0654/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Impugnando-se num recurso contencioso acto que indeferiu pretensão que, de mais relevante, envolvia a construção de três espigueiros, e tendo o interessado vindo aos autos dizer que “a ideia dos três espigueiros foi posta de parte”, tendo em vista o que emerge do regime legal do recurso contencioso, e atento o disposto no art. 1° da L.P.T.A. e art. 287° al. e) do C. Proc. Civil, cumpria julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo (STA): Relatório A… , identificado nos autos, recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (TAFP), que julgou extinta a instância do recurso contencioso de anulação que instaurou contra o despacho do Sr. Vereador da Câmara Municipal de Vila Nova de Cerveira (AR), de 05-09-2000, confirmado pelo despacho de 16-10-2000, notificado a 20-10-2000 , que indeferiu o pedido de informação prévia , quanto à viabilidade de construção relativamente a um seu terreno, situado em … – Gondarém – V. Nova de Cerveira. Rematou a sua alegação de recurso com as seguintes conclusões: Os pedidos das conclusões A e B de p. i. reformulada mantêm-se plenamente válidos para a presente lide, e são fundamento de nulidade por ilegalidade do despacho “a quo” Na sequência desta nulidade, o cerne/fundo da questão em causa, tal qual o A. a configura na p. i., é que o Requerido classifica o terreno em causa como zona “non aedificandi” à luz do PDM .(Vide Fundo da Questão da p. i. inicial – articulados 11 a 22 alíneas A, B, e C) Na sequência destes factos, o A. formulou os pedidos C, D, E, e F da p. i., que na realidade são o cerne do pedido e da questão em apreço, e que consta também da alínea C) do pedido da p. i. reformulada a fls. 22 e 23. A edificabilidade do terreno em causa, é perfeitamente possível e legal, com base no art° 65-5 do PDM de V.N. Cerveira. Já em 1994 a mesma CM reconheceu ao Recorrente, que o terreno em causa se encontrava situado em “zona urbana” conforme determina o PDM (Doc. 1 da 2ª p. i.), quando aí construiu a sua casa. O terreno em causa encontra-se numa zona urbanizável segundo o actual PDM de VN Cerveira; O Instituto Florestal competente, esclareceu já que o terreno em causa não está abrangido pelo regime florestal (Doc. 1 da 2a p. i.). O terreno em causa está inserido dentro da zona “aedificandi”, segundo o PDM de 1994 de VN Cerveira, independentemente de o A. querer ou não lá construir os ditos “espigueiros”. O despacho definitivo e executório de indeferimento, é o que consta do Doc.2 da p. i .(16.10.2000) e não o que consta do Doc. 1 da p. i. de 5.9.2000, que define uma intenção e um projecto de indeferimento. j. O pedido formulado encontra-se deferido tacitamente, face às razões e prazos invocadas no processo e a viabilidade deve ser sentenciada e deferida”. A Entidade recorrida contra-alegou, sem formular conclusões, defendendo a bondade da decisão. A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta, junto deste Supremo Tribunal Administrativo, emitiu o douto parecer seguinte: “ Em nosso entender o recurso jurisdicional não merece provimento. Parece que se pode extrair das alegações do recorrente que a utilidade que o mesmo pretende retirar, agora, da procedência do recurso contencioso consistirá na consideração que aí se venha a fazer de que o terreno em causa é zona aedificandi. Acontece que o pedido que definitivamente veio a ser formulado neste recurso contencioso, em cumprimento de decisão do Tribunal, foi a declaração de nulidade do acto que se pronunciou desfavoravelmente sobre um pedido de informação prévia relativo a obras de ampliação de três espigueiros (cfr. petição rectificada de fls. 22 e 23), aliás, em consonância com o art° 6° do anterior ETAF, nos termos do qual os recursos contenciosos são de mera legalidade e têm por objecto a declaração de invalidade ou anulação dos actos recorridos. Por outro lado, conforme tem vindo a ser afirmado pela jurisprudência deste STA, “na ponderação da utilidade do recurso contencioso há que partir da pretensão subjacente do recorrente, que é o de afastar a lesão de que foi objecto o seu direito ou interesse legítimo pela prática do acto impugnado”, acrescentando-se, ainda, que “tal pretensão não só se satisfaz quando, na sequência da anulação contenciosa do acto, se proceder à reconstituição da situação actual hipotética por tal ser possível (juridicamente ou no domínio dos factos), como, na hipótese inversa, o recorrente contencioso poder vir a beneficiar de uma indemnização substitutiva” – cfr. a título de exemplo, o ac. do T. Pleno de 2003.03.25, no proc. n°. 