0824/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art. 100º-A do DL n.º 497/88, de 30/12, permitia que os dirigentes autorizassem os funcionários e agentes a ausentar-se do serviço para realização de consultas médicas ou de exames auxiliares de diagnóstico devendo aqueles, logo após o seu regresso, apresentar documento comprovativo da sua presença nos locais onde as consultas ou os exames se realizaram.

II- Tais autorizações apresentavam, em relação a outras situações de ausência ao serviço, previstas no referido decreto-lei, peculiaridades várias, de que se destacam a relação de confiança que normalmente subjazia à autorização e a possibilidade de um eventual abuso ser inteiramente controlado pelo dirigente ainda que o referido documento comprovativo não lhe fosse logo apresentado.

III- Por isso, a circunstância de o funcionário autorizado não tomar a iniciativa de, logo após o seu regresso ao serviço, comprovar a sua presença no local da consulta ou do exame não acarretava imediata e necessariamente a injustificação da falta, mas tão só a quebra de um dever acessório de conduta.

IV- Faltando a assunção do compromisso de honra, a menção da duração previsível da doença e a referência à relação havida entre esta e a impossibilidade de comparência ao serviço, a declaração de que uma funcionária estivera num certo dia e hora numa clínica para ser submetida a uma consulta por motivo de doença, ainda que subscrita por um médico, não constituía meio de prova daquela doença nos termos dos artigos 28º e 29º do DL n.º 497/88, de 30/12, pelo que a falta correspondente tinha de ser havida como injustificada à luz do disposto no art. 71º do mencionado diploma.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

A. .., identificada nos autos, interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso que havia deduzido do despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa, de 4/2/99, acto este que recusara provimento a um recurso hierárquico em que a recorrente pretendia que duas faltas que dera ao serviço fossem tidas por justificadas.

A recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes:

1- Nos termos do n.º 2 do art. 100º-A do DL 497/88, de 30/12, a apresentação do documento comprovativo da presença nos locais onde se realizaram os exames médicos efectua-se logo após o regresso ao serviço do funcionário, e não no 1.º dia útil seguinte ao da realização do exame médico, conforme pretende o acórdão recorrido.

2- O regresso da recorrente ao serviço após o exame médico de 20/2/98 só se impunha em 2/3/98, atenta a interrupção da sua actividade na época de Carnaval, de acordo com o art. 91º do ECD, não se mostrando que lhe tivesse sido distribuído serviço, ao abrigo do art. 92º do ECD, que implicasse o seu regresso em data anterior a 2/3/98.

3- Assim, mostra-se ilegal o acto recorrido na parte em que injustifica a falta da recorrente ao serviço no dia 20/2/98.

4- Sendo a decisão recorrida ilegal, por violar o referido art. 100º-A, n.º 2, do DL 497/88, de 30/12, bem como os artigos 91º e 92º do ECD.

5- Ilegal se mostra a mesma, por violação do art. 100º-A, n.º 1, do DL 497/88, já que, tendo a recorrente faltado no dia 2/3/98 por motivo de doença, não carecia de pedir a autorização a que alude este normativo.

Não houve contra-alegação.

A Ex.ª Magistrada do MºPº junto deste STA emitiu douto parecer no sentido do provimento do recurso relativamente à falta dada pela recorrente em 20/2/98, já que o estatuído no n.º 2 do art. 100º-A do DL n.º 497/88 lhe permitiria que, tal e qual fez, apresentasse a «justificação da falta» no primeiro dia seguinte em que tivesse serviço na escola a horas em que estivesse aberta a secretaria do estabelecimento de ensino. Mas a Sr.ª Procuradora-Geral Adjunta entendeu que a falta dada pela recorrente em 2/3/98 não podia ser havida por justificada, devendo o acórdão subsistir nesta parte.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como se estabelece no art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O recurso contencioso dos autos tomou por objecto o despacho que, culminando um recurso hierárquico, manteve na ordem jurídica dois actos, emanados do Conselho Directivo da escola em que a recorrente exercia funções de docência, que consideraram injustificadas as faltas que ela dera a duas reuniões que haviam sido marcadas para os dias 20/2/98 e 2/3/98. Entre essas duas ausências ao serviço, há a diferença fundamental de só a primeira delas ter sido previamente autorizada pelo órgão dirigente da escola. Assim, o acto contenciosamente recorrido apresenta dois segmentos assaz distintos, respectivamente reportados a cada uma das faltas tidas por injustificadas, razão por que, na apreciação da bondade do acórdão do TCA, avaliaremos da legalidade do acto em dois momentos, analisando cada falta de per si.

