00107-A/2000-Coimbra - Tribunal Central Administrativo Norte

I. A execução de julgado que declara a nulidade de uma licença de construção, por insuficiente afastamento à berma da via pública, terá de consistir na eliminação de tal ilegalidade indutora da nulidade, de tal modo que a situação de ilegalidade dê lugar a uma situação de legalidade, ou seja, passe a estar conforme ao direito;

II. Trata-se de proceder a uma execução esclarecida, que tenha em conta eventuais alterações na ordem jurídica que possam ter devolvido a legalidade a uma situação que dela carecia, de tal forma que uma execução [demolição] a todo o custo acabaria tendo como efeito o labéu de ilegalidade que intentava sanar;

III. A alteração da legalidade objectiva, subsequente à declaração de nulidade da licença, e concretizada na transferência do troço de estrada para o domínio municipal, com a consequente alteração da respectiva zona de servidão non aedificandi, transforma em situação legal a concreta ilegalidade sancionada com a nulidade;

IV. Neste caso, não estamos perante impossibilidade absoluta, ou grave prejuízo na execução do julgado, ou seja, perante uma causa legítima de inexecução, mas antes face à própria execução do julgado, resultante da alteração da pertinente legalidade objectiva.*

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

Relatório

A… - residente na Avenida …, Lisboa – recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra – em 07.05.2009 – que indeferiu o pedido de execução de julgado, por ele formulado, com base na ocorrência de causa legítima de inexecução – a sentença recorrida culmina acção de execução do AC STA de 18.06.03, instaurada pelo ora recorrente [como herdeiro do primitivo autor A…] contra a Câmara Municipal de Ferreira do Zêzere (CMFZ) e os contra-interessados J… e E…. O acórdão exequendo revogou sentença proferida pelo tribunal de 1ª instância, e declarou nula a deliberação de 13.08.1996 da CMFZ (que licenciou projecto de construção aos ditos contra-interessados) com base na violação dos artigos 31º nº5 PDM, 8º alínea d), e 9º nº1 alínea b), do DL 13/71 de 23.01.

Conclui assim as suas alegações:

1- A autoridade recorrida não executou a sentença de anulação do acto administrativo no prazo de três meses [artigo 173º nº1 e 175º nº1 do CPTA];

2- Não notificou o exequente no prazo de três meses de qualquer uma das duas únicas causas invocáveis de inexecução superveniente aos acórdãos do STA [artigos 162º nº1, 163º nºs 1 e 3, e 175º nº1 CPTA - ver AC STA de 09.05.95, Rº25799-A];

3- O artigo 13º nº2 do PRN é inconstitucional e ineficaz nos termos do artigo 84º e 119º do CRP, pelo que é inaplicável nos termos do artigo 1º nº2 do ETAF;

4- O auto de transferência de 2005 da ER 238 para o município é acto superveniente, foi celebrado na sequência da execução, tem relação directa com o procedimento em causa e configura uma recusa disfarçada de executar [ver AC TCAS de 05.07.2007, 2º Juízo, Rº01719/06];

5- É nulo e desaplicável, o que pode ser declarado nestes autos nos termos dos artigos 47º nº3, 167º nº1, 176º nº5 e 179º nº2 do CPTA, tanto mais que a Resolução do Concelho de Ministros 106/2008 de 07.07 e a própria Estradas de Portugal [DR, 2ª série, nº119, página 27293] confessam para efeitos de concessão e concurso publico que a ER 238 é estrada nacional e que está ao serviço entre Ferreira do Zêzere e Cernache de Bonjardim na extensão de 28 Kms [documentos 1 a 7];

6- A ER 238 consta do Plano Rodoviário Nacional em vigor como estrada regional entre Ferreira do Zêzere e Vale Serrão no Concelho de Ferreira de Zêzere, passando por Águas Belas;

7- As estradas nacionais, e regionais desclassificadas para municipais, continuam sujeitas ao regime das estradas nacionais nos termos do artigo 15º do DL 13/94 de 15.01, 13º da Resolução do Conselho de Ministros nº45/2002 e artigo 15º do PRN [DL 222/98 de 17.07, Lei 98/99 de 26.07, Dec. Rel. nº19-D/98 e DL 182/2003 de 16.08] a fim de não agravarem a segurança rodoviária;

8- Sendo a construção em causa comercial e habitacional, por força do artigo 34º nº4 do PDM e nos termos da alínea e) do artigo 8º do DL 13/71 aplica-se a zona non aedificandi de 50 metros;