46580, e, o ac. da subsecção de 2007.05.08, no proc. n°.1163/06. Ora, neste caso, o recorrente, actualmente, não visa nem uma coisa, nem outra. Já não pretende proceder às obras de construção sobre cujo pedido de informação prévia foi proferido o despacho desfavorável contenciosamente impugnado, e, consequentemente, também não poderá ter em vista uma indemnização substitutiva. O recurso perdeu, assim, o seu efeito útil. Nestes termos, a sentença deverá ser mantida. Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido do improvimento do recurso jurisdicional.” Corridos os vistos legais cumpre apreciar e decidir: FUNDAMENTAÇÃO II.1. Atentos os poderes que cabem ao tribunal de recurso (cf. especialmente o disposto na alínea c) do artº 110º da LPTA) há que atentar antes do mais na seguinte ordem de FACTOS emergentes das alegações das partes e elementos do instrutor (P.I.), e EVENTOS PROCESSUAIS, que agora se seleccionam: 1. Em 03.08.2000 o requerente apresentou junto da Câmara Municipal de Vila Nova de Cerveira, com invocação do artº 10º do Dec. Lei 445/91, de 20 de Novembro com a redacção dada pelo Dec. Lei nº 250/94 de 15 de Outubro ( Segundo o qual: “1 - Qualquer interessado pode requerer à câmara municipal informação sobre a possibilidade de realizar determinada obra sujeita a licenciamento municipal e respectivos condicionamentos urbanísticos, nomeadamente relativos a infra-estruturas, servidões administrativas e restrições de utilidade pública, índices urbanísticos, cérceas, afastamentos e demais condicionamentos que impendam sobre a utilização do lote, do terreno, do edifício ou da fracção autónoma. 2 - ... 3 - ...” ), um pedido de informação prévia, relativamente a um terreno sito no lugar da ..., da freguesia de Gondarém, Vila Nova de Cerveira, de sua propriedade, que integra fls. 14 do P.I, a que juntou um documento que apodou de MEMÓRIA DESCRITIVA E JUSTIFICATIVA DA INFORMAÇÃO PRÉVIA , que integra fls. 13 do P.I., aqui dados por reproduzidos, ali se referindo como de mais relevante que se “prende ampliar a construção já existente em madeira, através de três módulos independentes, contendo cada um deles um quarto equipado com banho”, e ainda que “apontamos a solução de módulos independentes colocados a diferentes cotas aproveitando a topografia do terreno, de modo a melhorar visualmente o conjunto”, mais ali explicitando a razão de tal mudus faciendi . Com data de 31.08.2000 foi elaborada a informação pelos Serviços da CMVNC, que integra fls. 15 do P.I., aqui dada por reproduzida, a qual, em síntese, depois de afirmar que se estava perante terreno que “ pertence ao Espaço Florestal ”, terminava afirmando que, “ face ao exposto e atendendo ao disposto no nº 1-alíneas a), c), d) – e nº 2 do artº 63º do D.L. nº 445/91 a pretensão não poderá merecer o parecer favorável ”. Com a data de 05.09.2000, na mesma informação, foi proferido pela AR despacho de “ Concordo…notifique-se da intenção de indeferir o processo ”. Por seu requerimento inserto a fls. 24-24vº do P.I., que se dá igualmente por reproduzido, elaborado em cumprimento do artº 100º do CPA , o recorrente pede para o “o projectado indeferimento ser revisto e reconsiderado, concluindo-se pelo seu deferimento”. Em seu fundamento, e como de mais relevante, afirma: (i) existirem outras construções nas redondezas, e que (ii) em 1994 obteve da CMVNC “uma viabilidade de construção para o terreno anexo e poente que fica num plano muito superior, e a Câmara classificou a zona em causa como zona urbana do PDM”, e que (iii) “o tipo de construção proposto (espigueiros em madeira) enquadram-se paisagística e ambientalmente na zona envolvente”, pelas razões ali aduzidas. Em informação dos Serviços da CMVNC de 16.10.2000, afirma-se que “os argumentos utilizados não eliminam os inconvenientes referidos no anterior parecer pelo que se mantêm os fundamentos para o indeferimento da pretensão”. Na mesma data, a AR, na sobredita informação, exara despacho em que afirma, “face à informação supra indefiro o presente processo”. Na petição de recurso contencioso (reformulada a convite do Mº Juiz a quo ) o recorrente (elegendo como despacho recorrido o despacho referido em 3, “confirmado” pelo despacho referido em 6), invoca em resumo: (i) que obteve anteriormente (1994) “ aprovação de viabilidade de construção para a Casa em madeira concluída em 1995, e construída no terreno contíguo a sul/poente…sitos no mesmo lugar… ”; (ii) “ o terreno onde agora pretende viabilizar a implantação para os três (3) espigueiros em madeira…dista 15/20 