01485/17.1BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

I- Uma vez anulado o ato administrativo nos termos do qual foi cessado o direito à prestação do Rendimento Social de Inserção por falta de fundamentação, não podia, o Tribunal a quo, sem mais, condenar o ISS no pagamento das prestações respetivas desde a data em que cessou o contrato de inserção até à data em que o mesmo finalizaria.*

* Sumário elaborado pela relatora

(art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Acordam na Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte

I- Relatório:

«AA» intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, a presente ação administrativa contra o Instituto da Segurança Social, IP pedindo que fosse anulado o despacho da Sra. Diretora do Núcleo de prestações Familiares e de Solidariedade, no uso da subdelegação de competências, de 20 de Abril de 2017, que determinou a cessação do contrato social de inserção e que fosse o mesmo substituído por outro “em que se retome na totalidade a celebração do contrato social de inserção celebrada”. Mais pediu que fosse a Ré “condenada a restituir todas as prestações sociais que o seu agregado familiar deixou de auferir, desde a data da cessação do contrato, em 01.08.2016 até à data em que o mesmo finalizaria, em 03.03.2017, correspondendo a sete prestações, no valor total de € 2.667,49 (dois mil, seiscentos e sessenta e sete euros e quarenta e nove cêntimos)”.

Por sentença de 6 de janeiro de 2020 foi a ação julgada procedente e o R. condenado a atribuir o rendimento de inserção social à Autora, desde a data da cessação do contrato, (em 01.08.2016) até à data em que o mesmo finalizaria (em 03.03.2017), correspondendo a sete prestações mensais, no montante total de €2.667,49 (dois mil seiscentos e sessenta e sete euros e quarenta e nove cêntimos).

O R., não se conformando com o julgado, recorre de tal sentença formulando as seguintes conclusões:

1. Vem o presente recurso interposto da douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que julgou procedente a ação interposta pela Autora que, ao ter declarado anulável o ato por vicio de forma por falta de fundamentação, condenou o ora Réu a atribuir o rendimento de inserção social, desde a data de cessação do contrato (em 01.08.2016) até à data em que o mesmo finalizaria (em 03.03.2017) correspondendo a sete prestações mensais, no montante de €2.667,49.

2. O incumprimento do contrato de inserção confirmado, no seguimento da reanálise do processo administrativo e da elaboração do inerente parecer pela Técnica de acompanhamento, determinava a não manutenção na concessão da prestação.

3. No caso em apreço, a decisão de cessação da prestação de RSI teve fundamento legal e parece-nos a nosso ver perfeitamente fundamentada.

4. Não obstante, a douta sentença conclui pela violação do direito à fundamentação expressa dos atos administrativos constitucionalmente previsto no artigo 268º, nº. 3 da CRP por considerar que os motivos conducentes à decisão de cessação foram “puramente conclusivos ficando a A. impedida de qualquer compreensão e defesa pelo destinatário” – cfr. a fls. 19 da sentença.

5. O Rendimento Social de Inserção é uma prestação pecuniária de carácter transitório e variável que tem como principal objetivo a inserção social, laboral e comunitária de concretas situações que revelem grave carência económica.

6. Ora, no caso em apreço, a A. recusou uma proposta de emprego por dificuldades de deslocação relacionada com a inexistência de horários ou impossibilidade da rede de transportes públicos adequada a permitir a ligação direta entre a casa da Autora e o local de trabalho.

7. Efetivamente, não nos podemos bastar com as invocadas limitações de transporte para recusar ofertas de emprego… porque assim sendo a ação negociada no Contrato de Inserção, no âmbito do emprego, estará sempre limitada face à vontade do beneficiário, face à oferta e local da mesma e, veja-se só, dentro do mesmo concelho…

8. Ora, dá-se a entender que será sempre mais fácil receber a prestação monetária sem se sujeitar a qualquer circunstancialismo que implique esforço…. Mas o RSI não visa, seguramente, isso, pretendendo a final a inserção profissional do beneficiário, ou seja, “não dar o peixe, mas ensinar a pescar”.

9. Assim, o ato praticado deve considerar-se bem fundamentado porque efetivamente o argumento apresentado para recusar a oferta de trabalho não se coaduna com a ratio do rendimento social de inserção porque caso contrário estaríamos a incentivar o absentismo e, consequente, facilitismo na atribuição e manutenção da prestação.

10. Deste modo, s.m.o., que sentença recorrida parece ser contrária à legislação em vigor sobre o objeto dos presentes autos não contribuindo para uma progressiva inserção ainda que com as inerentes dificuldades que da mesma possam resultar.

11. Mas, ainda que se concorde com a falta de fundamentação, o que de todo não se concebe e só como mera hipótese académica se coloca, com o efeito anulatório do ato, o douto Tribunal vai mais além e confere direito à prestação dando provimento de modo integral ao pedido do A.