9- A construção comercial e habitacional licenciada pela autoridade executada com três pisos ilegais encontra-se ao Km 10,550 da ER 238 e a 5,5m da berma da estrada, pelo que viola a zona non aedificandi aplicável nos termos do DL 13/71;

10- Pelo que é inevitável a demolição da construção dos contra-interessados por ser a única forma de restabelecer a legalidade [ver AC TCAN de 05.06.2008, Rº00232-A/2003] tendo estes outra habitação na mesma freguesia e no lugar da Cumbada, como se encontra provado nos autos;

11- Consequentemente, deve ser revogada a sentença recorrida e deferidos os pedidos do exequente, dada a nulidade do licenciamento em 13.08.1996 e respectivos actos subsequentes no POP nº21/96 emanados da autoridade recorrida, conforme foi decretado pelo STA em 18.6.2003, assim como deve ser declarado nulo, ineficaz e inaplicável o simulado e superveniente auto de transferência de 2005 [junto aos autos pela executada, e a folha 262 pelo Director de Estradas], que configura recusa disfarçada, e extemporânea, de executar, não constituindo causa legitima de inexecução.

O Município de Ferreira do Zêzere [MFZ] contra-alegou, concluindo assim:

1- O recorrente não contraria a veracidade de nenhum dos 32 factos dados como provados na sentença recorrida, nem mesmo aquele [com o nº31] sobre que fez incidir todo o seu recurso: a assinatura, em 21.01.2005, do auto de transferência para a jurisdição do MFZ do lanço da antiga EN 238 entre os Km 4,810 e 8,550, e do lanço da ER 238 entre os Km 8,550 e 14,800, o qual foi homologado pelo despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, de 25.01.2005;

2- Esse despacho foi prolatado ao abrigo do artigo 13º do DL 222/98, de 17.07, na redacção da Lei 98/99, de 26.07, que prevê a transferência para os municípios das estradas não incluídas no Plano Rodoviário Nacional;

3- O despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas é um acto administrativo juridicamente válido, que o recorrente nunca impugnou contenciosamente, não podendo vir agora alegar a sua invalidade, como muito bem se sustentou na sentença recorrida;

4- Contrariamente ao alegado pelo recorrente – que, para além do despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, também ataca o próprio DL nº222/98 – este diploma não é inconstitucional, na medida em que o Governo pode legislar sobre esta matéria, não só porque o vocábulo “lei” usado no artigo 84º nº2 da CRP tem o sentido de lei material, mas também porque a matéria em causa está excluída da reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República;

5- A constitucionalidade daquele diploma resulta também do facto das suas normas não violarem qualquer direito constitucional;

6- A eficácia do auto de transferência dos troços da EN 238 e da ER 238 para a rede viária municipal não depende de publicação no DR, uma vez que esse acto não está contido na tipologia dos actos sujeitos a publicação no jornal oficial, nos termos do artigo 119º da CRP, e a lei não a exigir;

7- A motivação da transferência para a rede viária municipal do troço da antiga EN 238, entre o Km 4,810 [na “fronteira” dos concelhos de Tomar e Ferreira do Zêzere] e o Km 8,550 [na intersecção com a ER 238] resultou da construção da nova estrada nacional 238, tendo a assunção daquele encargo pelo MFZ representado contrapartida da autarquia com vista à construção dessa nova estrada nacional na área do concelho;

8- Por seu lado, a motivação da transferência do troço da ER 238, entre os Km 8,550 e 14,800, decorreu do facto desse lanço da estrada corresponder a um troço de forte incidência de trânsito local e com características marcadamente urbanas e sub-urbanas, ligando as povoações de Ferreira do Zêzere, Águas Belas, Besteiros e Vales, muito próximas entre si;

9- As referidas transferências foram confirmadas pelas Estradas de Portugal, conforme facto nº30 da matéria dada como provada;

10- A transferência das estradas não incluídas no plano rodoviário nacional para a jurisdição municipal, nos termos do artigo 13º do DL nº222/98, não pode ser feita simultânea e integralmente em todo o país, uma vez que carece de acordo dos municípios e da prévia realização de obras de conservação pelas Estradas de Portugal;

11- Daí que haja muitas estradas que só em alguns troços foram transferidas para as redes viárias municipais, mantendo a maior parte dos seus traçados ainda sob a tutela das Estradas de Portugal;

