Quem foi o relator do acórdão 0657/07?

O relator foi Rui Manuel Pires Ferreira Botelho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0657/07?

O acórdão foi proferido em 24 de janeiro de 2008.

0657/07 - STA

Sumário

I - Se a caducidade se traduz na claudicação de um direito pelo decurso do tempo previamente definido não pode figurar-se esse decaimento se nenhum prazo havia anteriormente sido fixado. Por outras palavras, não pode falar-se em caducidade se não tiver existido o desrespeito de um prazo conhecido a cumprir. II - O acto está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme.

Texto

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório A…, com melhor identificação nos autos, vem recorrer da sentença do TAF de Lisboa, de 26.2.07, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs da deliberação da Comissão Directiva do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina (PNSACV), de 8.3.99, que lhe indeferiu um pedido de autorização de florestação em propriedade sob sua exploração. Terminou as suas alegações formulando as seguintes conclusões: 1.- Vem este recurso interposto da sentença proferida em 26-02-2007 do TAF de Lisboa que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação do acto administrativo de indeferimento de pedido de autorização de florestação em propriedade sob a exploração do recorrente praticado em 08-03-1999 pelo Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina (PNSACV) quer quanto ao fundamento da caducidade da classificação do PNSACV, quer quanto à negada ausência de fundamentação conforme melhor se sustenta na fundamentação sob o ponto I supra; 2.- Entendeu-se na decisão recorrida que a caducidade da classificação do PNSACV, alegada neste recurso em 1999, por desrespeito do prazo de publicação do respectivo Regulamento do Plano de Ordenamento, não colhia, porque esse Regulamento (Dec. Regulamentar n.º 33/95 de 11 de Dez) acabou por ser publicado cerca de dois meses e meio depois da criação dessa área como Parque Natural feita pelo Decreto Regulamentar n.º 26/95 de 21 de Setembro, facto que, na decisão recorrida, não foi considerado excessivo do ponto de vista da tutela da confiança e da segurança jurídica dos agentes afectados pelas medidas do Parque Natural; 3.- Porém a questão não pode ser analisada e decidida sob o prisma da razoabilidade, visto que sendo a própria lei a cominar a caducidade da classificação de um Parque Natural, não deve um Tribunal contrariar essa clara intenção da lei; 4.- Essa lei é o Decreto-lei n.º 19/93 de 23 de Janeiro que se assume como lei regulamentadora da Lei de Bases do Ambiente n.º II/87 de 7 de Abril, e onde no seu artigo 13°, n.º 1, d) e seu n.º 2 se impõe que a classificação de áreas protegidas tem que conter prazo para a elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento e, quando tal não suceda, comina a caducidade da classificação, ou seja, a lei regulamentadora da lei-quadro dispõe que o Governo ou membro do Governo não pode criar áreas protegidas sem fixar prazo e, fixado o prazo e não cumprido, caduca a classificação, ou seja, por maioria de razão, caduca ou não há classificação; 5.- Só pelo Decreto-lei n.º 204/2002 de 1 de Outubro, publicado mais de três anos e meio depois da interposição deste recurso, veio o Governo, a pretexto de regulamentar a Lei de Bases do Ambiente, decidir que todas as áreas em que tenha operado a caducidade da sua classificação, tal ficava relevado pela aplicação retroactiva dessa lei; 6.- Em consequência, foi correctamente invocada a caducidade da classificação do PNSACV, tendo esse argumento perdido actualidade, mas só por posterior acto legislativo apropriado para o efeito, razão por que, o fundamento para, na decisão recorrida, se julgar improcedente o formulado pedido, deve assentar no dispositivo do Decreto-lei de 2002 e não em critérios de razoabilidade, como mais desenvolvidamente se refere no ponto II supra da fundamentação; 7.- No tocante à ausência de fundamentação do acto, decidiu-se que o acto estava bem fundamentado, e, até se considerou que o recorrente não logrou demonstrar como lhe competia que o projecto de arborização satisfazia os requisitos exigidos pelo n.ºs 1 e 2 do art.º 4° do Regulamento do Plano de Ordenamento, mas sem razão porque em nenhum ponto da fundamentação do acto pelo PNSACV se pôs em causa que o projecto apresentado não cumprisse este ou aquele requisito legal. A única objecção posta era a de que naquela área as árvores não cresceriam e assim sendo não fazia sentido plantá-las. Este outro fundamento invocado na sentença recorrida "ex-novo" é inaceitável. 8.- Acresce que se queria referir-se à inexistência de apensação aos autos do processo administrativo, por onde se poderia aferir a qualidade e existência dos ditos requisitos, tal só ocorre porque, notificada para juntar o processo administrativo conforme o requerido, a entidade recorrida nem se deu ao trabalho de justificar ou responder, mesmo perante insistência do Tribunal. Logo, nos termos do art.º 344°, n.º 2 do Código Civil vs. art.º 46° da LEPTA, não se vislumbra qual o ónus a que se refere a decisão; 9.- Se se refere à entidade competente para aprovar a florestação, não é isso que está em causa, mas sim o prévio consentimento do Parque exigido pela lei, e esse passo exigido pela lei estava naquele acto a ser cumprido, com o requerido, pois que a aprovação da florestação pelos organismos oficiais do Ministério da Agricultura onde o processo se encontrava pendente a tal obrigava; 10.- A decisão recorrida não pode, ao transcrever as várias disposições legais que poderiam ser invocadas pelo PNSACV para indeferir o peticionado, suprir essa ausência de argumentação/fundamentação por parte da entidade recorrida; 11.- O PNSACV, não poderia fundamentar-se na manutenção da paisagem natural do Parque, porque ficaria comprometida com actos que em relação a outros autorizou, também tal não faria sentido porque a propriedade contígua tem mais de 100 hectares de pinhal de produção e é considerado um santuário das rolas pelos ambientalistas; 12.- Também não se poderia fundamentar na destruição do coberto vegetal porque a esmagadora maioria do terreno a florestar era agrícola e portanto susceptível de ser lavrado com os tais endemismos a serem enterrados, e era justamente por serem terrenos pobres para a agricultura que a Comunidade Europeia subsidiava a sua transformação em áreas florestais. Tanto mais que estava cientificamente demonstrado como sendo o melhor veículo para a biodiversidade; 13.- O fundamento foi taxativamente o de que «na área proposta, do ponto de vista botânico e do ponto de vista de produção florestal, não faz sentido arborizar um terreno sabendo de antemão que as árvores não vão crescer como crescem normalmente sob condições adequadas ao seu desenvolvimento, pelo que se solicita que o técnico projectista contacte este Parque Natural no sentido de se definirem as áreas para arborização, partindo do pressuposto que nunca será uma floresta de produção, mas sim de protecção»; 14.- Ora, não foi esta a conclusão a que já haviam chegado os organismos oficiais do Ministério da Agricultura Pesca e Floresta que entenderam os terrenos aptos para a produção florestal e viabilizaram pedido de financiamento com fundos da CE. O Técnico que deu o parecer, obviamente, pela cartilha da obra espanhola, ignorando os bem elaborados estudos de autores portugueses, e demonstrando não conhecer o local; 15.- Se nunca seria uma floresta de produção mas tão só de protecção como se refere na fundamentação, o seu projecto, obviamente, não poderia ter qualquer apoio da Comunidade Europeia, logo, tudo ficava inviabilizado; 16.- Nos termos do disposto no art.º 3°, n.º 2 do Regulamento do Plano de Ordenamento «A recusa da autorização referida no número anterior só pode fundamentar-se no facto de aqueles actos ou actividades provocarem a destruição ou degradação dos valores naturais ou dificultarem a manutenção ou valorização das características das paisagens naturais ou seminaturais e a diversidade ecológica»; 17.