Comecemos pela falta de 20/2/98.

A recorrente não compareceu a uma reunião com o Conselho Directivo da escola, que fora marcada para as 15.30 horas do dia 20/2/98 – dia a partir do qual se iriam interromper as actividades lectivas. No entanto, essa sua ausência fora autorizada na véspera, ocasião em que a recorrente requerera àquele órgão a dispensa de comparência a partir das 15 horas do dia seguinte, ao abrigo do disposto no art. 100º-A do DL n.º 497/88, de 30/12. No aludido dia 20/2/98, pelas 19.30 horas, a recorrente voltou à escola em serviço; mas não entregou então o documento comprovativo da sua presença, a partir das 15 horas do mesmo dia, no local da consulta ou exame, o que só veio a fazer em 2/3/98 – data em que se reiniciaram as interrompidas actividades lectivas. Neste mesmo dia, o órgão dirigente da escola considerou injustificada a falta por o referido documento não ter sido apresentado «logo após» o regresso da recorrente ao serviço, como exigia o n.º 2 do mencionado art. 100º-A. E esta solução mereceu acolhimento por parte do acto contenciosamente impugnado, já que aí se entendeu que a recorrente tivera a oportunidade de apresentar o documento no próprio dia da falta, quando regressou à escola para a reunião das 19.30 horas.

O TCA considerou que o acto não poderia ter um sentido diferente. Na sua óptica, a ausência autorizada do serviço para a realização de consultas médicas ou de exames complementares de diagnóstico, prevista no dito art. 100-A, converter-se-ia numa falta injustificada se o beneficiário não apresentasse no serviço, «logo após o seu regresso, documento comprovativo da sua presença» no local onde se realizara a consulta ou o exame (n.º 2 do artigo). «In casu», o momento desse «regresso» não teria coincidido com a reunião ocorrida às 19.30 horas do dia 20/2/98, em virtude de a secretaria da escola estar então encerrada; mas esse «regresso» perfizera-se durante o período subsequente de interrupção das actividades lectivas, já que, nesse entretanto, a recorrente continuara em funções. Sendo assim, o acórdão «sub judicio» entendeu que a recorrente não satisfizera a obrigação que o n.º 2 do art. 100º-A lhe impunha, motivo por que incorrera numa falta injustificada.

A recorrente, com o apoio da Ex.ª Procuradora-Geral Adjunta, defende que aquele seu «regresso» ao serviço só ocorreu no dia em que as actividades docentes, interrompidas desde 20/2/98 (exclusive), se retomaram, isto é, no próprio dia 2/3/98 em que ofereceu o documento e em que a ausência foi tida por injustificada. Pareceria, portanto, que a questão a dirimir se esgota na determinação do momento em que a recorrente terá regressado ao serviço. Mas cremos que a indagação a fazer deverá ser mais profunda, por forma a intimamente captar o significado e o alcance legais da obrigatoriedade de comprovação da presença do funcionário ou agente no local da consulta ou do exame.

A possibilidade de os funcionários e agentes se ausentarem legitimamente do serviço para realizarem consultas médicas ou exames complementares de diagnóstico não estava prevista na versão inicial do DL n.º 497/88, de 30/12, só tendo surgido com o acrescentamento do art. 100º-A, introduzido pelo DL n.º 178/95, de 26/7. Este novo preceito apresentava a seguinte redacção:

1- Os dirigentes dos serviços podem autorizar os funcionários e agentes a ausentar-se do serviço, para realização de consultas médicas ou de exames complementares de diagnóstico, sempre que não possam realizar-se fora do horário de trabalho.

