047752 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Assentando a causa de pedir, em acção de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, em factos ilícitos praticados por mera negligência no exercício das funções dos RR agentes, é aplicável o artº. 2º do DL 48051 de 21.11.67 no qual se estabelece a responsabilidade exclusiva da Administração perante o lesado. II - Demandado o agente, deve ser considerado parte ilegítima na respectiva acção.

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO A...; B...; C... e D... identificados nos autos, propuseram no TAC de Lisboa, contra E..., F..., Estado Português e Hospital Distrital de Setúbal, acção de responsabilidade civil “nos termos do artº 71 e segs. do DL 267/85 , de 16 de Julho, conjugado com o artº 22º da Constituição e o DL 48051 de 21 de Novembro de 1967”. Nessa acção os RR. E... e F... excepcionaram a sua ilegitimidade. Para tanto alegaram que apenas poderiam ser demandados pelo Hospital de Setúbal nos termos das disposições conjugadas dos artºs 2º, nº 2 e 3º do DL 48.051 de 21.11.67, e ainda a Ré, por o procedimento disciplinar a que foi sujeita ter sido extinto por amnistia. O R. Estado excepcionou também a sua ilegitimidade alegando que os RR acima indicados não são agentes seus, pertencendo aos quadros do Hospital Distrital de Setúbal que goza de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, pelo que é a este que caberá satisfazer o pedido de indemnização. Depois da adequada tramitação, foi proferido, no tribunal “a quo” despacho saneador de fls. 159 e segs. que considerou os RR E... e F... partes legítimas e considerou o R. Estado parte ilegítima e absolveu-o da instância . Mais se considerou naquele despacho saneador que, quanto aos AA A... e B..., prescreveu o direito de indemnização que invocam contra o Hospital Distrital de Setúbal, pelo que absolveu este R. dos pedidos por aqueles AA formulados. Deste despacho saneador interpôs recurso de agravo a R E... por não se conformar com o decidido na parte em que: desatendeu a sua alegada ilegitimidade, considerou o R. Estado parte ilegítima absolvendo-o da instância, e considerou o R. Hospital Distrital de Setúbal parte legitima, mas o absolveu do pedido. Os AA A.... e Outros interpuseram também recurso subordinado que, tendo sido admitido, foi por despacho de fls. 296 julgado deserto por falta de alegação. Em alegações adrede apresentadas, a agravante E..., além de invocar nulidade do despacho saneador, pede quanto àquelas decisões, a revogação do despacho saneador “com as legais consequências”, formulando as seguintes conclusões: 1 – A ser caso de responsabilização da Recorrente ela sê-lo-ia (em leitura ao pé da letra do artº 22º da Constituição) solidariamente com o R. Estado Português e/ou Hospital Distrital de Setúbal. – Assim, a Recorrente tem todo o interesse em que o R. Estado Português e o R. Hospital Distrital de Setúbal não sejam absolvidos. – O R. Hospital Distrital de Setúbal, na sua contestação, suscitou a questão prévia da prescrição e o R. Estado Português suscitou as questões prévias de ilegitimidade e de prescrição. – O douto “saneador-sentença” absolveu o R. Hospital Distrital de Setúbal do pedido e o R. Estado Português da instância. Porém, – Previamente à prolação do douto “saneador-sentença” a Recorrente não se pronunciou, por falta de notificação para o efeito, sobre aquelas questões prévias. Assim, – E salvo o merecido respeito, o douto “saneador-sentença” enferma de nulidade: artºs 668º, nº 1, d), segundo segmento, 3º, nº 3, e 3º-A, do Código do Processo Civil, compaginadamente com o artº 20º, nº 4, “ia fine” da Constituição (na versão da revisão levada a efeito pela Lei Constitucional nº 1/97 , de 20 de Setembro, e que, explicitamente, procede à transposição do artº 6º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem). O que, A Recorrente argui a título principal 2 – O procedimento disciplinar movido à Recorrente, porque titular de uma relação jurídica de emprego público (na modalidade de funcionária), foi declarado extinto por amnistia pelo que as infracções que lhe eram imputadas (no exercício das suas funções e por causa desse exercício) deixaram de ter relevância jurídica no tocante às suas relações com a Administração. Assim, – Atento o disposto nos artºs 271º, nºs 1 e 4, da Constituição, e artº 2º, nº 2, do Decreto-Lei nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967, em nenhuma circunstância lhe poderá ser exigido o que quer que seja a título de “regresso”. E, – Daí a sua “ilegitimidade”, aferida esta pelo seu (não) interesse em intervir no litígio. Assim, – E salvo o merecido respeito, decidindo diferentemente o douto “saneador-sentença” não fez boa interpretação e aplicação do direito aos factos, e, pois, não fez bom julgamento. 