metros a norte/nascente da Casa em madeira já construída pelo Recorrente, junto a outras casas ali existentes confinante com a zona urbana de Gondarém ”; - afronta o teor da informação referida em 2., e afirma que não só já obteve parecer favorável do Instituto Florestal, como “ a viabilidade requerida bem podia ser deferida ao abrigo do artº 65º do PDM de Cerveira ”, em virtude de, se bem se entende, o local deter as necessárias infra-estruturas (como arruamentos, água e energia); Remata aquela peça processual do seguinte modo: “ VI – EM CONCLUSÃO: O despacho em causa está fundamentado em conceitos subjectivos, vagos e imprecisos, o que equivale o vício de forma e não fundamentação, e como tal nulidade do próprio acto; O despacho em causa assenta sobre pressupostos errados o que equivale a errada fundamentação, e como tal vício de forma/violação de lei, o que determina a nulidade do acto; O despacho em causa viola expressamente a zona urbanizável definida pelo PDM de VN Cerveira, na qual se insere o terreno em causa; Os despachos em causa, violam expressamente o art° 123 e 124 do CPA . VI – PEDIDO: Requer a V. Exa. seja em conformidade sentenciados nulos e ilegais os dois despachos em causa, pelas razões e fundamentos acima expendidos ”. Na sua contestação, para o que aqui interessa, a AR, depois de alegar existirem “suspeitas sérias de que o prédio a que se refere o licenciamento de 1994 não foi implantado no local das plantas anexas ao dito processo, antes tendo sido implantado pelo requerente em zona cuja construção é interdita pelo PDM” (o que iria ser averiguado), afronta o que vem alegado para reeditar a posição expressa em sede graciosa. A fls. 89 o recorrente vem aos presentes autos dizer, como de mais relevante, que “... a ideia dos três espigueiros foi posta de parte, o que em parte pode configurar inutilidade superveniente da lide, quanto a parte do pedido. Porém, as alíneas C, D e E do pedido inicial [refere-se à 1ª petição, pontos em que (i) sustenta a edificabilidade do terreno em causa (ii) por alegadamente se situar em zona urbanizável (iii) relativamente ao qual o Instituto Florestal já informara não estar abrangido pelo regime florestal ] não são prejudicadas por tal questão, pois aí se discute se “o terreno onde o recorrente pretendia construir os três espigueiros é “zona aedificandi” ou não, segundo o actual PDM. A CM diz que é zona florestal. O competente organismo estatal e florestal diz que não é, juntou-se documento comprovativo. O recorrente diz também que é “zona aedificandi”, e a prová-lo juntou plantas do PDM e levantamento topográfico na mesma escala sobreposto, onde se pode ver que o terreno em causa está na “zona aedificandi” do PDM. Uma boa decisão desta questão implicaria até uma inspecção ao local, pois só assim o Sr. Juiz se pode aperceber do que na realidade se está a decidir em concreto, e que as plantas não traduzem”. (é nosso o negrito). Invocando que o PDM está em revisão, termina aquele requerimento de fls. 89 pedindo: que a CVNC informe se o PDM está a ser revisto; se designe data para uma tentativa de conciliação; a não ser a mesma possível, “ requer o prosseguimento dos autos, para apreciação das alíneas C, D, e E do pedido inicial, face ao interesse que mantém o recorrente sobre as mesmas ”. 9. Notificado para esclarecer aquele requerimento (cf. despacho de fls.97 do Mº Juiz a quo ), o recorrente, a fls. 103, refere que os pedidos das alíneas C, D e E da primeira petição encontram-se inseridos no pedido das alíneas A, B, C e D da petição reformulada, reiterando e reafirmando o exposto em 9. (e sublinhando que continua a entender que “ o despacho em causa é ilegal e nulo , e como tal deve ser sentenciado”), terminando que deve ser à luz do exposto que “interessa o prosseguimento da lide…uma vez que a conciliação se tem mostrado impossível”. II.2. APRECIANDO Foi no descrito quadro factual e processual, e face à posição sustentada pela AR e Ministério Público no TAC no sentido de que se configurava uma situação em que deveria ser julgada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide do recurso contencioso, e com invocação das finalidades daquele recurso (no âmbito, pois, da LPTA), que foi proferido a decisão em apreço que se transcreve no que contém de mais significativo: “… cabe notar que o recorrente refere que “... a ideia dos três espigueiros foi posta de parte, o que em parte pode configurar inutilidade superveniente da lide, quanto a parte do pedido, apontando, no entanto, que as alíneas C, D e E do pedido inicial não são prejudicadas por