0930/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O ilícito disciplinar (que visa preservar a capacidade funcional do serviço) e o ilícito criminal (que se destina à defesa dos bens jurídicos essenciais à vida em sociedade) são diferenciados e autónomos, como diferenciados e autónomos são os processos em que se visa apreciação e punição de cada um deles e, sendo assim, o facto de o arguido ser absolvido em processo crime não obsta, em princípio, à sua punição em processo disciplinar instaurado com base nos mesmos factos e vice versa.

II. – Sendo que os vários ramos do direito têm funções e objectivos próprios e distintos nada impede que os mesmos factos possam desencadear, cumulativamente, sem violação do princípio ne bis in idem responsabilidade disciplinar e responsabilidade penal.

III. – Nesta conformidade, e por maioria de razão, aquele princípio não será violado se os mesmos factos servirem de fundamento à instauração de procedimento disciplinar e à fixação da respectiva sanção e, juntamente com outros, fundamentarem a apreciação e valoração do mérito e competência profissionais.

A… interpôs, no Tribunal Central Administrativo, o presente recurso contencioso pedindo a anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado da Justiça, de 10/11/99, que negou provimento ao recurso hierárquico do acto do Sr. Director Geral dos Registos e Notariado que o havia classificado com a notação de “suficiente”, alegando que o mesmo sofria de vícios de violação de lei e de forma.

Por Acórdão de 14/4/04 foi negado provimento ao recurso.

É deste julgamento que vem o presente agravo onde o Recorrente formulou as seguintes conclusões :

1. Para a atribuição da classificação de suficiente ao recorrente, foram mobilizados, entre outros factos, a aquisição pelo recorrente de bens mobiliários e informáticos em desacordo com o disposto no art.º 67.° da Lei Orgânica e conforme se reconhece no acórdão recorrido, factos estes já mobilizados e objecto de censura e de aplicação de sanção de 30 dias de suspensão, com execução suspensa por dois anos, prazo que já tinha decorrido à data da atribuição da classificação.

2. O princípio "ne bis in idem" aplica-se por princípio no âmbito do direito penal e aplica-se também no âmbito do direito disciplinar lato senso.

3. Entendimento contrário, viola, além do mais o princípio da proporcionalidade e o princípio da culpa, verificando-se uma inconstitucionalidade que para todos os efeitos se deixa arguida.

4. Concorrendo no caso, como se escreve na sentença, "duas sanções" que se situam ambas fora do espaço penal, e relevam da disciplina lato sento, havendo factos negativamente valorados que serviram para, em simultâneo, fundamentar uma e outra, verifica-se violação do referido princípio.

5. O acto objecto de recurso sofre de vício de violação de lei, por violação, designadamente do disposto nos artigos 124.° 125.° do CPA, n.º 5 do art.º 29.° e da CRP, do artigo 57.° do CP, e, em consequência o douto acórdão recorrido ao negar provimento ao recurso, viola, entre outras, as mesmas disposição legais.

6. Termos em que e com o douto suprimento desse Tribunal deve ser revogado o douto Acórdão Recorrido, e, em consequência, deve ser declarado anulado o despacho de 10/11/99 do Sr. Secretário de Estado da Justiça que indeferiu o recurso hierárquico que para ele interpôs o recorrente da classificação de serviço, pois só assim se fará Justiça.

A Autoridade Recorrida contra alegou formulando as seguintes conclusões :

a) O acórdão recorrido merece aplauso por sufragar a tese de que um único facto pode ser susceptível de censura de natureza variada, face aos fins e bens jurídicos a ele subjacentes;

b) O ilícito disciplinar cometido pelo agravante (aquisição de material sem a indispensável autorização) é susceptível de ter uma leitura disciplinar - e uma leitura em termos de classificação de serviço;

c) o aresto em crise debruça-se sobre o despacho do Secretário de Estado da Justiça de 10/11/99 que confirmou a classificação de serviço atribuída pelo Sr. Director-Geral dos Registos e do Notariado;

d) A classificação de "Suficiente" resulta de um esforço complexo, no qual se reuniram diversos vectores, nomeadamente o relatório da inspecção de serviço ao cartório, a ficha de notação e o relatório do Lic. … elaborado com vista à reunião da Subsecção de Notários da Secção de Avaliação do Conselho Técnico da D.G.R.N.;

e) Tal como resulta do teor do Ac. do STA, de 25-11-98, "(...) terá de que concluir-se que uma decisão, num domínio, não prejudica a decisão que vier a ser tomada, no outro, e que a apreciação de duas sanções - uma de natureza disciplinar, outra de natureza classificatória - pelos mesmos factos, não viola o princípio do ne bis in idem".