12. E assim, ao considerar que o Réu deveria ter proferido uma decisão devidamente fundamentada, por obrigação legal, veio o Tribunal a quo substituir-se à Entidade Demandada, produzindo o ato, decidindo a questão de mérito definitivamente, ao abrigo do disposto no artigo 71.º n.º 1 C.P.T.A.

13. Isto é, o tribunal a quo substituiu-se à ora recorrente sem aferir da verificação dos pressupostos de atribuição/manutenção da prestação.

14. Mas a operar-se a inobservância do dever de fundamentação sempre deveria o tribunal a quo ter convidado o recorrente a renovar o conteúdo decisório do ato sub judice, dotando-o, agora, da devida fundamentação, substituindo-o para todos os efeitos legais.

15. Isto porque estamos no domínio da atuação da Administração, encontrando-se, no exercício da atividade vinculada ao determinado pelo legislador e este definiu que os interessados devem cumprir condições para a atribuição e manutenção do RSI.

16. A propósito do poder vinculado da administração cumpre salientar o TCA Norte (acórdão datado de 05.03.2019 – proc. n.º 1207/18.0BEBRG

17. Ora, no caso presente ainda que não se concorde com a falta de fundamentação, com a anulação do ato o seu conteúdo decisório deveria ser repetível e substituível por outro ato administrativo com idêntico sentido (matéria de substância do ato), mas naturalmente sem as ilegalidades cometidas e detetadas pelo tribunal. O que quer dizer, em rigor, que poderia ser emitido depois, neste caso, igual decisão administrativa.

18. De referir o Acordão TCA Sul, de 04/04/2019 (proc. n.º 242/12.6BESNT)

19. Desta forma, o ato a proferir pela Entidade Demandante teria que ser um novo ato de cessação da pretensão do Autor devidamente fundamentado de modo a explicar porque as condições de manutenção estão (ou não) reunidas.

20. Mas, de todo modo, ainda que possa ser repetível sem o vicio a verdade é que o ato teria sido praticado com o mesmo conteúdo porque a A. veria sempre a sua pretensão cessada face ao enquadramento normativo aplicável.

21. Face ao supra explanado, entende o recorrente que o ato de cessação da prestação de RSI, assente na fundamentação fáctico-juridica supra explanada, é válida e devidamente fundamentada na lei por estarmos perante uma situação de incumprimento das condições adjacentes ao contrato de inserção oportunamente celebrado. E, ainda que assim não fosse sempre deveria ter sido o ato repetível e substituível por outro ato administrativo ainda que com o mesmo conteúdo.

A A. apresentou contra-alegações concluindo do seguinte modo:

1. O Recorrente ao longo do recurso que interpõe não coloca em causa qualquer ponto da matéria de facto dada como provada pelo tribunal a quo, toda ela sustentada na prova documental apresentada e que não foi objecto de impugnação.

2. O objecto do recurso a que ora se responde encontra-se restringido ao direito subjacente à douta sentença proferida.

3. Peticionou a Recorrida no âmbito dos presentes autos a anulabilidade do ato administrativo por violação do dever de fundamentar, porquanto, impende sobre a Administração o dever de fundamentação dos actos administrativos que pratica, nomeadamente, aqueles que afetem direitos ou interesses legalmente protegidos, conforme decorre do princípio constitucionalmente consagrado no art.º 268.º da Constituição da República Portuguesa, densificado no art.º 152.º do Código de Procedimento Administrativo (NCPA), constituindo um instrumento fundamental da garantia contenciosa, indispensável na interpretação e apreensão do acto administrativo, permitindo ao administrado ser capaz de apreender o processo mental que conduziu à decisão, a fim de lhe poder esclarecidamente aderir, ou de lhe poder reagir através dos meios legais ao seu dispor.

4. Resulta do art.º 153.º n.º1 CPA, que deve essa fundamentação ser expressa, “através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato.”

5. Tendo a decisão sindicada efeitos lesivos de um interesse legalmente protegido da Autora, tal decisão deveria obrigatoriamente estar fundamentada sob pena de invalidade do acto administrativo.

6. Não se circunscrevendo a fundamentação do acto apenas a um dever da administração, mas conferindo também um direito subjectivo ao administrado “a conhecer os fundamentos factuais e as razões legais que permitem à autoridade administrativa conformar-lhe negativamente a sua esfera jurídica”. 2

7. Do mesmo aresto jurisprudencial resulta que “Fundamentar é enunciar explicitamente as razões ou motivos que conduziram a entidade administrativa à prática do acto, é enunciar as premissas de facto e de direito nas quais a respectiva decisão administrativa assenta”.

8. No caso concreto, a fundamentação, se é que assim lhe podemos chamar, traduziu-se numa reprodução dos mesmos fundamentos nos dois momentos do procedimento administrativo, colocando em causa, desse modo, o desiderato introduzido pela revisão do CPA de 1996, que consagra o chamado princípio da dupla decisão, o que fez denotar, a desconsideração total dos argumentos fácticos induzidos pela Recorrida em sede de audiência prévia.

