01815/02 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam no pleno da 1ª. Secção do Supremo Tribunal Administrativo: A... , AR, Lda, ... , ... , ... , ... , ... e ... , todos melhor identificados nos autos, vêm recorrer para este Tribunal Pleno do acórdão da Secção, de 4/3/2004 (fls. 166 e segts. dos autos ), que negou provimento ao recurso contencioso que junto daquela haviam interposto do despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas , de 4/9/2002, na parte em que o mesmo, relativamente às parcelas de terreno nele identificadas sob os nºs. 2, 6.1, 7, 5.1, 19 e 4, propriedade, respectivamente, de cada um dos acima referidos recorrentes, tinha declarado a utilidade pública com urgência da expropriação, entre outras, das mesmas parcelas, necessárias à construção da Área de Serviço de Vila do Conde, do IC1 / Porto – Viana do Castelo (IP9) – A.S.1. Nas suas alegações para este Tribunal Pleno concluem os ora recorrentes do seguinte modo, que se transcreve: «1ª. «2ª. «3ª. «4ª. «5ª. O acto administrativo impugnado foi proferido em desrespeito pelo regime jurídico da RAN; E foi-o porque os terrenos estavam inseridos na RNA à data da DUP e não foram dele desanexados como a lei impõe; A Consequência de tal violação da lei é a nulidade como resulta do artº. 34º., nº. 1 do regime jurídico da RAN; A nulidade não é sanável; O acórdão impugnado não teve em conta a “ reposição da legalidade ” foi posterior à prolação do despacho impugnado » . Contra-alegou a autoridade recorrida, o Secretário de Estado das Obras Públicas , defendendo o improvimento do presente recurso jurisdicional, o mesmo fazendo, por sua parte, a recorrida particular, B... , SA. Posição esta que é secundada pelo Exmº. magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal Pleno no seu parecer de fls. 240. Colhidos os vistos legais, e redistribuído que foi o processo ao presente relator, cumpre decidir, começando por alinhar o essencial da matéria de facto dada por assente no acórdão recorrido, necessária à cabal inteligência da subsequente exposição, matéria essa que, como é sabido, se impõe a este Tribunal Pleno, como tribunal de revista. Os ora recorrentes são proprietários, respectivamente, das parcelas de terreno designadas sob os nºs. 2, 6.1, 7, 5.1, 19 e 4 das plantas de fls. 17, 19, 21, 23, 25, 27 e 29, também respectivamente, dos autos, parcelas essas integradas, de acordo com o definido no Plano Director Municipal (PDM) de Vila do Conde, na Reserva Agrícola Nacional (RAN), estando abrangidos pela zona de protecção ao Itinerário Complementar nº. 1 (IC1). Por despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, de 4/9/2002 (DR, II Série, nº. 223, de 26/9/2002), foi declarada, com carácter de urgência, a utilidade pública da expropriação, entre outras, das parcelas do terreno dos ora recorrentes, já acima identificados, necessárias à construção da área de Serviço de Vila do Conde do IC1 (Porto – Viana do Castelo), via esta incluída na concessão outorgada à ora recorrida particular, “B...”. Em 18/11/2002, esta última, nesta sua qualidade, solicitou ao Presidente da respectiva Comissão Regional da RAN, fosse emitido parecer favorável, de acordo com a al. d), do nº. 2, do artº. 9º., do DL nº. 196/89, de 14/6, relativo à utilização não agrícola das parcelas de terreno objecto da declaração de utilidade pública de expropriação por parte do acima referido despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, de 4/9/2002. Em 7/2/2003, a já acima Comissão Regional da RAN emitiu “parecer favorável” à utilização das referidas parcelas de terreno com vista à implementação neles da área de Serviço acima identificada. Foi perante esta matéria de facto, que agora se deixou reproduzida no seu essencial, que o acórdão da Secção, ora recorrido, começou, como se impunha, de entre os vários vícios que os recorrentes contenciosos assacavam ao despacho expropriativo de 4/9/2002, por conhecer o da sua alegada nulidade, consubstanciada segundo aqueles na circunstância de tal despacho ter sido proferido sem que a respectiva Comissão Regional da RAN tivesse dado parecer favorável à afectação das referidas parcelas de terreno à concreta finalidade expropriativa – edificação da mencionada área de serviço – omissão essa que, ainda segundo os recorrentes, inquinaria aquele despacho expropriativo de nulidade, nos termos combinados dos artºs. 