- A fundamentação válida inexiste, como parece claro, e, o que foi referido como tal, não passa de algo contraditório e insensato, pois que, se fosse floresta de protecção afinal já poderia haver floresta, e as árvores que não cresciam passavam a crescer; 18.- É assim patente, que a sentença recorrida claudica na apreciação critica dos factos, vendo justificações onde elas objectivamente não existem, e bem assim na sua subsunção à lei, desaplicando o citado art.º 3°, n.º 2 bem como faz errada interpretação do art.º 4°, n.ºs 1 e 2 do Regulamento do PNSACV aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 33/95 de 11 de Dezembro (fls. 43 e ss dos autos). 19.- Deveria ao contrário ter admitido a alegada falta de fundamentação com violação do disposto nos art.os 124° e 125° do CPA, e bem assim reconhecido que a decisão tomada pelo PNSACV conceitua ainda desvio de poder por a recusa não coincidir com o fim legalmente previsto na concessão de tal poder, determinando a sua anulabilidade da decisão impugnada, nos termos do art.º 135° do mesmo diploma cfr. ponto III supra. Deve assim, por estes fundamentos, ser julgado procedente este recurso, decretando-se a anulação do acto recorrido por falta de fundamentação. Esse também foi o entendimento do Dig.mo Magistrado do Ministério Público na 1 a instância. Assim, se fará justiça. A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer: "São duas as questões colocadas no presente recurso jurisdicional: -a da questão de saber se terá ocorrido a caducidade da classificação da Área de Paisagem Protegida do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina; -a da falta de fundamentação do acto contenciosamente recorrido. Vejamos. 1. No tocante à primeira questão, não vemos que assista razão ao recorrente. Muito embora o Decreto Regulamentar n° 26/95, de 21.09 - que criou o Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina - não tenha definido o prazo de elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento, e, sofra, assim, de ilegalidade, por incumprimento do disposto na alínea d) do n° 1 do artº 13° do DL n° 19/93, de 23.01, é de todo infundada a invocada caducidade, pela simples razão de que não foi estipulado prazo para aquele efeito, que tenha tido o seu início e o seu termo antes da aprovação do plano pelo Decreto Regulamentar n° 33/95, de 11.12 (cfr. artº 328° e seg. do CC). Improcede, nestes termos, a censura dirigida à sentença no tocante a esta parte. 2. No que concerne à questão referida em segundo lugar, parece-nos, contrariamente ao entendimento perfilhado pela sentença, que o acto impugnado sofre de vício de falta de fundamentação. Este acto, quanto ao sentido da decisão e respectiva fundamentação, remete para os fundamentos constantes da informação sobre a qual foi proferido. Tem a jurisprudência deste STA considerado que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é. quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente (cfr., a título de exemplo, os acórdãos de 2001.11.14, no proc. n° 39559, de 2003.03.12, no processo n° 1786/02, e, todos os arestos citados neste último). Cremos que o acto contenciosamente recorrido, cuja fundamentação é feita por remissão, não satisfaz estas exigências. Aquela informação, na apreciação que faz do projecto de arborização, e na fundamentação do parecer desfavorável que emite, recorre a uma obra de autores espanhóis, que cita, referindo que aí é fornecida "uma definição da zona que inclui o terreno em causa" e que de acordo com a pág. 16 da mesma obra "predomina no terreno potencialmente o querco cocciferae-junipereto turbinatae sigmetum". Esta última expressão, em virtude do emprego do advérbio "potencialmente" não esclarece qual, de facto, a vegetação aí existente. Mais adiante refere a mesma informação que "o elevado grau da especialização da vegetação natural no local como resultado da situação climática (vento, seca) mostra que se trata de um terreno no limite ou talvez fora do limite de crescimento de árvores florestais". Mais uma vez, a forma dúbia como se encontra construída a frase não permite chegar a uma conclusão. Ficamos sem saber se no terreno ainda há, ou já não há, condições para o crescimento de árvores florestais. Acresce, ainda, dizer, na linha do parecer do Exmº Magistrado do Ministério Público junto da primeira instância, que o motivo constante da última parte da informação, baseado na falta de aptidão para nele crescerem árvores, se mostra insuficiente para ser considerado relevante nos termos do n° 2 do artº 3° do Regulamento do Plano de Ordenamento do PNSACV, já que de harmonia com este dispositivo a recusa de autorização só se pode fundar no facto de o pretendido povoamento florestal provocar destruição ou degradação dos valores naturais ou dificultar a manutenção ou valorização das características das paisagens naturais e a diversidade ecológica. A sentença merece, assim, censura, no que respeita a esta parte. 3. Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença e anulando-se o acto contenciosamente recorrido". Colhidos os vistos cumpre decidir. II Factos Matéria de facto dada como assente no TAF: A. Em Outubro de 1998, o recorrente solicitou ao PNSACV autorização para, na propriedade, parte sua e parte arrendada, arborizar 100,93 Ha com Pinus Pinaster, 0,9 Ha com Pinus pinea e 10,5 Ha com Pinus halepensis e Cupressus macrocarpa hartw, num total de 120,43 Ha e construir 4,3 Km de caminhos e 1,5 Km de aceiros, sito na freguesia de Sagres e concelho de Vila do Bispo. B. A área em apreço inclui-se em áreas que integram a proposta de alargamento da Reserva Biogenética de Sagres. C. Em 08.02.1999, o Técnico do PNSACV elaborou a informação «Assunto: projecto de arborização candidato ao Reg. (CEE) 2080/92», da qual consta: «O requerente A…, residente na … - Sítio do Cardal - Budens, 8650 Vila do Bispo, pretende arborizar 100,93 Ha com Pinus Pinaster, 9,0 Ha com Pinus pinea e 10,5 Ha com pinus alepensis e Cupressus macrocarpos, e construir 4,3 Km de caminhos e 1,5 Km de aceiros, sito na Freguesia e Concelho de Vila do Bispo. 1. Legislação existente. 1.1. Segundo o Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, a área a intervir enquadra-se em Áreas de Intervenção Específica (...constituídas, pelas áreas que integram a proposta de alargamento da Reserva Biogenética de Sagres), nomeadamente em áreas de Intervenção Específica de Carácter Natural (1- As áreas que integram a proposta de alargamento da Reserva Biogenética de Sagres são obrigatoriamente objecto de medidas específicas, que definirão o respectivo regime de protecção. 2- Até à aprovação das medidas específicas referidas no número anterior é aplicável o regime constante do presente Regulamento para as Áreas de Protecção Parcial). Áreas de Protecção Parcial ("... que se destinam à preservação de entidades biológicas importantes para a conservação do património cultural e paisagístico que importa perpetuar"). 