01607/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O direito de audiência consagrado no artigo 100º do Código de Procedimento Administrativo constitui uma concretização do princípio da participação dos particulares na formação das decisões administrativas que lhe digam respeito, dando, assim, satisfação à directriz consagrada no n.º 5, do artigo 267, da CRP, revestindo a natureza de um princípio estruturante da lei especial sobre o processamento da actividade administrativa, traduzindo a intenção legislativa de atribuição de um verdadeiro direito subjectivo procedimental.

II- A omissão do dever de audiência prévia tem carácter invalidante da decisão final, salvo se, através de um juízo de prognose póstuma o Tribunal puder concluir, sem margem para dúvidas, que a decisão tomada era a única concretamente possível.

III- No procedimento administrativo é interessado, para efeito de cumprimento obrigatório do artigo 100º CPA, não só o requerente como a pessoa contra quem é dirigido o procedimento, bem como as pessoas que sejam, ou possam ser, directamente lesadas pela decisão final e possam ser nominalmente identificadas.

IV- Assim, o acto administrativo que determina o despejo sumário de uma cave por utilização da mesma em desconformidade com a respectiva licença de utilização, sem que antes da decisão final tivesse sido ouvido o ocupante do espaço a despejar , é anulável por violação do artigo 100 do Código do Procedimento Administrativo.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. A..., identificada nos autos recorre da sentença de 20-02-2002, do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa que julgou improcedente o recurso contencioso que interpusera do despacho de 30-08-1996, do Vereador da Câmara Municipal de Lisboa que, ao abrigo do artigo 165, do RGEU, determinou o despejo sumário da cave do prédio sito na Rua ..., n.º ... e ..., que a recorrente ocupava utilizando-a como stand/oficina de automóveis.

A recorrente conclui as suas alegações formulando as seguintes conclusões :

1º A decisão recorrida é nula por omissão da formalidade de audiência prévia imposta pelo art. 100 do CPA, sendo que o princípio do aproveitamento do acto administrativo, invocado na decisão recorrida, e emergente da consideração de que no caso concreto a decisão da entidade recorrida não podia ser diferente da efectivamente tomada, embora justifique a omissão do dever da Administração, não justifica a preterição de um direito da recorrente o direito de ser ouvido préviamente a decisão - independentemente de apurar se do exercício de tal direito poderia ou não resultar decisão diferente, total ou parcialmente ou ainda temporalmente, da efectivamente tomada;

2º A entidade recorrida não alegou ou provou - sendo que a ela competia o correspondente ónus - que a decisão recorrida se podia enquadrar numa das situações previstas no art. 103 do CPA, pelo que sempre a omissão da formalidade da audiência prévia, deve produzir o respectivo efeito anulatório, uma vez que assim se não justifica o aproveitamento do acto administrativo;

3º A decisão recorrida sofre ainda de vicio de falta de fundamentação, em violação do art. 124 do CPA, já que o ofício dirigido à recorrente, e que continha a notificação do acto recorrido, omite completamente o dever imposto à entidade recorrida de demonstrar ao interessado que a sua decisão era intrinsecamente legal e proferida no âmbito das suas competências e atribuições (ao contrário do dirigido ao proprietário), sendo que do mesmo não constava sequer que a decisão em causa se fundamentava numa vistoria e parecer efectuados;

4º Assim e por violação do disposto no art. 100 e 124, ambos do CPA e ainda no n.º 3 do art. 268 da CRP, deve a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que declare nula ou anulavél a mesma, pois só assim se fará Justiça.

A entidade recorrida contra-alegou, concluindo nos termos seguintes :

a) Face à natureza do procedimento em causa e à situação concreta, a audiência dos interessados não se revelava essencial, porque não se afigura que tenha havido qualquer diminuição das garantias de defesa da recorrente, uma vez que tal formalidade não apresentava utilidade procedimental, para efeitos de obter mais factos e interesses para a ponderação da decisão final.

b) O despacho impugnado não enferma do vício de forma por falta de fundamentação, encontrando-se perfeitamente fundamentado de facto e de direito e tendo sido proferido pelo órgão com competência legal e válidamente delegada para o efeito.

O magistrado do Ministério Público junto deste STA emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

II. A decisão recorrida considerou assentes os seguintes factos :

1- Na cave do prédio sito na Rua Dr. ..., n.º ... e ... – estava instalado um stand/oficina de automóveis.

2- De acordo com o projecto aprovado pelos Serviços da Câmara Municipal, a referida cave era identificada como espaço destinado a estacionamento privado do edifício (vd. processo instrutor).

3- Na sequência de vistoria efectuada pelos Serviços da Câmara Municipal, constatou-se que na cave do prédio sito na Rua Dr. ..., n.º ... e ... foram realizadas obras clandestinas, tendo a comissão de vistoria emitido parecer desfavorável à emissão de licença de utilização, o qual foi devidamente homologada (vd. processo instrutor).

4- Foi recusada a licença de utilização para a referida cave, requerida pelo proprietário do prédio (vd. processo instrutor).

