. Vejamos se lhe assiste razão. Em primeiro lugar, a acusação de que o processo de intervenção teve essa finalidade só parcialmente é que toma como alvo o acto recorrido, que nesse processo se situa justamente em último lugar. As providências determinadas pela Res. Cons. Ministros nº 309/79 são as últimas que o Governo adopta relativamente à sociedade em questão. A intervenção do Estado, a que naturalmente teria de imputar-se, em primeiro lugar, o assinalado desvio do fim, ocorreu através da Res. Cons. Ministros de 30.4.76, e foi depois continuada através doutras – as nºs 51/79, 185/79, 142/79 e 241-A/79, referidas no texto daquela. Ora, como é evidente, não será através do recurso contencioso da Res. Cons. Ministros nº 309/79 que poderão ser sindicados outros actos do Governo referentes a esta empresa. Sendo assim, o acto aqui impugnado não pode contribuir se não numa parte – mais propriamente no “consumar” da apropriação do Estado, como alega a recorrente (cit. conclusão) para a prática da ilegalidade, havendo outros actos aos quais pode igualmente imputar-se a mesma intenção, a arguição perde consistência, pois a disfunção que o acto vem acusado não se concentra nele, antes tem repartir-se com outros que estão neste momento resguardados dessa crítica. Apesar disso, está-se em crer que isso não implica, por si só, a improcedência da alegação da recorrente. O que acontece é que a indagação a fazer se acha limitada aos fundamentos da RCM nº 309/79, com exclusão de todas as outras, e pondo unicamente em confronto os fins que em concreto visou prosseguir com os fins que legalmente deveria realizar, e que são privativos deste tipo legal de acto de “desintervenção”. Com efeito, o desvio de poder é o vício do acto atinente ao seu elemento fim, e que se verifica quando, nos actos de matriz discricionária, o motivo principalmente determinante da respectiva prática não condiz com o fim com que a lei entregou ao órgão administrativo essa discricionariedade. É esse o entendimento pacífico da Jurisprudência deste Supremo Tribunal, de que são exemplo os Acs. de 16.673, proc.º nº 8.263, 6.1.90, proc.º nº 27.682, 18.3.99, proc.º nº 17.518, e 23.1.01, proc.º nº 45.631. Ora, o fim legal de um acto como o que teve lugar através da RCM em causa é, ainda, basicamente, o de prover ao regular funcionamento da empresa assistida pelo Estado, tal como era enunciado pelos diplomas legais que estabeleceram essa intervenção e lhe modularam os respectivos termos. O Dec-Lei nº 660/74, de 25.11, no seu art. 1º, define essa finalidade como sendo a justificação para a intervenção do Estado, e no art. 6º fixa os pressupostos da desintervenção: “logo que deixe de se justificar qualquer das modalidades de intervenção previstas neste diploma os representantes do Estado proporão a sua cessação...”. Os Decs.-Leis nºs 422/76, de 29.5, 543/76, de 10.7 (este alterando a redacção dos arts. 20º e 21º daquele primeiro), e 907/76, de 31.12, reiteram a indicação dos fins da intervenção e em particular da desintervenção do Estado, regulando depois as formas de actuação na gestão da empresa com vista à realização desses fins. Do conjunto desses diplomas vê-se que entre tais escopos avultam a correcção de desequilíbrios na situação económico-financeira da empresa e a defesa do interesse nacional (art. 2º do D-L nº 422/76). Os objectivos específicos da operação de desintervenção colhem-se do disposto nos arts. 20º e 24º do Dec-Lei nº 422/76, que prescrevem da seguinte forma: Art. 20.º 1. A cessação da intervenção deverá ser precedida das medidas que forem necessárias ao justificado saneamento económico-financeiro da empresa, incluindo, nomeadamente, a sua transformação em empresa de economia mista ou toda e qualquer operação de fusão, cisão, transformação, aumento ou redução de capital, designadamente através da conversão de créditos em capital, emissão de obrigações, independentemente dos limites do artigo 196.º do Código Comercial, imposição de moratórias ou outras que se tornem necessárias para aquele efeito. 2. Quando não seja possível executar, antes da cessação da intervenção, as operações de fusão, cisão, transformação, aumento ou redução de capital social ou emissão de obrigações previstas no número anterior, serão as mesmas objecto de disposição precisa na resolução que determinar a cessação da intervenção na empresa, fixando-se o prazo para o seu cumprimento obrigatório, sob pena de se enquadrar no regime previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 24.º e de os seus titulares ou gerentes incorrerem em responsabilidade pelas perdas e danos emergentes desse incumprimento. Art. 24º 1. No acto de cessação da intervenção do Estado, o Conselho de Ministros, sob proposta fundamentada do Ministro da tutela, determinará que à empresa se aplique qualquer das seguintes medidas: a) Cisão, associação ou fusão, nos termos do artigo 21º; b) Integração da empresa no património do Estado ou de empresas ou institutos públicos, sem prejuízo dos direitos de terceiros; c) Transformação da empresa em sociedade de capitais públicos; d) Restituição da empresa aos seus titulares, com as eventuais correcções do capital social e do respectivo património provocadas pela prévia adopção das medidas indicadas no artigo 20.º; e) Declaração de falência ao abrigo do Decreto--Lei n.º 4/76 ou a sua apresentação a tribunal para convocação de credores, nos termos da lei geral do processo; f) Transformação em empresa cooperativa. 2. A operação descrita na alínea b) do número anterior será sempre efectuada com referência à situação da empresa no momento da sua intervenção, mas só poderá ser decretada se se verificar que contraria o interesse público restituir uma empresa que foi reequilibrada com recursos da colectividade àqueles que conduziram à ruptura do seu equilíbrio económico e financeiro, isto sem prejuízo da indemnização a que os titulares da empresa tenham eventualmente direito. Os fins legais da desintervenção são, por conseguinte, o saneamento económico-financeiro das empresas intervencionadas consideradas viáveis, prevendo a lei, para a respectiva prossecução, uma ampla gama de meios ou instrumentos. Importa agora averiguar se os fins concretamente prosseguidos pela RCM em causa são distintos daquele. É que, segundo a recorrente, o que o Governo pretendeu não foi a recuperação da empresa, mas retirar aos accionistas o seu controlo, e fazê-lo passar para o sector público. Note-se que, de acordo com a orientação unânime do STA, é ao recorrente que compete fazer a prova de que o fim do acto se apartou do seu fim legal – cf., p. ex., os Acs. de 18.1.01 e 14.2.01, resp. proc.ºs nºs 45.013 e 37.716. Para a recorrente, o desvio de poder resultaria demonstrado através dos seguintes factos ou elementos: - “do doc. nº 2 do processo instrutor (fls. 30 e 31); - da dissimulação do objectivo real da intervenção, pela supressão no doc. nº 4 da referência constante do doc. nº 3 do processo instrutor (a fls. 33); - da ultrapassagem pelo acto recorrido da admissão da restituição da empresa aos seus titulares no Relatório da Comissão Interministerial (doc. nº 1, a fls. 28 do processo instrutor); - da ultrapassagem pelo acto recorrido do disposto na Resolução nºs 51/79,ao estabelecer que a intervenção do Estado cessaria "mediante a restituição da empresa aos seus titulares"; - da ultrapassagem, pelo acto recorrido do protocolo celebrado entre os interessados (doc. nº 9 de fls. 55 a 57 do processo instrutor) para execução do disposto na mesma Resolução, relativamente à estrutura da participação no capital; - da referência capciosa àquela Resolução e à Assembleia Geral Extraordinária de 20.6.79 para justificar a alteração dos estatutos que levou ao afastamento dos accionistas do controlo da empresa, que nenhuma delas previa, na Informação de fls. 44 a 48 do processo instrutor (doc. nº 7), que constitui a fonte imediata do acto recorrido. - E do reconhecimento do facto pelo