3 – De outra banda, a relação jurídica do emprego público (na modalidade de funcionária) da Recorrente está constituída com o Estado (através da pessoa colectiva Estado em sentido estrito, que é o Ministério da Saúde), como se desprende dos artºs 182º segundo segmento, e 199º, e), da Constituição, do artº 17º do Decreto-Lei nº 19/88 , de 21 de Janeiro, e artºs 17º, nºs 2 e 4, 73º, e 75º, nºs 1, 2 e 8, do “Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local” (aprovado pelo Decreto-Lei nº 24/84 , de 16 de Janeiro). – E ela é demandada com base em “facto funcional” por si alegadamente praticado (mas sendo certo tê-lo sido no exercício da função e por causa desse exercício) – e sem esquecer, como no "relatório” do processo disciplinar junto sob doc. nº 1 à sua contestação) se dá nota, o conjunto de factores de desorganização e falta de controlo que se reportam ao serviço. – Assim, e salvo o merecido respeito, o douto “saneador-sentença” quando conclui pela ilegitimidade do R. Estado Português e o absolveu da instância não fez boa interpretação e aplicação do direito aos factos, e, pois, não fez bom julgamento. 4 – Quando assim se não queira entender (concluindo-se, antes, pela legitimidade do R. Hospital Distrital de Setúbal), o douto “saneador-sentença” também não fez bom julgamento quando absolve o R. Hospital Distrital de Setúbal do pedido. – Na verdade, o artº 22º da Constituição é, claramente, uma norma de “garantia” do administrado, constituindo o Estado em garante da reparação devida (verificando-se a situação nele hipotizada) e sem que dela se possa excluir. – Assim, o artº 498º , nº 1, do Código Civil (aplicável "ex vi” do artº 5º, nº 1, do Decreto-Lei nº 48 051, de 21 de Novembro de 1967), em interpretação e aplicação caso obedientemente ao artº 22 da Constituição, terá, salvo o merecido respeito, que ser lido à luz da “teoria da realização”, funcionado a pendência judicial como inutilizadora do decurso do prazo prescricional para todos os solidariamente obrigados. – Deste modo, e salvo o merecido respeito, o douto "saneador-sentença” quando absolveu o R. Hospital Distrital de Setúbal do pedido não fez boa interpretação e aplicação do direito (à luz da Constituição e dos princípios nela consignados) aos factos, e, pois, não fez bom julgamento. Contra-alegou o R. Estado dizendo que não se verifica a invocada nulidade do saneador e a defender o decidido quanto à sua ilegitimidade para a acção, dizendo em conclusão, quanto ao objecto do recurso, o seguinte: Face ao que dispõem os arts. 492º e 502º do Cód. Proc. Civil, nenhuma irregularidade resulta da circunstância de a recorrente não ter sido notificada para se pronunciar sobre as excepções da ilegitimidade e da prescrição, suscitadas pelos réus Estado e HDS. Nos termos do art. 26º do CPC , a legitimidade será apreciada e determinada pela utilidade ou prejuízo que da procedência ou improcedência da acção possa advir para as partes, face aos termos em que o autor configura o direito invocado e delimita a relação material controvertida. Quer a recorrente, quer o co-réu F..., pertencem ao quadro de pessoal do Hospital Distrital de Setúbal, sendo certo que os factos ilícitos que os autores lhes imputam ocorreram no exercício das suas funções e por causa delas. O Hospital Distrital de Setúbal é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, de acordo com o art. 2º, nº 1 e nº 2 do Dec. Lei nº 19/88 , de 21.1 e anteriormente art. 2º do Dec. Lei nº 129/77, de 2.4. De onde ser a ele Hospital “que se imputam as consequências da actuação, no campo jurídico e material, de órgãos que actuam em seu nome e interesse”. Na petição inicial os autores nada alegam que se refira a deficiente funcionamento ou organização dos Serviços do Hospital Distrital de Setúbal. Pelo que não merece reparo a decisão recorrida, ao julgar procedente a excepção! da ilegitimidade invocada na contestação, absolvendo o réu Estado da instância. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. Quanto à invocada nulidade do despacho saneador, por violação do disposto no artº 668º, nº 1 d) conjugado com diversas outras normas indicadas na conclusão l. 5 das suas alegações, tem ela por fundamento, segundo a recorrente, o facto de não ter sido notificada para se pronunciar, querendo, sobre as excepções suscitadas quer pelo R Hospital Distrital de Setúbal que, na sua contestação alegou a excepção de prescrição, quer pelo R. Estado que suscitou as excepções de ilegitimidade e prescrição. Mas não se verifica tal nulidade. Com efeito a lei do processo é um conjunto de normas que disciplinam o procedimento de modo a garantir os direitos dos respectivos intervenientes, disciplinando as intervenções das partes de modo a garantir, entre outros, o princípio do contraditório que a recorrente diz ter sido violado. Na garantia deste princípio desde logo consignado no artº 3º do Código do Processo Civil, este diploma legal estabelece no artº 492º que “a apresentação da contestação é notificada ao autor”, apenas ao autor, mesmo no caso de haver lugar a várias contestações em que essa notificação sé se faz depois de haver sido apresentada a última ou de haver decorrido o prazo do respectivo oferecimento. O autor pode responder na réplica, nos termos do artº 502 do CPC . Não permite a lei, na estrutura do processo de partes, a possibilidade