tal questão, pois aí se discute se “o terreno onde o recorrente pretendia construir os três espigueiros é “zona aedificandi” ou não, segundo o actual PDM. A CM diz que é zona florestal. O competente organismo estatal e florestal diz que não é, juntou-se documento comprovativo. O recorrente diz também que é “zona aedificandi”, e a prová-lo juntou plantas do PDM e levantamento topográfico na mesma escala sobreposto, onde se pode ver que o terreno em causa está na “zona aedificandi” do PDM. ..” . Nesta sequência, a entidade recorrida defende que, em função natureza e alcance do recurso contencioso de anulação, a situação de descrita impede que o processo prossiga para apreciação de outras questões que não constituem o thema decidendum, apontando ainda que aquilo que for decidido num futuro processo de licenciamento de obras pode ou não ser impugnado pelo ora recorrente conforme venha a aceitar ou não os fundamentos da decisão que venha a ser proferida, seja ela qual for e em que sentido for. (…) A partir daqui, e com os dados de facto acima descritos, entende-se que deverá ser julgada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide. Com efeito, para o próprio recorrente, o que está em causa são as alíneas C, D e E do pedido inicial que não são prejudicadas pela realidade descrita, dado que, na sequência do despacho de fls. 97, o recorrente refere que os pedidos das alíneas C, D e E da primeira petição encontram-se inseridos no pedido das alíneas A, B, C e D da petição reformulada, reiterando o já exposto no requerimento de fls. 89. Nesta medida, assiste razão à entidade requerida quando defende que o que está em causa é, exclusivamente, a invalidade ou não dos actos administrativos postos em crise no âmbito dos presentes autos, estando o Tribunal impedido de apreciar questões laterais que não tenham a ver com aquela invalidade. E se assim é, tendo presente que o recorrente aceita que se verifica inutilidade superveniente da lide relativamente aos pedidos que formulou nas alíneas A) e B) do pedido inicial, e em função da natureza e alcance do recurso contencioso de anulação, a situação descrita impede que o processo prossiga para apreciação de outras questões que não constituem o thema decidendum, sendo que, como refere a entidade recorrida… … Deste modo, resulta claro que o Tribunal não pode apreciar, no âmbito do presente recurso contencioso de anulação, a matéria proposta pelo recorrente e que justificaria a continuação do presente processo, o que significa que, face ao exposto pelo próprio recorrente e tendo em atenção a natureza e âmbito do presente meio processual, o conhecimento do mérito deste recurso se tomou inútil, pelo que, atento o disposto no art. 1° da L.P.T.A. e art. 287° al. e) do C. Proc. Civil, julgo extinta a instância por inutilidade superveniente da lide”. Ou seja, e em resumo, porque o próprio recorrente contencioso, face à posição da AR, veio aos autos dizer que se verificava inutilidade superveniente da lide relativamente a alguns dos pedidos que terá formulado na petição inicial (essencialmente porque “a ideia dos três espigueiros foi posta de parte”), e tendo em vista a “natureza e alcance do recurso contencioso de anulação”, configurar-se-ia uma situação que impedia a apreciação de outras questões que não contendessem com a declaração de invalidade do acto recorrido contenciosamente, até porque o que afinal relevaria acabava por ser o que se decidisse num futuro processo de licenciamento de obras que poderia ou não ser impugnado pelo ora recorrente. II.2.1. O recorrente impugna o assim decidido, em fundamento do que aduz, em síntese: “o cerne/fundo da questão em causa…é que o Requerido classifica o terreno em causa como zona “non aedificandi” à luz do PDM”; “a edificabilidade do terreno em causa, é perfeitamente possível e legal, com base no art° 65-5 do PDM de V.N. Cerveira”, independentemente de o A. querer ou não lá construir os ditos “espigueiros”; “Já em 1994 a mesma CM reconheceu ao Recorrente, que o terreno em causa se encontrava situado em “zona urbana” conforme determina o PDM”; segundo o Instituto Florestal o terreno não está abrangido pelo regime florestal. verificou-se deferido tacitamente do pedido formulado. Prosseguindo II.2.2. Adiante-se desde já que não assiste razão ao recorrente e que se mostra acertado o decidido como se demonstrará de seguida, tendo presente o que se expôs no probatório. O recorrente, tendo começado por pedir informação prévia sobre a viabilidade de construir, logo acrescentou estar em causa uma ampliação de construção já existente , parecendo afinal que o que está em causa se traduz num pedido de legalização de obras já executadas, ou de licenciamento a posteriori, o que porém não importa dilucidar para o que está em causa. Por seu lado, a Administração, ao decidir, veio invocar o regime atinente ao indeferimento de pedido de licenciamento (artº 63º do regime aprovado pelo citado DL 445/91 ), sendo embora certo que o interessado foi notificado de que lhe foi “INDEFERIDO o requerimento que apresentou…pedindo INFORMAÇÃO PRÉVIA” (cf. fls. 34 do P.I.). Do que não restam dúvidas é que ao interessado foi indeferido pedido em que manifestava não uma abstracta pretensão de construir (ou de informação prévia ), antes sim uma concreta pretensão de edificar materializada em objectivos elementos descritivos e gráficos (cf. ponto 1 dos FACTOS). E, importa recordá-lo, o que mais relevava em tal pedido respeitava justamente aos sobreditos “três módulos independentes”, como tipo de construção – “espigueiros em madeira” – que, segundo o interessado, se enquadram “paisagística e ambientalmente na zona envolvente” (cf. requerimento inserto a fls. 24 do P.I.-cf. ponto 4 dos FACTOS). Ora, atentando na posição da AR (patente ao longo do P.I. e nas suas intervenções nos presentes autos), conclui-se que o seu entendimento foi no sentido de que o terreno em causa não consente a pretendida construção pois que: (i) tratando-se de “espaço florestal” carece de parecer favorável do Instituto Florestal, (ii) a pretensão não se adequa ao disposto ao disposto no artº 65º do PDM (respeitante à edificabilidade), (iii) o tipo de construção é repudiado por razões de ordem paisagística e estética, constituindo “um objecto arbitrariamente pousado sobre o terreno”, e (iv) as condições de acessibilidade ao terreno não são compatíveis com o disposto no nº 2 do artº 63º do DL 445/91 ( O qual preceitua que: “2 - O pedido de licenciamento pode ainda ser indeferido: Na ausência de arruamentos ou de infra-estruturas de abastecimento de água e saneamento; ou Se a obra projectada constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas existentes”. ) e artº 12º , alínea d), do DL nº 64/90 de 21/2 (O qual, sob a epígrafe Critérios gerais de segurança, estabelece: "Os critérios que informem as disposições regulamentares de segurança contra incêndio relativas a edifícios de habitação unifamiliares são os a seguir indicados: d) O edifício deve ser servido por vias que permitam o acesso das viaturas dos bombeiros”. ). Foi, pois, sobre esse individualizado pedido que a Administração se pronunciou nos enunciados termos. Mas, assim sendo, assumindo o interessado que “a ideia dos três espigueiros foi posta de parte” cobra todo o sentido a posição sustentada na decisão recorrida e bem assim o que asseveram o Ministério Público e a AR. Na verdade, a questão dos espigueiros já não se trata de mera “questão lateral” mas antes de uma questão relevante no sentido de tornar inútil a lide contenciosa, como se viu. É que, o eventual prosseguimento do recurso levaria à anulação (ou declaração de nulidade) de algo que, na sua essência, já se não reveste de utilidade para o interessado, pois que numa hipotética reconstituição em execução de julgado anulatório não poderia almejar o deferimento da pretensão construtiva que deduziu, em virtude de a ter desprezado na sua essencialidade. Por outro lado, e conexionado com o exposto, o reconhecimento do seu direito de construir, como atribuição jurídica pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado, há-de sê-lo perante um (novo) concreto pedido que o interessado possa vir a formular. O que não pode, ao menos em sede de recurso contencioso atentas as finalidades que lhe são assinaladas (cf. artº 6º do ETAF/84), é obter o reconhecimento do direito a uma qualquer construção que é afinal aquilo a que o recorrente reconduz a utilidade da continuação da lide, pois que, um tal direito há-de sê-lo (ou não) perante um (novo) concreto pedido que o interessado possa vir a formular. Deste modo, tendo em vista o que emerge do regime legal do recurso contencioso, bem andou a decisão recorrida, atento o disposto no art. 1° da L.P.T.A. e art. 287° al. e) do C. Proc. Civil, em julgar extinta a instância por inutilidade superveniente da lide. DECISÃO Nos termos e fundamentos expostos acordam os juízes deste Supremo Tribunal em julgar improcedente o presente recurso jurisdicional. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 400€ e a procuradoria em 200€. Lx. aos 19 de Dezembro de 2007. - João Belchior (relator) – São Pedro – Edmundo Moscoso.