5- A ora Recorrente tinha conhecimento da falta de licença de utilização, conforme se comprova na carta de 3/04/95, remetida pelo seu advogado ao dono do prédio, onde reclama o facto de este não ter obtido o referido título (fls. 93 e 94 dos autos).

6- Na sequência de uma queixa apresentada por uma munícipe, e após nova vistoria ao local, foi emitido pelos Serviços Jurídicos da Câmara, o Parecer nº 46/96, no qual se propõe:

a) a solicitação à Polícia Municipal, da identificação do senhorio e inquilino da cave;

b) que, após identificado o senhorio, este seja notificado para em 45 dias despejar a cave;

c) que seja dado conhecimento ao inquilino.

7- Na sequência do parecer jurídico referido, foi emitido pelo Chefe de Divisão de Fiscalização o seguinte parecer: “atento parecer jurídico e atento que não existe qualquer viabilidade de legalização da ocupação indevida, concordo com a proposta de intimação de despejo” (cópia junta a fls. 8 dos autos).

8- Foi proferido pela Entidade Recorrida, em 30/08/1996, o despacho junto a fls. 8, com o seguinte teor: “Concordo, atentos os fundamentos ...”.

9- Tal despacho foi publicado no Boletim Municipal da Câmara de Lisboa em 8 de Outubro de 1996.

10- O dono do prédio foi notificado nos termos do oficio junto ao processo instrutor, com o seguinte teor:

“ASSUNTO: De harmonia com as disposições conjugadas dos Artigos 165 § 4º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, 58º do D.L. n º 445/91, de 20 de Novembro, 53º.,2, alíneas 1) e m) do D.L. nº 100/84 de 29 de Março, na redacção dada pela Lei n º 18/91 de 12 de Junho, e a delegação de competências conferida pelo despacho 192/P/91, de 1991/10/21 ao abrigo do disposto no Artigo 54º. do citado D.L. nº 100/84, por determinação do Exmo Vereador de 1996/08/30, por delegação de competência de Sua Exa o Presidente (Despacho 229-B/P/95 e 229-0/P/95 de 1995/11/16), fica V. Exa intimado, na qualidade de proprietário, do prédio situado na Rua Dr... nº .../...-..., em Lisboa, a despejar o stand/oficina de automóveis a funcionar na cave do referido prédio no prazo de 45 dias contados da data da publicação da presente intimação em Boletim Municipal, visto estar a ser utilizada em desconformidade com a licença concedida.

Com os melhores cumprimentos”.

11- A Recorrente/inquilina, foi notificada nos termos do oficio junto ao processo instrutor, com o seguinte teor:

“Para os fins que tiver por mais convenientes, informo V.EXª que, nesta data vai ser intimado o proprietário da cave do prédio situado na Rua Dr. ... nº .../...-..., a despejar o referido andar visto estar a ser utilizado em desconformidade com a licença concedida”.

12- Dá-se por reproduzido o teor do documento junto aos autos a fls. 97, no que concerne à delegação de competência da Câmara Municipal, no Presidente da Câmara – deliberação nº 597/CM/95, publicada no Boletim Municipal de 16 de Novembro de 1995.

13- Dá-se por reproduzido o teor do documento junto aos autos a fls. 98, no que concerne à delegação de competência do Presidente da Câmara no Vereador Bento Feliz, pelo despacho n.º 229-B/P/95, publicado no Boletim Municipal de 16 de Novembro de 1995.

III. A discordância do recorrente quanto ao decidido na sentença recorrida centra-se apenas no facto de, em seu entender, o acto administrativo contenciosamente impugnado padecer de vício de forma pelo facto de não ter sido cumprido o dever de audiência prévia consignado no artigo 100, do CPA, e ainda por não se encontrar fundamentado, pelo que a sentença recorrida, decidindo em contrário, terá incorrido em erro de julgamento.

Vejamos.

Relativamente à alegada violação do artigo 100, do CPA, a decisão recorrida desatendeu a arguição do vício de forma por omissão do dever de audiência prévia, considerando que a entidade recorrida, ao ordenar o despejo sumário com base no artigo 165, do RGEU, agiu ao abrigo de um poder vinculado o que, face ao princípio do aproveitamento ao acto administrativo, lhe retira qualquer relevância anulatória uma vez que tal decisão administrativa era a única possível.

Diga-se desde já que tal decisão não pode manter-se.

Como é sabido, o dever de audiência prévia dos interessados no procedimento administrativo constitui uma concretização do princípio da participação dos particulares na formação das decisões administrativas que lhe digam respeito, dando, assim, satisfação à directriz consagrada no n.º5, do artigo 267, da CRP, revestindo a natureza de um princípio estruturante da lei especial sobre o processamento da actividade administrativa, traduzindo a intenção legislativa de atribuição de um verdadeiro direito subjectivo procedimental – neste sentido ver, entre muitos, os acórdãos de 8-03-01, de 17-05-01 e de 17-01-02, nos Processos n.º 47.134, 40.860 (do Pleno) e 46.482, respectivamente.