12- Muito embora o anúncio do concurso referido no documento 2 junto pelo recorrente não indique os limites dos troços objecto do concurso, a verdade é que a distância aproximada de 28 quilómetros da ER 238 indicada na alínea e) do nº1.5 não inclui os lanços transferidos para o MFZ, tanto mais que o concurso incide apenas sobre “troços” [esta palavra foi expressamente usada na parte final do nº1.5 do anúncio] das estradas indicadas nas várias alíneas;

13- Como ficou provado nos autos, também por confirmação das Estradas de Portugal, até ao Km 14,800 corre o lanço da ER 238 que foi transferido para a rede viária do MFZ, por auto homologado pelo Secretário de Estado das Obras Públicas, e que, por isso, deixou de fazer parte da ER 238;

14- A habitação dos recorridos particulares situa-se ao Km 10,550 dessa estrada, pelo que esse local integra-se no troço transferido para a rede viária municipal, estando, por isso, sujeito ao regime jurídico das estradas municipais, aprovado pela Lei nº2110;

15- Segundo o artigo 58º, nº1 desse diploma, a faixa de servidão non aedificandi do troço transferido da ER 238 é de 6m do eixo da estrada. Situando-se a moradia dos recorridos particulares a 5,5m da berma da estrada, não restam dúvidas que ela respeita a faixa da servidão dos 6m;

16- Violaria os princípios da legalidade e proporcionalidade demolir uma habitação que actualmente podia ser construída à distância a que se encontra do eixo da estrada, com fundamento num facto que foi alterado supervenientemente à prolação do acórdão exequendo;

17- Como bem se concluiu na sentença sob recurso, deixou por isso de subsistir o único vício que o acórdão considerou procedente, pelo que se verifica causa legítima da sua inexecução.

Termina pedindo a manutenção da sentença recorrida.

O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] pelo não provimento do recurso jurisdicional.

De Facto

São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:

1- O exequente é proprietário do prédio inscrito na matriz predial rústica sob o nº…, secção R, e na matriz urbana sob o nº…, e descrito sob o artigo … da Conservatória do Registo Predial de Tomar;

2- J… e E… são proprietários do prédio inscrito sob o nº… da matriz da freguesia de Águas Belas, Ferreira do Zêzere, e descrito na Conservatória do Registo Predial de Tomar sob o artigo …, que confronta a norte e nascente com aquele prédio;

3- O 2º prédio era do recorrente, e foi vendido aos recorridos em 10.02.1989 [“2º” – resultado de correcção feita neste tribunal, por se tratar de um erro ostensivo, constatado face aos documentos dos autos, nomeadamente ao facto nº3 do documento 1, ao facto nº6 do documento 6, e ao documento 25, juntos com a petição inicial do recurso contencioso de anulação];

4- No prédio existia um armazém, que foi destruído pelo fogo;

5- Em 1988 os recorridos particulares requereram autorização para procederem à reconstrução e ampliação de edifício situado naquele prédio, apresentando contrato promessa de compra e venda deste;

6- Foi sugerida a apresentação de novo projecto respeitando os condicionalismos impostos pela JAE, autorizando a reconstrução de acordo com o já existente e destruído pelo fogo, à distância de 5,5m, devendo na construção da nova habitação ser respeitada a distância de 12m;

7- O recorrido apresentou alteração ao projecto, que previa o afastamento em relação à berma de 5,75m em relação ao r/c e de 12m para o 1º andar;

8- A Direcção de Estradas de Santarém emitiu parecer favorável ao pedido dos recorridos particulares;

9- O pedido foi deferido e em 16.02.1989 foi emitida licença de construção;

10- Em 23.03.1989 a obra foi embargada e em 12.04.1989 ordenada a demolição das obras construídas em desconformidade com o projecto;

11- Em 22.12.1989 o recorrido particular requereu a aprovação de uma alteração ao projecto inicial, para elevação da cobertura do edifício em toda a extensão de 1,20m, com vista a um melhor aproveitamento do sótão, tendo o pedido sido deferido por deliberação de 28.12.1989 limitando a abertura de pé direito a 0,60m, com altura máxima de 3m ao cume da construção;

