01131/09 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A Lei 9/2007 estabeleceu que os lugares de quadro do pessoal do SIS seriam providos por contrato administrativo ou preenchidos por funcionários ou agentes da Administração em regime de comissão de serviço com a duração de três anos renováveis, a qual podia cessar a qualquer momento, sem aviso prévio, por mera conveniência de serviço.

II- E que o funcionário ou agente da Administração que exercesse funções há mais de cinco anos tinha direito, aquando da cessação dessa comissão, a ser reintegrado no quadro de pessoal de origem em categoria e escalão equivalentes aos que possuía no SIS devendo, se necessário para a execução dessa transição, serem criados os lugares indispensáveis os quais seriam extintos à medida que vagassem.

III- Deste modo, e para que essa disposição pudesse ser concretizada era necessário que na carreira onde o funcionário originalmente estava integrado existisse categoria equivalente à que ele tinha no SIS e que faltasse apenas a criação de um novo lugar na categoria.

IV- Deste modo, e desempenhando o Autor as funções de técnico de informações no SIS e inexistindo na carreira do pessoal militar da GNR categoria de técnico de informações ou categoria equivalente era impossível criar o lugar que aquele pretendia.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

B… intentou contra a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, O MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA e o MINISTÉRIO DAS FINANÇAS E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA “acção administrativa especial de declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo” pedindo que os Réus fossem condenados a, “em cumprimento do n.° 7 do artigo 49.° da Lei n.° 9/2007, proferir o despacho conjunto ali referido, de modo a permitir que o A. seja integrado em categoria e escalão equivalentes aos que possuía no SIS, fixando-se, para o efeito um prazo razoável para o cumprimento do dever que impende sobre a Administração de proferir o referido despacho”.

Em resumo alegou que, apesar da sua categoria profissional ser a de Cabo da GNR, certo é que, entre Fevereiro de 2002 e Maio de 2007, exerceu em comissão de serviço no Serviço de Informações e Segurança (doravante SIS) as funções de técnico-adjunto de informações e que, finda essa comissão, requereu ser reintegrado, como tinha direito, em categoria e escalão equivalentes aos que possuía no SIS. Todavia, os RR, refugiando-se no facto da GNR não possuir a categoria profissional de técnico-adjunto de informações e na dificuldade de a criar, têm-se recusado a deferir o seu requerimento o que lhe tem provocado sérios prejuízos, designadamente de natureza salarial.

A Presidência do Conselho de Ministros e o Ministério da Administração Interna contestaram afirmando que no quadro do pessoal militar da GNR não existia a categoria de técnico-adjunto de informações e que, sendo assim, sob pena de desvirtuamento de toda a estrutura das carreiras daquele pessoal, era impossível deferir o requerimento apresentado pelo Autor enquanto ele mantivesse a sua qualidade de militar. Tal provimento era, no entanto, possível se o Autor solicitasse a sua transferência para o quadro civil da GNR mas ele tem-se recusado a pedir essa transferência.

Notificados para alegarem tanto o Autor como a Presidência do Conselho de Ministros e o Ministério da Administração Interna exerceram esse direito.

O Autor formulou as seguintes conclusões:

1. O Autor é cabo da GNR tendo exercido desde 25/02/2002 e 8/05/2007, de forma ininterrupta, as funções de técnico-adjunto de informações no Serviço de Informações e Segurança, serviço público integrado no Sistema de Informações da República Portuguesa (SIRP).

2. De acordo com o art. 49.º da Lei 9/2007, de 19/02, o Autor tem direito a ser integrado no quadro de pessoal de origem (GNR) uma vez que a comissão de serviço que desempenhou no SIS se prolongou por mais de 5 anos e o A. optou, por meio de requerimento, pela sua integração na GNR em categoria e escalão equivalentes aos que possuía no SIS (al. b) do n.º 5 do referido artigo).

3. O legislador, prevendo que a integração do funcionário no serviço de origem em categoria e escalão equivalentes aos que possuía no serviço de origem poderia causar dificuldades, estabeleceu que o problema fosse resolvido através de despacho conjunto do Primeiro Ministro e dos membros do Governo responsáveis pela área das Finanças e da Tutela de modo que fossem criados no serviço de origem (no nosso caso na GNR) os lugares referidos.

