209/1992 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 209/92 [1] Processo: n.º 321/91. 2ª Secção Relator: Conselheiro Mário de Brito. 1 — A., 1.º oficial do quadro da Direcção-Geral de Protecção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE), tendo-se candidatado ao concurso para o provimento de 20 vagas de oficial administrativo principal do referido quadro, foi graduada na lista de classificação final no 22.º lugar. Requereu então que lhe fosse passada «certidão do teor integral de todas as actas do júri do concurso acima referido e os currículos que instruíram as candidaturas dos concorrentes graduados do 1.º ao 22.º lugares». Decorrido o prazo legal sem que a certidão tivesse sido passada, requereu a interessada ao Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, em 15 de Abril de 1991, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 8.º do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos), a intimação do Director-Geral da ADSE para satisfazer o seu pedido. Ouvida a autoridade requerida e também o Ministério Público, decidiu o juiz, em 10 de Maio seguinte, deferir o pedido, ordenando consequentemente a intimação daquela autoridade para mandar passar a certidão pretendida pela requerente. Para assim decidir, julgou o juiz inconstitucionais, por violação dos n.os 3 e 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, os n.os 3 e 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro. Daí o presente recurso, interposto pelo Ministério Público, nos termos dos artigos 280.º, n.os 1, alínea a), e 3, da Constituição e 70.º, n.º 1, alínea a), e 72.º, n.os 1, alínea a), e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. Neste Tribunal, o magistrado do Ministério Público alegou no sentido de que «devem ser julgadas inconstitucionais as normas constantes dos n.os 3 e 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro, na medida em que restringem o direito de acesso dos candidatos ao concurso de provimento à parte das actas em que são definidos os critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e àquela em que são directamente apreciados, por ofensa da garantia constitucional do direito à informação — artigos 18.º e 268.º, n.º 1, da Constituição». Cumpre decidir. 2 — Dispõe o artigo 82.º do Decreto-Lei n.º 267/85: 1 — A fim de permitir o uso de meios administrativos ou contenciosos, devem as autoridades públicas facultar a consulta de documentos ou processos e passar certidões, a requerimento do interessado ou do Ministério Público, no prazo de 10 dias, salvo em matérias secretas ou confidenciais. 2 — Decorrido esse prazo sem que os documentos ou processos sejam facultados ou as certidões passadas, pode o requerente, dentro de um mês, pedir ao tribunal administrativo de círculo a intimação da autoridade para satisfazer o seu pedido. 3 — Só podem considerar-se matérias secretas ou confidenciais aquelas em que a reserva se imponha para a prossecução de interesse público especialmente relevante, designadamente em questões de defesa nacional, segurança interna e política externa, ou para a tutela de direitos fundamentais dos cidadãos, em especial o respeito da intimidade da sua vida privada e familiar. Diz, por sua vez, o Decreto-Lei n.º 498/88 — ou seja, o diploma que estabelece o novo regime geral de recrutamento e selecção de pessoal para a Administração Pública — no seu artigo 9.º, subordinado à epígrafe «funcionamento [do júri]»: 1 — O júri só pode funcionar quando estiverem presentes todos os seus membros, devendo as respectivas deliberações ser tomadas por maio­ria. 2 — Das reuniões do júri serão lavradas actas contendo os fundamentos das decisões tomadas. 3 — As actas são confidenciais, devendo ser presentes, em caso de recurso, à entidade que sobre ele tenha de decidir. 4 — Os interessados terão acesso, em caso de recurso, à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados. 5 — As certidões das actas deverão ser passadas no prazo de dois dias contado da data da entrada do requerimento. 6 — O júri será secretariado por um vogal por ele escolhido ou por funcionário a designar para o efeito. Ponderou a entidade requerida, na sua resposta, que, «pertencendo os artigos 82.º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos e 9.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 498/88 a diplomas legais situados na mesma escala hierárquica das fontes e sendo esta última disposição legal em relação àquele artigo 82.