2- Os funcionários e agentes que beneficiem do disposto no número anterior apresentarão nos serviços, logo após o seu regresso, documento comprovativo da sua presença nos locais onde se realizaram aquelas consultas ou exames.

3- As ausências referidas neste artigo são consideradas, para todos os efeitos legais, como serviço efectivo.

Surpreende que o transcrito artigo tenha sido inserido nas «disposições finais e transitórias» do DL n.º 497/88, em vez de o ser dentro do capítulo III do diploma, que tratava das «faltas». Não obstante, é manifesto que a ausência do serviço para a realização daquelas consultas ou exames constituía verdadeiramente uma falta, atenta a definição deste conceito, constante do art. 17º. Por isso, o novo regime das férias, faltas e licenças dos funcionários, estabelecido no DL n.º 100/99, de 31/3, não foi realmente inovador ao qualificar como faltas, no seu art. 52º, as ausências do serviço para aqueles precisos fins.

Portanto, o art. 100º-A, sob a designação, algo eufemística, de ausências autorizadas, previa efectivamente um novo tipo de faltas – pormenor que, aliás, ninguém nos autos discute. E, se o artigo aludia à autorização das faltas e à comprovação do uso delas para o fim autorizado, torna-se também evidente que tais faltas estariam justificadas à partida pela concessão da autorização, se não devessem ser posteriormente injustificadas pela falta de comprovação de que não foram usadas para fins espúrios (ou, «ad majorem», pela eventual certeza de que se abusara da autorização dada).

O art. 100º-A concedia aos dirigentes dos serviços o poder discricionário de autorizar os funcionários e agentes a ausentarem-se para realizarem consultas ou exames médicos; mas a autorização dependia da verificação de um pressuposto vinculado – o de que tais consultas ou exames não pudessem realizar-se fora do horário de trabalho. Ora, o preceito não previa o modo como o dirigente haveria de ponderar a ocorrência deste momento vinculado do acto, conferindo-lhe, também nesta sede, liberdade quanto ao «iter» a seguir para formar a convicção de que a consulta ou o exame não podia realizar-se fora daquele horário – convicção que, como vimos, era indispensável para que a ausência pudesse ser autorizada. Ademais, o dirigente só poderia convencer-se de que a consulta ou o exame não podia realizar-se fora do horário de trabalho se estivesse previamente convencido de que o funcionário ou agente iria de facto submeter-se-lhe. Não fora assim, cair-se-ia no absurdo de se aceitar um pormenor acidental (o tempo da consulta ou do exame), recusando-se simultaneamente o substracto (a própria realização da consulta ou do exame) a que o acidente teria de inerir.

Tudo isto denota que o art. 100º-A conferia ao dirigente do serviço uma grande maleabilidade de averiguação e apreciação – quanto à verdade de se vir a realizar a consulta ou o exame, quanto à impossibilidade de tal acontecer fora do horário de trabalho e, mais propriamente ainda, quanto à conveniência ou inconveniência para o serviço da dispensa a conceder. Deste modo, o legislador confiou no discernimento dos dirigentes para avaliarem se o pressuposto vinculado do acto – a impossibilidade de a consulta ou o exame se realizarem num certo tempo – realmente se verificava, não estando excluído que a autorização fosse concedida na base de uma relação de confiança entre o superior hierárquico e o subalterno, suportada na credibilidade objectiva daquela impossibilidade. Nada impedia, portanto, que o dirigente autorizasse a ausência do serviço com base na mera afirmação do funcionário de que tinha uma consulta ou um exame marcados para uma certa hora, não podendo realizar-se noutra. E seria estranho que uma tal solicitude do dirigente, «ante factum», conduzisse à injustificação da falta, «post factum», só porque o funcionário não comprovara pressurosamente a sua presença no local da consulta ou do exame – pois o mero atraso nessa comprovação, que se podia dever a causas várias, não se apresentava como motivo bastante para que a confiança inicialmente revelada logo se devesse esfumar.

