01010/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I – Sendo o fundamento da decisão anulatória uma certa ilegalidade do acto, e não a pronúncia intercalar de que um outro vício não existia, é impossível que esta pronúncia se oponha à decisão por forma a causar a nulidade da sentença nos termos do art. 668º, n.º 1, al. c), do CPC. II – Estão devidamente fundamentados os actos que, embora sucintamente, esclarecem com clareza, suficiência e congruência as razões por que se decidiu assim e não de um outro modo qualquer. III – A inconsideração das questões ou argumentos invocados pelo interessado na fase da audiência prévia não acarreta a falta de fundamentação do acto. IV – O tribunal não pode conhecer de vícios causais de anulação não arguidos, nem de dimensões não alegadas desses vícios.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo: O Conselho Directivo do Instituto de Gestão do Fundo Social Europeu veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Sintra que, concedendo provimento ao recurso contencioso deduzido por A…, anulou dois despachos que o Director-Geral do DAFSE (Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu) emitira em 18/7/96 a propósito de pedidos de pagamento de saldo e em que ordenara à aqui recorrida a restituição de determinadas verbas. O recorrente terminou a sua alegação de recurso com o oferecimento das conclusões seguintes: A – A fundamentação constante dos relatórios de auditoria relativa à redução de custos nas subrubricas 4.2 (Material Didáctico) contém as premissas suficientes para permitir a um destinatário normal apreender o «iter» cognoscitivo e valorativo do seu autor, em conformidade com o disposto no n.º 1 do art. 125º do CPA . B – Os actos do Director-Geral do DAFSE assentam, nessa parte, no conteúdo dos referidos relatórios, por remissão, pelo que estão devidamente fundamentados, não padecendo do vício de forma por falta ou insuficiente fundamentação. C – Ao assim não ajuizar, a sentença recorrida violou o disposto nos ns.º 1 e 2 do art. 125º do CPA . D – Por outro lado, a Mm.ª Juíza «a quo» incorreu num lapso ao conceder provimento ao recurso anulando as decisões recorridas sem atentar que, no discurso que conduziu à decisão, considerou que as razões invocadas pela ora recorrente mereciam provimento no tocante à subrubrica 5.3, pois não ocorria quanto a estas o vício de forma por falta ou insuficiente fundamentação. E – Por isso, a sentença recorrida enferma de nulidade nos termos do disposto na al. c) do n.º 1 do art. 668º do CPC , por se verificar oposição entre os fundamentos e a decisão. Não houve contra-alegação. O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso por não ocorrer o vício de forma que a sentença julgou invalidante. A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º , n.º 6, do CPC . Passemos ao direito. O recurso contencioso destes autos acometeu dois despachos do Director-Geral do DAFSE que, na sequência de uma auditoria a acções de formação realizadas pela recorrida, considerou não elegíveis determinadas despesas e, por isso mesmo, lhe impôs a devolução de quantias anteriormente prestadas. A petição de recurso imputou aos actos vícios de forma, por falta de fundamentação, e de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto. A sentença começou por conhecer daqueles vícios formais, tendo entendido que os actos não estavam devidamente fundamentados em certos pontos, embora o estivessem noutros; e, por via disso, a sentença concluiu pela anulação dos actos, considerando «prejudicado» o conhecimento dos arguidos vícios de violação de lei. A primeira crítica que o recorrente dirige à decisão consta das conclusões D) e E) da alegação de recurso: diz aí que a sentença é nula, já que haveria oposição entre a pronúncia anulatória e o juízo de que não se verificavam determinadas dimensões das alegadas faltas de fundamentação. Mas é claríssima a improcedência desta tese. Com efeito, e na economia da sentença, as decretadas anulações apresentam-se como a consequência logicamente irrepreensível de determinados antecedentes – os vícios de forma, resultantes de falta de fundamentação, deveras discernidos nos actos. Deste modo, a relação de antecedente a consequente, que culminou na pronúncia anulatória, não integra, como um dos seus termos reais, a decisão de que certos vícios de forma se não verificam; ora, não sendo esta decisão intercalar um antecedente da pronúncia final, a argumentação usada na sentença não transitou de uma para a outra – e, sem esse trânsito, é impossível surgir-nos a inconcludência que justifica a nulidade prevista no art. 668º , n.º 1, al. c), do CPC . O que muito simplesmente aconteceu foi que o tribunal «a quo» não definiu, dentro do universo dos arguidos vícios formais, uma ordem de subsidiariedade conforme ao disposto no art. 57º da LPTA, ordem essa que faria cessar a indagação logo que se obtivesse a certeza da procedência de algum vício. Por isso, e mesmo depois de reconhecer que os despachos eram anuláveis, a sentença continuou a apreciar outros vícios de forma, concluindo que estes não se verificavam. Mas tal lapso metodológico é irrelevante, por dois motivos: «primo», porque nada impedia que a sentença principiasse por enfrentar os vícios que julgou improcedentes; «secundo», porque essa apreciação, se fosse excessiva, somente poderia lesar o ora recorrido, que contra ela se não insurgiu. Nesta conformidade, a sentença não enferma da nulidade que o recorrente lhe atribui, pelo que improcedem as duas derradeiras conclusões da alegação de recurso. Nas restantes conclusões, o recorrente recusa que os actos padeçam da insuficiência de fundamentação afirmada na sentença. A Mm.