8º., nº. 1, e 34º., do DL nº. 196/89, de 14/6. Semelhante vício foi porém desatendido pelo acórdão da Secção, agora em crise, o qual para assim decidir desenvolveu a argumentação que se transcreve: «Na verdade, tal como decorre ( … ) da matéria de facto, a Comissão Regional da Reserva Agrícola, pela sua deliberação de 7/2/03 ( () No acórdão recorrido escreveu-se “ 14/2/03 ”, o que constitui lapso manifesto, pois que da matéria de facto recolhida no mesmo, consta ser a deliberação da Comissão de 7/2/2003 e não de 14/2/2003. ), deu parecer favorável à utilização dos solos agrícolas em causa para a área de serviço do IC1, nos termos da al. d), do nº. 2, do artº. 9º. do citado diploma (() Pelo contexto o aresto da Secção refere-se aqui ao DL nº. 196/89, de 14/6. ) . « E isto, de resto, sem esquecer que à luz do nº. 3, do artº. 11º. do mesmo diploma legal sempre se teria de considerar como tacitamente concedido o mencionado parecer favorável, caso tal Comissão não se tivesse pronunciado expressamente nos moldes já antes expostos » . É precisamente este o segmento decisório do acórdão impugnado que os ora recorrentes, por com ele não concordarem, atacam no presente recurso que daquele aresto agora trazem para este Tribunal Pleno. Circunscrito pois o tema em debate neste âmbito, é altura de entrar na respectiva apreciação. Não sem que fique previamente esclarecido que, sendo a questão a nulidade que vem assacada ao despacho contenciosamente impugnado, a única a conhecer no presente recurso jurisdicional, há que reapreciá-la em toda a sua extensão, não estando este Tribunal Pleno circunscrito apenas aos pontos concretamente discutidos pelas partes, sabido como é que a matéria da nulidade dos actos administrativos é de conhecimento oficioso (pelo menos pelos tribunais do respectivo contencioso), o que abrange a apreciação de todas as possíveis questões em que a mesma se desdobra no caso concreto. Já acima se viu que o acórdão da Secção, para afastar a nulidade assacada ao despacho expropriativo – que se ancorava na falta de parecer favorável da respectiva Comissão regional da RAN à afectação das referidas parcelas de terreno à construção da aludida área de serviço no IC1 – ateve-se à circunstância, que resultava da matéria de facto, segundo a qual tal parecer favorável teria sido, no caso, emitido pela referida Comissão regional. Só que, defendem os recorrentes, tal parecer deveria ter sido prévio ao acto impugnado, como decorre do nº. 1 do artº. 9º. do DL nº. 196/89, o que no caso não aconteceu, dado que o despacho expropriativo é de 4/9/2002, sendo que o parecer favorável é posterior, de 7/2/2003, tendo sido até solicitado já depois daquele despacho, em 18/11/2002. Como, alega-se ainda, a falta de parecer prévio favorável é cominada com a nulidade do acto, como resulta do artº. 34º. do mesmo DL nº. 196/89, o despacho expropriativo resultaria nulo, contrariamente ao entendimento perfilhado no acórdão recorrido. Será assim? Vejamos. A nulidade, assim colocada, para ser cabalmente apreciada, impõe o conhecimento das duas seguintes questões. A de saber se o despacho expropriativo dos autos estava sujeito, sob pena de nulidade, a parecer prévio favorável da respectiva Comissão Regional da RAN, nos termos do nº. 1 do artº. 9º. do DL nº. 196/89. Obtida porventura resposta afirmativa, dado que a negativa a verificar-se só por si afastaria a ocorrência da nulidade, importará então averiguar se, no caso, a nulidade (ou parte dos seus efeitos) não resultaria afastada pelo surgimento posterior ao acto de parecer favorável. Importa antes de mais transcrever, na parte que interessa ao caso, os preceitos legais pertinentes à questão da nulidade que nos ocupa, preceitos esses do DL nº. 196/89, de 14/6, que estabelece o regime jurídico da RAN. Dispõe o seu artº. 8º., inserido na Secção II (“Regime da RAN”), sob a epígrafe “ Princípio geral ”: «1. Sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes, os solos da RAN devem ser exclusivamente afectos à agricultura, sendo proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades agrícolas, designadamente as seguintes: Obras hidráulicas, vias de comunicação e acessos, construção de edifícios, aterros e escavações; ………………………………………………… ………………………………………………… ………………………………………………… «2. ............