9. A fundamentação de toda e qualquer decisão implica sempre, naturalmente, um discurso justificativo assente em raciocínios fundamentadores e explicativos.

10. Por isso, tais raciocínios fundamentadores e explicativos, que existem em toda a atividade humana intelectiva, devem ser exteriorizados em todos os tipos de atos administrativos potencialmente lesivos. Muito à semelhança do que conduziu, para a função jurisdicional, à seguinte disposição legal do Código de Processo Civil (CPC): “Na fundamentação (…) declara quais os factos (…), analisando criticamente as provas (…)” (Cfr. artigo 607º, n.º 4 do CPC).

11. A discricionariedade administrativa, na respetiva motivação, tem de respeitar regras lógicas de racionalidade e as normas jurídicas decorrentes dos artigos 266º e 268º/3 da CRP e 3º seguintes do CPA.

12. Ao tribunal só será possível fiscalizar essa ponderação se os raciocínios em que ela assenta forem exteriorizados. Sem isso não há verdadeira fundamentação de um ato administrativo não estritamente vinculado à lei; quando muito, haverá um simulacro daquilo que é exigido pela CRP e pelo CPA em sede de fundamentação. E este simulacro, encoberto, pela óbvia “relatividade” do dever de fundamentação “em concreto” e misturado com uma errada aplicação do princípio da separação e interdependência dos poderes, serve, não raras vezes, para defraudar o exigido ao juiz pelo princípio fundamental da tutela jurisdicional plena e efetiva.

13. Se a fundamentação pudesse assentar apenas em meras pontuações, adjetivações, conclusões ou opiniões, não estaríamos perante verdadeiros motivos. E seria impossível fiscalizar o cumprimento dos respetivos limites legais (Cfr. artigos 266º e 268º, n.º 3 da CRP e artigos 3º e seguintes do CPA) e das respetivas auto vinculações lícitas.

14. Ora, no âmbito dos presentes autos, como melhor resulta do ponto 6 da matéria de facto dada como provada, a filha da Recorrida «BB» recusou a proposta de emprego que lhe foi endereçada pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional IP, alegando, perante o Serviço de Emprego de Braga, que não tinha viatura própria para poder aceitar tal oferta, e, no mais, acrescentou que a rede de transportes públicos não se afigurava como alternativa válida para o efeito pretendido.

15. Sendo que, como melhor resulta do ponto 8 da matéria de facto dada como provada, esses argumentos foram igualmente apresentados, em sede de audiência prévia, exercida em 12.08.2016 pela Autora junto do Instituto da Segurança Social, IP – Centro Distrital de Braga, após ter sido notificada da proposta de decisão no sentido da cessação do direito à prestação de Rendimento Social de Inserção.

16. Não obstante o motivo de recusa adiantado pela filha da Recorrida, a Sra. Diretora do Núcleo de Prestações Familiares e de Solidariedade limitou-se a considerar os argumentos apresentados como um “motivo inválido” para a recusa da oferta de emprego, enquadrando tal situação na alínea f) do artigo 22.º e n.º 3 do artigo 30.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, sem tecer qualquer consideração sobre as invocadas limitações de transporte apresentadas quer pela Autora, quer pela sua filha.

17. Não resultando do acto impugnado, minimamente, o porquê de ter a Sra. Diretora do Núcleo de Prestações Familiares e de Solidariedade considerado o motivo de recusa como um motivo inválido, motivo pelo qual, jamais poderá deixar de concluir-se que a decisão de tal consideração e que motivou que se considerasse incumprido o contrato de inserção social celebrado com a Recorrida com as demais consequências já conhecidas, é uma decisão puramente conclusiva, decisão essa que impediu qualquer compreensão e defesa pelo destinatário, bem como o controlo externo de qualquer erro eventual.

18. Assim, como bem concluiu o tribunal a quo, dúvidas não há de que foi violado o dever de a Administração Pública fundamentar (isto é, de expor os motivos) da sua decisão com eficácia externa, dever este previsto nos artigos 268.º, n.º 3 da CRP e artigos 152.º e 153.º do CPA, geradora do vício de forma e, como tal, fonte de anulabilidade, nos termos do artigo 163.º do CPA, padecendo, por isso de o ato impugnado de anulabilidade por falta de fundamentação.

19. Por outro lado, para além de anular o acto impugnado, bem andou o tribunal a quo ao condenar o ora Recorrente na atribuição do rendimento social de inserção à Recorrida, desde a data em que cessou o contrato (01.08.2016) até à data em que o mesmo finalizaria (em 03.03.2017), condenação essa que não necessitaria de ter sido peticionada pela Recorrida – como foi – uma vez que a referida condenação se enquadra no âmbito dos poderes de pronúncia do tribunal previsto no artigo 71.º do CPTA.