2. Análise e Enquadramento do projecto. Depois de analisado o referido projecto e tidos em conta os vários factores de ordenamento da zona pretendida, no essencial a proposta em apreço é merecedora de parecer desfavorável: O terreno fica incluído no Superdistrito 1B "Promontório Vicentino" que ocupa apenas o estremo Sudoeste do Sector Algarviense (área entre Vila do Bispo e o Cabo São Vicente). Este Superdistrito é caracterizado como "essencialmente calcário e de ombroclima seco com tendência semiárida pelo efeito dessecante dos ventos" (da pág. 12 de Rivas-Martinez et. AI.: la vegetacion del sur de Portugal (Sado, Alentejo y Algarve, em: Itinera Geobot 3:5-126, 1990). Os mesmos cientistas fornecem uma definição da zona que inclui o terreno em causa, que de acordo com a pág. 16 da literatura acima referida, predomina no terreno potencialmente o "Querco cocciferae - Junipereto turbinate sigmetum", o que é caracterizada como "Série (Climatófila) termomediterránea seco-semi-árida basófila y eolófila, vicentina de la sabina (Juniperus turbinata)". As espécies arbóreas ou arbustivas típicas na associação Quero cocciferae - Junieperetum turniatae nesta região são: Juniperus turbinta; -Rhamnus oleoidis, Olea europea silvestris, -Pistacia lenticus, Quercus coocifera, Osyris quadripartida, Phillyrea angustifolia e Chamaerops humilis. É de salientar que a associação Querco coccifera - Juniperetum turbinatae é um endemismo português. O elevado grau de especialização da vegetação natural no local como resultado da situação climática (vento, seca) mostra que se trata de um terreno no limite ou talvez fora do limite de crescimento de árvores florestais. Na área proposta, do ponto de vista botânico e do ponto de vista de produção florestal, não faz sentido arborizar um terreno sabendo de ante mão que as árvores não vão crescer como crescem normalmente sob condições adequadas ao seu desenvolvimento, pelo que se solicita que o técnico projectista contacte este Parque natural no sentido de se definirem as áreas para arborização, partindo do princípio que nunca será uma floresta de produção, mas sim de protecção» - cfr. doc. de fls. 8/10. D. Na informação referida na alínea anterior foi exarada deliberação de concordância da Comissão Directiva do PNSACV, de 08.03.99 - ibidem. E. Através do ofício n.º 0143-00M/99, de 09.03.99, o recorrido deu conta ao recorrente da decisão referida na alínea anterior - doc. de fls. 7. F. Em 08.04.99, o recorrente dirigiu ao Presidente da Comissão Directiva do PNSACV reclamação da decisão em referência, tendo junto um parecer subscrito pelo projectista - cfr. doc. 12/20, cujo teor se dá por reproduzido. G. Na reclamação referida na alínea anterior afirma-se, designadamente, que: «Se o PNSACV ao referir que o térreo consta da Proposta de Alargamento da Reserva Biogenética de Sagres pretende antecipar-se a decisão de órgão competente, então, sem o dizer expressamente, está criar de facto uma área de reserva limitando o uso do solo abusivamente e por um período indeterminado (já lá vão mais de 4 anos). Mais grave, através de actos que não têm cobertura legal e susceptíveis de serem conceituados como abuso ou desvio de poder, criam-se situações bloqueadoras do exercício de direitos dos particulares. Não é lícito ao PNSACV, a pretexto de uma área de protecção parcial, conceito que não está previsto no Regime Jurídico de Rede Nacional de Áreas protegidas - Dec-lei n.º 19/93, de 23 Jan., criar, na prática, uma reserva integral. Não se pode esquecer que as limitações do art.º 13.º do Dec.-lei n.º 19/93, só são possíveis dentro do prazo da alínea d), do n.º 1, porque, decorrido esse prazo, ou caducam (n.º 2, do art.º 13.º) ou fiam revogadas pelo Plano de Ordenamento e respectivo Regulamento, onde é suposto ficar clarificado o que é permitido e o que é vedado para efeitos da certeza do direito em geral e dos possuidores da terra em particular. É deveras curioso que o Reg. do PNSACV não refira sequer a hipótese de reserva integral, mas é bem visível que, na prática, tudo se encaminha para esse objectivo mas com o intuito de mascarar a expropriação ou a limitação significativa do uso do solo em indemnizar» - ibidem. H. Até á data não foi proferida decisão sobre a reclamação mencionada. III Direito 1. Exposta a matéria de facto observemos o quadro jurídico aplicável. O regime então vigente das "Áreas protegidas" decorre do DL 19/93, de 23 de Janeiro (RJAP). De acordo com o disposto nos seus Art.º 7, n.ºs 1 e 2 "1. Entende-se por parque natural uma área que se caracteriza por conter paisagens naturais, seminaturais e humanizadas, de interesse nacional, sendo exemplo da integração harmoniosa da actividade humana e da natureza e que apresenta amostras de uma bioma ou região natural. 2. A classificação de um parque natural tem por efeito possibilitar a adopção de medidas que permitam a manutenção e valorização das características das paisagens naturais e seminaturais e a diversidade ecológica". Art.º 13, n.ºs 1, 2 e 4 "1. A classificação de áreas protegidas é feita por decreto regulamentar, que define: a) O tipo e delimitação geográfica da área e seus objectivos específicos; b) Os actos e actividades condicionados ou proibidos; c) Os órgãos, sua composição, forma de designação dos respectivos titulares e regras básicas de funcionamento; d) O prazo de elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento. 2. A classificação caduca pelo não cumprimento do prazo referido na alínea d), do n.º 1." 4.O decreto regulamentar de classificação de uma área protegida pode fixar condicionamentos ao uso, ocupação e transformação do solo, bem como interditar ou condicionar a autorização dos respectivos órgãos directivos no interior da área protegida, as acções susceptíveis de prejudicará o desenvolvimento natural da fauna ou da flora ou as características da área protegida, nomeadamente a introdução de espécies animais ou vegetais exóticas, as quais, quando destinadas a fins agro-pecuários, devem ser expressamente identificadas, as actividades agrícolas, florestais, industriais, mineiras, comerciais ou publicitárias, a execução de obras ou empreendimentos públicos ou privados, a extracção de materiais inertes, a utilização das águas, a circulação de pessoas e bens e o sobrevoo de aeronaves". Art.º 14, n.ºs 1 e 2 "1. O parque nacional, a reserva natural e o parque natural dispõem obrigatoriamente de um plano de ordenamento e respectivo regulamento, que é aprovado por decreto regulamentar. 2. Com a publicação do decreto regulamentar referido no n.º 1 são revogadas as disposições relativas a actos e actividades proibidas ou condicionadas previstas no decreto regulamentar e classificação". Pelo DL 241/88, de 7.7, foi criada a Área de Paisagem Protegida do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina. Posteriormente, pelo Decreto-Regulamentar n.º 26/95, de 21.9, foi instituído o Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina. Pelo Decreto-Regulamentar n.º 33/95, de 11.12, foi aprovado o Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina (POPNSACV). Nos termos do seu art.º 4.º "O Plano de Ordenamento do Parque natural vigora pelo período de 10 anos, a contar da data de publicação do presente diploma, e é revisto no prazo máximo de 5 anos, a contar da mesma data". Não se encontra previsto no citado Decreto-Regulamentar n.º 26/95, qualquer prazo para a elaboração do plano de ordenamento, nos termos do art.º 13, n.º1, alínea d), do RJAP. 2. Vejamos, então, as questões suscitadas no presente recurso. Nas conclusões 1/6 da sua alegação o recorrente, aparentemente, não vem questionar o que a sentença decidiu a propósito da caducidade do regulamento de criação e classificação do PNSACV, mas, apenas, os fundamentos que a suportaram. Em seu entender, teria havido caducidade, salva, todavia, pelo DL 204/2002, de 1.10, que veio, muito posteriormente à interposição do recurso contencioso, e com efeitos retroactivos, repor as classificações de parques entretanto caducadas. Mas não é assim. Na verdade, se é certo que o art.º 13, n.º 1, alínea a), do DL 19/93, de 23.1 - que veio estabelecer as normas relativas à Rede Nacional de áreas Protegidas - dispunha que o decreto regulamentar a emitir deveria fixar o "prazo de elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento" e o n.º 2 que a classificação caduca pelo seu não cumprimento, não é menos certo que o regulamento emitido, o Decreto Regulamentar n.º 26/95, de 21.9, que criou o PNSACV, não fixou qualquer prazo, incumprindo, é certo, aquela determinação legal. Ora, se a caducidade se traduz na claudicação de um direito pelo decurso do tempo previamente definido não pode figurar-se esse decaimento se nenhum prazo havia anteriormente sido fixado. Por outras palavras, não pode falar-se em caducidade se não tiver existido o desrespeito de um prazo conhecido a cumprir. Concluindo desta forma, o que o Senhor Juiz do TAF fez a seguir foi considerar razoável o prazo de 3 meses que mediou entre a criação do Parque (Decreto Regulamentar n.º 26/95, de 21.9) e a publicação do necessário Regulamento, pelo Decreto regulamentar n.º 33/95, de 11.12. Improcedem, assim, as referidas conclusões. 