000333/20.0BEPNF - Tribunal Central Administrativo Norte

1. A tempestividade de uma acção de impugnação afere-se pelo acto impugnado e pela sua notificação e não por qualquer outro acto ou notificação.

2. Está vedada pelo disposto no n.º 2 do artigo 38º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos a interposição de uma acção para a prática de acto devido, em que os pedidos formulados a serem julgados procedentes, teriam como consequência a remoção de um acto já consolidado na ordem jurídica.

3. O que torna a acção inadmissível por inimpugnabilidade desse acto consolidado, determinando a absolvição da instância – artigos 27º, n.º1, alínea e) (impossibilidade da lide), 89º, n.º 2, e artigos 278º, n.º1, alínea e), 576º, n.º 2, e 577º (primeira parta “entre outras”), estes do Código de Processo Civil.

4. Não vale como argumento para afastar esta solução para o processo invocar que estamos domínio das obrigações duradouras, e que devem respeitar a lei a todo o tempo; estamos no domínio de uma obrigação duradoura que ficou definida por acto consolidado na ordem jurídica e que, por isso, não pode ser objecto de nova definição até à sua extinção, salvo modificação de facto ou de direito que permita a sua revisão.*

* Sumário elaborado pelo relator

(art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

EM NOME DO POVO

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

«AA» veio interpor RECURSO JURISDICIONAL do saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, de 18.10.2023, que julgou procedente a excepção de intempestividade para a prática de acto processual e absolveu a Ré da instância na acção que o ora Recorrente intentou contra a Caixa Geral de Aposentações para anulação da decisão que lhe recusou o recalcular sua pensão de reforma sem a aplicação do factor de sustentabilidade.

Invocou para tanto, em síntese, que os artigos 164º e 168º do Código de Procedimento Administrativo, na interpretação e aplicação ao caso concreto, feita pela decisão recorrida, violam os princípios da previsibilidade e segurança na aplicação do direito e o princípio da igualdade, consignados no artigo 13º da Constituição da Pública Portuguesa, e no artigo 8º, n. º 3, do Código Civil.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.

Cumpre decidir já que nada a tal obsta.

I- São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:

1- o acto impugnado é o datado de 25.03.2020, e não o de 2015, pelo que, tendo a acção dado entrada em 07.05.2020, a mesma é tempestiva;

2- há que ter presente que o acto impugnado, bem como o acto inicial de atribuição e definição da pensão, não são actos ditos “normais”, no sentido de que são actos de execução continuada e repetida no tempo;

3- o acto de 2015 pode ser objecto de alteração oficiosa, a todo o tempo (art.° 168°, n° 5 do CPA), ou mediante as opções legislativas, não sendo um acto que se esgota no momento da sua prolação inicial;

4- estamos no domínio das obrigações duradouras, e que devem respeitar a lei a todo o tempo;

5- a sentença recorrida descorou a autonomia do acto impugnado e a sua sujeição à lei, no seu tempo, o que não podia fazer;

6- a aplicabilidade das normas legais a que alude a sentença recorrida, não pode ignorar a sua aplicação ao caso concreto, e o crivo que sobre elas devem fazer os princípios gerais do direito, que vinculam toda a actuação da Administração;

7- os princípios gerais de direito têm natureza e função estruturante e, nas especificas circunstâncias dum caso concreto, podem derrogar a aplicação de uma norma válida e eficaz;

8- todos os cidadãos são iguais perante a lei, e devem ser tratados pela administração em condições de igualdade, o que impõe no caso, um tratamento do caso do recorrente, em condições de igualdade com todos os demais;

9- todos os professores na situação do recorrente e que recorreram a juízo, viram a sua situação de ilegalidade ultrapassada, deixando de lhe ser aplicado à pensão o factor de sustentabilidade;

10- «Não poderemos deixar de convocar tal labor jurisprudencial, (...), concordando integralmente com o ali decidido, sob pena de ser posta em causa a relativa previsibilidade e segurança na aplicação do direito, bem como o próprio princípio da igualdade [artigos 13° da CRP e 8°, n°3, do CC].»