12- Por ofício de 05.06.1994 a Câmara Municipal solicitou à Divisão Médio Tejo e Lezíria do Tejo, extensão de Abrantes, a seguinte informação: “encontra-se nestes serviços para licenciamento a conclusão de uma moradia em zona abrangida pelo aglomerado urbano de Águas Belas no PDM. O requerente propõe para tratamento das águas residuais a execução de uma fossa séptica e poço absorvente... No terreno vizinho encontra-se um poço de água a uma distância de 30 metros... viabilidade ou das condicionantes para o licenciamento da fossa séptica e do poço absorvente...”;

13- Em 06.09.1996 a Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo informou que a descarga deveria estar de acordo com a Portaria 624/90, caso em que nada havia a opor;

14- Em 18.08.1997 o recorrido particular requereu ao Director Regional do Ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo o licenciamento da descarga de efluentes da fossa estanque bicompartimentada, a executar;

15- Por esta entidade foi informado que uma vez que não havia descargas no solo nem na água não havia lugar a emissão de licença;

16- Correu pelo tribunal da comarca de Ferreira do Zêzere a acção 21/94, instaurada pelo recorrente contra os recorridos particulares, tendo a mesma findado por acordo celebrado entre as partes em 08.11.1994, nos seguintes termos: - transformar as janelas do 1º andar do alçado sul e nascente em janelas fixas com vidro martelado, com uma bandeira movível na parte superior, de altura não superior a 20cm, e gradeamento exterior; - transformar as janelas do rés-do-chão do alçado nascente em frestas, de acordo com a lei em vigor, e com vidro martelado; - manter as dimensões das janelas existentes, com excepção das da cláusula anterior;

17- Em 25.09.1995 o recorrido particular solicitou aprovação das alterações ao projecto de arquitectura, juntando cópia do acordo acima referido;

18- Por requerimento entrado nos serviços da CMFZ em 13.02.1996 o recorrido particular requereu ao Presidente da CMFZ aprovação do projecto de arquitectura de um edifício habitacional unifamiliar e comercial, que pretendia concluir, constituído por dois pisos principais e um secundário, dando origem ao processo de obras 21/96;

19- Em 07.05.1996 o recorrido particular solicitou a aprovação do projecto de alterações;

20- A deliberação recorrida aprovou o licenciamento pedido, impondo o respeito pelo acordo celebrado no tribunal;

21- Em 22.09.1997 foi emitido o alvará de licença de utilização do rés-do-chão e em 06.03.1998 o do 1º andar;

22- No relatório anexo ao PDM de Ferreira do Zêzere, respeitante ao património do concelho, consta que a casa da família Mónica em Águas Belas, tem interesse patrimonial;

23- Em 16.09.1997 foi feita vistoria ao prédio dos recorridos particulares e no respectivo auto consta: - o prédio é composto de rés-do-chão, 1 piso e sótão, confrontando a norte, sul e nascente com o recorrente; - o rés-do-chão é composto por duas lojas destinadas a comércio; - a obra do rés-do-chão foi executada de acordo com o projecto inicial e alterações aprovadas, foram respeitados os condicionamentos previstos no acordo judicial feito entre as partes no tribunal, tendo sido feita fossa estanque; - a construção preenche os requisitos legais para constituição de propriedade horizontal;

24- Foi emitido o alvará de licença de utilização do rés-do-chão;

25- O recorrente intentou procedimento cautelar contra os recorridos particulares pedindo que estes fossem impedidos de habitar, ocupar ou utilizar o seu prédio;

26- Em 15.01.1998 foi feita vistoria ao prédio dos recorrentes e no auto consta que a execução da obra do 1º andar foi feita em conformidade com o projecto de arquitectura aprovado, que havia situações que não correspondiam ao acordo celebrado em tribunal, cuja legalidade foi reposta, conforme o verificado em vistoria posterior, sendo entendimento que devia ser concedida licença de utilização;

27- Foi emitido o alvará de licença de utilização do 1º andar;

28- A Junta Autónoma das Estradas considerou nula e de nenhum efeito a licença concedida pela deliberação em apreço, nos termos do artigo 7º nº1 do DL nº219/72, de 27.06 pelo facto de a obra do recorrido se encontrar a 5,5m da berma da estrada. Por essa razão determinou a demolição da construção ao abrigo do artigo 6º do DL nº92/95, de 09.05 [ver documento de folhas 363 a 374];