próprio Governo (doc. a fls. 53 do processo de recurso e a fls. 39 do processo instrutor)”. Verifica-se, assim, que nenhum dos elementos que segundo a recorrente seriam capazes de evidenciar o desvio de poder se colhe do teor do acto recorrido e respectiva fundamentação, tendo de ir buscar-se aos antecedentes que o prepararam, bem como a eventos que se lhe seguiram no tempo (caso do despacho do Ministro do Comércio e Turismo, que data de quase 2 anos depois). Deve começar por dizer-se que nunca pode considerar-se como dissonante do fim legal um acto administrativo pelo qual se adoptam medidas que correspondem ao quadro de soluções que a lei instituiu como vias da realização desse mesmo fim. Efectivamente, se o fim da actuação administrativa, na hora de largar a gestão da empresa intervencionada, era comprovadamente o de prover ao seu saneamento económico-financeiro, a realização desse objectivo passava por um conjunto de medidas que a lei entregou à Administração, e entre as quais figuravam: i) “qualquer operação de aumento de capital”; ii) a “transformação da empresa em sociedade de economia mista”; iii) a “integração da empresa no património do Estado ou de empresas ou de institutos públicos”; iiii) a “transformação da empresa em sociedade de capitais públicos” – cf. o cit. art. 20º, nº 1, e 24º do Dec-Lei nº 422/76, de 29.5, als. b) e c), e ainda na al. f) do nº 3 do art. 8º do Dec-Lei nº 907/76, de 31.12. As medidas podiam ser acompanhadas da suspensão ou extinção de quaisquer privilégios estatutários atribuídos a acções ou partes sociais. A aplicação de qualquer destas medidas não pode, assim, representar em si mesma um desvio do fim legal, dado que para a lei todas são idóneas, à partida, para o alcançar. Por isso, é inconsistente dizer-se que a imposição de aumento de capital, e da sua realização pelo maior credor, somada à alteração estatutária, dando azo a que o sector público ficasse com 98% do capital, teve o fim ilícito de privar os accionistas do respectivo controlo. Pela simples razão de que esse resultado, desde que inclinado à realização última do saneamento da empresa, e adequado segundo juízos de necessidade e proporcionalidade, serve sempre o fim desejado pela lei, sem que possa acusar-se a Administração de ter cometido qualquer desvio. Simplesmente, a recorrente não alega que na escolha pelo Governo das providências adoptadas pela RCM nº 309/79 se violaram critérios de necessidade, adequação ou proporcionalidade. Acresce que a passagem da empresa intervencionada para o controle de empresa pública, ou mesmo a sua completa integração no sector público, acompanhada da extinção de privilégios estatutários e da alteração dos estatutos da empresa não são fins do acto de desintervenção, são meios – e meios lícitos – para conseguir a sua recuperação económico-financeira, este sim o verdadeiro fim legal (cf. o disposto no art. 23º do D-L nº 422/76, que o primeiro acórdão entendeu dever desaplicar). Fazem parte do “receituário” de medidas através das quais o poder político, segundo os padrões vigentes à época, pretendia alcançar o reequilíbrio da economia, abalada por grandes movimentações políticas e sociais subsequentes ao 25 de Abril. Pode discutir-se se a perda da autonomia das empresas não seria para os titulares da empresa um preço demasiado pesado de uma “assistência” prestada em tais termos, mas a verdade é que para o legislador isso não constituía obstáculo invencível. Repare-se que, além de instituir em lei todos esses instrumentos, o Estado, de início, chegou a ameaçar com a “nacionalização” das empresas intervencionadas que tivessem sido “reequilibradas com recursos da colectividade”, cuja restituição “àqueles que conduziram à rotura do seu equilíbrio económico-financeiro” fosse contrária ao “interesse público” – v. art. 5º do Dec-Lei nº 660/74, de 25.11. Mas, ainda que as coisas não fossem assim, nem por isso teria sucesso a tentativa da recorrente em demonstrar que o propósito da desintervenção não era, de todo, a recuperação económico-financeira da empresa, mas uma espécie de reserva mental que levaria o Governo a aplicar essas medidas com o fim perverso da apropriação da empresa, retirando-a do controlo dos seus donos. De facto, não há na motivação utilizada pelo acto, nem nos documentos do instrutor que invoca, nenhum elemento capaz de demonstrar que o seu autor andou afastado de tais escopos e orientado no sentido quase obsessivo desse resultado. De resto, seria preciso que a recorrente mostrasse, não só que o acto recorrido possuía essa motivação marginal às leis reguladoras da intervenção e desintervenção do Estado, mas além disso que teriam sido essas razões a determinar principalmente, essencialmente ou de forma decisiva a prática do acto recorrido – cf. os Acs. deste Supremo Tribunal de 16.6.73, proc.º nº 8.263, 14.6.95, proc.º nº 32.597, e 9.7.96, proc.º nº 35.998. Mas regressemos aos documentos em que a recorrente alicerça a alegação deste vício. O primeiro deles é o despacho do Ministro do Comércio e Turismo, em que a RCM recorrida é duramente criticada. Posterior em cerca de 1 ano à RCM em causa, possui uma clara conotação de declaração política da parte do seu autor, que resolveu exprimir sobre a matéria a sua opinião, mas não pode arrogar-se a pretensão de interpretar o acto administrativo - de diferente autoria - contido na RCM nº 309/79, emprestando-lhe determinada intenção que não se colhe do respectivo conteúdo. De igual modo, os outros documentos do processo instrutor mostram-se de todo inaptos para corroborar a ideia, expressa nas alegações da recorrente, de que o propósito tido em vista não era a recuperação da empresa. O facto de se ter ponderado ser necessário ultrapassar a resistência dos accionistas em facilitar o aumento de capital (fls. 30 do instrutor) significa apenas isso mesmo, que essa resistência tinha de ser ultrapassada a bem do reequilíbrio da empresa, segundo a visão da altura; não prova que o Governo tivesse querido afastar-se dessa finalidade. De qualquer maneira, isso constituiu motivação da Resolução que determinou a intervenção do Estado – acto que agora não está em causa - e não a Resolução recorrida. Do facto de ter sido equacionada, mas depois abandonada, a ideia de restituição da empresa aos accionistas, bem como de se ter “ultrapassado” o protocolo de 23.7.79, também não é lícito retirar nenhum desvio da mesma finalidade, podendo, quando muito, indiciar um défice de fundamentação da opção tomada em detrimento doutras igualmente possíveis, o que integraria em todo o caso vício diferente do alegado pela recorrente, porque situado ao nível da expressão formal do acto. Prosseguindo, não será também pela circunstância de a informação de fls. 44 pecar por qualquer incorrecção, imperfeição de linguagem ou mesmo lapso na narrativa dos factos que poderá atingir-se a conclusão de que o Governo actuou desligado da intenção de viabilizar a empresa. Finalmente, nada se retira em abono da tese da recorrente pelo facto de já depois de interposto o recurso contencioso se ter exprimido a dúvida sobre se a revogação do acto não quadraria melhor aos “parâmetros programáticos” do Governo dessa altura – reflexão que pode ter como justificação o facto de ele ser diferente do que tinha aprovado a Resolução em causa – o documento traz a data de 28.1.80 e por essa altura já tinha sido exonerado o 5º Governo Constitucional, chefiado pela Eng.ª Maria de Lurdes Pintasilgo, e empossado o 6º, do Dr. Francisco Sá Carneiro. Conclui-se, assim, que nenhum dos elementos documentais apontados, de per si ou no seu conjunto, é capaz de evidenciar a prática do vício de desvio de poder, improcedendo por isso a respectiva arguição, feita nas alegações complementares da recorrente. Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Taxa de justiça: 500,00 € Procuradoria: metade Lisboa, 2 de Maio de 2002 J Simões de Oliveira - relator - Madeira dos Santos Pamplona de Oliveira