11- é pois de toda a Justiça, tratar a situação do recorrente como todas as demais, em cumprimento daquilo que é a lei aplicável, que é por natureza, a tradução da Justiça ao caso concreto;

12- conhecendo-se a jurisprudência unânime sobre a matéria, é manifestamente desproporcional impedir o recorrente de “ter acesso” a um tratamento legal da sua situação, apenas e só porque já decorreu um determinado prazo;

13- não opera in casu o principio da segurança jurídica, porquanto este apenas operaria para protecção do destinatário do acto, ou então, para protecção dos efeitos já produzidos pelo acto impugnado, o que não é o caso;

14- a procedência da acção, é uma decorrência normal da observância do princípio da legalidade, tal como vem reconhecendo a jurisprudência;

15- deferindo a pretensão do recorrente, a CGA actuaria segundo o interesse público – cumpria a lei – e defendia ao mesmo tempo os direitos e interesses daquela;

16- os princípios gerais de direito são o fundamento e a estrutura do nosso sistema jurídico, prevalecendo sempre sobre a demais legislação, quando esta, no caso concreto os possa violar, pelo que, ignorar a existência destes princípios fundamentais, seria negar a própria aplicação do direito;

17- não descurando a existência e validade das normas invocadas pela douta sentença recorrida (art.° 164° e 168° do CPA), estas devem ceder, quando verificamos que a sua aplicação ao caso concreto viola os princípios constitucionais atrás citados, como é o caso.

Em suma,

com estes fundamentos, procedendo o presente recurso, farão V.8s Ex.8s INTEIRA E SÃ JUSTIÇA.

II- Matéria de facto.

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:

A. Em 21/10/2014, o Autor requereu o reconhecimento do direito à aposentação ao abrigo da Lei n.º 77/2009, de 13 de agosto (facto não controvertido).

B. A 04/02/2015, a Entidade Demandada proferiu a decisão pela qual reconheceu ao Autor o direito à aposentação, fixando o valor da pensão para o ano de 2015 em 1.648,95€ (provado por documento - cf. a fls. 16 do SITAF).

C. Em 13/02/2015, a Entidade Demandada remeteu ao Autor a decisão identificada em B. (provado por documento - cf. a fls. 16 do SITAF).

D. Em 24/02/2020, o Autor enviou um requerimento à Caixa Geral de Aposentações solicitando o recálculo da pensão sem a aplicação do fator de sustentabilidade e o pagamento de retroativos, do qual, entre o mais, se retira:

“o requerente concluiu o Magistério Primário em julho de 1976 e foi Professor do 1º ciclo do ensino básico, tendo exercido as suas funções em monodocência.

Por via disso, o requerente pôde aposentar-se aos 58 aos, com 36 anos de serviço, tendo sido aposentado ao abrigo do regime especial previsto na Lei n.º 77/2009, que instituiu um regime especial de aposentação para professores do 1º ciclo do ensino básico em regime de monodocência que concluíram o Magistério Primário em 1975/76, como foi o caso do requerente (art.º 2º).

Por força da referida lei, o requerente foi aposentado com todo o tempo de serviço que a lei lhe exigia para o efeito, que era o tempo normal para todos os professores que exerceram aquelas funções naqueles termos.

Sucede que, no cálculo da sua pensão, foi-lhe aplicado um corte por aplicação do factor de sustentabilidade, tendo-lhe sido reduzido o valor da reforma, o que não deveria ter ocorrido.

Ora, como já é jurisprudência superior e uniforme, o fator de sustentabilidade apenas tem aplicação nos casos em que ocorre antecipação da aposentação do subscritor não enquadrada num dos regimes especiais de aposentação, o que não era de todo o caso do requerente, que se aposentou ao abrigo de um regime especial, mas dentro da “idade normal de aposentação”.