ª Juíza « a quo» detectou com inteiro acerto as razões em que os actos, através de remissões sucessivas, fundaram as suas pronúncias, razões essas que, aliás, se assemelham nos dois casos. Pretendia-se apurar os valores elegíveis em subrubricas referentes a «material didáctico»; e, em ambas as situações, a fundamentação que veio a ser apropriada pelos actos consistiu no seguinte: «O valor imputado nesta subrubrica corresponde à elaboração e duplicação de manuais facturado pela empresa consultora, tendo sido distribuído a todos os formandos um exemplar de cada matéria. O valor imputado parece-nos exagerado face à natureza dos manuais em questão e ao facto de os manuais distribuídos aos formandos serem duplicações dos mesmos. Assim, atendendo ao valor de mercado de manuais de características semelhantes, consideramos razoável um montante de Esc. 10.000 para manuais por formando, pelo que o valor elegível ascende a ...» – seguindo-se, num dos actos, o valor de 300.000$00 (10.000$00 x 30 formandos) e, no outro, o valor de 100.000$00 (10.000$00 x 10 formandos). Ora, a sentença julgou a sobredita motivação insuficiente a partir de quatro causas: não foi concretizada «a natureza dos manuais», não se explicou porque seria exagerado o seu valor, faltou o elenco das características dos manuais semelhantes e a indicação de quais eram eles, e não foram ponderadas todas as questões colocadas pela aqui recorrida na sua audiência prévia. Contudo, as razões invocadas pela sentença não acarretam a falta de fundamentação do acto – como veremos de seguida. A Mm.ª Juíza «a quo» parece ter partido da ideia de que o uso da palavra «natureza» envolveria, «eo ipso», uma indeterminação susceptível de afectar a clareza dos motivos dos actos. Concede-se que a natureza íntima das coisas concretas é de impossível alcance; mas uma afirmação destas implica que o termo seja utilizado no sentido filosófico equivalente a essência ou «quidditas». Ora, é óbvio que os relatórios de auditoria usaram a palavra numa acepção diferente e bem mais modesta, querendo apenas referir-se ao «tipo» dos manuais em presença; e nenhum destinatário normal poderia equivocar-se e atribuir um outro sentido ao uso do termo. Sendo assim, torna-se logo compreensível a razão por que os dois actos consideraram «exagerado» o «valor imputado». Reportando-se o tipo dos manuais aos montantes indicados pela aqui recorrida (1.820.000$00 para trinta formandos e 660.000$00 para dez formandos), haveria – na óptica dos auditores, apropriada pelo autor dos actos – um excesso ou exagero nos valores considerados e pedidos naquelas rubricas. E, pretender que os actos fossem ainda explicar porque achavam excessivos esses valores seria impor-lhes que fundamentassem a sua fundamentação – exigência que não consta do art. 125º do CPA e que é inadmissível por se filiar numa perspectiva que inauguraria uma vertigem fundamentadora virtualmente sem fim. Também não colhe a ideia de que a fundamentação dos actos só seria compreensível se neles se descrevessem as características dos manuais e se indicassem quais eram aqueles outros manuais com «características semelhantes». Na verdade, a destinatária dos actos não podia duvidar do que se tratava, pois o seu conhecimento dos manuais em causa acarretava o das suas características e estas, por sua vez, permitiam-lhe atingir quais seriam os restantes manuais de «características semelhantes». Portanto, depara-se-nos aqui uma fundamentação sucinta, mas suficiente ( art. 125º , n.º 1, do CPA ). A última das razões em que a sentença estribou a falta de fundamentação dos actos adveio de eles não haverem ponderado todas as questões que a aqui recorrida colocara em sede de audiência prévia. Contudo, a única e verdadeira consequência de uma tal omissão, se ela efectivamente relevasse, seria a ofensa do direito de audiência da interessada – e não a falta de fundamentação dos actos. Ora, a recorrida não arguiu um qualquer vício relacionado com a falta, mesmo que «a posteriori», da sua audiência prévia; e, aliás, nem sequer alegou que a falta de fundamentação dos actos resultava da inconsideração do que ela dissera na fase da audiência. Sendo assim, dada a potência somente anulatória dos vícios, e como decorre do disposto no art. 36º, n.º 1, al. d), da LPTA, não podia o tribunal «a quo» conhecer do assunto, fosse na perspectiva assumida na sentença, e que vimos ser errónea, fosse pelo prisma de que os actos haviam ofendido o preceituado no art. 100º do CPA . Nesta conformidade, soçobra a última das razões em que a sentença fundou a decisão de que os actos não estavam devidamente fundamentados, antes se devendo dizer que eles, nos pontos abordados, exprimem com clareza, suficiência e congruência os motivos de se ter decidido assim e não de um outro modo qualquer. Mostram-se, portanto, procedentes as três primeiras conclusões da alegação de recurso. E, por isso mesmo, os autos têm de voltar à 1.ª instância para apreciação dos vícios ainda não conhecidos. Nestes termos, acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional e em revogar a sentença recorrida, devendo os autos baixar à 1.ª instância para conhecimento dos vícios não apreciados, se nenhuma questão prévia a tal obstar. Sem custas. Lisboa, 3 de Abril de 2008. - Madeira dos Santos (relator) – Azevedo Moreira – Costa Reis.