20. A “segunda oportunidade” agora reclamada pelo Recorrente para proferir um acto fundamentado não tem qualquer cabimento legal para além de colidir com os poderes de pronúncia do tribunal previstos no artigo 71.º do CPTA

21. Muito menos pode aceitar-se que venha agora o Recorrente procurar fundamentar em sede de alegações de recurso apresentadas no ano de 2020 um acto administrativo que deveria ter sido fundamentado em 2017!

22. Em face de todo o exposto, deverá manter-se a decisão proferida pelo tribunal a quo

O Ministério Público, junto deste Tribunal, não emitiu parecer.

II- Objeto do Recurso:

Em face das conclusões formuladas pela Recorrente nas suas alegações, cumpre decidir se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento no que concerne ao vício decorrente da violação do dever de fundamentação e aos poderes de pronúncia do Tribunal.

III- Fundamentação De Facto:

O Tribunal a quo julgou provados os seguintes factos, que não foram impugnados nesta sede:

1. Em 05.02.2016, a Autora «AA» apresentou, através do Modelo próprio – Mod. RSI 01/2012 –DGSS - junto dos Serviços do Instituto de Segurança Social, I.P. – Centro Distrital de Braga – Requerimento com vista à obtenção do Rendimento Social de Inserção (RSI) (Cfr. Documento 1 de fls. 1 a 19 do Processo Administrativo (PA), cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

2. No dia 07.03.2016, a Autora e o seu agregado familiar, constituído pelos filhos maiores «BB», «CC» e «DD», celebraram, junto do Núcleo Local de Inserção do Centro Distrital da Segurança Social de Braga e ao abrigo da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, um contrato para atribuição do rendimento social de inserção (Cfr. Documento n.º 2 junto com a petição inicial (PI), de fls. 12 a 15 do suporte físico dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

3. O contrato referido em 2. veio a ser aprovado e homologado no dia 09.03.0216, vigorando durante o período de 12 (doze) meses, com início em 04.03.2016 e termo em 03.03.2017 (Cfr. Documento n.º 2 junto com a PI, de fls. 12 a 15 do suporte físico dos autos).

4. Por ofício datado de 18.03.2016, a Autora foi notificada do deferimento do pedido de atribuição do rendimento de inserção social, no montante mensal de €381,07, com início em março de 2016, do qual se transcreve o seguinte teor: “(…) Informamos que o requerimento acima indicado foi deferido por reunir as condições de atribuição legalmente previstas, por um período de 12 meses, no montante mensal de 381,07 EUR, com início em 2016/03. A observância do período acima referido está dependente da manutenção das condições e requisitos de atribuição, nomeadamente a vigência do Contrato de Inserção. (…)”. (Cfr. Documento 3 junto com a PI - fls. 16 do suporte físico dos autos- e Documento de fls. 97 do PA, que aqui se reproduzem na íntegra).

5. Em 16.07.2016 foi emitida convocatória/marcação de entrevista de emprego para «BB» (filha da Autora), nos seguintes termos:

“(…)

Na sequência do seu pedido de emprego, deverá contactar a entidade [SCom01...] UNIPESSOAL, LDA., a fim de verificar o seu interesse na oferta de emprego comunicada ao IEFP e que aqui abaixo sintetizamos: (…)

Atividade: COMÉRCIO A RETALHO DE OUTROS PRODUTOS NOVOS Local de Trabalho: ... Profissão: VENDEDOR EM LOJA (ESTABELECIMENTO)

Remuneração ilíquida: 530 euros mês

(…)”

(Cfr. documento de fls. 49 (verso) do suporte físico dos autos, aqui dado por integralmente reproduzido).

6. No dia 20.07.2017, aquela filha da Autora recusou a oferta de emprego referida no ponto 5., apresentando justificação escrita no Serviço de Emprego de Braga, da qual se transcreve:

“(…) não fui admitido(a) por (motivo):

Não tenho carro nem transporte público, por esse motivo não posso deslocar-me ao referido local.

(…)

Pretende manter a sua inscrição? SIM

(…)”

(Cfr. documento de fls. 50 (verso) do suporte físico dos autos; recibo de entrega de documentos emitido pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional, IP, junto como documento 8 da PI, de fls. 19 do suporte físico dos autos, cujo teor se dá aqui, por integralmente reproduzido).

7. Através do ofício datado de 28.07.2016, o Centro Distrital da Segurança Social de Braga, comunicou à Autora a proposta de decisão a proferir pelo Réu, e para, querendo, exercer a audiência prévia, nos seguintes termos:

“Informamos que haverá lugar à cessação do direito à prestação do Rendimento Social de Inserção se, no prazo de 10 dias úteis a contar da data de receção deste ofício, não der entrada nestes serviços, resposta por escrito, da qual constem elementos que possam impedir a referida cessação, juntando meios de prova se for caso disso.

Os fundamentos para a cessação são os a seguir assinalados:

Ter recusado, injustificadamente, a oferta de trabalho conveniente (alínea f) do artigo 22.º e n.º 3 do artigo 30.º).