29- Por AC STA de 18.06.2003 foi decidido “conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida e, em consequência, declarando nula deliberação recorrida”, tendo como fundamento “Mas, sendo esse, precisamente, o caso, isto é, tendo a “reconstrução geral” ocorrido numa faixa de proibição construtiva definida no artigo 8º, nº1, alínea d) [ver artigo 3º alínea a)], foi cometida a referida violação, que, por ser grave, é cominada com a nulidade de que trata o artigo 1º, nº7, do DL nº219/72, de 27 de Junho [que assim dispõe: «consideram-se nulos e de nenhum efeito os licenciamentos efectuados por quaisquer entidades contra o disposto nos artigos 6º, 7º, 8º, 9º e 10º do DL nº13/71»]. Posto isto, também por esta razão se tem que considerar cometida a violação do artigo 31º, nº5, do PDM e, ao mesmo tempo, dos artigos 8º, alínea d) e 9º, nº1, alínea b), do DL nº13/71, de 23.01”;

30- A solicitação do tribunal foi remetido pelas Estradas de Portugal Mensagem nº874, data de 06.05.2005 onde se refere: “Em resposta à comunicação de Vossa Ex.a, refª 335, informa-se que foram transferidos para a Câmara Municipal de Ferreira do Zêzere os troços das seguintes estradas: • EN238 - entre o Km 4,810 (limite de concelho de Ferreira do Zêzere/Tomar) e o Km 8,550 (Ferreira do Zêzere/IR238); • ER238 - entre o Km 8550 (Ferreira do Zêzere/ER238) e o Km 14,800 (Povoação de Vales); Conforme solicitado anexa-se a seguinte documentação sobre este assunto: a) Oficio da Câmara Municipal de Ferreira do Zêzere dirigido ao Exmo Sr. Presidente do ex-Instituto de Estradas de Portugal; b) Resposta interna da Direcção de Estradas de Santarém ao oficio da Câmara Municipal, para a área de Planeamento e Desenvolvimento; c) Auto de Transferência dos troços de Estradas, homologado pelo Sr. Secretário de Estado Adjunto e das Obras Publicas em 25/01/2005” [folha 262];

31- Foi assinado em 21.01.2005 entre o Director de Estradas de Santarém e o Presidente da Câmara Municipal de Ferreira do Zêzere, auto de transferência, homologado por despacho de 25.01.2005, pelo Secretário de Estado e das Obras Públicas, nos seguintes termos: Aos 21 dias do mês de Janeiro de 2005, reuniram-se na Câmara Municipal de Ferreira do Zêzere o Senhor Engenheiro Alcindo Duarte Cordeiro, Director de Estradas de Santarém, em representação da EP - Estradas de Portugal, e o Senhor Luís Ribeiro Pereira, Presidente da Câmara Municipal de Ferreira do Zêzere, em representação desta autarquia, para se proceder à entrega pelo primeiro e recebimento pelo segundo do lanço da EN238 entre o Km 4,810 e o Km 8,550 e da ER238 entre o Km 8,550 e o Km 14,800. Pelo primeiro outorgante foi dito que, nos termos do artigo 13° do Decreto-Lei nº 222/98 de 17 de Julho, com a nova redacção dada pela Lei nº 98/99 de 26 de Julho, fazia a entrega do referido lanço de estrada, compreendendo a respectiva plataforma e seus taludes, as obras de arte integradas neste lanço, todos os elementos de sinalização e demarcação existentes ao longo do traçado e, bem assim, as gares e as árvores e arbustos radicados na zona da estrada, excluindo, se as houver, parcelas de terreno sobrantes. Pelo segundo outorgante foi declarado que, recebia o referido lanço de estrada nos termos descritas, para sua sequente integração no património viário municipal. O presente auto, do qual faz parte integrante uma planta de localização do lanço de estrada em causa, depois de lido e achado conforme, vai ser assinado pelos outorgantes [folha 265];

32- A moradia dos recorridos particulares situava-se na então Estrada Regional 238, ao Km 10,550.

De Direito

I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.

II. O exequente pediu ao TAF de Coimbra a execução coerciva da decisão judicial [AC STA de 18.06.03] que declarou nula a deliberação de 13.08.96 da CMFZ, que, no âmbito do processo de obras particulares nº21/96, deferiu a J… projecto de construção de edifício para habitação e comércio, em Águas Belas, Ferreira do Zêzere.

Como operações de execução enumeraram, fundamentalmente, a cassação dos alvarás de licença de construção e de licença de utilização [200/96, 39/97 e 20/98], a cessação da utilização da construção ilegal, e a sua subsequente demolição, tudo sob pena de sanção pecuniária compulsória.