…………………………………………………… Por sua vez preceitua o artº. 9º., nº. 1 (epigrafado “ Utilização de solos da RAN condicionados pela lei geral ” ): «1. Carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN ». Finalmente o artº. 34º. do mesmo DL nº. 196/89, sob a epígrafe “Nulidades”, estabelece o seguinte: « São nulos todos os actos administrativos praticados em violação do disposto no nº. 1 do artº. 9º » No caso, como resulta da matéria de facto supra , as parcelas de terreno dos ora recorrentes, objecto de expropriação pelo despacho contenciosamente impugnado, encontravam-se integradas na RAN e nessa qualidade estavam assinaladas no PDM do município de Vila do Conde. E também resulta da mesma matéria de facto que a razão que presidiu ao despacho expropriativo – o fim de utilidade pública (urgente) pelo mesmo prosseguido – foi o de permitir as obras necessárias à construção da área de serviço de Vila do Conde do IC1, a realizar pela concessionária, ora recorrida particular, nas referidas parcelas. Porém, tal destino assim dado a estas implicava, por natureza, uma utilização não agrícola dos respectivos solos. Ora o artº. 9º., nº. 1, já transcrito, exige quanto aos actos administrativos que se enumera (“ licenças ”, “ concessões ”, “ aprovações ” e “autorizações”) que os mesmos carecem de parecer prévio favorável das comissões regionais da RAN quando impliquem a utilização não agrícola de solos integrados na RAN. Isto sob pena de nulidade, cominada, como se viu, no artº. 34º. Atento todo este enunciado legal, a questão que se levanta é a de saber se o despacho expropriativo dos autos cabe na previsão do nº. 1 do artº. 9º, por forma a carecer, sob pena de nulidade, do parecer prévio favorável da comissão regional respectiva da RAN. Desde já se adianta impor-se uma resposta afirmativa a tal questão. É certo que o nº. 1 do artº. 9º., contrariamente ao que acontece com o nº. 1 do precedente artº. 8º. (este ao enunciar as acções que são proibidas em solos da RAN), não utiliza o advérbio “nomeadamente” quando se refere aos actos administrativos que devem ser precedidos do referido parecer favorável. Daí o ser-se tentado, prima facie a ver-se na enunciação dos tipos de actos administrativos constante do nº. 1, do artº. 9º., diferentemente do que se dispõe expressamente no artº. 8º., nº. 1, um quadro fechado, ou seja, taxativo. Mas não é assim. Aquilo que substancialmente une ou liga os vários actos administrativos enunciados no nº. 1 do artº. 9º. é o de através deles se abrir caminho a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN. Este critério finalístico é que permite identificar todas as decisões da Administração relativas a solos da RAN que exigem parecer prévio favorável da respectiva comissão regional. Isto independentemente da tipologia classificatória que porventura possa caber a um concreto acto administrativo. Aliás o caso dos autos é paradigmático, pois que por virtude da declaração de utilidade pública de expropriação das parcelas de terreno em causa, estas ficam adstritas à satisfação do fim (de utilidade pública) – construção da referida área de serviço -, cessando para os respectivos proprietários o direito de livre disposição, abrindo-se a utilização das mesmas parcelas àquele fim não agrícola. Há, pois que concluir nesta parte que o decisivo para que um acto da Administração caiba na previsão do nº. 1 do artº. 9º. não é que o mesmo se possa subsumir em qualquer dos enunciados típicos que nele o legislador lançou mão ( “ licenças ”, “concessões”, “ aprovações ” e “ autorizações ” ), mas antes que se trate de um acto administrativo que pelo seu conteúdo dispositivo conduza a uma utilização não agrícola de solos integrados na RAN. Contra esta conclusão não se poderá argumentar com a consideração de, no caso sub judice , por se tratar de expropriação com vista à realização de uma obra (edificação), era esta que estava sujeita a licenciamento e então seria este e não o anterior de declaração de utilidade pública de expropriação que carecia de prévio parecer favorável. Mas também não é assim. Primeiro porque – e decisivamente -, tal como se entendeu no acórdão deste Tribunal Pleno de 16/3/2001, Procº. 