º uma norma posterior e especial (o carácter especial é indiciado pelo âmbito mais restrito dela), é ela que prevalece, em caso de conflito». Simplesmente, o juiz recorrido recusou a aplicação dos n.os 3 e 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 498/88, por os julgar inconstitucionais. Lê-se, com efeito, na respectiva decisão: É que os n.os 3 e 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro, consagram uma medida restritiva aos direitos consignados nos n.os 3 e 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, sacrificando-os desnecessariamente, em protecção do direito à intimidade […]. É, pois, a constitucionalidade das normas dos n.os 3 e 4 deste artigo 9.º que está em causa no recurso. Dispõe o artigo 268.º da Constituição, na versão resultante da Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho — segunda revisão da Constituição, subordinado à epígrafe «direitos e garantias dos administrados»: 1 — Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. 2 — Os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas. 3 — Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos. 4 — É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos. 5 — É igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. 6 — Para efeitos dos n.os 1 e 2, a lei fixará um prazo máximo de resposta por parte da Administração. Os direitos e garantias aqui reconhecidos aos administrados são os seguintes: direito à informação sobre o andamento dos pro­cessos em que sejam directamente interessados (1.ª parte do n.º 1); direito ao conhecimento das resoluções definitivas sobre eles tomadas (2.ª parte do n.º 1); direito à notificação dos actos administrativos em que sejam interessados (1.ª parte do n.º 3); direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, com ressalva do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas (n.º 2); direito à fundamentação dos actos administrativos que afectem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos (2.ª parte do n.º 3); direito ao recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra os actos administrativos que lesem os mesmos direitos ou interesses (n.º 4); direito de acesso à justiça administrativa para tutela desses mesmos direitos ou interesses (n.º 5). Ora, é fácil de ver que as normas em questão não violam o n.º 3 do artigo 268.º da Constituição, designadamente o direito à fundamentação expressa dos actos administrativos. Tal direito tem, aliás, consagração no Decreto-Lei n.º 498/88: no n.º 1 do artigo 24.º, no ponto em que se faz referência à «indicação sucinta dos motivos de exclusão [dos candidatos]»; na alínea c) do n.º 2 do mesmo artigo, na parte em que se obriga à «indicação dos motivos determinantes da exclusão do concurso»; e no n.º 1 do artigo 32.º, quando se manda que o júri proceda à classificação e ordenação dos candidatos e elabore acta «da qual constará a lista de classificação final e sua fundamentação». Tão-pouco elas violam o n.º 4 do mesmo artigo 268.º, pelas razões constantes do Acórdão n.º 176/92, de 7 de Maio (no processo n.º 214/90), que se transcreve: Não se nega a existência de uma efectiva correlação entre o direito de acesso às actas de um concurso público de ingresso ou de acesso na função pública e o direito ao recurso contencioso e que o acesso incondicionado por parte do concorrente-recorrente a essas actas facilita o exercício daquele direito. Mas, esta consideração não é suficiente para fundamentar a violação do n.º 4 do artigo 268.º da Constituição pela norma do n.º 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 498/88. Com efeito, de um lado, o direito de acesso às actas do concurso não constitui um pressuposto juridicamente necessá­rio, ou condição insuprível, do exercício do direito ao recurso contencioso, mas unicamente condição ou factor de uma sua maior viabilidade prática; de outro lado, aquela norma não nega totalmente o acesso às actas do concurso, apenas condiciona ou limita esse mesmo acesso. A violação, é, sim, dos preceitos conjugados dos n.os 1 e 2 do artigo 268.º, em ligação com o artigo 18.º, n.º 2, da Constituição. Quanto ao n.º 1: Como diz o Professor Diogo Freitas do Amaral, «Direitos Fundamentais dos Administrados» (em Nos Dez Anos da Constituição, organização de Jorge Miranda, 1986, p. 11), n.º 5 — seguido pelo Prof. Jorge Miranda, «O Direito de Informação dos Administrados» (em O Direito, ano 120.º, p. 457), n.º 4 —, «o direito de informação abrange no seu objecto toda e qualquer fase do processo administrativo gracioso, desde o início à conclusão — embora tal direito tenha especial utilidade quanto à formação do acto administrativo, até porque a Constituição também garante, em separado, o direito de os administrados conhecerem ‘as resoluções definitivas que […] forem tomadas’ (artigo 268.º, n.º 1, in fine )». Isto é: o n.º 1 do artigo 268.