3. Observemos, de seguida, os fundamentos do acto impugnado nos autos. Essa deliberação, de mera concordância com parecer emitido pelos serviços, diz-nos, para o que aqui interessa, o seguinte: "O requerente A…, residente na … - Sítio do Cardal - Budens, 8650 Vila do Bispo, pretende arborizar 100,93 Ha com Pinus Pinaster, 9,0 Ha com Pinus pinea e 10,5 Ha com pinus alepensis e Cupressus macrocarpos, e construir 4,3 Km de caminhos e 1,5 Km de aceiros, sito na Freguesia e Concelho de Vila do Bispo. 1. Legislação existente. 1.1. Segundo o Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, a área a intervir enquadra-se em Áreas de Intervenção Específica (...constituídas, pelas áreas que integram a proposta de alargamento da Reserva Biogenética de Sagres), nomeadamente em áreas de Intervenção Específica de Carácter Natural (1- As áreas que integram a proposta de alargamento da Reserva Biogenética de Sagres são obrigatoriamente objecto de medidas específicas, que definirão o respectivo regime de protecção. 2- Até à aprovação das medidas específicas referidas no número anterior é aplicável o regime constante do presente Regulamento para as Áreas de Protecção Parcial). Áreas de Protecção Parcial ("... que se destinam à preservação de entidades biológicas importantes para a conservação do património cultural e paisagístico que importa perpetuar"). 2. Análise e Enquadramento do projecto. Depois de analisado o referido projecto e tidos em conta os vários factores de ordenamento da zona pretendida, no essencial a proposta em apreço é merecedora de parecer desfavorável: O terreno fica incluído no Superdistrito 1b "Promontório Vicentino" que ocupa apenas o estremo Sudoeste do Sector Algarviense (área entre Vila do Bispo e o Cabo São Vicente). Este Superdistrito é caracterizado como "essencialmente calcário e de ombroclima seco com tendência semiárida pelo efeito dessecante dos ventos" (da pág. 12 de Rivas-Martinez et. al.: La vegetacion del sur de Portugal (Sado, Alentejo y Algarve, em: Itinera Geobot 3:5-126, 1990). Os mesmos cientistas fornecem uma definição da zona que inclui o terreno em causa, que de acordo com a pág. 16 da literatura acima referida, predomina no terreno potencialmente o "Querco cocciferae - Junipereto turbinate sigmetum", o que é caracterizada como "Série (Climatófila) termomediterránea seco-semi-árida basófila y eolófila, vicentina de la sabina (Juniperus turbinata)". As espécies arbóreas ou arbustivas típicas na associação Quero cocciferae - Junieperetum turniatae nesta região são: Juniperus turbinta; -Rhamnus oleoidis, Olea europea silvestris, -Pistacia lenticus, Quercus coocifera, Osyris quadripartida, Phillyrea angustifolia e Chamaerops humilis. É de salientar que a associação Querco coccifera - Juniperetum turbinatae é um endemismo português. O elevado grau de especialização da vegetação natural no local como resultado da situação climática (vento, seca) mostra que se trata de um terreno no limite ou talvez fora do limite de crescimento de árvores florestais. Na área proposta, do ponto de vista botânico e do ponto de vista de produção florestal, não faz sentido arborizar um terreno sabendo de antemão que as árvores não vão crescer como crescem normalmente sob condições adequadas ao seu desenvolvimento, pelo que se solicita que o técnico projectista contacte este Parque natural no sentido de se definirem as áreas para arborização, partindo do princípio que nunca será uma floresta de produção, mas sim de protecção» (negrito nosso). O recorrente imputa à sentença recorrida uma incorrecta apreciação do invocado vício de forma por deficiente fundamentação. Por imposição do art.º 268, n.º 3, da CRP, os actos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos devem ser expressamente fundamentados. Concretizando a imposição constitucional, o art.º 125 do CPA determina que a fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir na mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que ficarão a fazer, neste caso, parte integrante do respectivo acto. A fundamentação do acto administrativo tem por finalidade dar a conhecer ao destinatário o percurso cognoscitivo e valorativo do seu autor, de modo a permitir uma defesa adequada e consciente dos direitos e interesses legalmente protegidos do particular lesado. Para tanto, a fundamentação tem que ser suficiente, clara e congruente. Tem de permitir ao destinatário médio ou normal, colocado na posição do real destinatário do acto, compreender a motivação que subjaz ao raciocínio decisório. Não é necessário - desde logo porque iria contra os princípios de eficiência e celeridade administrativa - que em cada acto administrativo se proceda a uma fundamentação completa e exaustiva das razões de facto e de direito que motivaram a decisão. Este Tribunal "vem, desde há muito, entendendo que a fundamentação é um conceito relativo, que varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue. Objectivos esses de habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma não se conforme (objectivo endoprocessual) e de assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e reflexão decisórias (objectivos exa ou extra-processuais)" - acórdão STA de 18.06.96, proferido no recurso 39.316. Ora, visto o parecer que mereceu a concordância da deliberação impugnada, constata-se que ali se não evidencia, de forma clara, precisa e objectiva, as concretas razões que presidiram ao indeferimento do pedido de aprovação do projecto de florestação apresentado pelo recorrente. Assim, enquanto o ponto 1 do parecer enuncia a legislação aplicável, o ponto 2, referenciando de início a "Análise e Enquadramento do projecto", logo concluiu que "Depois de analisado o referido projecto e tidos em conta os vários factores (quais?) de ordenamento da zona pretendida, no essencial (em quê) a proposta em apreço é merecedora de parecer desfavorável". Seguidamente situa a propriedade no espaço físico procedendo a uma análise e caracterização climática e dos solos, utilizando expressões dúbias como "potencialmente" e "essencialmente", logo volta a concluir, à guisa de explicação, que "Na área proposta, do ponto de vista botânico e do ponto de vista de produção florestal, não faz sentido arborizar um terreno sabendo de antemão que as árvores não vão crescer como crescem normalmente sob condições adequadas ao seu desenvolvimento, pelo que se solicita que o técnico projectista contacte este Parque natural no sentido de se definirem as áreas para arborização, partindo do princípio que nunca será uma floresta de produção, mas sim de protecção". Aparentemente, por um lado, indeferiu-se com base em razões atinentes à lei, por outro, por razões económicas respeitantes (pretensamente) aos interesses do recorrente. Em suma, o recorrente ficou a saber o que se decidiu (o indeferimento) mas já não por que se decidiu assim (acórdão do Pleno de 2.3.06 no recurso 1556/03). Com efeito, não se identificaram os factores que presidiram ao indeferimento, tanto mais que a própria lei - o art.º 3, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 33/95 - os definiu muito claramente ao dispor que "A recusa da autorização referida no número anterior só pode fundamentar-se no facto de aqueles actos ou actividades provocarem a destruição ou degradação dos valores naturais ou dificultarem a manutenção ou valorização das características das paisagens naturais ou seminaturais e a diversidade ecológica", enunciando um quadro simples e claro que pode suportar o indeferimento e que o acto recorrido não identificou. Procede, assim, o invocado vício de forma, por fundamentação deficiente, imputado ao acto impugnado, e à sentença que o não apreciou devidamente, ficando prejudicado o conhecimento dos demais, desvio de poder e erro sobre os pressupostos. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao presente recurso, em revogar a sentença recorrida e em julgar procedente o recurso contencioso. Sem custas. Lisboa, 24 de Janeiro de 2008. – Rui Botelho (relator) - Freitas Carvalho - Pais Borges.