de, na fase dos articulados, se abrir o contraditório aos Réus entre si ou aos Autores também entre si, para dirimirem as suas eventuais discordâncias quanto a aspectos da acção ou da defesa. Sem embargo, o escopo de se atingir um processo equitativo não deixa de poder atingir-se porquanto, com acontece no caso em apreço, os intervenientes no processo podem sempre fazer valer os seus direitos, impugnando as decisões do tribunal que entendam ser-lhes desfavoráveis e expondo aí, no âmbito do contraditório, as razões da sua discordância. Improcede, destarte, a invocada nulidade do despacho saneador a que se reportam as conclusões 1 a 1.5 da alegação da agravante. Mas a recorrente suscitou ainda perante o tribunal recorrido a sua ilegitimidade como Ré na presente acção, uma vez que apenas poderia ser demandada pelo Hospital Distrital de Setúbal em via de regresso, nos termos das disposições conjugadas dos artºs 2º, nº 2 e 3º do DL 48 051, de 21.11.67 e ainda por o procedimento disciplinar a que foi sujeita ter sido declarado extinto por amnistia pelo que as infracções amnistiadas deixaram de ter relevância jurídica para aquele efeito. À acção de responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão pública proposta pelos AA são aplicáveis as normas do DL 48051 que dispõe no seu artº 2º que dispõe o seguinte: “1 - O Estado e demais pessoas colectiva públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes e das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes e actos ilícitos culposamente praticados pelos seus órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício. 2 - Quando satisfizerem qualquer indemnização nos termos do número anterior, o Estado e demais pessoas colectivas públicas gozam do direito de regresso contra os titulares do órgão ou os agentes culpados, se estes houverem procedido com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão do cargo.” O artº 3º estabelece a responsabilidade dos titulares dos órgãos ou agentes das pessoas colectivas públicas por factos praticados fora do exercício das funções, ou no exercício delas, mas não por causa desse exercício, ou ainda por factos praticados com dolo no exercício das funções e por causa desse exercício. Assentando a causa de pedir, tal como os AA a estruturaram, em factos ilícitos praticados por mera negligência no exercício das funções dos RR agentes, designadamente da R ora recorrente, é aplicável o artº 2º do DL 28051 no qual se estabelece a responsabilidade exclusiva da Administração perante o lesado. Só no caso de a Administração vir a satisfazer qualquer indemnização terá direito de regresso contra os agentes culpados, se demonstrar na respectiva acção de regresso que estes procederam com diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles a que se achavam obrigados em razão de cargo, o que nem sequer vem alegado como causa de pedir na presente acção. Atenta a causa de pedir que assenta, designadamente no que respeita à agravante, em factos praticados por mera negligência no exercício das suas funções, só a pessoa colectiva pública responde perante os AA pelos prejuízos decorrentes da conduta negligente que lhe é imputada, nos termos do nº 1 do artº 2º do DL 48051 de 21,11.67, pelo que a recorrente carece de legitimidade para ser demandada na presente acção (cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., p. 1234). Esta posição, que é a que resulta da lei ordinária aplicável (art 2º do DL 48.051), coaduna-se com o disposto no artº 271º da Constituição (o artº 22º refere-se à responsabilidade dos entes públicos e não dos respectivos órgãos ou. agentes) que dispõe sobre a responsabilidade dos funcionários e agentes do Estado e demais pessoas colectivas públicas, remetendo para a lei ordinária a regulação da efectivação dessa responsabilidade. Assim sendo, e conforme tem decidido a jurisprudência deste Supremo Tribunal em casos idênticos (cfr. entre outros o Ac. de 29.04.99, rec. 40 503), atenta a causa de pedir alegada pelos AA, a R recorrente deve ser considerada parte ilegítima na presente acção. Mas, sendo assim, sendo parte ilegítima, não pode nem tem interesse em impugnar o decidido no saneador quanto à legitimidade ou ilegitimidade dos outros RR, designadamente do Estado, e quanto à prescrição dos direitos dos direitos dos AA em relação a esses outros RR., pois são questões que, na presente acção, não podem afectar quaisquer interesses que nela possa defender. Assim, nos termos e com os fundamentos expostos, julgando procedente a invocada ilegitimidade da recorrente, e julgando prejudicadas as demais conclusões relativas à questão da legitimidade do Estado e à prescrição do dever de indemnizar do Hospital Distrital de Setúbal, Acordam em conceder provimento ao recurso na parte em que a agravante defende a sua ilegitimidade, e revogar o despacho saneador recorrido na parte em que decide ter a recorrente legitimidade para a presente acção de responsabilidade civil extracontratual: Sem custas. Lisboa, 5 de Fevereiro de 2002 Adelino Lopes – Relator – Pires Esteves – Diogo Fernandes.