Mais se firma na jurisprudência conhecida, que aquele regime especial n constituindo qualquer modalidade de antecipação de aposentação, não dá lugar aplicação do fator de sustentabilidade.

O fator de sustentabilidade regulado na Portaria 378-G/2013, delimitava o seu âmbito de aplicação aos casos em que os beneficiários acediam à pensão antes da idade normal de acesso à pensão de velhice. A idade normal de acesso à pensão de velhice dos subscritores da CGA, segundo o art. 3-A da Lei n° 11/2014, era, como referimos, “a idade normal de acesso à pensão que sucessivamente estivere estabelecidos para o regime geral da segurança social”.

A Lei n.º 11/2014, logo na sua redação inicial – art.º. 8o, n° 2 - determinou que aquele art. 3°­A não fosse aplicável a algumas situações especiais, onde não encontravam a situação do requerente, mas a qual passou a constar com as alterações introduzidas pela Lei nº71/2014, de 1 de setembro (art.º 8o, n.º 2).

Deste modo, o fator de sustentabilidade tem o seu âmbito de aplicação be definido, sendo expressamente excluído a aplicação em casos especiais, como é o do requerente.

Deve, pois, concluir-se que o requerente já totalizava à data em que requereu pensão de reforma, a idade “normal” por lhe ser aplicado aquele regime específico por outro lado não se enquadrava em nenhuma modalidade de aposentação antecipada razão pela qual, não podia ser-lhe aplicado, na fórmula de cálculo da sua pensão, o fat de sustentabilidade.

Em conclusão, e tal como decidido em vários casos já levados a Tribunal, entende o requerente que a sua situação deverá merecer um tratamento idêntico essas, sob pena de ser posta em causa a previsibilidade e segurança na interpretaçâ e aplicação do Direito, bem como o próprio princípio da igualdade (art.°s 13° da Constituição da República Portuguesa e 8o, n° 3, do Código Civil)”.

(provado por documento - cf. fls. 17 a 19 do SITAF).

E. Por ofício datado de 25/03/2020, foi comunicado ao Autor o seguinte: “em resposta à carta de 2020-02-24, informo V. Exa. de que o montante da pensão foi reduzido em 13,02%, por aplicação do factor de Sustentabilidade para o ano de 2015, o qual foi igualmente aplicado à generalidade dos pensionistas da CGA que requereram a pensão a partir da data da entrada em vigor da Lei n° 11/2014, de 6 março, e que se aposentaram sem reunirem a idade normal de acesso à pensão de velhice e sem fundamento em incapacidade. Deste modo, não há lugar à alteração da pensão (...)”.

(provado por documento - cf. documento 1 junto com a petição inicial, a fls. 15 do SITAF.

F. Em 07/05/2020, por via eletrónica, a petição inicial da presente ação foi apresentada em Tribunal (provado por documento - cf. documento comprovativo de entrega, a fls. 1 a 3 do SITAF).

III- Enquadramento jurídico.

Este é o teor da decisão recorrida, no que aqui releva:

“(…)

O artigo 58.', n.' 1 e 2.', alínea b), do CPTA ex vi artigo 69.', n.' 2 e 3, do mesmo diploma, prevê que a impugnação de atos administrativos nulos não está sujeita a prazo, enquanto que para impugnar atos administrativos que padeçam de vício conducente ao regime da anulabilidade, o prazo para a propositura da ação é de três meses a contar da data da notificação do ato a impugnar (cf. artigo 59.', n.' 1 do CPTA).

Quanto ao modo de contagem, o artigo 58.', n.' 2, do mesmo diploma “sem prejuízo do disposto no n.' 4 do artigo 59.', os prazos estabelecidos no número anterior contam-se nos termos do artigo 279.' do Código Civil, transferindo-se o seu termo, quando os prazos terminarem em férias judiciais ou em dia em que os tribunais estiverem encerrados, para o 1.' dia útil seguinte.”