Sumário

II- O acto está fundamentado quando, pela motivação aduzida, se mostra apto a revelar a um destinatário normal as razões de facto e de direito que determinaram a decisão, habilitando-o a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma se não conforme.

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A…, com melhor identificação nos autos, vem recorrer da sentença do TAF de Lisboa, de 26.2.07, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs da deliberação da Comissão Directiva do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina (PNSACV), de 8.3.99, que lhe indeferiu um pedido de autorização de florestação em propriedade sob sua exploração.

Terminou as suas alegações formulando as seguintes conclusões:

1. - Vem este recurso interposto da sentença proferida em 26-02-2007 do TAF de Lisboa que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação do acto administrativo de indeferimento de pedido de autorização de florestação em propriedade sob a exploração do recorrente praticado em 08-03-1999 pelo Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina (PNSACV) quer quanto ao fundamento da caducidade da classificação do PNSACV, quer quanto à negada ausência de fundamentação conforme melhor se sustenta na fundamentação sob o ponto I supra;

2. - Entendeu-se na decisão recorrida que a caducidade da classificação do PNSACV, alegada neste recurso em 1999, por desrespeito do prazo de publicação do respectivo Regulamento do Plano de Ordenamento, não colhia, porque esse Regulamento (Dec. Regulamentar n.º 33/95 de 11 de Dez) acabou por ser publicado cerca de dois meses e meio depois da criação dessa área como Parque Natural feita pelo Decreto Regulamentar n.º 26/95 de 21 de Setembro, facto que, na decisão recorrida, não foi considerado excessivo do ponto de vista da tutela da confiança e da segurança jurídica dos agentes afectados pelas medidas do Parque Natural;

3. - Porém a questão não pode ser analisada e decidida sob o prisma da razoabilidade, visto que sendo a própria lei a cominar a caducidade da classificação de um Parque Natural, não deve um Tribunal contrariar essa clara intenção da lei;

4. - Essa lei é o Decreto-lei n.º 19/93 de 23 de Janeiro que se assume como lei regulamentadora da Lei de Bases do Ambiente n.º II/87 de 7 de Abril, e onde no seu artigo 13°, n.º 1, d) e seu n.º 2 se impõe que a classificação de áreas protegidas tem que conter prazo para a elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento e, quando tal não suceda, comina a caducidade da classificação, ou seja, a lei regulamentadora da lei-quadro dispõe que o Governo ou membro do Governo não pode criar áreas protegidas sem fixar prazo e, fixado o prazo e não cumprido, caduca a classificação, ou seja, por maioria de razão, caduca ou não há classificação;

5. - Só pelo Decreto-lei n.º 204/2002 de 1 de Outubro, publicado mais de três anos e meio depois da interposição deste recurso, veio o Governo, a pretexto de regulamentar a Lei de Bases do Ambiente, decidir que todas as áreas em que tenha operado a caducidade da sua classificação, tal ficava relevado pela aplicação retroactiva dessa lei;

6. - Em consequência, foi correctamente invocada a caducidade da classificação do PNSACV, tendo esse argumento perdido actualidade, mas só por posterior acto legislativo apropriado para o efeito, razão por que, o fundamento para, na decisão recorrida, se julgar improcedente o formulado pedido, deve assentar no dispositivo do Decreto-lei de 2002 e não em critérios de razoabilidade, como mais desenvolvidamente se refere no ponto II supra da fundamentação;

7. - No tocante à ausência de fundamentação do acto, decidiu-se que o acto estava bem fundamentado, e, até se considerou que o recorrente não logrou demonstrar como lhe competia que o projecto de arborização satisfazia os requisitos exigidos pelo n.ºs 1 e 2 do art.º 4° do Regulamento do Plano de Ordenamento, mas sem razão porque em nenhum ponto da fundamentação do acto pelo PNSACV se pôs em causa que o projecto apresentado não cumprisse este ou aquele requisito legal. A única objecção posta era a de que naquela área as árvores não cresceriam e assim sendo não fazia sentido plantá-las. Este outro fundamento invocado na sentença recorrida "ex-novo" é inaceitável.

8. - Acresce que se queria referir-se à inexistência de apensação aos autos do processo administrativo, por onde se poderia aferir a qualidade e existência dos ditos requisitos, tal só ocorre porque, notificada para juntar o processo administrativo conforme o requerido, a entidade recorrida nem se deu ao trabalho de justificar ou responder, mesmo perante insistência do Tribunal. Logo, nos termos do art.º 344°, n.º 2 do Código Civil vs. art.º 46° da LEPTA, não se vislumbra qual o ónus a que se refere a decisão;

9. - Se se refere à entidade competente para aprovar a florestação, não é isso que está em causa, mas sim o prévio consentimento do Parque exigido pela lei, e esse passo exigido pela lei estava naquele acto a ser cumprido, com o requerido, pois que a aprovação da florestação pelos organismos oficiais do Ministério da Agricultura onde o processo se encontrava pendente a tal obrigava;

10. - A decisão recorrida não pode, ao transcrever as várias disposições legais que poderiam ser invocadas pelo PNSACV para indeferir o peticionado, suprir essa ausência de argumentação/fundamentação por parte da entidade recorrida;

11. - O PNSACV, não poderia fundamentar-se na manutenção da paisagem natural do Parque, porque ficaria comprometida com actos que em relação a outros autorizou, também tal não faria sentido porque a propriedade contígua tem mais de 100 hectares de pinhal de produção e é considerado um santuário das rolas pelos ambientalistas;

12. - Também não se poderia fundamentar na destruição do coberto vegetal porque a esmagadora maioria do terreno a florestar era agrícola e portanto susceptível de ser lavrado com os tais endemismos a serem enterrados, e era justamente por serem terrenos pobres para a agricultura que a Comunidade Europeia subsidiava a sua transformação em áreas florestais. Tanto mais que estava cientificamente demonstrado como sendo o melhor veículo para a biodiversidade;

13. - O fundamento foi taxativamente o de que «na área proposta, do ponto de vista botânico e do ponto de vista de produção florestal, não faz sentido arborizar um terreno sabendo de antemão que as árvores não vão crescer como crescem normalmente sob condições adequadas ao seu desenvolvimento, pelo que se solicita que o técnico projectista contacte este Parque Natural no sentido de se definirem as áreas para arborização, partindo do pressuposto que nunca será uma floresta de produção, mas sim de protecção»;

14. - Ora, não foi esta a conclusão a que já haviam chegado os organismos oficiais do Ministério da Agricultura Pesca e Floresta que entenderam os terrenos aptos para a produção florestal e viabilizaram pedido de financiamento com fundos da CE. O Técnico que deu o parecer, obviamente, pela cartilha da obra espanhola, ignorando os bem elaborados estudos de autores portugueses, e demonstrando não conhecer o local;

15. - Se nunca seria uma floresta de produção mas tão só de protecção como se refere na fundamentação, o seu projecto, obviamente, não poderia ter qualquer apoio da Comunidade Europeia, logo, tudo ficava inviabilizado;

16. - Nos termos do disposto no art.º 3°, n.º 2 do Regulamento do Plano de Ordenamento «A recusa da autorização referida no número anterior só pode fundamentar-se no facto de aqueles actos ou actividades provocarem a destruição ou degradação dos valores naturais ou dificultarem a manutenção ou valorização das características das paisagens naturais ou seminaturais e a diversidade ecológica»;

17. - A fundamentação válida inexiste, como parece claro, e, o que foi referido como tal, não passa de algo contraditório e insensato, pois que, se fosse floresta de protecção afinal já poderia haver floresta, e as árvores que não cresciam passavam a crescer;

18. - É assim patente, que a sentença recorrida claudica na apreciação critica dos factos, vendo justificações onde elas objectivamente não existem, e bem assim na sua subsunção à lei, desaplicando o citado art.º 3°, n.º 2 bem como faz errada interpretação do art.º 4°, n.ºs 1 e 2 do Regulamento do PNSACV aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 33/95 de 11 de Dezembro (fls. 43 e ss dos autos).