4. A criação de tais lugares (n.º 7 do artigo 49.º) reveste-se de carácter imperativo, pelo que não podem as entidades demandadas escusar-se ao seu cumprimento, invocando a dificuldade, pois que dificuldade não é sinónimo de impossibilidade.

5. Não podem, de igual modo, dar ao normativo referido no número anterior uma interpretação diferente do que corresponde à letra da lei sem se subverter o pensamento do legislador que presidiu à elaboração de tal normativo.

6. Esta situação, aliás, sendo uma situação “ad hoc”, de carácter transitório, não conflitua com as normas existentes no serviço de origem uma vez que os lugares criados serão extintos “à medida que vagarem”.

7. O desrespeito do normativo acima referido (não emissão, em tempo aceitável, do despacho conjunto a que se refere o n.º 7 do art.º 49.º da Lei n.º 09/2007) constitui uma violação de lei.

8. Constitui, igualmente uma ofensa do princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, previsto no art.º 4.º do CPA e que se encontra igualmente previsto como direito fundamental no n.º 1 do art.º 266.º da CRP; e ainda,

9. Uma ofensa ao princípio da igualdade (art.º 5.º do CPA e 13.º da CRP).

10. De qualquer modo e mesmo que por mera hipótese académica se admitisse a impossibilidade de criação dos lugares no serviço de origem a que nos temos vindo a referir, sempre o A. teria direito a ser indemnizado, no caso de impossibilidade de emissão de norma regulamentar.

11. Nestes termos e nos demais de direito que V. Ex. mui doutamente suprirá, requer-se que as entidades demandadas, em cumprimento do n.º 7 do artigo 49.º da Lei 09/2007, sejam condenadas a proferir o despacho conjunto ali referido, de modo a permitir que o A. seja integrado no serviço de origem em categoria e escalão equivalentes aos que possuía no SIS, fixando-se, para o efeito um prazo razoável para o cumprimento do dever que impende sobre a Administração de proferir o referido despacho.

O Ministério da Administração Interna formulou as seguintes conclusões:

A. O A. pertence ao quadro do pessoal militar da Guarda Nacional Republicana,

B. No qual apenas se prevêem, como categorias profissionais, as que concernem respectivamente, aos grupos de oficiais, sargentos e praças (maxime Estatuto dos Militares da GNR, aprovado pelo Dec.-Lei n.º 265/93, de 31/07, com as alterações subsequentes).

C. Não sendo, em consequência, possível prover no aludido quadro do pessoal militar da GNR o A. na categoria de técnico-adjunto de informações, nível do grupo de pessoal técnico-profissional.

D. Categoria que o A. detinha no SIS - durante o período de tempo em que, em comissão de serviço, ali, desempenhou funções - sendo remunerado pelo escalão 2, índice 200, da carreira de regime especial (SIS).

E. Quantia, aquela, relativamente à qual acresciam os suplementos devidos por lei pelo exercício de funções no âmbito do SIS. Mas,

F. Não estando prevista - como não está - no quadro do pessoal militar da GNR, a mencionada categoria profissional de técnico-adjunto de informações, não pode o A. - continuando a manter a sua qualidade de militar da GNR - ser provido na referida categoria. E tal,

G. Sob pena de desvirtuamento de toda a estrutura de carreiras do pessoal militar da GNR.

H. Que não consente tal operação jurídica. Pelo que antecede,

I. Ocorre uma excepção peremptória - que impede o direito invocado pelo A. - que conduz à absolvição do R. do pedido (art. 487.°, n.° 2, do CPC).

J. O que, desde já, se requer.

K. Afigura-se, contudo, possível, ao R. MAI, que o A. seja provido na aludida categoria de técnico-adjunto de informações, mas no pressuposto de que tal se concretize no quadro do pessoal civil da GNR.

L. Em todo o caso, para tanto, deverá o A. emitir uma declaração de vontade nesse sentido.

M. E tal, porquanto, o preenchimento, por parte do A., de um dos lugares do quadro do pessoal civil da GNR, sempre envolverá a perda da sua qualidade de militar daquela Força de Segurança.