O Ilustre Magistrado do MP emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

A decisão recorrida julgou provados os seguintes factos:

A) Recurso hierárquico interposto pelo recorrente, em 10-10-96, dirigido ao Ministro da Justiça, do despacho de classificação proferido, em 26-09-96, pelo Director-Geral dos Registos e Notariado, em que foi classificado de suficiente pelo serviço prestado, como Notário, no 4° Cartório Notarial de Lisboa, devendo ser dado provimento ao presente recurso. (fls. 165, do FI) .

B) Acta n° 8, de 08-06-1998, pela qual se verifica que reuniu, em sessão ordinária, nesta Direcção-Geral, a subsecção de notários da Secção de Avaliação do Conselho Técnico, tendo procedido à apreciação dos processos de recursos de classificação abrangidas pela ordem do dia:

P. º RC n° 18/98 - SACT - Recurso hierárquico de classificação interposto pelo Lic. A… , notário do 4° cartório Notarial de Lisboa:

Obteve parecer unânime favorável à manutenção da classificação atribuída - Suficiente - e por consequência pelo não provimento do recurso interposto, com os fundamentos constantes do processo e da acta referida, aqui reproduzida para os legais efeitos. (Cfr. PI ).

C) Acta n° 20, de 13-09-1999, pela qual se verifica que reuniu, na Direcção Geral dos Registos e do Notariado, a Subsecção de Notários da Secção de Avaliação do Conselho Técnico, tendo-se procedido à apreciação do processo de recurso de classificação abrangido pela ordem do dia:

«Em conformidade com os factos e fundamentos de direito invocados, parecer é no sentido de manter a classificação atribuída de «Suficiente», relativa ao período do ano de 1995 abrangido pela inspecção efectuada, que foi objecto de parecer unânime favorável da presente Subsecção» .

D) Parecer da Auditoria Jurídica do Ministério da Justiça, de 20-10-99, e que se propõe o indeferimento do recurso hierárquico.

E) Aí se refere, designadamente, que foi elaborado um extenso e detalhado relatório subscrito pelo Notário Lic. …, onde, no essencial, se procede a uma análise do Relatório elaborado pelo Inspectora, esclarecendo que, com essa análise, é indispensável «focar um conjunto de práticas e situações que ajudarão a uma visão mais fundamentada respeitante à actuação do Lic. A… ».

F) - Com o relatório em apreço, fica-se a conhecer, com razoabilidade, o itinerário cognoscitivo referente à classificação de serviço atribuída, dando-se conta, com clareza, das deficiências detectadas em múltiplas situações, com linguagem clara e acessível, e permite-se a interpretação, de forma adequada, do relatório classificativo da Sr.ª Inspectora. (ibidem , PI) .

G) - Sobre este parecer, está exarado o seguinte despacho:

«Concordo, pelo que nego provimento ao recurso.

10- 11-1999.

O Secretário de Estado da Justiça

Diogo Lacerda Machado» . ( cfr. P.I. ) .

II. O DIREITO:

O presente agravo dirige-se contra o douto Acórdão do TCA que negou provimento ao recurso contencioso por entender que o acto impugnado era formalmente inatacável - visto ter “uma fundamentação clara, suficiente e congruente” - e, além disso, não sofria do vício de violação de lei, uma vez que a notação de suficiente atribuída ao Recorrente não foi consequência dos factos que motivaram a sua punição disciplinar, mas das numerosas deficiências apontadas ao seu serviço no Relatório da Inspecção.