Informa-se, também, que esta recusa implica que não lhe possa ser atribuída qualquer prestação de RSI, durante um período de 24 meses, bem como a todos os elementos que fazem parte do seu agregado familiar (n.º 3 do artigo 30.º).

Fundamento referente à «BB».

Na falta de resposta a esta notificação, a cessação é efetivada no primeiro dia útil seguinte ao fim do prazo acima referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos de:

-15 dias úteis para reclamar para o autor da presente notificação;

-3 meses para recorrer hierarquicamente;

-3meses para impugnar contenciosamente.

A referida cessação efetiva-se a partir de 01.08.2016, podendo determinar a restituição das prestações que lhe tenham sido pagas, indevidamente, a partir da referida data, sendo o montante a restituir oportunamente comunicado a V. Exa. (…)”. (Cfr. Documento 4 junto à PI, de fls. 16 (verso) e Documento de fls. 107 do PA).

8. Em 12.08.2016, a Autora exerceu o direito de audiência prévia, junto do Instituto da Segurança Social, I.P. – Centro Distrital de Braga - opondo-se à proposta de decisão referida em 7., por requerimento manuscrito, nos seguintes termos:

“(…)

Em resposta a notificação de decisão de 28/07/2016, venho por este meio expor o seguinte: na sequência de convocatória do Centro de Emprego de Braga para «BB», verificou-se que o local de trabalho indicado na mesma não corresponde ao local de trabalho final, logo posso concluir que se tratou de uma falha grave do serviço de Emprego do Centro de Emprego de Braga, agravada pela anulação, sem aviso, da inscrição no mesmo. Mais entendo e com base nos factos acima descritos que não há lugar para a cessação da prestação de RSI (…)”.

(Cfr. documento 5 junto à PI (Fls. 17 do suporte físico) e documento de fls. 110 do PA, que se dá por integralmente reproduzido)

9. Em 16.08.2016 «BB» dirigiu ao Senhor Diretor do Centro de Emprego, requerimento manuscrito do seguinte teor:

“O utente n.º ...04, «BB» (…) vem expor o seguinte:

O motivo para a impossibilidade de comparecer à convocatória para a oferta de emprego n.º ...05 deveu-se ao facto de não possuir viatura própria e a não existência de um serviço de transporte público compatível com a área da minha residência para o local de trabalho indicado na oferta, situado em ..., Braga. Facto que tive o cuidado de justificar atempadamente.

Posteriormente, fui notificada pela Segurança Social de Braga da cessação do direito do meu agregado familiar do qual eu faço parte, da prestação de RSI, alegadamente de ter recusado injustificadamente, a oferta de trabalho conveniente.

Dirigi-me então ao Centro de Emprego de Braga para pedido de esclarecimentos e fui informada que o referido local de trabalho afinal não se localizava no local indicado na convocatória, mas sim no Braga Parque.

A esta situação demarco-me desde já porque sou completamente alheia, tratando-se, a meu ver provavelmente de uma falha dos serviços do Centro de Emprego de Braga. Em resultado de toda esta situação a minha inscrição foi anulada sem nenhum aviso, e o único apoio do qual a minha família depende esta em vias de ser cessado efetivamente.

Por este motivo peço a compreensão do Exmo. Senhor Diretor na resolução deste problema. (…)”.

(Cfr. Documento 6 junto à PI (fls. 18 do suporte físico dos autos).

10. A Entidade Ré, remeteu à Autora o ofício datado de 03.05.2017, sob o Assunto em epigrafe: Notificação de decisão de cessação” do seguinte teor:

“Serve a presente para informar V. Exa. que, relativamente às suas exposições de 2016.08.12; 2016.08.19 e 2016.11.25, em resposta à audiência prévia da proposta de cessação do requerimento supra identificado, efetuada pelo n/ofício n.º 090106, de 2016.08.05, se procedeu a nova apreciação do processo, tendo sido proferido despacho de cessação em 2017.04.20, pela Diretora do Núcleo de Prestações Familiares e de Solidariedade, no uso da subdelegação de competências, com base nos seguintes fundamentos:

Ter recusado, injustificadamente, a oferta de trabalho conveniente, (alínea f) do artigo 22.º e n.º 3 do artigo 30.º

Acresce informar que a beneficiária «BB» recusou a proposta de emprego apresentada pela técnica do IEFP, em 2016.07.21 e não apresentou motivo válido, pelo que incumpriu com o Contrato de Inserção.

Informa-se, também, que esta recusa implica que não lhe possa ser atribuída qualquer prestação de RSI, durante um período de 24 meses, bem como a todos os elementos que fazem parte do seu agregado familiar (n.º 3 do artigo 30.º).

Este ato é recorrível contenciosamente no prazo de 3 meses, o qual é suspenso se apresentar reclamação (no prazo de 15 dias úteis a contar da data de notificação, para o autor do ato) ou recurso hierárquico (no prazo de 3 meses, para o Conselho Diretivo do Instituto da Segurança Social, IP). (…)”. (Cfr. Documento 1 junto à PI, de fls. 11 (verso) e documento de fls. 147 do PA).