N. O que não poderá o R. fazer unilateralmente.

O. Mas, apenas, estribado numa declaração de vontade, inequívoca, nesse sentido, do A

P. De todo o modo, a criação de um tal lugar não integra a competência exclusiva do Ministro da Administração Interna.

Q. Já que, por força de lei, a criação do mencionado lugar apenas poderá ocorrer através da emissão de um despacho conjunto, no qual terão de intervir, para além do Senhor Ministro da Administração Interna, necessariamente, os Senhores Primeiro-Ministro e Ministro das Finanças (cfr. 49°, n.º 7, da Lei n.° 9/2007, de 19 de Fevereiro).

A Presidência do Conselho de Ministros limitou-se a pedir a improcedência da acção sem, contudo, formular conclusões.

A Ilustre Magistrada do M.P. pronunciou-se no sentido da improcedência da acção por considerar que “a natureza do corpo especial do pessoal militar da GNR e a rigidez do respectivo quadro comprometem a aplicabilidade aos casos como o dos autos do disposto no art.º 49.º, n.º 5, al.ª b), 6 e 7 da Lei 9/20007.” De resto, a “categoria em causa - que teria de proceder a criação do lugar equivalente ao detido no SIS, pelo despacho que o Autor reclama - não é sequer permitida pelo Estatuto dos Militares da GNR (cfr. art.º 24.º do DL 265/93, de 31/07, e art.º 29.º do DL 297/2009, de 14/10).”

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

Tendo-se em atenção os elementos juntos aos autos julgam-se provados os seguintes factos:

1. O Autor é Cabo da Guarda Nacional Republicana.

2. De 25/02/2002 a 8/05/2007 exerceu, de forma ininterrupta, em comissão de serviço, as funções de técnico-adjunto de informações do SIS.

3. Finda essa comissão requereu ao Sr. Comandante da GNR a colocação em categoria e lugar equivalentes aos que detinha no SIS, invocando o disposto no art.º 49.º da Lei n.º 9/2207, de 19/02.

4. O que provocou a Informação junta aos autos de fls. 13 a 16 prestada pelo Gabinete de Contencioso Administrativo-Financeiro da GNR, que aqui se considera integrada, onde se referiu desconhecer-se “se já terá, ou não, sido criado o lugar necessário para execução do estabelecido na al.ª b) do art.º 49.º da Lei 9/2007, de 19FEV. Só após a criação daquele lugar e consequente integração do militar no mesmo, se coloca a questão da colocação no escalão, essa sim do âmbito das competências atribuídas a esta Chefia.” E que terminou com a formulação da seguinte proposta:

“Caso o Ex.mo Chefe de Serviço se digne concordar com quanto acabou de se expender poderá promover a subida da presente informação ao Ex.mo Comandante Geral que, se igualmente com ela concordar, poderá autorizar que a mesma seja remetida, com o despacho que sobre ela recair, à Chefia do Serviço de Pessoal, com a menção de que deverá ser aquela chefia a propor a criação do cargo legalmente devido ao Cabo B….”

5. Em 18/09/2007, no rosto dessa informação, o Sr. Comandante Geral substituto proferiu o seguinte despacho “1. Aprovo. 2. Proceda-se em conformidade.”

6. No seguimento desse despacho o Sr. Comandante Geral da GNR enviou ao Sr. Ministro da Administração Interna ofício propondo “a criação de lugar equivalente àquele que o Cabo B… detinha no SIS por forma a poder ser dado cumprimento ao disposto na al.ª b) do n.º 5 do art.º 49.º da Lei 9/2007.”

7. O Sr. Ministro da Administração Interna remeteu aquela proposta ao Sr. Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna para que se pronunciasse sobre ela.

8. O que motivou a elaboração da Informação junta aos autos de fls. 17 a 24, que se dá por reproduzida, onde se afirmou que a reintegração do Autor na GNR em categoria e escalão equivalentes ao que detinha no SIS só seria possível se o quadro de pessoal militar da GNR previsse carreira no âmbito da qual a categoria pudesse ser criada. Ora, o Estatuto dos Militares da GNR não previa, nem admitia, o acesso a categorias ou postos por formas diversas das que ele estavam definidas pelo que não era “legalmente possível a criação de um lugar de nos quadros de pessoal militar da GNR de categoria equivalente à que o Requerente detinha no SIS: a carreira militar da Guarda não admite outras categorias, subcategorias ou postos para além dos expressamente previstos nas respectivas orgânicas e estatutárias.”