Sumário

II- Improcede a arguição de desvio de poder se não se colhe do conteúdo do acto, nem se prova pelos demais elementos instrutórios, que o Governo andou afastado desse fim legal, procurando em vez disso, e como motivação principal, essencial ou decisiva, retirar aos accionistas o controlo da empresa, e passá-lo para o sector público.

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 3ª Subsecção:

- I -

A. .. recorre contenciosamente da Resolução do Conselho de Ministros nº 309/79, de 12.10, constante do D. R. I série, de 26.10.79, pela qual se autorizou o aumento de capital social da B..., S.A.R.L., se aprovaram as alterações aos seus estatutos e se determinou a cessação da intervenção do Estado na empresa na data da realização da assembleia geral extraordinária a efectivar após a celebração do contrato de viabilidade.

Como fundamento do recurso contencioso, a recorrente invocou a violação, pelo acto recorrido, do disposto nos arts. 62º e 18º da Constituição da República.

Respondeu o 1º Ministro e contestou o C..., E. P., que para o efeito foi citado.

A recorrente alegou, com dois complementos em consequência da junção de documentos aos autos, tendo contra-alegado o recorrido C..., E.P

Nas suas primeiras alegações, em que se reservou o direito de as completar quando fossem apresentados os necessários documentos pela entidade recorrida, concluiu nos seguintes termos:

- “A resolução recorrida desapropriou a recorrente e demais accionistas privados da B..., S.A.R.L. do controle da mesma sociedade e afastou vários outros direitos inerentes ao direito de propriedade da recorrente e demais accionistas privados sobre as respectivas acções.

- Por motivos que o próprio Governo considerou a posteriori “de discutível razoabilidade, até porque entende não se justificar na produção e concretização de vinhos a existência de um sector empresarial do Estado.

- E sem qualquer indemnização.

- Violou assim o disposto no nº 1 do artº. 62 da Constituição, porque lesara o direito fundamental - de propriedade privada - por ele garantido, sem razões de interesse publico relevantes, sendo certo que, por força do artº. 17, o artigo 18 nº 1 da Constituição vinculava a entidade recorrida ao respeito do mesmo artigo 62 nº 1.

- Violou ainda o disposto no nº 2 do artigo 62 da Constituição, porque não respeitou a exigência de pagamento de uma justa indemnização, contida nessa disposição sem que se verificasse qualquer dos casos por ela revelados.

- Com efeito, as disposições legais invocadas pela entidade recorrida - artigos 20 e 23 do Dec. Lei 422/76 - não podem reconduzir-se à ressalva constante do nº 2 do artigo 62 sem ser por intermédio de outra disposição constitucional aplicável, que no caso dos autos não existe.

- Na verdade, nem o nº 2 do artigo 82, nem o nº 3 do artigo 85 da Constituição, referidos pela entidade recorrida podiam levar directamente à exclusão da indemnização, dependente, em ambos os casos, de uma lei da Assembleia da República - nos termos da alínea g) do artº 167 da Constituição - que, no caso vertente, não existia.

- A interpretação das disposições legais referidas feita pela entidade recorrida é, assim, inconstitucional, na medida em que admite poderem levar à revogação do principio constante do nº 2 do artigo 62 da Constituição, sem uma Lei da Assembleia da República que, nos termos da alínea g) do artigo 167, seria indispensável para, no âmbito dos artigos 82 nº 2 e 85 nº 3, fazer funcionar a ressalva prevista no nº 2 do artigo 62º”.

Nas suas alegações complementares, a recorrente continua a ressalvar novas alegações por desconhecer o processo instrutor, mantém as suas anteriores conclusões por ter havido a «apropriação para o sector público empresarial de uma sociedade privada», como afirma o Ministro do Comércio e Turismo, o que é verdadeiro e deve ser anulado porque desrespeitou os direitos da recorrente e demais accionistas, garantida pela Constituição.

Após a junção aos autos do processo instrutor, com alegações complementares, a recorrente concluiu:

«Veio assim, através do processo instrutor a confirmar-se o desvio de poder que o Governo já admitira no documento junto a fl. 53 do processo de recurso e que agora se invoca, em reforço do já alegado, para pedir, subsidiariamente, a anulação do acto recorrido por desvio de poder, na medida em que o processo de intervenção visou a apropriação para o sector público do controlo da B..., S. A. R. L., que se consumou pela resolução recorrida, contra os fins para os quais a faculdade de intervenção foi legalmente conferida, como resulta expressamente do Decreto-Lei n.º 660/74, de 25 de Novembro, do Decreto-Lei n.º 422/76, de 29 de Maio – onde se estabelece que “a intervenção do Estado nas empresas privadas [...] não pode transformar-se, na prática, num processo indirecto de nacionalizações” – e, ainda, do Decreto-Lei n.º 907/76, de 31 de Dezembro, onde igualmente se afirma que as intervenções do Estado não devem “transformar-se em processos indirectos de nacionalização”».

Contra-alegou o recorrido particular, dizendo que as medidas consignadas na resolução recorrida tem apoio factual bastante nos antecedentes processuais e se alicerçou juridicamente na legislação – Decreto-Lei n.º 660/74, de 25 de Novembro; Decreto-Lei n.º 222-B/75, de 12 de Maio; Decreto-Lei n.º 597/75, de 28 de Outubro; Decreto-Lei n.º 631/75, de 14 de Novembro; Decreto-Lei n.º 422/76, de 29 de Maio; Decreto-Lei n.º 543/76, de 11 de Junho; Decreto-Lei n.º 907/76, de 31 de Dezembro; Decreto-Lei n.º 370/77, de 5 de Setembro; Decreto-Lei n.º 68/78, de 5 de Abril, e Decreto-Lei n.º 74-B/79, de 5 de Abril.