42268 (publicado nos “ Cadernos de Justiça Administrativa ”, nº. 45, pp. 6 e segts.), o acto expropriativo, em decorrência do princípio da legalidade que deve presidir a toda a actividade administrativa, deve respeitar, sob pena de ilegalidade não o fazendo, os limites à construção no local resultantes de plano de urbanização de âmbito regional ou municipal em vigor (no caso sub judice o PDM de Vila do Conde, onde os terrenos em causa surgiam integrados na RAN). E depois porque, como resulta da matéria de facto, as obras de construção da área de serviço em questão integram-se no objecto da concessão outorgada à recorrida particular, encontrando-se a realização de tais obras isentas de licenciamento ou autorização nos termos do artº. 7º., nº. 1, al. e) do DL nº. 555/99, de 16/12. Igualmente não procede também a alegação da autoridade recorrida de que, no caso, só após a prolação do despacho expropriativo é que a recorrida particular (a “B...”) podia solicitar – por só então possuir legitimidade para tal – a emissão de parecer favorável à respectiva comissão regional da RAN. E não procede porque aquela, na sua qualidade de concessionária da B... em causa, era interessada – directamente interessada - na execução das obras da área de serviço dos autos, por se integrarem no objecto da sua concessão, assistindo-lhes pois legitimidade para requerer o parecer prévio favorável p. no artº. 9º., nº. 1. Apreciada está pois a primeira das questões que importava dilucidar, e que era, recorde-se, a de saber se o despacho impugnado estava sujeito a parecer prévio favorável nos termos já referidos, questão esta que obteve resposta afirmativa. Como tal parecer prévio favorável não foi no caso obtido, como se viu, aquele despacho, por violação do nº. 1 do artº. 9º cai na cominação da nulidade do artº. 34º. O que conduz à análise da segunda questão que essa cominação levanta e que é a de saber, como acima já se disse, se a assim enunciada nulidade não resulta afastada ou limitada nos seus efeitos pela circunstância de, tal como ficou apurado no domínio dos factos, o parecer favorável da Comissão Regional ter sido no caso emitido (e mesmo solicitado) posteriormente ao acto expropriativo. O DL nº. 196/89, cuja cominação do seu artº. 34º está em causa nos autos, é um diploma que, a par de outros, constitui emanação da política de ordenamento do território, a qual, com a do urbanismo, passou a ter, com a 4ª revisão, assento na Constituição [cfr. artºs. 65º., nº. 4, 165º., nº. 1, al. z) e 228º., al. g)]. Ora em tal matéria é frequente o legislador ordinário – atenta a preeminência dos interesses colectivos em jogo – cominar com a nulidade actos administrativos que nas aludidas matérias se não conformem com certas regras nesse mesmo âmbito definidas. De modo exemplificativo, mas longe de ser exaustivo, basta lembrar o artº. 103º. do DL nº. 380/99, de 22/9 (regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial), relativo à nulidade dos actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável; artº. 15º. do DL nº. 93/90, de 19/3 (regime jurídico da Reserva Ecológica Nacional), nulidade dos actos administrativos que violem o disposto nos artºs. 