Importa mencionar que o fundamento de invalidade que o Autor assaca ao ato impugnado é o vício de violação de lei, pois entende que a sua pensão foi mal calculada devido à aplicação do fator de sustentabilidade. Tal vício é potencialmente gerador de anulabilidade nos termos do artigo 163.', n.' 1 do CPA. Assim, no caso em concreto, o prazo para o exercício do direito de ação é de três meses a contar da notificação do ato.

O Autor argumenta que o ato impugnado é a decisão da reclamação, comunicada a 25/03/2020. No entanto, a esta decisão não é imputável qualquer vício próprio, mas, antes, apenas é assacada a ilegalidade quanto ao cálculo da pensão, determinado no ato que lhe reconheceu o direito. Pretende ainda que a mesma seja recalculada, sem o corte do fator de sustentabilidade, com efeitos retroativos desde a emissão do ato. Ou seja, a pretensão material do Autor dirige-se à anulação do ato que lhe calculou a pensão e à condenação à prática do ato que entende como legalmente devido, que é o recalculo da mesma nos termos que peticiona.

Atendendo à premissa referida, o Autor está a reagir contra o ato que lhe reconheceu o direito à pensão de aposentação. Sempre se diga que da matéria de facto resulta que o Autor solicitou a aposentação a 21/10/2014, e que a decisão de deferimento e aplicação do fator de sustentabilidade, lhe foi comunicada a 24/02/2015 (factos A e B). Tendo a presente ação sido intentada em 07/05/2020 (facto F), está, em larga medida ultrapassado o prazo de três meses para intentar a presente ação, nos termos do artigo 58.', n.' 2.', do CPTA alínea b) ex vi artigo 69.', n.' 2 e 3, do mesmo diploma. A existência de limites temporais visa salvaguardar a certeza e segurança jurídica, de forma a estabilizar as relações jurídico-administrativas.

Assim, ao não impugnar tempestivamente o ato que lhe reconheceu o direito à pensão com a aplicação do fator de sustentabilidade, o ato consolidou os seus efeitos na ordem jurídica.

O Autor argumenta ainda que o seu pedido ocorre à luz do artigo 102.', do Decreto Lei n.' 498/72, de 09 de dezembro, uma vez que entende que o ato de definição inicial da pensão pode ser revogado ou reformado.

Vejamos.

O normativo mencionado prevê que “sem prejuízo do disposto nos artigos 101.º e 103.º, as resoluções finais só podem ser revogadas ou reformadas por ilegalidade, ou rectificadas por erro de escrita ou de cálculo, nos termos gerais de direito”. Ou seja, o ato pode ser reformado, porém esta norma remete para as normas gerais aplicáveis, nomeadamente para o artigo 164.', n. ' 1, do CPA, que determina que a administração pode proceder à reforma/retificação do ato, nos termos das regras da anulação administrativa de atos inválidos e sua tempestividade.

Assim, a reforma de atos administrativos está sujeita também a prazo. O legislador não permite a anulação administrativa após o decurso de 5 anos sobre a emissão do ato (artigo 168.', n. os 1, in fine, e n.' 4 do CPA), o que significa que também não é possível que se proceda à reforma por ilegalidade do ato que fixou a pensão ao Autor, porque, o ato foi emitido em 04/02/2015 e o requerimento apresentado em 24/02/2020, ou seja, mais de 5 anos após a emissão do ato.

Concluindo, a pretensão do Autor colide com dois normativos que determinam que por um lado que não possa impugnar judicialmente o ato que lhe fixou a pensão de reforma, e por outro que não possa obter a reforma desse ato.

Deste modo, verifica-se a exceção dilatória de intempestividade da prática do ato processual, o que determina a absolvição da instância da Entidade Demandada.

(…)

III. DECISÓRIO

Pelo exposto, o Tribunal julga procedente a exceção de intempestividade para a prática de ato processual, e absolve a Entidade Demandada da instância.