Relativamente ao desvio de poder invocado, diz que a recorrente perdeu oportunidade de o invocar, uma vez que quando apresentou as alegações pela primeira vez já estava informada do documento de fl. 53 que ela própria juntou.

Os poderes utilizados foram-no para prosseguir o interesse público a seu cargo. Todavia, não é legítimo invocar o desvio de poder, uma vez que a autoridade recorrida agiu no uso de competência vinculada e não no exercício de poderes discricionários.

Pelo acórdão de fls. 116, a subsecção concedeu provimento ao recurso e anulou o acto recorrido, com fundamento na violação dos arts. 62º e 82º da Constituição, recusando a aplicação do art. 23º do Dec-Lei nº 422/76, de 29.5.

Desta decisão foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional pelo Ministério Público, e para o Pleno da Secção pelo recorrido particular C.... Ambos foram admitidos, mas considerou-se depois interrompido este último, face à interposição do primeiro.

A fls. 199 foi proferido acórdão desatendendo reclamação para a conferência de despacho do relator que havia indeferido pedido de aclaração de despacho do relator a considerar interrompido aquele recurso para o Pleno.

Através do requerimento de fls. 212, .... e outros, invocando a sua qualidade de accionistas da B..., vieram deduzir incidente de intervenção principal, ao que se opuseram a recorrente, o recorrido particular e a entidade recorrida.

No acórdão de fls. 332, decidiu-se não tomar conhecimento desse pedido.

Subindo o recurso do acórdão de fls. 116 ao Tribunal Constitucional, veio este a julgar não ser inconstitucional a norma do art. 20º, nº 1, do Dec-Lei nº 422/76, de 29.5, na redacção do Dec.-Lei nº 543/76, de 10.7, no segmento objecto da recusa de aplicação pelo tribunal recorrido, pelo que concedeu provimento ao recurso e determinou, em consequência, a reformulação da decisão impugnada em conformidade com o julgamento de não inconstitucionalidade (fls. 389, completado a fls. 458 com acórdão proferido sobre arguição de nulidades).

Pelo acórdão de fls. 480, foi decidido indeferir o pedido de intervenção deduzido pelos requerentes. Esta decisão foi depois impugnada em recurso para o Pleno da Secção, que, pelo seu acórdão de fls. 116 do volume de agravo em separado, lhe negou provimento, confirmando o acórdão da subsecção. Entretanto, porém, os autos ficaram a aguardar a decisão deste recurso.

Finalmente, pelo despacho de fls. 511, e após ter sido facultado o contraditório ao C..., recorrente jurisdicional para o Pleno do primeiro acórdão (de fls. 116), deu-se sem efeito esse recurso, porquanto, apesar de o mesmo ter sido oportunamente admitido, foi entretanto provido o recurso para o Tribunal Constitucional interposto do mesmo acórdão, que terá agora de ser reformulado de acordo com o julgamento de não inconstitucionalidade.

O Ministério Público é de parecer que o recurso não merece provimento.

O processo foi aos vistos legais, cumprindo decidir.

- II -

Com relevância para a decisão a proferir, dá-se como provada a seguinte matéria de facto:

a) Dá-se como reproduzido o conteúdo da nota de 8.4.76 sobre as alterações feitas na proposta de intervenção do Governo nos .... (fls. 30 do instrutor), bem como a “proposta”, da mesma data e não assinada, de Resolução do Conselho de Ministros (fls. 32) e a “proposta” de idêntica resolução, também não assinada, de dia indeterminado de Abril de 1976 .

b) Pela Resolução do Conselho de Ministros de 30.4.76, publicada no D.R., I série, nº 114, de 15.5.76 o Governo determinou a intervenção do Estado na B..., S.A.R.L., ao abrigo do Dec-Lei nº 670/74 e pelos fundamentos aí indicados.

c) A empresa em questão foi objecto das Res. Cons. Ministros nºs 51/79 e 185/79, publicadas, respectivamente, no Diário da República, 1.ª série, n.º 43, de 20 de Fevereiro de 1979, e n.º 142, de 22 de Junho de 1979.

d) Da Resolução do Conselho de Ministros n.º 309/79, de 12 de Outubro, no Diário da República, 2.ª série, de 26 de Outubro de 1979, consta o seguinte:

«Por resolução do Conselho de Ministros datada de 30 de Abril de 1976 e publicada no Diário da República, 1ª série, n.º 114, de 15 de Maio de 1976, foi determinada a intervenção do Estado na B..., S. A. R. L., ao abrigo do Decreto-Lei n.º 670/74, de 25 de Novembro.

A comissão interministerial nomeada nos termos e para os efeitos do Decreto-Lei n.º 907/76, de 31 de Dezembro, no relatório que apresentou sobre a cessação da intervenção do Estado nesta empresa, concluiu pela viabilidade da mesma, desde que fossem tomadas as medidas que permitissem o seu saneamento económico e financeiro.

Com base no relatório atrás referido, foram publicadas as Resoluções do Conselho de Ministros n.ºs 51/79 e 185/79, publicadas, respectivamente, no Diário da República, 1.ª série, n.º 43, de 20 de Fevereiro de 1979, e n.º 142, de 22 de Junho de 1979, às quais, por não se encontrarem reunidas as condições consideradas necessárias à efectiva cessação da intervenção do Estado, não foi possível dar cumprimento integral e tempestivo.

Finalmente, através da Resolução do Conselho de Ministros n.º241-A/79, de 8 de Agosto, publicada no suplemento ao Diário da República, 1.ª série, n.º 182, de 9 de Agosto de 1979, fez-se depender a cessação da intervenção do Estado do efectivo cumprimento das condições impostas pelas resoluções anteriores, tendo em vista acautelar devidamente os interesses de todos os intervenientes no processo.

Considerando que presentemente se encontram reunidas as condições que permitem uma tomada de decisão conducente à cessação da intervenção do Estado, o Conselho de Ministros, reunido em 12 de Outubro de 1979, resolveu:

l- Autorizar o aumento do capital social da B... S. A. R. L., para 203504 contos.

2- O C..., na qualidade de instituição bancária maior credora da empresa, subscreverá um mínimo de 105 000 contos e, supletivamente, a parte restante que não for subscrita pelos actuais accionistas.

3- As acções subscritas pelo C... não poderão ser alienadas sem expressa autorização do Ministro das Finanças.

4- A subscrição do capital pelo C... é efectuada ao par, por conversão de créditos do Decreto-Lei n.º 322/79, de 23 de Agosto.

5- Aprovar as alterações aos estatutos da B..., S. A. R. L., determinadas pela Resolução do Conselho de Ministras n.º 51/79, cujo texto se anexa à presente resolução, e determinar a sua publicação no Diário da República.

6- Exonerar, com efeito a partir da data da publicação da presente resolução, a comissão administrativa actualmente em funções.

7- Nomear, com efeitos a partir da data referida no número anterior, gestores por parte do Estado ao abrigo do Decreto-Lei n.º 422/76, de 29 de Maio, o Dr. .... e o Dr.