19. - Deveria ao contrário ter admitido a alegada falta de fundamentação com violação do disposto nos art.os 124° e 125° do CPA, e bem assim reconhecido que a decisão tomada pelo PNSACV conceitua ainda desvio de poder por a recusa não coincidir com o fim legalmente previsto na concessão de tal poder, determinando a sua anulabilidade da decisão impugnada, nos termos do art.º 135° do mesmo diploma cfr. ponto III supra.

Deve assim, por estes fundamentos, ser julgado procedente este recurso, decretando-se a anulação do acto recorrido por falta de fundamentação. Esse também foi o entendimento do Dig.mo Magistrado do Ministério Público na 1 a instância. Assim, se fará justiça.

A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte parecer:

"São duas as questões colocadas no presente recurso jurisdicional:

-a da questão de saber se terá ocorrido a caducidade da classificação da Área de Paisagem Protegida do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina;

-a da falta de fundamentação do acto contenciosamente recorrido. Vejamos.

1. No tocante à primeira questão, não vemos que assista razão ao recorrente. Muito embora o Decreto Regulamentar n° 26/95, de 21.09 - que criou o Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina - não tenha definido o prazo de elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento, e, sofra, assim, de ilegalidade, por incumprimento do disposto na alínea d) do n° 1 do artº 13° do DL n° 19/93, de 23.01, é de todo infundada a invocada caducidade, pela simples razão de que não foi estipulado prazo para aquele efeito, que tenha tido o seu início e o seu termo antes da aprovação do plano pelo Decreto Regulamentar n° 33/95, de 11.12 (cfr. artº 328° e seg. do CC).

Improcede, nestes termos, a censura dirigida à sentença no tocante a esta parte.

2. No que concerne à questão referida em segundo lugar, parece-nos, contrariamente ao entendimento perfilhado pela sentença, que o acto impugnado sofre de vício de falta de fundamentação. Este acto, quanto ao sentido da decisão e respectiva fundamentação, remete para os fundamentos constantes da informação sobre a qual foi proferido. Tem a jurisprudência deste STA considerado que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é. quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente (cfr., a título de exemplo, os acórdãos de 2001.11.14, no proc. n° 39559, de 2003.03.12, no processo n° 1786/02, e, todos os arestos citados neste último). Cremos que o acto contenciosamente recorrido, cuja fundamentação é feita por remissão, não satisfaz estas exigências. Aquela informação, na apreciação que faz do projecto de arborização, e na fundamentação do parecer desfavorável que emite, recorre a uma obra de autores espanhóis, que cita, referindo que aí é fornecida "uma definição da zona que inclui o terreno em causa" e que de acordo com a pág. 16 da mesma obra "predomina no terreno potencialmente o querco cocciferae-junipereto turbinatae sigmetum". Esta última expressão, em virtude do emprego do advérbio "potencialmente" não esclarece qual, de facto, a vegetação aí existente. Mais adiante refere a mesma informação que "o elevado grau da especialização da vegetação natural no local como resultado da situação climática (vento, seca) mostra que se trata de um terreno no limite ou talvez fora do limite de crescimento de árvores florestais". Mais uma vez, a forma dúbia como se encontra construída a frase não permite chegar a uma conclusão. Ficamos sem saber se no terreno ainda há, ou já não há, condições para o crescimento de árvores florestais. Acresce, ainda, dizer, na linha do parecer do Exmº Magistrado do Ministério Público junto da primeira instância, que o motivo constante da última parte da informação, baseado na falta de aptidão para nele crescerem árvores, se mostra insuficiente para ser considerado relevante nos termos do n° 2 do artº 3° do Regulamento do Plano de Ordenamento do PNSACV, já que de harmonia com este dispositivo a recusa de autorização só se pode fundar no facto de o pretendido povoamento florestal provocar destruição ou degradação dos valores naturais ou dificultar a manutenção ou valorização das características das paisagens naturais e a diversidade ecológica.

A sentença merece, assim, censura, no que respeita a esta parte.

3. Em razão do exposto, emitimos parecer no sentido de que deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogando-se a sentença e anulando-se o acto contenciosamente recorrido".

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TAF:

A. Em Outubro de 1998, o recorrente solicitou ao PNSACV autorização para, na propriedade, parte sua e parte arrendada, arborizar 100,93 Ha com Pinus Pinaster, 0,9 Ha com Pinus pinea e 10,5 Ha com Pinus halepensis e Cupressus macrocarpa hartw, num total de 120,43 Ha e construir 4,3 Km de caminhos e 1,5 Km de aceiros, sito na freguesia de Sagres e concelho de Vila do Bispo.

B. A área em apreço inclui-se em áreas que integram a proposta de alargamento da Reserva Biogenética de Sagres.

C. Em 08.02.1999, o Técnico do PNSACV elaborou a informação «Assunto: projecto de arborização candidato ao Reg. (CEE) 2080/92», da qual consta: «O requerente A…, residente na … - Sítio do Cardal - Budens, 8650 Vila do Bispo, pretende arborizar 100,93 Ha com Pinus Pinaster, 9,0 Ha com Pinus pinea e 10,5 Ha com pinus alepensis e Cupressus macrocarpos, e construir 4,3 Km de caminhos e 1,5 Km de aceiros, sito na Freguesia e Concelho de Vila do Bispo. 1. Legislação existente. 1.1. Segundo o Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, a área a intervir enquadra-se em Áreas de Intervenção Específica (...constituídas, pelas áreas que integram a proposta de alargamento da Reserva Biogenética de Sagres), nomeadamente em áreas de Intervenção Específica de Carácter Natural (1- As áreas que integram a proposta de alargamento da Reserva Biogenética de Sagres são obrigatoriamente objecto de medidas específicas, que definirão o respectivo regime de protecção. 2- Até à aprovação das medidas específicas referidas no número anterior é aplicável o regime constante do presente Regulamento para as Áreas de Protecção Parcial). Áreas de Protecção Parcial ("... que se destinam à preservação de entidades biológicas importantes para a conservação do património cultural e paisagístico que importa perpetuar"). 2. Análise e Enquadramento do projecto. Depois de analisado o referido projecto e tidos em conta os vários factores de ordenamento da zona pretendida, no essencial a proposta em apreço é merecedora de parecer desfavorável: O terreno fica incluído no Superdistrito 1B "Promontório Vicentino" que ocupa apenas o estremo Sudoeste do Sector Algarviense (área entre Vila do Bispo e o Cabo São Vicente). Este Superdistrito é caracterizado como "essencialmente calcário e de ombroclima seco com tendência semiárida pelo efeito dessecante dos ventos" (da pág. 12 de Rivas-Martinez et. AI.: la vegetacion del sur de Portugal (Sado, Alentejo y Algarve, em: Itinera Geobot 3:5-126, 1990). Os mesmos cientistas fornecem uma definição da zona que inclui o terreno em causa, que de acordo com a pág. 16 da literatura acima referida, predomina no terreno potencialmente o "Querco cocciferae - Junipereto turbinate sigmetum", o que é caracterizada como "Série (Climatófila) termomediterránea seco-semi-árida basófila y eolófila, vicentina de la sabina (Juniperus turbinata)". As espécies arbóreas ou arbustivas típicas na associação Quero cocciferae - Junieperetum turniatae nesta região são: Juniperus turbinta; -Rhamnus oleoidis, Olea europea silvestris, -Pistacia lenticus, Quercus coocifera, Osyris quadripartida, Phillyrea angustifolia e Chamaerops humilis. É de salientar que a associação Querco coccifera - Juniperetum turbinatae é um endemismo português. O elevado grau de especialização da vegetação natural no local como resultado da situação climática (vento, seca) mostra que se trata de um terreno no limite ou talvez fora do limite de crescimento de árvores florestais. Na área proposta, do ponto de vista botânico e do ponto de vista de produção florestal, não faz sentido arborizar um terreno sabendo de ante mão que as árvores não vão crescer como crescem normalmente sob condições adequadas ao seu desenvolvimento, pelo que se solicita que o técnico projectista contacte este Parque natural no sentido de se definirem as áreas para arborização, partindo do princípio que nunca será uma floresta de produção, mas sim de protecção» - cfr. doc. de fls. 8/10.