É certo que n.º 2 do art. 100º-A estabelecia que os beneficiários da autorização teriam de apresentar nos serviços, «logo após o seu regresso», o documento comprovativo de que se submeteram à consulta ou ao exame. Mas o preceito não dispôs «expressis verbis» que a apresentação do documento em momento ulterior ao do regresso do funcionário ou agente acarretava a consideração da falta como injustificada; nem essa drástica consequência resultava do que genericamente se dispunha no art. 71º, n.º 1, al. b), do DL n.º 497/88. O momento que a lei apontava para que se comprovasse a presença no local da consulta ou do exame («logo após o seu regresso») não devia ser encarado como uma condição de justificação da falta, até porque esta estava autorizada «ex ante»; tratava-se, simplesmente, de um dever acessório de conduta tendente a libertar o dirigente da necessidade de interpelar o subalterno para oferecer a prova com que depois aferiria se a autorização concedida não fora, afinal, desvirtuada.

É importante reter este ponto: o «documento comprovativo» a que aludia o n.º 2 do art. 100º-A visava tornar certo o que ao dirigente já anteriormente parecera provável – que o requerente iria submeter-se a uma consulta ou um exame no dia e hora contemplados na almejada autorização. Assim, o cerne da qualificação – como falta injustificada ou como «serviço efectivo» – a atribuir à ausência autorizada passava pela prova da presença do funcionário no local da consulta ou do exame, e não tanto pelo exacto momento em que essa prova se realizasse. É que, no tipo de faltas ora em apreço, apenas importa saber se ocorreu o facto justificativo da ausência, não se vendo que a apresentação do «documento comprovativo» sirva quaisquer outros fins – nisso se distinguindo de outras faltas típicas, previstas no DL n.º 497/88. E, como um breve atraso nessa apresentação não criava o risco de eliminar ou de diluir o controle que ao dirigente incumbia, nenhumas razões sérias havia para que se considerasse injustificada uma ausência autorizada para um fim que efectivamente se cumprira.

Ante o exposto, constata-se que o aresto recorrido não decidiu bem a questão relacionada com a falta dada pela recorrente em 20/2/98. O acórdão prendeu-se à expressão «logo após o seu regresso», tratando a apresentação do comprovativo nesse exacto momento como uma «conditio sine qua non» da justificação da falta. Mas, ao assim proceder, o tribunal «a quo» esqueceu as particularidades típicas deste género de faltas; e continuou a olvidá-las quando argumentou através do paralelismo entre estas faltas e as dadas por motivo de doença. Realmente, não é acertado dizer-se que o prazo para se demonstrar que se foi a uma consulta não pode ser maior do que o concedido pela lei para a apresentação do documento comprovativo de uma falta por doença, já que a maioria de razão que, entre a doença e a consulta, porventura se vislumbre só tem a ver com a detecção e o aprofundamento da patologia, e não com a prova das situações.

Aliás, e mesmo que o acórdão tivesse razão ao considerar que o dever de apresentar o «documento comprovativo» num certo tempo era uma condição indispensável para que a ausência fosse justificada, haveríamos ainda de concluir pelo provimento do recurso no que concerne à falta ora em causa. É que a expressão «logo após o seu regresso» referia-se apenas ao momento naturalístico em que o funcionário autorizado a ausentar-se do serviço a ele voltasse; e isto era alheio à questão, de índole jurídica, de se saber se o funcionário tinha, ou não, o dever de se apresentar ao serviço num dia diferente daquele em que efectivamente se apresentara. Aceitando o aresto «sub judicio» que a aqui recorrente não pôde entregar o documento comprovativo da sua ausência no próprio dia dela, e que procedeu a essa entrega no primeiro dia em que regressou realmente ao serviço, forçoso era concluir, mesmo na linha de entendimento adoptada no TCA, que o assinalado dever da recorrente fora cumprido «logo após o seu regresso», como a lei, afinal, determinava.

Atento o exposto, temos que o acto contenciosamente recorrido, no segmento em que se pronunciou sobre a injustificação da falta dada em 20/2/98, enferma do vício de violação de lei que a recorrente lhe assacara; pelo que o acórdão «sub censura» tem que ser revogado na parte em que não reconheceu a existência desse vício, mostrando-se procedente a posição enunciada nas quatro primeiras conclusões da alegação de recurso.