O TAF de Coimbra, conhecendo de questão que lhe foi suscitada pela entidade executada, julgou justificada a inexecução do acórdão exequendo com fundamento na ocorrência de causa que a legitima, e indeferiu o pedido executivo.

Desta decisão judicial vem discordar o exequente, o qual, como recorrente, lhe imputa erro de julgamento.

Ao conhecimento de tal erro de julgamento se reduz o objecto deste recurso jurisdicional.

III. Estamos em face de processo de execução de julgado, que terá de ser concretizado no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado em causa [ver artigos 173º a 179º do CPTA].

Este, que serve de título executivo da acção, é constituído pelo acórdão proferido pelo STA em 18.06.2003, que declarou a nulidade da deliberação de 13.08.1996 da CMFZ, com fundamento na violação do artigo 31º nº5 do respectivo PDM, 8º alínea d), e 9º nº1 alínea b), do DL 13/71 de 23.01. Fê-lo no âmbito de recurso contencioso de anulação intentado por A… [primitivo autor, de quem o actual recorrente foi habilitado como herdeiro] contra a CMFZ e os contra-interessados J… e E….

Aquele artigo 31º nº5 do PDM de Ferreira do Zêzere [PDM aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº175/95, de 20 de Dezembro] determina o respeito pela legislação que limita as acções de construção em terrenos limítrofes a plataformas de estradas. Por seu turno, o artigo 8º [nº1] alínea d) do DL nº13/71, de 23.01, proíbe a construção de edifícios [no caso] a menos de 12 metros do limite da plataforma da estrada, sendo que a plataforma da estrada abrange [nos termos do seu artigo 2º nº2] a faixa de rodagem e as bermas. O artigo 9º nº1 alínea b) do mesmo diploma vem permitir, em certos casos, que sejam feitas obras de ampliação ou modificação de edifícios já existentes na faixa com servidão non aedificandi, desde que, além do mais, não se trate de obras de reconstrução geral.

Temos, pois, que o julgado exequendo declarou nulo o acto da CMFZ que licenciou a reconstrução geral do prédio urbano, dos contra-interessados, por insuficiente afastamento relativamente à berma da EN 238, uma vez que esse afastamento é de 5,5m e teria de ser, ao menos, de 12m.

A execução deste julgado terá de consistir, pois, na eliminação desta ilegalidade causadora da nulidade da licença de construção, de tal modo que essa situação de ilegalidade dê lugar a uma situação de legalidade, ou seja, passe a estar conforme com o direito.

Não se trata, pois, de proceder a uma execução cega, que olhe apenas ao fundamento da anulação ou da declaração de invalidade, e que, contra tudo e contra todos imponha os actos e operações que se mostrem indispensáveis para repor a situação que existiria se o acto anulado ou invalidado não tivesse sido praticado. Trata-se, antes, de proceder a uma execução esclarecida, que tenha em conta eventuais alterações na ordem jurídica que possam ter devolvido a legalidade a uma situação que dela carecia. De tal forma que a execução a todo o custo acabaria tendo como efeito o labéu de ilegalidade que intentava sanar.

No presente caso, resultou provado, na sentença ora recorrida, que em Janeiro de 2005 foi celebrado entre a Estradas de Portugal e o MFZ auto de transferência do troço de estrada nacional aqui em causa, pelo qual aquela entregava, e este recebia, os lanços da EN 238 entre os quilómetros 4,810 e 8,550, e ER 238 entre os quilómetros 8,550 e 14,800, sendo que esta transferência foi homologada por despacho de 25.01.2005 do Secretário de Estado e das Obras Públicas.

Esta transferência, como consta do respectivo auto, foi efectuada ao abrigo do artigo 13º do DL nº222/98 de 17.07, com a redacção dada pela Lei nº98/99 de 26.07 [Plano Rodoviário Nacional de 1998 (PRN 98)].

Dizia, e diz, essa norma legal, sob a epígrafe de redes municipais, que as estradas não incluídas no plano rodoviário nacional integrarão as redes municipais, mediante protocolos a celebrar entre a Junta Autónoma de Estradas e as câmaras municipais e após intervenções de conservação que as reponham em bom estado de utilização ou, em alternativa, mediante acordo equitativo com a respectiva autarquia [nº1].