11. Em 03.08.2017, a presente ação administrativa deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (Cfr. Fls. 1 da paginação eletrónica).

Mais foi julgado que, “com relevância para a decisão, não existem outros factos”.

IV- Fundamentação De Direito:

Entende o Recorrente que, ao contrário do julgado pelo Tribunal a quo, o ato administrativo estava devidamente fundamentado, como exigido pelos art.ºs 268º, n.º 3 da CRP e 152º e 153º do CPA.

O dever de fundamentação dos atos administrativos, consignado no artigos supra enunciados, traduz a exigência de externação das razões ou motivos determinantes da decisão administrativa, tendo como objetivos essenciais os de habilitar o destinatário a reagir eficazmente contra a respetiva lesividade, e assegurar a transparência e imparcialidade das decisões administrativas.

A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respetivo ato, nos termos do art.º 153º, n.º 1 do CPA.

Trata-se de “um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação” (cfr. v.g. o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14.07.2008, processo 024/08, publicado em www.dgsi.pt).

Decidiu o Tribunal a quo o seguinte:

“Resulta provado que «BB» (filha da Autora) recusou a proposta de emprego que lhe foi endereçada pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional IP, alegando, perante o Serviço de Emprego de Braga, que não tinha viatura própria para poder aceitar tal oferta, e, no mais, acrescentou que a rede de transportes públicos não se afigurava como alternativa válida para o efeito pretendido (Cfr. Ponto 6. da matéria fáctica

Tais argumentos foram também devidamente apresentados, em sede de audiência prévia, exercida em 12.08.2016 pela Autora junto do Instituto da Segurança Social, IP – Centro Distrital de Braga, após ter sido notificada da proposta de decisão no sentido da cessação do direito à prestação de Rendimento Social de Inserção (Cfr. Ponto 8. da matéria fáctica).

No entanto, na decisão ora em crise (de cessação da atribuição do rendimento social de inserção à Autora), a Sra. Diretora do Núcleo de Prestações Familiares e de Solidariedade limitou-se a considerar os argumentos apresentados como um “motivo inválido” para a recusa da oferta de emprego, enquadrando tal situação na alínea f) do artigo 22.º e n.º 3 do artigo 30.º da Lei n.º 13/2003, de 21 de maio, sem tecer qualquer consideração sobre as invocadas limitações de transporte apresentadas quer pela Autora, quer pela sua filha

Pese embora haja uma referência na decisão ora impugnada ao exercício de audiência prévia pela Autora (nomeadamente quando no início da decisão se lê que “[s]erve a presente para informar V. Exa. que, relativamente às suas exposições de 2016.08.12; 2016.08.19 e 2016.11.25, em resposta à audiência prévia da proposta de cessação do requerimento supra identificado (…)se procedeu a nova apreciação do processo, tendo sido proferido despacho de cessação, em 2017-04-20”, a verdade é que apenas foi considerado incumprido o contrato de inserção social celebrado com a Autora, cessando, sem mais, a atribuição do rendimento social de inserção à Autora (sublinhado nosso).

A fundamentação vertida na decisão ora impugnada não explica, minimamente, porque foi considerado inválido o motivo de recusa da oferta de emprego por parte da filha da Autora, sendo antes uma decisão puramente conclusiva.

Ora, sendo a fundamentação puramente conclusiva, fica impedida qualquer compreensão e defesa pelo destinatário, bem como o controlo externo de qualquer erro eventual

Foi, assim, violado o dever de a Administração Pública fundamentar (isto é, de expor os motivos) da sua decisão com eficácia externa, dever este previsto nos artigos 268.º, n.º 3 da CRP e artigos 152.º e 153.º do CPA. (…)”

O julgado, nesta parte, deve manter-se, nos seus exatos termos.

Ao contrário do que continua a sustentar o R., ora Recorrente, não se compreende porque razão se decidiu que os motivos invocados pela beneficiária não constituíam justificação para a recusa de emprego.

Porque em circunstância alguma a alegação da inexistência de transporte para o local de trabalho indicado na oferta pode justificar a recusa?

Porque, in casu, essa factualidade (a inexistência de transporte) não corresponde à verdade?

Porque existiu efetivamente um equívoco relativamente ao local da oferta de emprego e esse equívoco apenas à beneficiária é imputado?

Na verdade, o R. não enunciou as razões pelas quais considerou a recusa da oferta de emprego injustificada (fundamento da cessação do rendimento social de inserção) limitando-se a afirmar genericamente que “se procedeu a nova apreciação do processo” e que a beneficiária “recusou a proposta de emprego apresentada pela técnica do IEFP, em 2016.07.21 e não apresentou motivo válido, pelo que incumpriu com o Contrato de Inserção”, não sendo admissível que venha agora, em sede contenciosa, a proceder à especificação dessas razões.