9. Afirmou-se, ainda, naquela Informação que a GNR dispunha de um quadro de pessoal civil, que se regia pelo estabelecido na lei geral para os funcionários e agentes da Administração Pública, e que se afigurava possível a criação no quadro desse pessoal civil de um lugar na categoria e escalão equivalentes ao que o Autor detinha no SIS, a extinguir quando vagasse, para que ele nele fosse provido.

10. Sr. Secretário de Estado Adjunto e da Administração Interna proferiu o seguinte despacho: “Concordo com a presente informação. Proceda-se como proposto.”

11. Tal Informação foi comunicada ao Sr. Comandante Geral da GNR.

12. A criação do lugar para nele ser integrado o Autor ainda não foi feita.

II. O DIREITO

Resulta do antecedente relato que o Autor, Cabo da GNR, exerceu durante mais de cinco anos, em comissão de serviço, as funções de técnico-adjunto de informações no SIS e que finda essa comissão requereu - a coberto do disposto no art.º 49.º da Lei 9/2007, de 19/02 - a sua reintegração na GNR em categoria e escalão equivalentes ao que tinha naquele Serviço, requerimento que não foi deferido por se ter considerado que inexistia no quadro do pessoal militar daquela Guarda a categoria de técnico-adjunto de informações e que a criação dessa categoria no quadro daquele pessoal era impossível visto operar um desvirtuamento de toda a estrutura das carreiras desse pessoal.

O Autor não aceita este entendimento por entender que, tendo a sua pretensão respaldo legal, o seu deferimento era de carácter imperativo. E acrescentou que foi, de resto, por considerar que deferimento de requerimento semelhantes aos seus poderia causar dificuldades que o legislador estatuiu que estas fossem resolvidas através de despacho conjunto do Sr. Primeiro Ministro e dos Ministros das Finanças e da Tutela. Acrescia que se tratava de uma situação provisória visto os lugares que tivessem de ser criados seriam extintos à medida que vagassem. E concluiu que ao assim não entenderem os RR violaram a lei e os princípios da prossecução do interesse público e da igualdade.

A questão que se nos coloca é, pois, como se vê, a de saber se o invocado art.º 49.º da Lei 9/2007 consente a criação no quadro de pessoal militar da GNR do lugar pretendido pelo Autor.

1. A Lei 9/2007 - que fixou o regime jurídico do Serviço de Informações de Segurança (SIS) - estabeleceu que os lugares de quadro do seu pessoal seriam providos exclusivamente por contrato administrativo de provimento ou preenchidos por funcionários ou agentes da Administração Pública em regime de comissão de serviço com a duração de três anos renováveis, a qual podia cessar em qualquer momento, sem aviso prévio, por mera conveniência de serviço sem qualquer indemnização (art.ºs 45.º/1 e 2 e 49.º/1 e 3).

E estatuiu também que quando a rotura da situação laboral atingisse funcionários ou agentes da Administração que se encontrassem a trabalhar no SIS em regime de comissão de serviço se lhes aplicava o disposto no art.º 49.º onde, sob a epígrafe de cessação do vínculo funcional, se prescrevia o seguinte:

“5- Aquando da cessação da comissão de serviço, o funcionário tem direito a ser integrado no quadro de pessoal de origem ou em lugar do quadro do serviço ou organismo para onde tenham sido transferidas as respectivas atribuições e competências, de acordo com as seguintes regras:

a) Se a comissão de serviço cessar antes de decorridos cinco anos, na categoria que o funcionário possuir no serviço de origem;

b) Se a comissão de serviço se prolongar por período superior a cinco anos o funcionário pode optar pela integração em categoria e escalão equivalentes aos que possuir no SIED, no SIS ou na estrutura comum em causa, excepto pessoal dirigente.

6- Nos quadros de pessoal dos serviços de origem são criados os lugares necessários para execução do estabelecido nas alíneas a) e b) do número anterior, os quais são extintos à medida que vagarem.

7- A criação dos lugares referidos no número anterior é feita por despacho conjunto do Primeiro-Ministro e dos membros do Governo responsáveis pela área das finanças e da tutela, produzindo efeitos a partir das datas em que cessarem as comissões de serviço no SIED, no SIS ou nas estruturas comuns dos funcionários a que os lugares se destinam.”