8- Aos gestores por parte do Estado agora nomeados caberá, para além de assegurar a gestão corrente da empresa, ultimar no prazo de 30 dias as negociações conducentes à celebração do contrato de viabilização.

9- A proposta final do contrato de viabilização será submetida ao Ministério da Tutela, nos termos do n.º 3 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 124/77, de 1 de Abril.

10- Imediatamente após a celebração do contrato de viabilização deverão os gestores por parte do Estado convocar uma assembleia geral extraordinária com a seguinte ordem de trabalhos:

a) Eleição dos corpos sociais;

b) Distribuição do capital social pelos actuais accionistas na parte não obrigatoriamente subscrita pelo C

11- Determinar a cessação da intervenção do Estado e a exoneração dos gestores por parte do Estado na data da realização da assembleia geral extraordinária referida no ponto 10.

12- Determinar que o Ministro da Justiça providencie no sentido de ser designado um magistrado do Ministério Público para proceder a um inquérito sobre a situação da empresa durante o período da intervenção do Estado.»

O texto anexo das «alterações aos estatutos da B..., S. A. R. L.», é o seguinte:

«Preâmbulo.

l- A B..., S. A. R. L., cujos estatutos foram publicados no Diário do Governo, 1.ª série, n.º 199, de 24 de Agosto de 1971, continua a sua existência jurídica sob a mesma denominação.

2- Foi sujeita a intervenção do Estado, nos termos do Decreto-Lei n.º 660/74, de 25 de Novembro.

3- A Resolução do Conselho de Ministros n.º 51/79 publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 43, de 20 de Fevereiro de 1979, determinou alterações aos estatutos da empresa.

4- Em execução da resolução referida no número anterior, são introduzidas nos estatutos da sociedade as alterações seguintes: [...].»

Alterações que não interessará mencionar, excepto no que diz respeito ao artigo 3.º, que determina o capital social no montante de 203 504 000$, dividido em acções de valor nominal de 1000$ cada uma, já integralmente subscritas, constando dos seus parágrafos l.º e 2.º, que em futuros aumentos de capital social os accionistas terão preferência na subscrição das novas acções na proporção das que já possuam, sendo garantido o direito de preferência aos accionistas na compra de acções.

e) Dá-se como reproduzido o Relatório da comissão interministerial nomeada para estudar a cessação de intervenção do Estado na B..., S. A. R. L., de 21.4.77, em que se concluiu que da análise da situação actual da empresa era ela economicamente viável, “desde que se proceda à sua reestruturação financeira. Independentemente do estatuto jurídico que a Sociedade venha a assumir – acrescentava-se – “esta reestruturação, prévia e indispensável, deverá ser feita em função de um nível mínimo de capitais próprios, com indicação de capital social, e de um nível adequado de capitais permanentes, o que condicionará o montante passivo a curto prazo” - fls. 4 a 29 do instrutor.

f) As hipóteses alternativas de afectação do capital social apreciadas pela comissão interministerial no relatório mencionado na alínea e) eram as seguintes:

1) Integração da empresa no património do Estado;

2) Restituição da empresa aos seus titulares;

3) Transformação em empresa cooperativa;

4) Constituição de empresa de economia mista, manifestando a comissão preferência por esta última solução (mesmo doc.)

g) A 20 de Junho de 1979 – fl. 99 dos autos principais – reuniu a assembleia geral extraordinária da B..., S. A. R. L., na sua sede social, em Vila Nova de Gaia, convocada pela Resolução n.º 51/79 do Conselho de Ministros, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 43, de 20 de Fevereiro de 1979, dando-se como reproduzida a respectiva acta de poderes.

h) A 23 de Julho de 1979, na Secretaria de Estado das Finanças, realizou-se uma reunião presidida pelos Secretários das Finanças e do Comércio Externo, de que se lavrou o protocolo constante de fl. 55 do processo instrutor, no qual consta:

«Em representação do C..., E. P., adiante designada por ..., e com poderes para o obrigar:

Sr. Dr. ...;

Sr. Dr.

Em representação dos accionistas da B..., S. A. R. L. :

Sr. Dr. ...;

Sr. Dr. ... (em representação da ...).

Acordaram o C.... e os respectivos representantes do accionista da mencionada Sociedade, previamente à celebração do contrato de viabilização e com o fim de nele serem integrados, nas seguintes cláusulas reguladoras das suas relações contratuais:

l) O C... compromete-se a converter em capital uma parte dos seus créditos que detém sobre a empresa, no montante de 200 000 contos, mediante o aumento de capital respectivo a efectuar no prazo máximo de 90 dias, a contar da assembleia geral extraordinária, a realizar no dia 9 de Agosto p. f.;

2) Os actuais accionistas poderão recuperar esse capital na proporção das suas participações no prazo de um ano ao valor de subscrição acrescido de montante equivalente ao juro do mercado correspondente ao período que decorrer entre a subscrição e a recuperação.

Só podem, porém, recuperá-lo parcialmente se se obrigarem a recuperar o remanescente da parte correspondente à sua participação e à dos accionistas que não recuperem a totalidade ou parte do capital que lhes caberia, no prazo de quatro anos, ao valor de subscrição, acrescido de montante equivalente à taxa de juro do mercado para o período correspondente ao que decorrer a subscrição e a recuperação.

No caso dos accionistas não efectuarem dentro do prazo a recuperação daquele remanescente, o C... terá o direito a reaver a tranche resgatada ao valor nominal, ficando, para esse efeito, as acções resgatadas em depósito no C

3) Em qualquer momento, o C... poderá alienar a terceiros a sua participação no capital social da empresa, desde que notifique dessa intenção, por carta registada, com aviso de recepção, e com indicação do preço e demais condições, os actuais accionistas, e estes, no prazo de 15 dias, a contar da notificação, não exerçam o direito de preferência que lhes foi atribuído.

4) O conselho de administração passará a ser constituído por três elementos. Neste sentido, os accionistas comprometem-se a eleger na assembleia geral extraordinária, a que se refere o n.º 3 da Resolução do Conselho de Ministros n.º 185/79 (Diário da República, 1.ª série, n.º 142, de 22 de Junho), dois membros do conselho de administração de acordo com a indicação a apresentar pelo C..., competindo-lhes durante o prazo referido em 2) a indicação de terceiro elemento depois de obtida a concordância do C....»

i) A 16 de Julho de 1981, o Ministro do Comércio e Turismo proferiu o seguinte despacho:

«I- Os accionistas privados da B..., S. A. R. L, em requerimento dirigido conjuntamente aos Ministros de Comércio e Turismo e das Finanças e do Plano, solicitam a aquisição ao C... de 105.000 acções daquela Sociedade, por troca com títulos representativos do direito de indemnização de que são titulares, por forma a passarem a deter a maioria do capital social da mesma e o consequente controlo de que se afirmam abusivamente desapossados.