(…)”.

Decisão, de absolvição da Entidade Demandada da instância, que é de manter, embora por diversos fundamentos.

A tempestividade de uma acção de impugnação afere-se pelo acto impugnado e pela sua notificação e não por qualquer outro acto ou notificação.

No caso, o acto impugnado é o despacho notificado ao Autor em 25.03.2020, como decorre inequivocamente da petição inicial e está comprovado nos autos.

Pelo que tendo a acção sido interposta em 07.05.2020 mostra-se tempestiva.

E quanto a não ser imputada a este acto qualquer ilegalidade tal não determinaria a intempestividade da acção, mas antes, eventualmente, a falta de causa de pedir, a determinar também a absolvição da instância, pela verificação de uma nulidade principal - artigos 186º, n.ºs 1 e 2 alínea a), do Código de Processo Civil, e 278º, n.º1 alínea b), aplicáveis por força do disposto no artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Sucede que o Autor imputa a este acto vícios, de violação de lei: precisamente os que imputou ao acto de que pediu a reforma ou revogação, o acto que lhe fixo inicialmente a pensão de aposentação.

Em todo o caso, como se trata de acção para a condenação à prática do acto devido a causa de pedir não são os vícios imputados ao acto mas, directamente, a situação de facto de que, na tese do Autor, resulta o seu direito a receber a pensão de aposentação sem qualquer redução- artigo 66º, n.º2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos-, e, nessa perspectiva, a causa de pedir está suficientemente indicada na petição inicial.

Simplesmente a decisão recorrida toca num ponto essencial e incontroverso: o acto que fixou a pensão de aposentação do Autor com a aplicação do factor de sustentabilidade já se consolidou na ordem jurídica, não podendo ser anulado, reformado ou revogado.

Ora os pedidos formulados na petição inicial são estes:

“a) deve ser anulado o acto impugnado, e

b) ser a R. condenada a praticar novo acto que fixe a pensão de reforma do A. à data do seu início sem qualquer corte, nomeadamente pelo factor de sustentabilidade, corrigido em cada ano em que vigora a reforma, e ainda actualizada nos anos vindouros até ser proferida decisão que transite em julgado, bem como

c) ser condenada a R. a pagar ao A. os retroactivos a que tem direito, no valor actual não inferior, nesta data, a 13.545,00€, acrescido do que vier a apurar-se com as actualizações do factor de sustentabilidade e do aumento da pensão até à decisão final, actualizando-se à data desta, por multiplicação do valor mensal cortado, por cada mês, entretanto decorrido”.

Fácil é concluir que estes pedidos, a serem julgados procedentes, teriam como consequência a remoção daquele acto da ordem jurídica, apesar de já estar consolidado.

O que está vedado pelo disposto no n.º 2 do artigo 38º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:

“Sem prejuízo do disposto no número anterior, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável”.

E torna a acção inadmissível por inimpugnabilidade desse acto consolidado.

Determinando também a absolvição da instância – artigos 27º, n.º1, alínea e) (impossibilidade da lide), 89º, n.º 2, e artigos 278º, n.º1, alínea e), 576º, n.º 2, e 577º (primeira parta “entre outras”), estes do Código de Processo Civil.

E não vale como argumento para afastar esta solução para o processo invocar, como faz o Recorrente, que estamos domínio das obrigações duradouras, e que devem respeitar a lei a todo o tempo.

Estamos no domínio de uma obrigação duradoura que ficou definida por acto consolidado na ordem jurídica e que, por isso, não pode ser objecto de nova definição até à sua extinção, salvo modificação de facto ou de direito que permita a sua revisão.

Do que resulta impor-se negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida de absolvição da Ré da instância, embora por diversos fundamentos.

IV- Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo a decisão recorrida, embora por fundamentos distintos.

Custas pelo Recorrente.

Porto, 20.12.2024

Rogério Martins

Fernanda Brandão, em substituição

Isabel Costa