Deste modo - de acordo o transcrito normativo - o funcionário ou agente da Administração Pública que exercesse funções no SIS em comissão de serviço há mais de cinco anos tinha direito, aquando da cessação dessa comissão, a ser reintegrado no quadro de pessoal de origem em categoria e escalão equivalentes aos que possuía no SIS devendo, se necessário para a execução dessa transição, serem criados os lugares indispensáveis os quais seriam extintos à medida que vagassem.

A aplicação desta injunção pressupõe, assim, a reunião cumulativa de três requisitos: 1) que o funcionário tivesse exercido no SIS, em comissão de serviço, funções por mais de cinco anos; 2) que na carreira onde ele originalmente estava integrado existisse categoria equivalente à que ele tinha no SIS; e que 3) houvesse necessidade da criação de um novo lugar.

No caso, é pacífico que o Autor desempenhou funções no SIS por mais de cinco anos e que o mesmo estava integrado na estrutura militar da GNR, pelo que resta apurar se na carreira do pessoal militar da GNR existia a categoria correspondente àquela em que o Autor se integrava no SIS, pois que só se assim for poderá ser criado o lugar reclamado pelo Autor.

2. Nos termos do art.º 24.º do Estatuto dos Militares da GNR aprovado pelo DL 265/93, de 31/07, “a hierarquia dos postos militares e as categorias e sub-categorias em que se agrupam são as seguintes:

a) Oficiais

1) Oficiais generais - general e brigadeiro

2) Oficiais superiores - coronel, tenente-coronel e major

3) Capitães - capitão

4) Subalternos - tenentes e alferes

b) Sargentos - sargento-mor, sargento-chefe, sargento-ajudante, primeiro-sargento, segundo sargento e furriel

c) Praças, cabo chefe, cabo e soldado.” O DL 265/93 foi revogado pelo DL 297/2009, de 14/10, que aprovou o novo Estatuto dos Militares da GNR, mas nesta matéria não foi introduzida nenhuma alteração significativa. Senão veja-se:

“Artigo 29.°

Categorias profissionais, subcategorias e postos militares

1- Os militares da Guarda agrupam-se hierarquicamente nas seguintes categorias profissionais, subcategorias e postos militares:

a) Categoria profissional de oficiais:

i) Subcategoria de oficiais generais, que compreende os postos de tenente-general e major-general;

ii) Subcategoria de oficiais superiores, que compreende os postos de coronel, tenente-coronel e major;

iii) Subcategoria de capitães, que compreende o posto de capitão;

iv) Subcategoria de oficiais subalternos, que compreende os postos de tenente e alferes;

b) Categoria profissional de sargentos, que compreende os postos de sargento-mor, sargento-chefe, sargento-ajudante, primeiro-sargento, segundo-sargento e furriel;

c) Categoria profissional de guardas, que compreende os postos de cabo-mor, cabo-chefe, cabo, guarda principal e guarda.”

Por seu turno, no SIS as carreiras subdividem-se entre a carreira do pessoal dirigente - que abrange as categorias de director, director adjunto, director de departamento e director de área (art.º 37.º da Lei 9/2007) - e as carreiras do demais pessoal que incluem a carreira técnica superior de informações, de técnico profissional de informações, de técnico superior de apoio à actividade de informações, de técnico profissional de apoio à actividade de informações e de carreira auxiliar e operário (art.º 61.º da mesma Lei).

A leitura dos citados normativos torna evidente não só que as carreiras e categorias existentes na GNR e no SIS nada têm de semelhante como também que no quadro de pessoal militar da GNR inexiste a categoria de técnico de informações ou categoria equivalente.

Sendo assim, e sendo que a criação de lugares referida no transcrito art.º 49.º da Lei 9/2007 pressupõe a existência no serviço de origem do interessado de categoria equivalente à que ele esteve integrado no SIS e que, in casu, essa equivalência não existia era impossível às autoridades demandadas criar o lugar que o Autor pretendia. Ou seja, e dito de forma diferente, inexistindo na hierarquia militar da GNR categoria de técnico de informações era impossível satisfazer o requerimento do Autor.

E, porque assim é, a omissão dos RR em criar o lugar pretendido pelo Autor não é violadora da citada norma da Lei 9/2009 nem de qualquer princípio constitucional.

Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em julgar improcedente esta acção e, em consequência, em absolver os RR do pedido.

Custas pelo Autor.

Lisboa, 8 de Fevereiro de 2011. – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (relator) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Luís Pais Borges.