2- Há que reconhecer, em abono da verdade, que, por força do instrumento jurídico que determinou a desintervenção da B..., S. A. R. L. – a Resolução n.º 309/79, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 248, de 26 de Outubro de 1979 – e por motivos de discutível razoabilidade, se operou uma autêntica transposição daquela Sociedade do sector privado em que se encontrava para o sector empresarial do Estado.

E isto porque a resolução impôs ao C... a subscrição obrigatória de um aumento de capital da Sociedade que lhe conferiu a titularidade de mais de 50% do número total de acções, ao mesmo tempo que, mercê de alteração estatutária, vedava aos primitivos accionistas a possibilidade de, em relação àquele aumento de capital, exercerem o seu direito de preferência.

Garantida, por esta forma, a maioria do capital da Sociedade, a resolução deu ainda ao Banco a possibilidade – que veio a ser usada – de subscrever facultativamente uma segunda tranche de acções, na parte não subscrita pelos accionistas privados.

A conjugação das duas subscrições – obrigatória (105.000 acções) e facultativa (95.000 acções) – atribuiu ao Banco a titularidade de 200.000 acções num total de 203.504, ou seja, mais de 98 % do capital social da B..., S. A. R. L

3- Embora, perante o que fica dito, a resolução se apresente de duvidosa legalidade, na medida em que utilizou os mecanismos legais da desintervenção por forma a provocar a apropriação para o sector público empresarial de uma sociedade privada, o certo é que a sua revogação, face ao longo período de vigência já decorrido (quase 20 meses) e a multiplicidade de eventos entretanto produzidos à sua sombra, apresenta-se, do ponto de vista prático, inconveniente.

Bastará pensar-se que, ao abrigo da aludida resolução, foi já celebrado contrato de viabilização, assente numa determinada estrutura do capital social da empresa, que a eventual revogação poria subitamente em causa.

4- A solução para que aponta o requerimento ora apresentado pelos accionistas privados da B..., S. A. R. L., tem o inegável mérito de permitir alterar a actual distribuição do capital social da Sociedade sem que tal implique modificar ou revogar a Resolução n.º 309/79.

Na verdade, a legislação vigente permite, dentro de determinadas adições, a mobilização de títulos representativos do direito de indemnização por troca com participações do Estado ou do sector público empresarial em empresas privadas (artigo 34.º da Lei n.º 80/77, de 26 de Outubro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 343/80, de 2 de Setembro, e Portaria n.º 63/81 de 16 de Janeiro).

3- Pelas razões que ficam expostas e ainda porque se entende que, na produção e comercialização de vinhos, se não justifica a existência de um sector empresarial do Estado, dá-se parecer favorável, na generalidade, ao deferimento do requerimento, sugerindo-se que a determinação do número de acções a transaccionar, do seu valor de transacção e da modalidade que esta revestirá seja levada a efeito pelos competentes serviços do Ministério das Finanças e do Plano, na sua qualidade de Ministério tutelar da empresa pública proprietária das acções.

À elevada consideração do Sr. Ministro das Finanças e do Plano.»

j) Em 28.1.80 os serviços da Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros produziram a informação de fls. 39, cujo conteúdo se considera reproduzido (fls. 39 a 43).

l) Dá-se como reproduzido o conteúdo da “Informação”, não assinada nem datada, oriunda do Gabinete do Ministro do Comércio e Turismo (fls. 44).

- III -

O acto recorrido determinou a desintervenção do Estado da B..., S.A.R.L., aprovando uma série de medidas destinadas a preparar essa desintervenção, como um aumento de capital em que o principal credor C... teria de subscrever determinado mínimo de acções, mais as que não fossem subscritas pelos actuais accionistas, e uma alteração de Estatutos, de acordo com a qual os accionistas não teriam preferência naquele aumento de capital.

Tendo a subsecção começado por anular este acto, com fundamento em violações da Constituição, o Tribunal Constitucional, como atrás se relatou, veio a julgar em sentido contrário, pronunciando-se no sentido de não se verificarem as alegadas inconstitucionalidades.

Importa reformar o acórdão da subsecção de acordo com o julgado sobre inconstitucionalidade emitido pelo Tribunal Constitucional.

Assim, nos termos e com os fundamentos desse acórdão, para os quais se remete, entende-se que o acto impugnado não enferma de violação dos arts 18º e 62º, nºs 1 e 2, da Constituição.

Mas na alegação complementar da recorrente invocava-se ainda outro vício, o de desvio de poder, cujo conhecimento ficara prejudicado pela procedência daquela alegação.

Esta arguição, embora omitida na petição, foi considerada tempestiva pelo acórdão da subsecção, que nessa medida não foi impugnado. Aceita-se, por conseguinte, esse veredicto – que de resto está em conformidade com a orientação habitual deste Supremo Tribunal sobre a matéria, aceitando a arguição de vícios em momento posterior à petição de recurso quando os mesmos se revelem face a elementos colhidos do processo instrutor.

No entender da recorrente, “o processo de intervenção visou a apropriação para o sector público do controlo da sociedade [...] contra os fins para os quais a faculdade de intervenção foi legalmente conferida, como resulta expressamente do Decreto-Lei n.º 660/74, de 25 de Novembro, do Decreto-Lei n.º 422/76, de 29 de Maio – onde se estabelece que «a intervenção do Estado nas empresas privadas [...] não pode transformar-se, na prática, num processo indirecto de nacionalizações» – e, ainda, do Decreto-Lei n.º 907/76, de 31 de Dezembro, onde igualmente se afirma que as intervenções do Estado não devem «transformar-se em processos indirectos de nacionalização»”. Nisso consistiria o desvio de poder.

Vejamos se lhe assiste razão.

Em primeiro lugar, a acusação de que o processo de intervenção teve essa finalidade só parcialmente é que toma como alvo o acto recorrido, que nesse processo se situa justamente em último lugar. As providências determinadas pela Res. Cons. Ministros nº 309/79 são as últimas que o Governo adopta relativamente à sociedade em questão. A intervenção do Estado, a que naturalmente teria de imputar-se, em primeiro lugar, o assinalado desvio do fim, ocorreu através da Res. Cons. Ministros de 30.4.76, e foi depois continuada através doutras – as nºs 51/79, 185/79, 142/79 e 241-A/79, referidas no texto daquela.

Ora, como é evidente, não será através do recurso contencioso da Res. Cons. Ministros nº 309/79 que poderão ser sindicados outros actos do Governo referentes a esta empresa. Sendo assim, o acto aqui impugnado não pode contribuir se não numa parte – mais propriamente no “consumar” da apropriação do Estado, como alega a recorrente (cit. conclusão) para a prática da ilegalidade, havendo outros actos aos quais pode igualmente imputar-se a mesma intenção, a arguição perde consistência, pois a disfunção que o acto vem acusado não se concentra nele, antes tem repartir-se com outros que estão neste momento resguardados dessa crítica.

Apesar disso, está-se em crer que isso não implica, por si só, a improcedência da alegação da recorrente. O que acontece é que a indagação a fazer se acha limitada aos fundamentos da RCM nº 309/79, com exclusão de todas as outras, e pondo unicamente em confronto os fins que em concreto visou prosseguir com os fins que legalmente deveria realizar, e que são privativos deste tipo legal de acto de “desintervenção”.