Passemos à falta de 2/3/98.

Nesse dia, a ora recorrente, sem qualquer autorização prévia, faltou a uma reunião com o Conselho Directivo da escola, marcada para as 16.30 horas. E, quatro dias depois, a recorrente tentou justificar essa falta através do oferecimento de uma declaração, subscrita por um médico de uma policlínica, em que se dizia que ela, por volta das 16 horas do dia 2/3/98, aí estivera para se submeter a uma consulta «por motivo de doença». O acto contenciosamente impugnado considerou que esta falta não poderia ter-se por justificada à luz do disposto no art. 100º-A do DL n.º 497/88, de 30/12. E o TCA entendeu que fora legal a injustificação desta falta, porque ela não fora precedida da autorização aludida no referido art. 100º-A e porque a declaração emitida não era subsumível aos tipos de documentos que o art. 28º, n.º 1, do DL n.º 497/88, reputava de justificativos das faltas por doença.

No presente recurso jurisdicional, a recorrente concede que a falta foi alheia à previsão do art. 100º-A; mas defende que se tratou de uma genuína falta por doença, capazmente comprovada através de declaração médica, motivo por que o aresto impugnado mereceria ser revogado, nesta parte. Contudo, é manifesto que a recorrente não tem razão neste ponto.

Como o TCA explicou, a justificação das faltas por doença obedecia então ao mecanismo estabelecido nos artigos 28º e 29º do DL n.º 497/88. Assim, a doença teria de «ser comprovada mediante a apresentação de atestado médico ou declaração de doença passada por estabelecimento hospitalar, público ou privado, ou centro de saúde», devendo, em qualquer dos casos, haver uma declaração de um médico devidamente identificado, passada sob compromisso de honra, que referisse a impossibilidade de comparência ao serviço e a duração previsível da doença. Ora, estes requisitos não estão reunidos na declaração provinda da policlínica, pois, para além de nela faltar a enunciação do dito compromisso, nada aí se disse quanto à relação causal entre a doença e a falta ou quanto à referida duração.

Deste modo, o acórdão recorrido decidiu bem ao considerar que a declaração emanada da policlínica não justificava a falta, à luz do estatuído nos artigos 28º e 29º do D n.º 497/88, motivo por que a falta tinha de ser havida por injustificada nos termos do disposto no art. 71º do mesmo diploma. Assim, soçobra a conclusão 5.ª da alegação da recorrente, a qual, aliás, só em parte acometia aquilo que o TCA decidira a propósito desta falta.

Nestes termos, acordam:

a) Em conceder provimento parcial ao presente recurso jurisdicional e em revogar o acórdão recorrido na parte em que decidiu da legalidade do segmento do acto impugnado que se reportara à falta de 20/2/98, concedendo-se provimento parcial ao recurso contencioso e anulando-se o acto recorrido na parte em que considerara essa falta como injustificada;

b) Em negar provimento ao recurso jurisdicional na parte restante e em manter o acórdão recorrido nessa parte, permanecendo na ordem jurídica o segmento do acto contenciosamente impugnado que considerara ser injustificada a falta dada pela recorrente em 2/3/98.

Dado que a recorrente obteve um êxito parcial e que decaiu na parte restante, deverá ser reformulada a sua condenação em custas, proferida no TCA, impondo-se ainda condená-la em custas neste STA, o que se faz do seguinte modo:

No TCA:

Taxa de justiça: 150 euros

Procuradoria: 75 euros

Neste STA:

Taxa de justiça: 300 euros

Procuradoria: 150 euros

Lisboa, 10 de Dezembro de 2003.

Madeira dos Santos – Relator – Jorge de Sousa – António Samagaio (votei a conclusão pois entendo que a falta ao serviço só se teria por justificada com a apresentação do documento logo após o regresso ao serviço – o que, se verificou no caso vertente – nos termos do n.º 2 do art.º 100º A do DL n.º 178/95, de 26/7.)