Acrescentou, todavia, que, mesmo que assim não fosse e que, portanto, tais factos fossem também valorados naquele Relatório, isso não significava que tivesse havido violação do princípio “ne bis in idem”, “pois este só tem cabimento na dimensão criminal” e que, sendo assim, e “estando em causa diferentes valores violados pelo mesmo facto”, nada impedia a respectiva valoração nas dimensões criminal, disciplinar e classificação de serviço, tanto mais quanto era certo que “o procedimento criminal, disciplinar e classificativo são independentes e autónomos, prosseguindo fins diferentes e protegendo valores jurídicos diversos, ainda que enquadrados pelos mesmos factos. Assim, terá que concluir-se que uma decisão, num domínio, não prejudica a decisão que vier a ser tomada no outro, e que a aplicação de duas sanções - uma de natureza disciplinar, outra de natureza classificatória - pelos mesmos factos, não viola o princípio do ne bis in idem”

É contra este julgamento que se dirige o presente recurso jurisdicional, onde se defende que a atribuição da classificação de suficiente ao serviço prestado pelo Recorrente foi, também, determinada pela referida infracção disciplinar, "que o princípio «ne bis in idem» aplica-se por princípio no âmbito do direito penal e aplica-se também no âmbito do direito disciplinar lato senso” e que, por via disso, a valoração negativa de certos factos para fundamentar duas diferentes sanções implica a violação do referido princípio. A não se entender deste modo, conclui, estar-se-á a violar os princípios da proporcionalidade e da culpa constitucionalmente consagrados.

Sustenta, ainda, que o acto recorrido sofre de vício de forma por violação do disposto nos artigos 124.° 125.° do CPA e que, por isso e também aqui, o Acórdão recorrido errou no seu julgamento.

As questões ora em causa são, pois, como se vê, a de saber se o Tribunal a quo julgou bem quando entendeu que se não verificava o vício de violação de lei decorrente da violação do princípio “ne bis in idem” e se foi correcta a sua decisão quando considerou que o acto impugnado estava devidamente fundamentado.

1. O princípio “ne bis in idem”, com consagração constitucional no n.º 5 do art.º 29.º da CRP, tem como consequência que “ninguém pode ser julgado mais do que uma vez pela prática do mesmo crime”.

Foi discutido se este princípio tinha apenas aplicação nos procedimentos de natureza criminal ou se essa aplicação era susceptível de ser alargada às situações em que estava em causa outro tipo de sanções, designadamente as de natureza disciplinar, mas essa controvérsia está, hoje, desactualizada por a doutrina e jurisprudência serem unânimes no sentido de entenderem que o mesmo só se aplica em matéria penal.

Entendimento que aqui se perfilha.

Com efeito, é sabido que os vários ramos do direito têm funções próprias e objectivos distintos, que visam a protecção de valores autónomos, e que, por via disso, há factos passíveis de sanções criminais que o não são de sanções civis e inversamente, como também o é que os mesmos factos podem desencadear, cumulativamente, responsabilidade disciplinar e responsabilidade penal e que à independência dos ilícitos corresponda a autonomia dos respectivos processos, os quais podem, assim, correr em simultâneo e em separado.

Do que resulta a possibilidade de valoração dos mesmos factos em sedes distintas sem que tal signifique a violação do princípio ne bis in idem – Vd., entre outros, Acórdãos deste Tribunal de 23/06/99 (rec.º nº 37.812), de 24/11/99 (rec.º nº 41.997), de 29/02/00 (rec.º nº 31.130), de 3/4/01 (Pleno) (rec.º nº 29.864, de 19/02/03 (rec.º 1.129/02) e de 21/9/04 (rec. 47.146).

Nesta conformidade, e neste “quadro de autonomia de ilícitos e independência de processos, justificados pela diferenciação dos bens a proteger, os comportamentos são apreciados à luz de normativos diversos, a partir de enfoques distintos, com critérios de prova diferentemente orientados, sem perigo de contradição entre a decisão disciplinar e a sentença penal, em termos que ponham em causa a unidade da ordem jurídica.” – Acórdão deste Tribunal de 21/9/04 (rec. 47.146). E, porque assim, “o facto de o arguido ser absolvido em processo crime, não obsta, em princípio, à sua punição em processo disciplinar instaurado com base nos mesmos factos.” - Acórdão deste Supremo 24/01/02 (rec.º nº 48.147).