Com efeito, o desvio de poder é o vício do acto atinente ao seu elemento fim, e que se verifica quando, nos actos de matriz discricionária, o motivo principalmente determinante da respectiva prática não condiz com o fim com que a lei entregou ao órgão administrativo essa discricionariedade. É esse o entendimento pacífico da Jurisprudência deste Supremo Tribunal, de que são exemplo os Acs. de 16.673, proc.º nº 8.263, 6.1.90, proc.º nº 27.682, 18.3.99, proc.º nº 17.518, e 23.1.01, proc.º nº 45.631.

Ora, o fim legal de um acto como o que teve lugar através da RCM em causa é, ainda, basicamente, o de prover ao regular funcionamento da empresa assistida pelo Estado, tal como era enunciado pelos diplomas legais que estabeleceram essa intervenção e lhe modularam os respectivos termos. O Dec-Lei nº 660/74, de 25.11, no seu art. 1º, define essa finalidade como sendo a justificação para a intervenção do Estado, e no art. 6º fixa os pressupostos da desintervenção: “logo que deixe de se justificar qualquer das modalidades de intervenção previstas neste diploma os representantes do Estado proporão a sua cessação...”.

Os Decs.-Leis nºs 422/76, de 29.5, 543/76, de 10.7 (este alterando a redacção dos arts. 20º e 21º daquele primeiro), e 907/76, de 31.12, reiteram a indicação dos fins da intervenção e em particular da desintervenção do Estado, regulando depois as formas de actuação na gestão da empresa com vista à realização desses fins. Do conjunto desses diplomas vê-se que entre tais escopos avultam a correcção de desequilíbrios na situação económico-financeira da empresa e a defesa do interesse nacional (art. 2º do D-L nº 422/76). Os objectivos específicos da operação de desintervenção colhem-se do disposto nos arts. 20º e 24º do Dec-Lei nº 422/76, que prescrevem da seguinte forma:

Art. 20.º

1. A cessação da intervenção deverá ser precedida das medidas que forem necessárias ao justificado saneamento económico-financeiro da empresa, incluindo, nomeadamente, a sua transformação em empresa de economia mista ou toda e qualquer operação de fusão, cisão, transformação, aumento ou redução de capital, designadamente através da conversão de créditos em capital, emissão de obrigações, independentemente dos limites do artigo 196.º do Código Comercial, imposição de moratórias ou outras que se tornem necessárias para aquele efeito.

2. Quando não seja possível executar, antes da cessação da intervenção, as operações de fusão, cisão, transformação, aumento ou redução de capital social ou emissão de obrigações previstas no número anterior, serão as mesmas objecto de disposição precisa na resolução que determinar a cessação da intervenção na empresa, fixando-se o prazo para o seu cumprimento obrigatório, sob pena de se enquadrar no regime previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 24.º e de os seus titulares ou gerentes incorrerem em responsabilidade pelas perdas e danos emergentes desse incumprimento.

Art. 24º

1. No acto de cessação da intervenção do Estado, o Conselho de Ministros, sob proposta fundamentada do Ministro da tutela, determinará que à empresa se aplique qualquer das seguintes medidas:

a) Cisão, associação ou fusão, nos termos do artigo 21º;

b) Integração da empresa no património do Estado ou de empresas ou institutos públicos, sem prejuízo dos direitos de terceiros;

c) Transformação da empresa em sociedade de capitais públicos;

d) Restituição da empresa aos seus titulares, com as eventuais correcções do capital social e do respectivo património provocadas pela prévia adopção das medidas indicadas no artigo 20.º;

e) Declaração de falência ao abrigo do Decreto--Lei n.º 4/76 ou a sua apresentação a tribunal para convocação de credores, nos termos da lei geral do processo;

f) Transformação em empresa cooperativa.

2. A operação descrita na alínea b) do número anterior será sempre efectuada com referência à situação da empresa no momento da sua intervenção, mas só poderá ser decretada se se verificar que contraria o interesse público restituir uma empresa que foi reequilibrada com recursos da colectividade àqueles que conduziram à ruptura do seu equilíbrio económico e financeiro, isto sem prejuízo da indemnização a que os titulares da empresa tenham eventualmente direito.

Os fins legais da desintervenção são, por conseguinte, o saneamento económico-financeiro das empresas intervencionadas consideradas viáveis, prevendo a lei, para a respectiva prossecução, uma ampla gama de meios ou instrumentos.

Importa agora averiguar se os fins concretamente prosseguidos pela RCM em causa são distintos daquele. É que, segundo a recorrente, o que o Governo pretendeu não foi a recuperação da empresa, mas retirar aos accionistas o seu controlo, e fazê-lo passar para o sector público.

Note-se que, de acordo com a orientação unânime do STA, é ao recorrente que compete fazer a prova de que o fim do acto se apartou do seu fim legal – cf., p. ex., os Acs. de 18.1.01 e 14.2.01, resp. proc.ºs nºs 45.013 e 37.716.

Para a recorrente, o desvio de poder resultaria demonstrado através dos seguintes factos ou elementos:

- “do doc. nº 2 do processo instrutor (fls. 30 e 31);

- da dissimulação do objectivo real da intervenção, pela supressão no doc. nº 4 da referência constante do doc. nº 3 do processo instrutor (a fls. 33);

- da ultrapassagem pelo acto recorrido da admissão da restituição da empresa aos seus titulares no Relatório da Comissão Interministerial (doc. nº 1, a fls. 28 do processo instrutor);

- da ultrapassagem pelo acto recorrido do disposto na Resolução nºs 51/79,ao estabelecer que a intervenção do Estado cessaria "mediante a restituição da empresa aos seus titulares";

- da ultrapassagem, pelo acto recorrido do protocolo celebrado entre os interessados (doc. nº 9 de fls. 55 a 57 do processo instrutor) para execução do disposto na mesma Resolução, relativamente à estrutura da participação no capital;

- da referência capciosa àquela Resolução e à Assembleia Geral Extraordinária de 20.6.79 para justificar a alteração dos estatutos que levou ao afastamento dos accionistas do controlo da empresa, que nenhuma delas previa, na Informação de fls. 44 a 48 do processo instrutor (doc. nº 7), que constitui a fonte imediata do acto recorrido.

- E do reconhecimento do facto pelo próprio Governo (doc. a fls. 53 do processo de recurso e a fls. 39 do processo instrutor)”.

Verifica-se, assim, que nenhum dos elementos que segundo a recorrente seriam capazes de evidenciar o desvio de poder se colhe do teor do acto recorrido e respectiva fundamentação, tendo de ir buscar-se aos antecedentes que o prepararam, bem como a eventos que se lhe seguiram no tempo (caso do despacho do Ministro do Comércio e Turismo, que data de quase 2 anos depois).

Deve começar por dizer-se que nunca pode considerar-se como dissonante do fim legal um acto administrativo pelo qual se adoptam medidas que correspondem ao quadro de soluções que a lei instituiu como vias da realização desse mesmo fim.