O ato administrativo não permitiu à sua destinatária conhecer os motivos determinantes da decisão e, portanto o mesmo padece do vício de falta de fundamentação, não tendo o Tribunal a quo, que em conformidade julgou, violado os art.ºs 268.º, n.º 3 da CRP e artigos 152.º e 153.º do CPA.

No que tange ao julgamento de procedência do segundo pedido formulado (condenação do R. a restituir todas as prestações sociais que o agregado familiar da Recorrente deixou de auferir, desde a data da cessação do contrato, em 01.08.2016 até à data em que o mesmo finalizaria, em 03.03.2017, correspondendo a sete prestações, no valor total de € 2.667,49 (dois mil, seiscentos e sessenta e sete euros e quarenta e nove cêntimos), entende o Recorrente que o Tribunal se substituiu ilegitimamente à Entidade Demandada.

E, nesta parte, tem razão.

O ato administrativo impugnado foi anulado por se ter julgado que o mesmo padecia de falta de fundamentação sendo que, estando em causa, a apreciação do caráter justificado da recusa de oferta de emprego, não se pode afirmar que o ato a praticar seja vinculado, antes importando um juízo valorativo ou discricionário.

Ora, a anulação em causa produz um efeito constitutivo que se traduz na eliminação direta e imediata desse ato administrativo do mundo jurídico, repristinando automaticamente, e ex tunc, o status quo ante, sem que para tal seja necessária qualquer intervenção do ISS (como se evidencia em acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07.06.2016, processo 01074/15, publicado em www.dgsi.pt que a seguir, em parte, reproduziremos).

“A decisão de anulação, transitada em julgado, assume, portanto, dois aspectos, um destrutivo e outro repristinatório, sendo que este último se confina a repor, como ficou dito, o respectivo status quo ante, coisa diferente da «reconstituição da situação actual hipotética» [Diogo Freitas do Amaral, «A Reconstituição Da Situação Actual Hipotética Em Caso De Anulação De Indeferimento Irrenovável», in Estudos de Homenagem ao Professor Doutor Jorge Miranda, FDL, 2012, volume IV, paginas 295 a 310; Mário Aroso de Almeida, Anulação De Actos Administrativos E Relações Jurídicas Emergentes, Almedina, páginas 215 a 309].

Tal efeito repristinatório traduz-se em as qualificações jurídicas anteriores à que foi feita pelo acto anulado readquirirem eficácia. Isto é, a anulação, na medida em que elimina a definição decorrente do acto, restabelece automaticamente a situação jurídica que existia no momento em que o mesmo foi praticado. É isso que decorre da circunstância da pronúncia anulatória produzir efeitos ex tunc, tudo se passando tendencialmente como «se o acto anulado nunca tivesse sido praticado», e da própria natureza das decisões anulatórias, enquanto «factores de transformação da ordem jurídica».

Coisa diferente é, dissemos, a «reconstituição da situação actual hipotética», ou seja, a reconstituição da situação que existiria, no momento da execução, «se o acto anulado não tivesse sido praticado».

Enquanto o dito efeito repristinatório decorre, automaticamente, da decisão de anulação, sem necessidade de intervenção da Administração, já a reconstituição da situação actual hipotética exige conduta proactiva da entidade administrativa que fica constituída no eventual dever de praticar os actos e cumprir os deveres necessários para colocar o interessado em situação tendencialmente indemne.

Ora, enquanto a «reposição da situação actual hipotética» se imporá sempre à entidade administrativa como decorrência executiva da anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de acto administrativo «irrenovável», o mesmo não acontece se o acto anulado for «renovável».

De facto, se o acto não pode ser repetido sem reincidir no vício que levou à sua anulação ou declaração de invalidade, não resta senão procurar «reconstituir a situação actual» da forma que ela existiria se ele não tivesse sido praticado.

Mas se o acto administrativo pode ser repetido, desde que depurado do vício ou vícios que levaram à sua anulação, a entidade administrativa competente pode, conforme os casos, «reconstituir a situação actual hipotética» ou «praticar novo acto administrativo», no respeito pelo caso julgado.

Uma coisa é certa, a entidade administrativa competente fica constituída «num dever de agir», optando pela solução imposta por um correcto exercício da sua função, e com o princípio da legalidade omnipresente [ver artigos 158º, nº1, 160º e 162º, do CPTA].

Quando o artigo 4º, nº2 alínea a), do CPTA, permite a «cumulação de pedidos» que refere, e quando os artigos 46º e 47º do mesmo diploma, na redacção que foi citada, repete essa possibilidade geral no âmbito específico, agora, da acção administrativa especial, estão a referir-se a casos de anulação ou de declaração de invalidade de actos administrativos irrenováveis, uma vez que os renováveis, são, por natureza, passíveis de repetição dentro dos «limites referidos no artigo 173º, nº1, do CPTA».