4º. e 17º; artº. 25º., nº. 7 da Lei nº. 54/2005, de 15/11 (titularidade dos recursos hídricos), nulidade dos actos ou licenciamentos que desrespeitem as restrições de utilidade pública nas zonas adjacentes às águas públicas previstas nos nºs. 1 a 6 do mesmo diploma; artº. 1º., nº. 7 do DL nº. 327/90, de 22/10 (ocupação do solo objecto de um incêndio florestal), nulidade dos actos que violem o disposto nos nºs. 1 a 6 do seu artº. 1º; e artº. 68º. do DL nº. 555/99, de 16/12 (regime jurídico da urbanização e edificação), nulidade das licenças ou autorizações previstas no mesmo diploma, quando preencham a previsão de qualquer das als. a), b) e c) daquele artº. 68º. Ora, o legislador ordinário, salvo o respeito por determinados princípios constitucionais rectores, como o da proporcionalidade, justiça, igualdade e coerência nacional, é livre em princípio de ligar à desconformidade de certo ou certos actos administrativos com determinados princípios ou regras jurídicas, o efeito da sua nulidade, em obediência a certos valores ou interesses subjacentes às normas cujo desrespeito, envolve aquela cominação legal. E não cabe ao intérprete substituir assim à valoração operada a sua própria, isto sem embargo do poder de escrutiná-la à luz dos princípios constitucionais já referidos. Não pode assim deixar de considerar-se o despacho impugnado contenciosamente como nulo, uma vez que o mesmo não foi precedido de parecer favorável da respectiva comissão regional (artºs. 9º., nº. 1 e 34º. do DL nº. 169/89). Sendo nulo, o mesmo não produziu quaisquer efeitos jurídicos (artº. 134º., nº. 1, do Cód. Proc. Adm.), não podendo consequentemente ser objecto de sanação (artº. 137º., nº. 1, do mesmo diploma). Mas tendo sido tal acto praticado e sendo de admitir como plausível, no domínio dos factos, atento o tempo entretanto decorrido desde a sua prática (4/9/2002), que as obras cuja pública necessidade de execução ditou a respectiva prática, se encontram já consumadas, e assim integradas no objecto da concessão, não poderá para essa hipótese defender-se estarmos perante uma situação em que os valores da segurança e da confiança autorizam atribuir efeitos jurídicos à mera situação de facto entretanto operada, tudo ao abrigo do nº. 3 do artº. 134º. do Cód. Proc. Adm..? Tanto mais, não se esqueça, como resulta da matéria de facto apurada, que posteriormente ao acto impugnado contenciosamente foi pedido e obtido o parecer favorável da respectiva comissão regional da RAN? Desde já se adianta que semelhante interrogação merece resposta negativa. Na verdade, aquele acto, como acto expropriativo, levando à extinção do direito de propriedade dos recorrentes sobre as respectivas parcelas de terreno, é um acto eminentemente agressivo da esfera jurídica daqueles. E se, nas circunstâncias do caso, a lei exige, como vimos, que o mesmo só possa ser praticado quando precedido de parecer prévio favorável de um órgão independente, como é a comissão regional respectiva, isto só pode significar que tal formalidade funciona também como garantia do particular expropriado. Pois não são expropriáveis terrenos integrados na RAN sem parecer favorável daquela Comissão ou contra o mesmo. É caso para dizer que os valores da segurança e da confiança, a poderem ser invocados no caso, postulam antes que um acto expropriativo com a configuração acabada de referir, sendo legalmente nulo como vimos que é, não produza quaisquer efeitos jurídicos. Termos em que se decide: Julgar procedente o presente recurso jurisdicional, revogando o acórdão recorrido; Julgar em sua substituição procedente o recurso contencioso; Declarar nulo o despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, de 4/9/2002, no mesmo impugnado. Sem custas. Lisboa, 7 de Fevereiro de 2006. - Gouveia e Melo (relator) - António Samagaio - Rosendo José - Azevedo Moreira - Angelina Domingues - Pais Borges - Costa Reis (Vencido, de acordo com a declaração de voto do Consº. Santos Botelho) - Adérito Santos - Santos Botelho (Vencido, de acordo com a declaração que junto em anexo). Declaração Teria negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo o acórdão recorrido e, isto, fundamentalmente, pelas razões enunciadas nas alegações da Entidade recorrida e no Parecer do Magistrado do M. Público, a que se pode acrescentar a circunstância, de a tese acolhida no presente Acórdão, no concernente à integração da situação dos autos na previsão do nº. 1 do artº. 9º. da RAN se traduzir, na minha óptica, numa aplicação analógica de um caso de nulidade, o que se me afigura não ser admissível. José Manuel da Silva Santos Botelho