Efectivamente, se o fim da actuação administrativa, na hora de largar a gestão da empresa intervencionada, era comprovadamente o de prover ao seu saneamento económico-financeiro, a realização desse objectivo passava por um conjunto de medidas que a lei entregou à Administração, e entre as quais figuravam: i) “qualquer operação de aumento de capital”; ii) a “transformação da empresa em sociedade de economia mista”; iii) a “integração da empresa no património do Estado ou de empresas ou de institutos públicos”; iiii) a “transformação da empresa em sociedade de capitais públicos” – cf. o cit. art. 20º, nº 1, e 24º do Dec-Lei nº 422/76, de 29.5, als. b) e c), e ainda na al. f) do nº 3 do art. 8º do Dec-Lei nº 907/76, de 31.12. As medidas podiam ser acompanhadas da suspensão ou extinção de quaisquer privilégios estatutários atribuídos a acções ou partes sociais.

A aplicação de qualquer destas medidas não pode, assim, representar em si mesma um desvio do fim legal, dado que para a lei todas são idóneas, à partida, para o alcançar. Por isso, é inconsistente dizer-se que a imposição de aumento de capital, e da sua realização pelo maior credor, somada à alteração estatutária, dando azo a que o sector público ficasse com 98% do capital, teve o fim ilícito de privar os accionistas do respectivo controlo. Pela simples razão de que esse resultado, desde que inclinado à realização última do saneamento da empresa, e adequado segundo juízos de necessidade e proporcionalidade, serve sempre o fim desejado pela lei, sem que possa acusar-se a Administração de ter cometido qualquer desvio.

Simplesmente, a recorrente não alega que na escolha pelo Governo das providências adoptadas pela RCM nº 309/79 se violaram critérios de necessidade, adequação ou proporcionalidade.

Acresce que a passagem da empresa intervencionada para o controle de empresa pública, ou mesmo a sua completa integração no sector público, acompanhada da extinção de privilégios estatutários e da alteração dos estatutos da empresa não são fins do acto de desintervenção, são meios – e meios lícitos – para conseguir a sua recuperação económico-financeira, este sim o verdadeiro fim legal (cf. o disposto no art. 23º do D-L nº 422/76, que o primeiro acórdão entendeu dever desaplicar). Fazem parte do “receituário” de medidas através das quais o poder político, segundo os padrões vigentes à época, pretendia alcançar o reequilíbrio da economia, abalada por grandes movimentações políticas e sociais subsequentes ao 25 de Abril. Pode discutir-se se a perda da autonomia das empresas não seria para os titulares da empresa um preço demasiado pesado de uma “assistência” prestada em tais termos, mas a verdade é que para o legislador isso não constituía obstáculo invencível. Repare-se que, além de instituir em lei todos esses instrumentos, o Estado, de início, chegou a ameaçar com a “nacionalização” das empresas intervencionadas que tivessem sido “reequilibradas com recursos da colectividade”, cuja restituição “àqueles que conduziram à rotura do seu equilíbrio económico-financeiro” fosse contrária ao “interesse público” – v. art. 5º do Dec-Lei nº 660/74, de 25.11.

Mas, ainda que as coisas não fossem assim, nem por isso teria sucesso a tentativa da recorrente em demonstrar que o propósito da desintervenção não era, de todo, a recuperação económico-financeira da empresa, mas uma espécie de reserva mental que levaria o Governo a aplicar essas medidas com o fim perverso da apropriação da empresa, retirando-a do controlo dos seus donos.

De facto, não há na motivação utilizada pelo acto, nem nos documentos do instrutor que invoca, nenhum elemento capaz de demonstrar que o seu autor andou afastado de tais escopos e orientado no sentido quase obsessivo desse resultado. De resto, seria preciso que a recorrente mostrasse, não só que o acto recorrido possuía essa motivação marginal às leis reguladoras da intervenção e desintervenção do Estado, mas além disso que teriam sido essas razões a determinar principalmente, essencialmente ou de forma decisiva a prática do acto recorrido – cf. os Acs. deste Supremo Tribunal de 16.6.73, proc.º nº 8.263, 14.6.95, proc.º nº 32.597, e 9.7.96, proc.º nº 35.998.

Mas regressemos aos documentos em que a recorrente alicerça a alegação deste vício. O primeiro deles é o despacho do Ministro do Comércio e Turismo, em que a RCM recorrida é duramente criticada. Posterior em cerca de 1 ano à RCM em causa, possui uma clara conotação de declaração política da parte do seu autor, que resolveu exprimir sobre a matéria a sua opinião, mas não pode arrogar-se a pretensão de interpretar o acto administrativo - de diferente autoria - contido na RCM nº 309/79, emprestando-lhe determinada intenção que não se colhe do respectivo conteúdo.

De igual modo, os outros documentos do processo instrutor mostram-se de todo inaptos para corroborar a ideia, expressa nas alegações da recorrente, de que o propósito tido em vista não era a recuperação da empresa. O facto de se ter ponderado ser necessário ultrapassar a resistência dos accionistas em facilitar o aumento de capital (fls. 30 do instrutor) significa apenas isso mesmo, que essa resistência tinha de ser ultrapassada a bem do reequilíbrio da empresa, segundo a visão da altura; não prova que o Governo tivesse querido afastar-se dessa finalidade. De qualquer maneira, isso constituiu motivação da Resolução que determinou a intervenção do Estado – acto que agora não está em causa - e não a Resolução recorrida. Do facto de ter sido equacionada, mas depois abandonada, a ideia de restituição da empresa aos accionistas, bem como de se ter “ultrapassado” o protocolo de 23.7.79, também não é lícito retirar nenhum desvio da mesma finalidade, podendo, quando muito, indiciar um défice de fundamentação da opção tomada em detrimento doutras igualmente possíveis, o que integraria em todo o caso vício diferente do alegado pela recorrente, porque situado ao nível da expressão formal do acto.

Prosseguindo, não será também pela circunstância de a informação de fls. 44 pecar por qualquer incorrecção, imperfeição de linguagem ou mesmo lapso na narrativa dos factos que poderá atingir-se a conclusão de que o Governo actuou desligado da intenção de viabilizar a empresa. Finalmente, nada se retira em abono da tese da recorrente pelo facto de já depois de interposto o recurso contencioso se ter exprimido a dúvida sobre se a revogação do acto não quadraria melhor aos “parâmetros programáticos” do Governo dessa altura – reflexão que pode ter como justificação o facto de ele ser diferente do que tinha aprovado a Resolução em causa – o documento traz a data de 28.1.80 e por essa altura já tinha sido exonerado o 5º Governo Constitucional, chefiado pela Eng.ª Maria de Lurdes Pintasilgo, e empossado o 6º, do Dr. Francisco Sá Carneiro.

Conclui-se, assim, que nenhum dos elementos documentais apontados, de per si ou no seu conjunto, é capaz de evidenciar a prática do vício de desvio de poder, improcedendo por isso a respectiva arguição, feita nas alegações complementares da recorrente.

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Taxa de justiça: 500,00 €

Procuradoria: metade

Lisboa, 2 de Maio de 2002

J Simões de Oliveira - relator -

Madeira dos Santos

Pamplona de Oliveira

018487

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