6. Isto significa que a questão de saber se numa acção anulatória, como a que nos ocupa, a procedência de vícios formais do acto de «cessação de pagamento de prestações sociais» [falta de audiência prévia e de fundamentação], poderá, sem mais, levar à condenação da entidade demandada à efectivação desse pagamento, terá, e necessariamente, de obter resposta negativa.

Essa condenação não poderá ocorrer, porque ela retira do efeito repristinatório da decisão de anulação mais do que ele pode dar, confundindo repristinação do status quo ante com reconstituição da situação actual hipotética. E a verdade é que, no caso, nada impedirá o ISS de proferir novo despacho, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, e até eventualmente no mesmo sentido dos despachos anulados.”.

Essa condenação não poderá ocorrer, porque ela retira do efeito repristinatório da decisão de anulação mais do que ele pode dar, confundindo repristinação do status quo ante com reconstituição da situação actual hipotética. E a verdade é que, no caso, nada impedirá o ISS de proferir novo despacho, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, e até eventualmente no mesmo sentido dos despachos anulados.

O tribunal apenas podia avançar para essa condenação, se o dever de efectuar os pagamentos das prestações de subsídio de desemprego surgisse como dever estritamente vinculado, seja por a lei o impor como única solução possível, seja por ele resultar, no caso, de uma eventual redução da discricionariedade do ISS a zero.

A verdade é que, uma vez cumprido o dever de «audiência prévia» infringido, e «fundamentados» os actos anulados, nada permite concluir, face ao conteúdo dos autos, que o sentido decisório não venha a ser o mesmo.

E esta possibilidade, legal, da entidade administrativa poder optar, em face dos dados de que dispõe, e no cumprimento legal e correcto das suas funções, por partir para a reconstituição da situação actual hipotética da recorrida, ou para a renovação válida da decisão de invalidade e cessação de pagamentos, impede o tribunal, por respeito ao «princípio da separação de poderes» [artigo 2º da CRP] e por respeito aos «limites da decisão» [artigo 95º, nº3, do CPTA] de condenar a entidade ora recorrente nos termos em que o fez.”

(sublinhados nossos)

No mesmo sentido decidiu este Tribunal Central Administrativo Norte em acórdão de 15.06.2018 (processo 03551/11.8BEPRT, publicado em www.dgsi.pt).

E também o Tribunal Central Administrativo Sul em acórdão de 04.04.2019 (processo 242/12.6BESNT, publicado em www.dgsi.pt), no qual se afirmou que “apesar da prioridade lógico-normativa do efeito repristinatório cit., pode, no concreto, acontecer que a chamada renovabilidade - em concreto - do ato anulado torne inútil ou racionalmente impraticável a execução do efeito repristinatório. Mas a efetiva substituição, renovação ou renovabilidade do ato anulado é, racional e logicamente, um limite potencial à reconstituição da situação atual hipotética ou execução do efeito repristinatório da anulação”.

Perfilha, este Tribunal, a jurisprudência que resulta do acórdão do STA que, em parte, supra transcrevemos, jurisprudência que tem sido acolhida maioritariamente pelos Tribunais Superiores e que julgamos inteiramente aplicável ao caso sub judice.

Assim sendo, uma vez anulado o ato administrativo nos termos do qual foi cessado o direito à prestação do Rendimento Social de Inserção por falta de fundamentação, não podia, o Tribunal a quo, sem mais, condenar o ISS no pagamento das prestações respetivas desde a data em que cessou o contrato de inserção até à data em que o mesmo finalizaria.

O Tribunal a quo, que em contrário julgou, violou, portanto os seus poderes de pronúncia (que, in casu, resultam do art.º 95º, n.º 5 do CPTA e não do art.º 71º, n.º 1 do CPTA, por não estar em causa uma ação de condenação à prática de ato devido).

Procede, portanto, o segundo dos fundamentos recursivos o que impõe que ao presente recurso deva ser concedido parcial provimento, confirmando-se a sentença na parte anulatória e revogando-se a mesma na parte condenatória.

As custas serão suportadas pelo Recorrente e pela Recorrida, em partes iguais, nos termos do art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC mas sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia a Recorrida.

V- Decisão:

Nestes termos, acordam, em conferência, as juízas da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, em conceder parcial provimento ao recurso e consequentemente:

- revogar a sentença recorrida na parte em que se condena o Réu “a atribuir o rendimento de inserção social à Autora, desde a data da cessação do contrato, (em 01.08.2016) até à data em que o mesmo finalizaria (em 03.03.2017), correspondendo a sete prestações mensais, no montante total de €2.667,49 (dois mil seiscentos e sessenta e sete euros e quarenta e nove cêntimos)”;

- confirmar a sentença recorrida no demais.

Custas pelo Recorrente e pela Recorrida em partes iguais, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia a Recorrida.

Porto, 3 de maio de 2024

Catarina Vasconcelos

Ana Paula Martins

Celestina Caeiro Castanheira