Dispõe o artigo 100, do CPA, que “os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final”.

No caso em apreço a recorrente - cuja identificação era conhecida da entidade recorrida (cfr. pontos 6 e 11, da matéria de facto) - na medida em que ocupava e utilizava a cave a despejar com a oficina/stand de automóveis, era um dos destinatários directos dos efeitos do acto impugnado. Na verdade a execução da ordem de despejo implicava, necessariamente, que cessasse a actividade empresarial que ali vinha exercendo de acordo com a vontade do respectivo proprietário. Daí que, detivesse a qualidade de interessado (- “Em procedimento administrativo, a qualidade de interessado, para efeito de cumprimento obrigatório do artigo 100º CPA existe, apenas em relação ao requerente, à pessoa contra quem é dirigido o procedimento e às pessoas que possam ser directamente lesadas pelos actos a praticar e possam ser nominalmente identificadas”) – acórdão do Pleno de 21-02-2002, Proc.º n.º 41.291.

No mesmo sentido, ver os acórdãos de 28-05-98, Proc.º n.º 41.522, e de 30-05-2000, Proc.º n.º 43.225 . no procedimento em causa e, em consequência devesse ser ouvido antes da decisão final, tal como impõe o artigo 100, do CPA .

Foi, pois, omitida tal formalidade.

Mas será que, como se decidiu na sentença recorrida, tal omissão no caso concreto não tem efeitos invalidantes ?

Claramente que não se lhe podem retirar tais efeitos.

Desde logo, ao contrário do considerado na sentença, o poder de ordenar o despejo administrativo ao abrigo do disposto no artigo 165, do RGEU, é discricionário e não vinculado, na medida em que tal disposição legal (- Dispõe o artigo 165 do RGEU que as câmaras municipais "...poderão ordenar ... a demolição ou o embargo administrativo ..., bem como o despejo sumário dos inquilinos e demais ocupantes das edificações ou parte das edificações utilizadas sem as respectivas licenças ou em desconformidade com elas”) não impõe à câmara municipal que decrete o despejo sumário, tendo o legislador, atenta a diversidade, “nas causas e nas consequências, das situações de ocupação sem licença ou em desconformidade com a utilização aprovada “, optado por se abster “ de impôr uma única solução e tenha entregue à Administração a ponderação entre adoptar ou não, e em que momento, a medida mais drástica de despejo do prédio ou fracção cuja ocupação ou utilização viole a respectiva licença.”- acórdão de 24-10-2002, Processo n.º 783/02 (no mesmo sentido ver acórdão de 13-02-2003, Processo n.º 839/02).

A sentença partiu, pois, de um pressuposto errado, pelo que não é correcta asserção de que, face à inexistência de licença para a utilização que estava a ser dada à fracção do prédio em causa, a entidade recorrida estava vinculada a decidir no sentido e nos termos em que decidiu.

Depois, porque, ainda que se estivesse face ao exercício de um poder vinculado, e não se está, a omissão do dever de audiência prévia, consagrado no artigo 100, do CPA, só não é invalidante da decisão final nos casos em que, através de um juízo de prognose póstuma, o tribunal possa concluir, sem margem para dúvidas, que a decisão tomada era a única concretamente possível, não bastando, no entanto, que a decisão seja cometida no exercício de poderes vinculados para se concluir, sem mais, pelo carácter não invalidante da violação do disposto no n.º1 do artigo 100º do CPA. – cfr. neste sentido os acórdãos do Pleno de 9-02- 99, Proc.º n.º 39.379, de 15-10-99, in Ap DR de 21-06-2001, pág.1155, e de 12-12-2001, Proc.º n.º 34.981.

Ora, no caso em apreço não é possível concluir, sem margem para dúvidas, que se a recorrente tivesse sido ouvida antes da decisão final a sua intervenção no procedimento não poderia ter provocado uma reponderação da situação e, desse modo, influir na decisão final, quer quanto a uma possível alteração da licença de utilização da fracção que ocupava, quer quanto ao tempo e ao modo da execução da decisão do despejo, caso a mesma se mantivesse.

Não se pode, pois, dizer que a decisão final seria, necessariamente, a mesma quer o interessado usasse do direito de audiência prévia ou não, pelo que o incumprimento do disposto no artigo 100, do Código de Procedimento Administrativo tem, no caso em apreço, efeitos invalidantes da decisão final.

Decidindo em contrário, a sentença recorrida fez incorrecta interpretação e aplicação de tal dispositivo legal pelo que não pode manter-se, o que prejudica o conhecimento da segunda questão suscitada nas alegações da recorrente : falta de fundamentação do acto recorrido.

IV. Nos termos expostos, acordam em conceder provimento ao presente recurso, revogando a decisão recorrida, e julgar procedente o recurso contencioso, anulando o acto administrativo contenciosamente impugnado.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Setembro de 2004 – Freitas Carvalho – (relator) – João Cordeiro – Adérito Santos.