D. Na informação referida na alínea anterior foi exarada deliberação de concordância da Comissão Directiva do PNSACV, de 08.03.99 - ibidem.

E. Através do ofício n.º 0143-00M/99, de 09.03.99, o recorrido deu conta ao recorrente da decisão referida na alínea anterior - doc. de fls. 7.

F. Em 08.04.99, o recorrente dirigiu ao Presidente da Comissão Directiva do PNSACV reclamação da decisão em referência, tendo junto um parecer subscrito pelo projectista - cfr. doc. 12/20, cujo teor se dá por reproduzido.

G. Na reclamação referida na alínea anterior afirma-se, designadamente, que: «Se o PNSACV ao referir que o térreo consta da Proposta de Alargamento da Reserva Biogenética de Sagres pretende antecipar-se a decisão de órgão competente, então, sem o dizer expressamente, está criar de facto uma área de reserva limitando o uso do solo abusivamente e por um período indeterminado (já lá vão mais de 4 anos). Mais grave, através de actos que não têm cobertura legal e susceptíveis de serem conceituados como abuso ou desvio de poder, criam-se situações bloqueadoras do exercício de direitos dos particulares. Não é lícito ao PNSACV, a pretexto de uma área de protecção parcial, conceito que não está previsto no Regime Jurídico de Rede Nacional de Áreas protegidas - Dec-lei n.º 19/93, de 23 Jan., criar, na prática, uma reserva integral. Não se pode esquecer que as limitações do art.º 13.º do Dec.-lei n.º 19/93, só são possíveis dentro do prazo da alínea d), do n.º 1, porque, decorrido esse prazo, ou caducam (n.º 2, do art.º 13.º) ou fiam revogadas pelo Plano de Ordenamento e respectivo Regulamento, onde é suposto ficar clarificado o que é permitido e o que é vedado para efeitos da certeza do direito em geral e dos possuidores da terra em particular. É deveras curioso que o Reg. do PNSACV não refira sequer a hipótese de reserva integral, mas é bem visível que, na prática, tudo se encaminha para esse objectivo mas com o intuito de mascarar a expropriação ou a limitação significativa do uso do solo em indemnizar» - ibidem.

H. Até á data não foi proferida decisão sobre a reclamação mencionada.

III Direito

1. Exposta a matéria de facto observemos o quadro jurídico aplicável. O regime então vigente das "Áreas protegidas" decorre do DL 19/93, de 23 de Janeiro (RJAP). De acordo com o disposto nos seus

Art.º 7, n.ºs 1 e 2

"1. Entende-se por parque natural uma área que se caracteriza por conter paisagens naturais, seminaturais e humanizadas, de interesse nacional, sendo exemplo da integração harmoniosa da actividade humana e da natureza e que apresenta amostras de uma bioma ou região natural.

2. A classificação de um parque natural tem por efeito possibilitar a adopção de medidas que permitam a manutenção e valorização das características das paisagens naturais e seminaturais e a diversidade ecológica".

Art.º 13, n.ºs 1, 2 e 4

"1. A classificação de áreas protegidas é feita por decreto regulamentar, que define:

a) O tipo e delimitação geográfica da área e seus objectivos específicos;

b) Os actos e actividades condicionados ou proibidos;

c) Os órgãos, sua composição, forma de designação dos respectivos titulares e regras básicas de funcionamento;

d) O prazo de elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento.

2. A classificação caduca pelo não cumprimento do prazo referido na alínea d), do n.º 1."

4. O decreto regulamentar de classificação de uma área protegida pode fixar condicionamentos ao uso, ocupação e transformação do solo, bem como interditar ou condicionar a autorização dos respectivos órgãos directivos no interior da área protegida, as acções susceptíveis de prejudicará o desenvolvimento natural da fauna ou da flora ou as características da área protegida, nomeadamente a introdução de espécies animais ou vegetais exóticas, as quais, quando destinadas a fins agro-pecuários, devem ser expressamente identificadas, as actividades agrícolas, florestais, industriais, mineiras, comerciais ou publicitárias, a execução de obras ou empreendimentos públicos ou privados, a extracção de materiais inertes, a utilização das águas, a circulação de pessoas e bens e o sobrevoo de aeronaves".

Art.º 14, n.ºs 1 e 2

"1. O parque nacional, a reserva natural e o parque natural dispõem obrigatoriamente de um plano de ordenamento e respectivo regulamento, que é aprovado por decreto regulamentar.

2. Com a publicação do decreto regulamentar referido no n.º 1 são revogadas as disposições relativas a actos e actividades proibidas ou condicionadas previstas no decreto regulamentar e classificação".

Pelo DL 241/88, de 7.7, foi criada a Área de Paisagem Protegida do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina. Posteriormente, pelo Decreto-Regulamentar n.º 26/95, de 21.9, foi instituído o Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina. Pelo Decreto-Regulamentar n.º 33/95, de 11.12, foi aprovado o Regulamento do Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina (POPNSACV).

Nos termos do seu art.º 4.º "O Plano de Ordenamento do Parque natural vigora pelo período de 10 anos, a contar da data de publicação do presente diploma, e é revisto no prazo máximo de 5 anos, a contar da mesma data". Não se encontra previsto no citado Decreto-Regulamentar n.º 26/95, qualquer prazo para a elaboração do plano de ordenamento, nos termos do art.º 13, n.º1, alínea d), do RJAP.

2. Vejamos, então, as questões suscitadas no presente recurso. Nas conclusões 1/6 da sua alegação o recorrente, aparentemente, não vem questionar o que a sentença decidiu a propósito da caducidade do regulamento de criação e classificação do PNSACV, mas, apenas, os fundamentos que a suportaram. Em seu entender, teria havido caducidade, salva, todavia, pelo DL 204/2002, de 1.10, que veio, muito posteriormente à interposição do recurso contencioso, e com efeitos retroactivos, repor as classificações de parques entretanto caducadas. Mas não é assim. Na verdade, se é certo que o art.º 13, n.º 1, alínea a), do DL 19/93, de 23.1 - que veio estabelecer as normas relativas à Rede Nacional de áreas Protegidas - dispunha que o decreto regulamentar a emitir deveria fixar o "prazo de elaboração do plano de ordenamento e respectivo regulamento" e o n.º 2 que a classificação caduca pelo seu não cumprimento, não é menos certo que o regulamento emitido, o Decreto Regulamentar n.º 26/95, de 21.9, que criou o PNSACV, não fixou qualquer prazo, incumprindo, é certo, aquela determinação legal. Ora, se a caducidade se traduz na claudicação de um direito pelo decurso do tempo previamente definido não pode figurar-se esse decaimento se nenhum prazo havia anteriormente sido fixado. Por outras palavras, não pode falar-se em caducidade se não tiver existido o desrespeito de um prazo conhecido a cumprir. Concluindo desta forma, o que o Senhor Juiz do TAF fez a seguir foi considerar razoável o prazo de 3 meses que mediou entre a criação do Parque (Decreto Regulamentar n.º 26/95, de 21.9) e a publicação do necessário Regulamento, pelo Decreto regulamentar n.º 33/95, de 11.12.

Improcedem, assim, as referidas conclusões.