º não garante ao administrado apenas o direito de ser informado sobre a situação em que se encontram os processos ainda em vias de decisão e, por isso, ainda não concluídos — como poderia resultar de uma interpretação literal da expressão «andamento dos processos»; confere-lhe mais latamente o direito de obter todos os dados informativos que considere úteis — desde que essa informação não ponha em causa os valores da segurança interna e externa, da investigação criminal e da intimidade das pessoas — sobre toda e qualquer fase do procedimento administrativo (acórdão citado). Este entendimento tem consagração legislativa nos artigos 61.º e 62.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, designadamente no ponto em que se abrange no direito de consulta do processo e de obtenção de certidões o acesso aos «documentos nominativos relativos a terceiros, desde que excluídos os dados pessoais que não sejam públicos, nos termos legais» (n.º 2 do artigo 62.º). Quanto ao n.º 2 do artigo 268.º: Consagra-se neste preceito o chamado «princípio do arquivo aberto» ou «princípio da administração aberta», a que António Moreira Barbosa de Melo, «As garantias administrativas na Dinamarca e o princípio do arquivo aberto» (no Boletim da Faculdade de Direito, vol. lvii, 1981, p. 251, n.º 2.1.B), reconhece uma dupla função normativa: Por um lado, protege o administrado enquanto paciente da decisão administrativa, oferecendo-lhe a possibilidade de se prover das informações oficiais que repute relevantes para a apreciação in fieri do seu caso ou que o ajudem a fazer vingar as suas queixas contra decisões administrativas já tomadas. Sob este aspecto vale como garantia dos interessados uti singuli na actividade da Administração. Mas, por outro lado, pretende superar a tradicional arcana imperii tornando os arquivos administrativos acessíveis a qualquer um ( quivis ex populo ), e sobretudo na prática, às organizações dedicadas à promoção de interesses colectivos e aos representantes dos mass media. Ele facultará aos cidadãos uti universi informações em primeira mão sobre as atitudes, orientações e projectos da Administração, munindo-os de meios indispensáveis à sua participação, enquanto agentes cívicos, em quaisquer campos de acção administrativa, sobretudo naqueles que mais interesse suscitam na opinião pública. Sob este aspecto o princípio do arquivo aberto organiza, no plano administrativo, o direito cívico que se filia na liberdade de dar, de receber e de procurar informações. É, portanto, um instrumento do direito à informação, hoje incluído por muitos no catálogo dos direitos fundamentais do cidadão. Ora, como se concluiu no referido Acórdão n.º 176/92, também o n.º 2 do artigo 268.º da Constituição é violado pelas normas em questão, na medida em que elas restringem o direito de acesso dos interessados, em caso de recurso, apenas «à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados», e não também àquela em que são apreciados os outros candidatos. A solução do acórdão que tem vindo a ser citado coincide, aliás, com a que à questão foi dada por outras decisões deste Tribunal: Acórdãos n.os 156/92, de 23 de Abril (no processo n.º 221/90), 177/92, de 7 de Maio (no processo n.º 313/91), 178/92, também de 7 de Maio (no processo n.º 237/90), e 193/92, de 21 de Maio (no processo n.º 265/91). 3 — Pelo exposto: julgam-se inconstitucionais as normas dos n.os 3 e 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro, na medida em que restringem aos interessados, em caso de recurso, o acesso «à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados»; e, em consequência, nega-se provimento ao recurso. Lisboa, 3 de Junho de 1992. Mário de Brito (com a declaração de voto junta) Fernando Alves Correia Messias Bento José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida Bravo Serra ­José Manuel Cardoso da Costa. DECLARAÇÃO DE VOTO Os n.os 3 e 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 498/88, de 30 de Dezembro, na parte em que facultam o acesso, em caso de recurso, «à parte das actas em que se definam os factores e critérios de apreciação aplicáveis a todos os candidatos e, bem assim, àquela em que são directamente apreciados», e não também à parte das mesmas actas em que são apreciados os outros candidatos, violam, em meu entender, o n.º 4 do artigo 268.º da Constituição (garantia de recurso contra actos administrativos). É que a falta de acesso a essa parte das actas — aquela em que são apreciados os outros candidatos — dificulta e poderá mesmo inviabilizar o direito do interessado a fundamentar a sua pretensão de subir da lista de graduação dos candidatos aprovados no concurso, que é a finalidade que se pretende conseguir em casos como o dos autos. — Mário de Brito. [1] Acórdão publicado no Diário da República, II Série, n.º 211, de 12 de Setembro de 1992, pp. 8493 e segs.