Em suma : é ponto assente que os mesmos factos podem ser apreciados e valorados, simultaneamente e com autonomia, em sede criminal e em sede disciplinar o que significa que a sua punição numa daquelas sedes não obsta a que os factos que a determinaram sejam, de novo, fundamento para a aplicação de uma nova sanção em sede diferente sem que tal possa ser qualificado como violação do princípio “ne bis in idem”.

Ora, se o citado princípio não proíbe que os mesmos factos determinem essa dupla e diferente punição em sede criminal e em sede disciplinar, por maioria de razão não a proibirá em sede disciplinar e em sede de classificação de serviço, tanto mais quanto é certo que são diferentes os valores a prosseguir, que tais factos são apreciados à luz de normativos diversos e a partir de enfoques distintos e que em sede classificatória não está em causa a aplicação de qualquer medida sancionatória mas, apenas e tão só, a apreciação do mérito e competência profissionais.

1. 1. No caso sub judice não é seguro – como o Recorrente sustenta - que o acto impugnado, que o rejeitou o recurso hierárquico que o classificou de suficiente, tivesse tido em conta os factos que determinaram a sanção disciplinar que lhe foi aplicada pois que, muito embora os mesmos tenham sido mencionados nesse recurso, nenhuma referência lhes é feita no Relatório que o fundamentou acto recorrido, o que leva a crer que os mesmos não foram fundamento desse acto.

Mas mesmo que assim não fosse e se pudesse dar como adquirida a sua relevância naquela notação, certo é que daí não se podiam retirar as conclusões por ele desejadas - designadamente a da ilegalidade do acto recorrido por violação do princípio “ne bis in idem” decorrente de tais factos terem sido já valorados em sede de procedimento disciplinar - uma vez que, como acima se referiu, nada impedia que eles pudessem ser fundamento de duas diferentes apreciações em duas distintas sedes, uma vez que eram diferentes os bens a proteger.

Com efeito, e de um lado, estava em causa a violação dos procedimentos destinados à aquisição de material para a Repartição onde o Recorrente prestava serviço e, por conseguinte, estava em causa a protecção do interesse público de que essa aquisição fosse feita no respeito pelas formalidades legalmente exigidas e, do outro - no acto impugnado - a apreciação da sua competência e do seu mérito profissional.

Nada impedia, assim, que os mesmos factos pudessem ser apreciados e valorados em ambas essas sedes sem que isso pudesse ser configurado como uma violação do princípio “ne bis in idem”.

Alega, ainda, o Recorrente que este entendimento viola os princípios constitucionais da imparcialidade e da culpa.

Mas sem razão.

Na verdade, o princípio da proporcionalidade impõe que o acto administrativo se contenha dentro dos limites adequados e razoáveis aos fins concretos que a Administração visa prosseguir e, se assim é, só se poderia defender a violação desse princípio se, in casu, a classificação atribuída ao Recorrente fosse manifestamente inferior à que devia ser e, por isso, fosse intolerável quando confrontada com as finalidades que a classificação de serviço visa prosseguir.

Ora tal nem sequer vem alegado.

Por outro lado, não conhecemos em que se possa traduzir o princípio da culpa nem que o mesmo tenha protecção constitucional.

Improcede, pois, a alegação, e respectivas conclusões, de que o Acórdão recorrido fez errado julgamento quando considerou não ter sido violado o princípio “ne bis in idem”.

2. O Agravante conclui, ainda, que o Acórdão recorrido errou quando considerou que o acto impugnado era ilegal em função da sua falta, ou insuficiente fundamentação, e por ter violado o disposto no art.º 57.º do CP. – vd. conclusão 5.º.

Todavia, formulou essa conclusão sem que a justificasse minimamente, pois que no discurso alegatório nenhuma referência fez a esse, alegadamente, errado julgamento.

Sendo assim, e sendo não vemos que o Acórdão recorrido possa ter errado nessas sedes julga-se tal conclusão totalmente improcedente

Termos em que acordam os Juizes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso e em confirmar a douta decisão recorrida.

Custas pelo Recorrente fixando-se a taxa de justiça em 300 € e a procuradoria em metade.

Lisboa, 12 de Janeiro de 2005. – Costa Reis (relator) – Edmundo Moscoso – Maria Angelina Domingues.