3. Observemos, de seguida, os fundamentos do acto impugnado nos autos. Essa deliberação, de mera concordância com parecer emitido pelos serviços, diz-nos, para o que aqui interessa, o seguinte: "O requerente A…, residente na … - Sítio do Cardal - Budens, 8650 Vila do Bispo, pretende arborizar 100,93 Ha com Pinus Pinaster, 9,0 Ha com Pinus pinea e 10,5 Ha com pinus alepensis e Cupressus macrocarpos, e construir 4,3 Km de caminhos e 1,5 Km de aceiros, sito na Freguesia e Concelho de Vila do Bispo.

1. Legislação existente. 1.1. Segundo o Plano de Ordenamento do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, a área a intervir enquadra-se em Áreas de Intervenção Específica (...constituídas, pelas áreas que integram a proposta de alargamento da Reserva Biogenética de Sagres), nomeadamente em áreas de Intervenção Específica de Carácter Natural (1- As áreas que integram a proposta de alargamento da Reserva Biogenética de Sagres são obrigatoriamente objecto de medidas específicas, que definirão o respectivo regime de protecção. 2- Até à aprovação das medidas específicas referidas no número anterior é aplicável o regime constante do presente Regulamento para as Áreas de Protecção Parcial). Áreas de Protecção Parcial ("... que se destinam à preservação de entidades biológicas importantes para a conservação do património cultural e paisagístico que importa perpetuar").

2. Análise e Enquadramento do projecto. Depois de analisado o referido projecto e tidos em conta os vários factores de ordenamento da zona pretendida, no essencial a proposta em apreço é merecedora de parecer desfavorável: O terreno fica incluído no Superdistrito 1b "Promontório Vicentino" que ocupa apenas o estremo Sudoeste do Sector Algarviense (área entre Vila do Bispo e o Cabo São Vicente). Este Superdistrito é caracterizado como "essencialmente calcário e de ombroclima seco com tendência semiárida pelo efeito dessecante dos ventos" (da pág. 12 de Rivas-Martinez et. al.: La vegetacion del sur de Portugal (Sado, Alentejo y Algarve, em: Itinera Geobot 3:5-126, 1990). Os mesmos cientistas fornecem uma definição da zona que inclui o terreno em causa, que de acordo com a pág. 16 da literatura acima referida, predomina no terreno potencialmente o "Querco cocciferae - Junipereto turbinate sigmetum", o que é caracterizada como "Série (Climatófila) termomediterránea seco-semi-árida basófila y eolófila, vicentina de la sabina (Juniperus turbinata)". As espécies arbóreas ou arbustivas típicas na associação Quero cocciferae - Junieperetum turniatae nesta região são: Juniperus turbinta; -Rhamnus oleoidis, Olea europea silvestris, -Pistacia lenticus, Quercus coocifera, Osyris quadripartida, Phillyrea angustifolia e Chamaerops humilis. É de salientar que a associação Querco coccifera - Juniperetum turbinatae é um endemismo português. O elevado grau de especialização da vegetação natural no local como resultado da situação climática (vento, seca) mostra que se trata de um terreno no limite ou talvez fora do limite de crescimento de árvores florestais. Na área proposta, do ponto de vista botânico e do ponto de vista de produção florestal, não faz sentido arborizar um terreno sabendo de antemão que as árvores não vão crescer como crescem normalmente sob condições adequadas ao seu desenvolvimento, pelo que se solicita que o técnico projectista contacte este Parque natural no sentido de se definirem as áreas para arborização, partindo do princípio que nunca será uma floresta de produção, mas sim de protecção» (negrito nosso).

O recorrente imputa à sentença recorrida uma incorrecta apreciação do invocado vício de forma por deficiente fundamentação. Por imposição do art.º 268, n.º 3, da CRP, os actos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos devem ser expressamente fundamentados. Concretizando a imposição constitucional, o art.º 125 do CPA determina que a fundamentação deve ser expressa, através da sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir na mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que ficarão a fazer, neste caso, parte integrante do respectivo acto. A fundamentação do acto administrativo tem por finalidade dar a conhecer ao destinatário o percurso cognoscitivo e valorativo do seu autor, de modo a permitir uma defesa adequada e consciente dos direitos e interesses legalmente protegidos do particular lesado. Para tanto, a fundamentação tem que ser suficiente, clara e congruente. Tem de permitir ao destinatário médio ou normal, colocado na posição do real destinatário do acto, compreender a motivação que subjaz ao raciocínio decisório. Não é necessário - desde logo porque iria contra os princípios de eficiência e celeridade administrativa - que em cada acto administrativo se proceda a uma fundamentação completa e exaustiva das razões de facto e de direito que motivaram a decisão. Este Tribunal "vem, desde há muito, entendendo que a fundamentação é um conceito relativo, que varia consoante o tipo legal de acto administrativo em concreto, havendo que entender a exigência legal em termos hábeis, dados a funcionalidade do instituto e os objectivos essenciais que prossegue. Objectivos esses de habilitar o destinatário a reagir eficazmente pelas vias legais contra a respectiva lesividade, caso com a mesma não se conforme (objectivo endoprocessual) e de assegurar a transparência, a serenidade, a imparcialidade e reflexão decisórias (objectivos exa ou extra-processuais)" - acórdão STA de 18.06.96, proferido no recurso 39.316.

Ora, visto o parecer que mereceu a concordância da deliberação impugnada, constata-se que ali se não evidencia, de forma clara, precisa e objectiva, as concretas razões que presidiram ao indeferimento do pedido de aprovação do projecto de florestação apresentado pelo recorrente. Assim, enquanto o ponto 1 do parecer enuncia a legislação aplicável, o ponto 2, referenciando de início a "Análise e Enquadramento do projecto", logo concluiu que "Depois de analisado o referido projecto e tidos em conta os vários factores (quais?) de ordenamento da zona pretendida, no essencial (em quê) a proposta em apreço é merecedora de parecer desfavorável". Seguidamente situa a propriedade no espaço físico procedendo a uma análise e caracterização climática e dos solos, utilizando expressões dúbias como "potencialmente" e "essencialmente", logo volta a concluir, à guisa de explicação, que "Na área proposta, do ponto de vista botânico e do ponto de vista de produção florestal, não faz sentido arborizar um terreno sabendo de antemão que as árvores não vão crescer como crescem normalmente sob condições adequadas ao seu desenvolvimento, pelo que se solicita que o técnico projectista contacte este Parque natural no sentido de se definirem as áreas para arborização, partindo do princípio que nunca será uma floresta de produção, mas sim de protecção". Aparentemente, por um lado, indeferiu-se com base em razões atinentes à lei, por outro, por razões económicas respeitantes (pretensamente) aos interesses do recorrente.

Em suma, o recorrente ficou a saber o que se decidiu (o indeferimento) mas já não por que se decidiu assim (acórdão do Pleno de 2.3.06 no recurso 1556/03). Com efeito, não se identificaram os factores que presidiram ao indeferimento, tanto mais que a própria lei - o art.º 3, n.º 2 do Decreto Regulamentar n.º 33/95 - os definiu muito claramente ao dispor que "A recusa da autorização referida no número anterior só pode fundamentar-se no facto de aqueles actos ou actividades provocarem a destruição ou degradação dos valores naturais ou dificultarem a manutenção ou valorização das características das paisagens naturais ou seminaturais e a diversidade ecológica", enunciando um quadro simples e claro que pode suportar o indeferimento e que o acto recorrido não identificou.

Procede, assim, o invocado vício de forma, por fundamentação deficiente, imputado ao acto impugnado, e à sentença que o não apreciou devidamente, ficando prejudicado o conhecimento dos demais, desvio de poder e erro sobre os pressupostos.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao presente recurso, em revogar a sentença recorrida e em julgar procedente o recurso contencioso.

Sem custas.

Lisboa, 24 de Janeiro de 2008. – Rui Botelho (relator) - Freitas Carvalho - Pais Borges.

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