Temos, assim, que o troço de estrada junto do qual está situado o edifício dos contra-interessados [ao Km 10,550 da ER 238], foi transferido no início do ano de 2005 para o domínio público municipal, passando a estar sujeito, como estrada municipal, ao ainda vigente Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais aprovado pela Lei nº2110 de 19 de Agosto de 1961, que impõe como zona de servidão non aedificandi para as estradas municipais 6 metros, para cada lado, a contar do respectivo eixo [é o seguinte o texto legal pertinente do artigo 58 do RGECM: Não é permitido efectuar qualquer construção nos terrenos à margem das vias municipais dentro das zonas de servidão non aedificandi, limitadas de cada lado da estrada por uma linha que dista do seu eixo 6 m e 4,5 m, respectivamente para as estradas e caminhos municipais].

Sendo certo que o edifício em causa se encontra implantado a 5,5 metros da berma da estrada, como decorre da fundamentação do julgado exequendo [2003], obviamente que, segundo tudo aponta, desde 2005 que deixou de estar na situação de ilegalidade que justificou a decisão do STA dada à execução. É que, mesmo sem terem sido dadas como provadas as distâncias avançadas pela CMFZ [9,16 metros do eixo da via ao nível do rés-do-chão, e 15.07 metros do eixo da via ao nível do 1º andar e sótão], torna-se possível concluir, com a indispensável certeza, que distando o edifício 5,5 m da berma da estrada, distará mais de 6 m do eixo da mesma.

Estaremos, assim, perante uma situação em que a alteração da legalidade objectiva, subsequente à declaração judicial de nulidade da licença de reconstrução geral, e concretizada na transferência do troço de estrada para o domínio municipal, com a consequente alteração da respectiva zona de servidão non aedificandi, transformou em situação legal a concreta ilegalidade sancionada com a nulidade.

Contra esta conclusão insurge-se o ora recorrente.

Entende que, apesar da transferência, continua a ser aplicável a este caso a zona de servidão non aedificandi prevista no artigo 8º nº1 alínea d) do DL nº13/71 de 23.01, ou até, acrescenta, uma servidão de 50 metros resultante dos artigos 34º nº4 do PDM e 8º alínea e) do DL nº13/71 de 23.01, e devida ao facto de o edifício em causa também ter um fim comercial. E entende que o artigo 13º do PRN, ao abrigo do qual foi operada a referida transferência, é inconstitucional e ineficaz por violar os artigos 84º e 119º da CRP.

Explica, relativamente à primeira razão, que por via do artigo 15º do DL nº13/94 de 15.01 continua a aplicar-se ao presente caso a zona de servidão fixada pelo DL nº13/71 de 23.01. Na verdade, essa norma diz que enquanto não for publicado o diploma regulamentador da rede municipal, a que se refere o DL nº380/85, de 26.09, serão aplicáveis as disposições da Lei nº2037, de 19.08.1949, e do DL nº13/71, de 23.01, a todas as estradas que, não constando do Plano Rodoviário Nacional em vigor, tenham sido classificadas como estradas nacionais em anteriores planos rodoviários, e o referido DL nº380/85, de 26.09 [PRN 85], dizia, no seu artigo 13º nº1, que no prazo de 6 meses, o Governo aprovará o diploma regulamentador da rede municipal.

Todavia, note-se, este PRN 85 foi expressamente revogado pelo artigo 15º do DL nº222/98 de 17.07 [PRN 98]. E dessa revogação decorre, obviamente, a do seu artigo 13º nº1, deixando, por via disso, o artigo 15º do DL nº13/94, de 15.01, de ter sustentabilidade legal. Sendo certo que o artigo 13º do PRN 98 não faz qualquer remissão semelhante à deste último, e que até hoje continua em vigor o RGECM de 1961.

Esta não é, pois, razão válida para obstar à conclusão tirada.

Nem a é, cremos, a extraída dos artigos 34º nº4, do PDM, e 8º alínea e) do DL nº13/71, alegadamente derivada do fim comercial que também assistirá ao edifício dos contra-interessados. Efectivamente, essa eventual ilegalidade, resultante da imposição de zona de servidão non aedificandi de 50 metros, não constitui fundamento do julgado ora exequendo, que é título executivo desta execução, e que, por via disso, como acima já deixamos referido, deverá ser executado respeitando os limites ditados pela autoridade do caso julgado.

Por fim, alega ainda o recorrente, sempre na mira de obter a total demolição do prédio em causa, que o artigo 13º do PRN 98, ao abrigo do qual foi feita a transferência dos troços estradais, é inconstitucional e ineficaz por violar os artigos 84º e 119º da CRP.

É que nos termos do artigo 84º da CRP, sob a epígrafe domínio público, estipula-se que pertencem ao domínio público, além de outros bens, as estradas, e que a lei define quais os bens que integram o domínio público do Estado, o domínio público das regiões autónomas e o domínio público das autarquias locais, bem como o seu regime, condições de utilização e limites [ver nº1 alínea d) e nº2 do artigo 84º]. Sendo que o artigo 119º da CRP enumera os actos de publicação obrigatória no Diário da República, entre eles as leis e os decretos-leis, sob pena de ineficácia jurídica [nº1 alínea c) e nº2 do artigo 119º].

Assim, pertencem ao domínio público rodoviário todas as vias de comunicação terrestre, desde caminhos municipais às auto-estradas, e compete à lei determinar o sujeito titular desses diversos tipos de bens, que integrarão o domínio público - não o privado - das respectivas entidades públicas, em princípio entidades territoriais clássicas [referimo-nos ao Estado, às Regiões Autónomas, e às Autarquias] [ver, a respeito, e sempre em anotação ao artigo 84º da CRP, Gomes Canotilho - Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, volume I, Coimbra Editora, 2007; Jorge Miranda - Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra Editora, 2006; e Marcelo Rebelo de Sousa - José de Melo Alexandrino, Constituição da República Portuguesa Comentada, LEX, Lisboa, 2000].

Esta divisão do domínio público rodoviário nunca foi feita por lei geral, continuando a reger-se por vasto [e por vezes desconexo] conjunto de diplomas legais, que a opera de forma directa, ou de forma indirecta, por exclusão.

Pertence a este último caso o artigo 13º do PRN 98, que diz que integram as redes municipais as estradas não incluídas no PRN, sendo que a efectivação dessa integração será feita por protocolo. Ou seja, não é o protocolo, a celebrar, que determina a titularidade das estradas não incluídas no PRN, é antes esse artigo 13º que as integra nas redes municipais. O protocolo, a celebrar, apenas irá efectivar e titular uma transferência que emana da lei.

Cremos, portanto, que o texto do artigo 13º do PRN 98 não viola o artigo 84º da CRP enquanto atribui à lei a definição dos bens que integram o domínio público do Estado, o domínio público das regiões autónomas e o domínio público das autarquias locais.

E sendo assim, não sai prejudicada, por qualquer das três razões que foram invocadas pelo recorrente, a conclusão acima tirada.

IV. As causas legítimas de inexecução são situações excepcionais que tornam lícita, para todos os efeitos, a inexecução das sentenças dos tribunais administrativos, obrigando, no entanto, ao pagamento de uma indemnização compensatória ao titular do direito à execução [Freitas do Amaral, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, Almedina, 2ª edição, página 123].

A actual lei processual administrativa reduz a causa legítima de inexecução a duas situações: a impossibilidade absoluta da execução da sentença e o grave prejuízo para o interesse público na sua execução [ver artigo 163º nº1 CPTA]. Aquela dificuldade significa que à execução se opõe impedimento irremovível, de ordem física ou de ordem legal. Aquele prejuízo constitui autêntica válvula de escape do sistema, e só deverá ser reconhecido em situações-limite.

No presente caso, como resulta do que deixamos dito na parte III deste acórdão, não estamos perante impossibilidade absoluta, ou grave prejuízo na execução do julgado, antes estamos face à própria execução do julgado, resultante da alteração da pertinente legalidade objectiva. Na verdade, se a execução do julgado se teria de traduzir no restabelecimento da legalidade violada pela deliberação camarária, isso mesmo foi conseguido pela transferência para o domínio público municipal do troço da ER 238, e consequente alteração dos limites da respectiva zona de servidão non aedificandi.

Encontra-se, pois, a nosso ver, totalmente executado o julgado que constitui objecto da presente execução.

Assim, embora com esta fundamentação, deverá ser mantida a sentença recorrida, na medida em que indefere o pedido de execução.

DECISÃO

Nestes termos, decidem os juízes deste Tribunal Central, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter a sentença recorrida com os actuais fundamentos.

Custas pelo recorrente, com redução a metade da taxa de justiça - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 18º nº2, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.

Porto, 6 de Maio de 2010

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro

Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia