I. Relatório
M. ......, vem recorrer da sentença proferida em 26 de Junho de 2025, pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que, no âmbito da acção de intimação para a defesa de direitos, liberdades e garantias intentada contra Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa, peticionando “a condena[ção] da Ré a realizar todos os procedimentos adequados, previstos no nº 5 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 57/2016. de 29 de agosto, alterado pela Lei nº 57/2017, de 19 de julho, que se consubstanciam na abertura de procedimento concursal para ocupação de um posto de trabalho na carreira de investigação científica, de acordo com as funções desempenhadas pela Autora”, indeferiu liminarmente a petição inicial.
Nas suas alegações de recurso, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
1. Salvo o devido respeito, que é muito elevado, a douta sentença recorrida, rejeitando liminarmente a presente ação não efetuou a melhor aplicação do Direito e da Justiça.
2. Esta rejeição configura uma decisão surpresa. A recorrente não foi chamada a exercer o contraditório nos termos previsto no n.º 3 do artigo 3.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA.
3. A Jurisprudência tem abordado esta questão, adotando uma posição uniforme e pacifica que aqui fica exemplificada através da transcrição do sumário do Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, prolatado em 12 de julho de 2018, no âmbito do processo n.º 177/15.0T8CPV-A. P1.S1:
“I- A decisão surpresa que a lei pretende afastar com a observância do princípio do contraditório, contende com a solução jurídica que as partes não tinham a obrigação de prever, para evitar que sejam confrontadas com decisões com que não poderiam contar, e não com os fundamentos que não perspetivavam de decisões que já eram esperadas.
II- A decisão surpresa não se confunde com a suposição que as partes possam ter feito quanto ao destino final do pleito, nem com a expectativa que possam ter perspetivado quanto à decisão, quer de facto, quer de direito, sendo certo que, pelo menos, de modo implícito, a poderiam ou tiveram em conta, designadamente, quando lhes foi apresentada uma versão fáctica não contrariada e que, manifestamente, não consentiria outro entendimento (…)”
4. Por outro lado, a douta sentença recorrida não teve em conta que através da presente ação o Recorrente pretende que a Ré proceda à abertura do concurso que, na sua opinião, está obrigada a abrir.
5. A precariedade da Recorrente ao serviço da Ré remonta ao ano de 2009 (cfr. PI). Por isso, não se entende que a violação do disposto no n.º 5 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 57/2016 não configure a violação de qualquer direito, liberdade ou garantia da Recorrente ou outro de natureza análoga, conforme parece resultar da douta sentença recorrida. Nomeadamente de violação da liberdade de escolha de profissão e do direito de acesso à função pública, com consagração constitucional no artigo 47.º da nossa Lei Fundamental.
6. A condenação da Ré na abertura de um concurso que devia ter ocorrido até 6 meses do final do contrato de trabalho celebrado com o Recorrente não é compatível com as finalidades da ação administrativa, que não permite suster os prejuízos decorrentes da falta de abertura do concurso, e não pode ser objeto de uma providência cautelar.
7. Quanto à urgência e à repercussão do decurso do tempo na ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, este tipo de ação não está subordinado a prazo, mas só deve ser usada se for o único meio que em tempo útil permita evitar a lesão do direito do autor. Para efeitos de aferição da necessidade da intimação, o autor deve demonstrar que a intimação é indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, no sentido de não poder voltar a exercer o direito cuja efetividade está comprometida. O acórdão proferido pelo STA em 16/05/2019, processo n.º 2762/17 e a doutrina ensinada por Rui Mesquita Guimarães em CJA n.º 135, págs. 3 a 8, ambos supracitados, sustentam esta posição aqui apresentada pelo Recorrente.
8. Como mais bem descrito na petição inicial, ficou demonstrada a especial urgência na tomada de decisão judicial, mostrando-se provada a indispensabilidade do recurso a este meio processual de intimação para proteção do direito da Recorrente de acesso à função pública em condições de igualdade, consagrado no artigo 47.º n.º 2 da CRP, direito esse reforçado pelo Princípio da Igualdade, consagrado no artigo 13.º da CRP.
9. Este entendimento foi vertido na sentença proferida no processo n.º 14247/25.3BELSB, que corre termos no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que condenou a Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa por ter concluído que: “a norma do supracitado n.º 5 do artigo 6.º do DL n.º 57/2016, consagra uma obrigação vinculada da entidade empregadora pública, condicionada ao seu “interesse estratégico”, mas que não pode servir de justificação para neutralizar por completo a abertura do procedimento, quando estejam em causa funções de carácter permanente.(…) O cumprimento formal da abertura de concursos em áreas genéricas não equivale, necessariamente, ao cumprimento substancial da obrigação legal imposta pelo n.º 5 do artigo 6.º do DL 57/2016. Tal interpretação desvirtuaria os objetivos da norma, comprometendo a proteção do direito de acesso à função pública e o princípio da segurança no emprego (art. 47.º e 53.º da CRP), além de abrir espaço à perpetuação da precariedade em violação da Diretiva 1999/70/CE. (…) entende este Tribunal, que a Entidade Demandada não deu integral cumprimento ao disposto no n.º 5 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, com a redação dada pela Lei n.º 57/2017, por não ter promovido, até seis meses antes do termo do contrato, a abertura de procedimento concursal adequado e dirigido à categoria da carreira de investigação científica compatível com as funções efetivamente desempenhadas pela Autora.”
10. Quanto ao “interesse estratégico”, a douta sentença recorrida faz uma errada interpretação deste conceito, plasmado no n.º 5 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 57/2016. Como abordado supra de forma mais alargada, este conceito aplica-se a todo o tipo de organização ou atividade humana. Através deles são definidos os objetivos e a necessidades de uma determinada organização. A investigação científica e o ensino superior, são interesses estratégicos porque, o primeiro sustenta o desenvolvimento económico e social; garante autonomia e soberania em setores-chave; projeta a influência de Portugal e das instituições de ensino superior no cenário global; e responde de forma qualificada aos grandes desafios do presente e do futuro que se colocam a Portugal e ao Mundo. Ao passo que o segundo fortalece a base científica, tecnológica, económica e social de Portugal, contribuindo de forma indispensável para o seu desenvolvimento sustentável, a sua soberania e a sua presença no palco Internacional. Ora, a douta sentença recorrida, sem saber qual é o interesse estratégico da Ré e sem que esta se tenha pronunciado sobre tal interesse, não pode afirmar: “Ora, o interesse estratégico é definido pelos órgãos de gestão da instituição e constitui um ato de gestão interna que consubstancia um juízo discricionário. Juízo esse que, por natureza, é insindicável pelo tribunal,.”
11. A Ré integra uma Universidade com elevado prestígio em Portugal e no Mundo, tem um Plano Estratégico para 2023/2027, consultável em ulisboa.pt, que assenta em três pilares fundamentais: Ensino, Investigação e Inovação e valorização do conhecimento, cujo conteúdo se encontra supra transcrito. É ainda de acrescentar que na página n.º 48 deste documento, nos objetivos elencados no âmbito dos recursos, é definido o combate “à precariedade dos vínculos laborais de docentes, investigadores e trabalhadores técnicos e administrativos”. Neste plano estratégico não existe qualquer ideia contrária à contração de investigadores científicos ou de docentes. Existindo, como vimos, o objetivo de combater a precariedade.
12. Quanto à interpretação a dar à expressão “em função do seu interesse estratégico”, contida no n.º 5 do artigo 6.º do Decreto-Lei 57/2016, o “Relatório da discussão e votação na especialidade, texto final da Comissão de Educação e Ciência e propostas de alteração apresentadas pelo PS, BE e PCP”, registado no Diário da Assembleia da República, de 1 de junho de 2017, II série B, n.º 48, págs. 7 e 8, consultável em debates.parlamento.pt e supra transcrito na íntegra, é um bom contributo neste domínio interpretativo. De acordo com este relatório, ao introduzir esta norma o legislador teve como objetivo dar resposta ao problema criado com “a separação entre investigação e docência, e que esta separação foi prejudicial ao conjunto do sistema do ensino superior e de ciência e tecnologia. Considera que é, portanto, necessário que haja uma melhor integração entre essas duas formas de participar no sistema de ensino superior e ciência, parecendo adequado ao seu Grupo Parlamentar o reforço da capacidade docente, uma vez que esta é vista como «primeira obrigação» das instituições, quando na verdade o reforço da capacidade docente vai a par com o reforço da capacidade de investigação, podendo estas funções ser trabalhadas lado a lado. A possibilidade que é dada na proposta de alteração do PS é necessária, pois permite ajudar as instituições a responderem à reorientação da sua forma de gestão. O Grupo Parlamentar do PS entende, assim, que uma melhor articulação entre a carreira de docente e a carreira de investigador é positiva para o sistema e para as pessoas que estão no sistema e por isso apelaram a esta abertura, reforçando que a ideia do diploma é a defesa do emprego científico digno e sustentável, tratando-se de um passo que pode ser dado, no sentido de ajudar as instituições a cumprir com o presente diploma”.
13. Tendo em conta o conceito de interesse estratégico e as razões que levaram o legislador a criar a norma constante do n.º 5 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 57/2016, faz todo o sentido que esta norma seja interpretada do seguinte modo: Até seis meses antes do termo do prazo de seis anos do contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo celebrado com um investigador, ao abrigo deste diploma legal, a instituição é obrigada a abrir procedimento concursal de acordo com as funções desempenhadas por este trabalhador. Em função do interesse estratégico da instituição o procedimento concursal pode ser aberto para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior.
14. Não sabemos qual é o interesse estratégico da Ré. Tal interesse tem de ser do conhecimento do Tribunal para poder determinar que constitui, ou não, justificação para a não abertura, neste caso concreto, do procedimento concursal.
15. O princípio da legalidade subordina a atividade administrativa à Lei, de forma vinculativa. A reserva de lei é a base legal da atividade administrativa. A lei assume-se não só como limite, mas também como pressuposto e fundamento da atividade administrativa.
16. Não podemos deixar de ter em conta que o contrato de trabalho a termo resolutivo certo foi celebrado para o exercício de atividades de investigação científica, de desenvolvimento tecnológico, de gestão e de comunicação de ciência e tecnologia em instituições do SCTN. A lei não obriga que o concurso seja aberto para a carreira de investigação científica. Permite que a instituição, em função do seu interesse estratégico, possa optar entre a abertura de um concurso para esta carreira ou para a carreira docente.
17. Quanto aos princípios e normas constitucionais violadas, o Direito do Trabalho é, na Constituição, antes de tudo, Direito dos Trabalhadores, em consonância com a sua génese e com a matriz do texto constitucional de 1976. A I Revisão Constitucional acentuou esta proteção dos trabalhadores, criando no domínio dos direitos, liberdades e garantias uma nova área, dedicada aos direitos, liberdades e garantias dos trabalhadores, de modo a aplicar diretamente a estes direitos a força jurídica dos direitos, liberdades e garantias (artigo 18.º), sem dependência da equiparação casuística do artigo 17.º.
18. Não restam dúvidas de que estes regimes se aplicam a todos os trabalhadores, incluindo os que exercem funções públicas, por força dos artigos 18.º n.º 1 e 13.º n.º 1 da Constituição. Aliás, a evolução da legislação da Função Pública tem sido marcada por uma progressiva convergência entre os trabalhadores do Estado e os trabalhadores do "setor privado", no desenvolvimento deste programa constitucional.
19. A primeira e irrecusável dimensão da segurança no emprego é a proibição de despedimentos sem justa causa. Mas a segurança no emprego tem uma projeção mais ampla e exigente na legislação laboral que resulta da sua conjugação com a obrigação de executar políticas de pleno emprego atribuída ao Estado (e em especial ao Governo e à Assembleia da República, no âmbito das respetivas competências legislativas e executiva), pelo artigo 58.º n.º 2, alínea a), da Constituição. É desta dimensão normativa do direito ao trabalho e da segurança no emprego que resultam, conjugadamente, as limitações ao número de contratos a prazo ou os regimes de conversão em contrato de trabalho dos contratos de prestação de serviços fraudulentos.
20. O regime consagrado no n.º 5 do artigo 6.º do Decreto-Lei 57/2016, de 28 de agosto, deve ser compreendido a esta luz. As instituições públicas, ou dotadas de financiamento público, devem "em função do seu interesse estratégico, proceder à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, até seis meses antes do termo do prazo de seis anos (...)". Trata-se de um regime que pretende combater a precariedade resultante da sucessão infindável de contratos a prazo, assentando numa presunção iniludível de que a necessidade de prestação de trabalho (já) não é temporária.
21. Pode, na verdade, questionar-se o sentido da referência ao “interesse estratégico da instituição”, neste contexto. A abertura de concurso depende do interesse da instituição, rigorosamente insindicável, esvaziando a norma de sentido útil e retirando-a do enquadramento constitucional que lhe dá a razão de ser? Esta alternativa de interpretação não faz sentido. O argumento literal e, sobretudo, os elementos histórico (espelhado na exposição de motivos do diploma sub judice) e sistemático e teleológico, nos termos explicitados, conduzem a outra interpretação. O que depende do interesse estratégico da instituição é optar pela abertura de um concurso para docentes ou investigadores, mas não a abertura do próprio concurso. É esta a interpretação imposta pela consideração das regras contidas no artigo 9.º do Código Civil.
22. O entendimento alternativo, que faz depender a abertura de qualquer concurso do interesse estratégico da instituição, assenta numa interpretação inconstitucional do artigo 6.º n.º 5 do Decreto-Lei 57/2016, de 28 de agosto.
23. Tal interpretação viola, desde logo, o artigo 47.º n.ºs 1 e 2 da Constituição, na medida em que restringe de modo desnecessário e desproporcionado, em contradição com o disposto no artigo 18.º n.º 2 da Constituição, o direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, por via de concurso e também o próprio direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho, salvas as restrições legais impostas pelo interesse coletivo ou inerentes à sua própria capacidade.
24. Por outro lado, a interpretação em crise viola o direito ao trabalho e a segurança no emprego, consagrados nos artigos 58.º n.º 1 e 53.º n.º 1, respetivamente, da Constituição.
25. Impõe-se, por conseguinte, como interpretação conforme à Constituição, o entendimento segundo o qual apenas depende do interesse estratégico da instituição optar pela abertura de um concurso para docentes ou investigadores, mas não a abertura do próprio concurso.
26. É ainda de referir o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 6 de junho de 2024, prolatado no âmbito do processo n.º 0151/24.6BEAVR, que aponta caminho contrário ao seguido pela douta sentença recorrida, considerando que em situação idêntica o Tribunal recorrido incorreu em erro no enquadramento jurídico da situação sub judice e fez uma incorreta interpretação do disposto no artigo 109º do CPTA … Uma correta apreciação e ponderação dos factos alegados pelo Recorrente no requerimento inicial … “, não permite a rejeição liminar da PI.
27. O direito de acesso à função pública e o princípio da igualdade (artigos 47.º e 3.º da CRP) alegados pela Recorrente, são, ambos, direitos fundamentais. Pelo que a douta sentença recorrida não podia rejeitar liminarmente a PI. Ora, o que está em causa no presente processo não é a obtenção de um meio essencial para a conseguir aceder à Função Pública, ou seja, a realização de um concurso a que tem o direito de concorrer.
Nestes termos e nos mais que doutamente serão supridos deverá o presente recurso ser julgado totalmente procedente, revogando-se a decisão proferida no tribunal a quo e julgando-se procedente o pedido de intimação, tudo com as legais consequências, como é de JUSTIÇA.
A Recorrida apresentou contra-alegações nas quais, sem formular conclusões, pugnando pela total improcedência da intimação “pela ausência dos inerentes pressupostos processuais”.
Notificado nos termos e para efeitos do disposto no artº 146º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, emitiu parecer concluindo pela improcedência do recurso.
Nos termos do previsto no nº 2 do artº 36º do CPTA, atenta a natureza urgente da presente acção dispensam-se os vistos, sem prejuízo do envio prévio do projecto de Acórdão aos Juízes Desembargadores Adjuntos, pelo que o processo se submete à Conferência desta Subsecção Administrativa Social da Secção do Contencioso Administrativo para Julgamento.
II. Objecto do recurso
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, em harmonia com o estipulado no artº 5º, no artº 608º, no nº 4 do artº 635º e nos nºs 1, 2 e 3 do artº 639º, todos do CPC ex vi do nº 1 do artº 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
O thema decidendum do recurso consiste em conhecer se a decisão recorrida padece do erro de julgamento de direito que lhe vem assacado.
III. Factos (dados como provados na decisão recorrida):
1. “A Autora celebrou com a Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa um "Contrato de Trabalho em Funções Públicas a Termo Resolutivo Certo", com início de vigência em 01.04.2019, do qual consta, entre o mais, o seguinte:
“[…]
[...]”
[...]" (cf. documento 1, com a petição inicial, não obstante a Autora, na petição inicial, se referir à data de 01.07.2019, certamente por lapso).
2. Após o período inicial de três anos, contrato foi sucessivamente renovado por períodos de um ano, por último em 2024”.
IV. De Direito
A vexata quaestio do recurso consiste em saber se a sentença recorrida padece do erro de julgamento de direito que lhe foi assacado pela Recorrente.
Não obstante, nas conclusões das alegações de recurso, esta última começa por sustentar que “28. Salvo o devido respeito, que é muito elevado, a douta sentença recorrida, rejeitando liminarmente a presente ação não efetuou a melhor aplicação do Direito e da Justiça.
29. Esta rejeição configura uma decisão surpresa. A recorrente não foi chamada a exercer o contraditório nos termos previsto no n.º 3 do artigo 3.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA”.
A Recorrida nada disse.
Vejamos.
Em regra, a decisão surpresa radica na omissão do convite de aperfeiçoamento da petição inicial. A ausência desse despacho gera uma nulidade processual, prevista nos nºs 1 e 2 do artº 195º do CPC, sendo que em caso de recurso jurisdicional em que é arguida cabe ao Tribunal que nela incorreu a sua apreciação – vide artº 193º daquele diploma.
A decisão-surpresa ocorre quando face a deficiência do articulado se julgou improcedente o pedido nele formulado o que consubstancia a nulidade, enformando o excesso de pronúncia, articulado na alínea d) do nº 1 do artº 615º do CPC, na medida em que o juiz a quo conheceu de matéria que, perante a omissão do dever de cooperação, não devia conhecer, sendo que a mesma só poderia ter sido evitada se, antes de ter prolatada a decisão, tivesse sido dirigido à parte um convite ao aperfeiçoamento do articulado.
A decisão surpresa reveste, assim, a situação em que o Tribunal decidiu uma excepção dilatória no despacho-saneador, sem que tenha convocado a audiência prévia para a sua discussão ou sem ter proferido despacho a convocar as partes que o propugnava fazer – cfr respectivamente artº 87º-A, nºs 1 e 2 do artº 88º e artº 87º-B, todos do CPTA.
No sumário do Acórdão do TCA Norte, Processo nº
00821/20.8BEPNF, de 28 de Janeiro de 2022 in www.dgsi.pt, designadamente, reza que “3-As decisões surpresa são apenas aquelas com que as partes sejam confrontadas, com sentido de novidade relativamente às questões que haviam suscitado, e que não poderiam prever ou antecipar face ao conjunto do sistema jurídico na parte aplicável, sendo que só quanto a estas a violação do princípio do contraditório do artigo 3º, nº 3 do CPC dá origem a uma nulidade da própria decisão, por excesso de pronúncia, nos termos dos artigos 615º nº 1, al. d), 666º, n.º 1, e 685º do mesmo diploma”.
Não obstante, in casu, estamos perante a instauração de acção de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias que “pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar” – cfr nº 1 do artº 109º do CPTA.
Esta acção pauta-se pela tutela jurisdicional efectiva, de cariz urgente em que a célere apreciação e decisão assegura o efeito útil da decisão, como estatui o nº 1 e a alínea o) do nº 2, ambos do artº 2º daquele mencionado diploma.
Verifica-se que após a petição inicial foi aberta conclusão ao juiz a quo “com a maior urgência, para despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48 horas”, como dita o nº 1 do artº 110º sempre do supracitado diploma.
Ora, integra-se no dever de gestão processual do juiz previsto no artº 7º-A do CPTA, que atento o consignado no nº 1 do artº 590º do CPC: “Nos casos em que, por determinação legal ou do juiz, seja apresentada a despacho liminar, a petição é indeferida quando o pedido seja manifestamente improcedente (…)”, tramite os autos com o objectivo de apurar a verdade e prosseguir a justa composição do litígio no sentido de obstar a diligências inúteis e que alonguem temporalmente o dissídio, pelo que o imediato indeferimento liminar da petição inicial, com base em não ter sido previamente facultado o contraditório, não consubstancia uma decisão-surpresa.
Com efeito, no intróito da decisão recorrida, o juiz a quo fundamentou o que segue:
“Vindo os autos a apreciação liminar, cumpre decidir, nos termos do disposto no artigo 110.º, n.º 1, do CPTA, e artigo 590.º, n.º 1, do CPC.
Tratando-se de indeferimento liminar, apenas baseado no alegado na petição inicial e nos documentos juntos (cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido), nada mais há que dar como assente (cf. acórdão do STA de 14.08.2019, no processo n.º 0997/19.7BEBRG, disponível em www.gde.mj.pt)”.
Em conclusão, perfilando-se a decisão recorrida radicada na natureza urgente da acção instaurada e face à patente improcedência do pedido, aliado ao previsto no nº 1 do artº 110º do CPTA concatenado com o nº 1 do artº 590º do CPC, não a enferma de invalidade.
A Recorrente argumenta nas conclusões recursivas, em súmula, que “10. Quanto ao “interesse estratégico”, a douta sentença recorrida faz uma errada interpretação deste conceito, plasmado no n.º 5 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 57/2016. Como abordado supra de forma mais alargada, este conceito aplica-se a todo o tipo de organização ou atividade humana. Através deles são definidos os objetivos e a necessidades de uma determinada organização. A investigação científica e o ensino superior, são interesses estratégicos porque, o primeiro sustenta o desenvolvimento económico e social; garante autonomia e soberania em setores-chave; projeta a influência de Portugal e das instituições de ensino superior no cenário global; e responde de forma qualificada aos grandes desafios do presente e do futuro que se colocam a Portugal e ao Mundo. Ao passo que o segundo fortalece a base científica, tecnológica, económica e social de Portugal, contribuindo de forma indispensável para o seu desenvolvimento sustentável, a sua soberania e a sua presença no palco Internacional. Ora, a douta sentença recorrida, sem saber qual é o interesse estratégico da Ré e sem que esta se tenha pronunciado sobre tal interesse, não pode afirmar: “Ora, o interesse estratégico é definido pelos órgãos de gestão da instituição e constitui um ato de gestão interna que consubstancia um juízo discricionário. Juízo esse que, por natureza, é insindicável pelo tribunal,.”
(…)
13. Tendo em conta o conceito de interesse estratégico e as razões que levaram o legislador a criar a norma constante do n.º 5 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 57/2016, faz todo o sentido que esta norma seja interpretada do seguinte modo: Até seis meses antes do termo do prazo de seis anos do contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo celebrado com um investigador, ao abrigo deste diploma legal, a instituição é obrigada a abrir procedimento concursal de acordo com as funções desempenhadas por este trabalhador. Em função do interesse estratégico da instituição o procedimento concursal pode ser aberto para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior”.
Analisando.
Resulta do Probatório da decisão recorrida que “1. A Autora celebrou com a Faculdade de Ciências da Universidade de Lisboa um “Contrato de Trabalho em Funções Públicas a Termo Resolutivo Certo”, com início de vigência em 01.04.2019”, a termo resolutivo certo, com início em 1 de Abril de 2019 com a duração máxima de seis anos nos termos da cláusula 1ª, na qual no nº 3 se consignou que “O presente contrato não se converterá, em caso algum, em contrato por tempo indeterminado”.
No nº 2 desta matéria assente mais se fixou que “2. Após o período inicial de três anos, contrato foi sucessivamente renovado por períodos de um ano, por último em 2024”.
Convocamos que após a última renovação em 2024, a entidade contratante determinou a caducidade do contrato de trabalho celebrado entre as partes, ao abrigo do estatuído no Decreto-Lei nº 57/2016, de 29 de Agosto, alterado pela Lei nº 57/2017, de 19 de Julho.
Com efeito, o Decreto-Lei nº 57/2016, de 29 de Agosto, veio aprovar um regime de contratação de doutorados destinado a estimular o emprego científico e tecnológico em todas as áreas do conhecimento, preceituando o artº 6º, sob a epígrafe ‘Modalidades de contratação’, o que segue:
“1- A contratação de doutorados ao abrigo do presente decreto-lei realiza-se através de:
a) Contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, nos termos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e alterada pelas Leis n.ºs 82-B/2014, de 31 de dezembro, 84/2015, de 7 de agosto, e 18/2016, de 20 de junho, no caso de contratos a celebrar por entidades sujeitas ao regime de direito público;
b) Contrato de trabalho a termo incerto, nos termos do Código do Trabalho, no caso de contratos a celebrar por entidades abrangidas pelo regime de direito privado.
2- Os contratos referidos na alínea a) do número anterior são celebrados pelo prazo de três anos, automaticamente renováveis por períodos de um ano até à duração máxima de seis anos, salvo se, e sem prejuízo de outras causas de cessação ou extinção legalmente previstas, o órgão científico da instituição contratante propuser a sua cessação com fundamento em avaliação desfavorável do trabalho desenvolvido pelo doutorado, realizada nos termos do regulamento em vigor na instituição contratante, a qual deve ser comunicada ao interessado até 90 dias antes do termo do contrato.
3- Os contratos a que alude a alínea b) do n.º 1 são celebrados pelo prazo máximo de seis anos, com fundamento na execução de serviço determinado, precisamente definido e não duradouro.
4- Nos casos em que na entidade contratante não exista órgão científico, o órgão executivo da instituição é competente para emitir a proposta prevista no n.º 2.
5- De todos os contratos constam as referências que, nos termos da lei aplicável, assumem caráter obrigatório, para além das que se encontram previstas no presente decreto-lei”.
Importa que a primeira alteração ao supracitado diploma foi dada pela Lei nº 57/2017, de 19 de Julho, passando a redacção da norma que imediatamente antecede, a partir do seu nº 5, a ser a seguinte:
“(…)
5- A instituição, em função do seu interesse estratégico, procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, até seis meses antes do termo do prazo de seis anos referido no n.º 2.
6- Independentemente do prazo a que alude o número anterior, as instituições podem, a todo o tempo, proceder à abertura de procedimento concursal nos termos legais.
7- O tempo de vigência dos contratos de trabalho celebrados ao abrigo do presente diploma é contabilizado para o preenchimento do período experimental exigido para a contratação por tempo indeterminado com vista ao exercício de funções de investigador ou docente, desde que cumprido na mesma área científica e instituição”.
O cerne da questão controvertida recorrida assenta na interpretação conferida ao nº 5 do artº 6º do mencionado diploma legal, mais precisamente sobre a densificação do ‘interesse estratégico’ da instituição universitária para a determinação da abertura de concurso.
Equivale a ‘interesse estratégico’ subsumido à epígrafe ‘Modalidades de contratação’, que cabe à Recorrida discernir, em cada momento, face aos recursos humanos docentes que dispõe e aos indicadores quanto ao número de discentes admissíveis/ admitidos em cada ano lectivo, nomeadamente, face às vagas de acesso ao ensino superior público e, bem assim, à demanda destinada às cadeiras/ disciplinas em consonância e as atinentes à composição do respectivo curso, valorando talqualmente quanto aos alunos que se encontram já a frequentar estudos universitários, sobre a oportunidade de determinar a abertura do procedimento concursal.
Esta concepção de ‘interesse estratégico’ corresponde ao ditame dos órgãos de cada instituição no âmbito da respectiva autonomia científica e pedagógica. No fundo, visa a prossecução do interesse público que se manifesta na decisão de recrutar, ou não, professores catedráticos e na área disciplinar para que irá, ou não, ser aberto o concurso.
Não podemos perder de vista que uma ou outra opção administrativa depende, como é evidente, quer do que em termos de necessidades académicas se mostrar imprescindível, quer do que se perfile curricularmente e assim for instado.
Na decisão recorrida e a título ilustrativo foi adoptado o discurso expressado no Processo nº 20635/25.8BELSB, que foi parcialmente transcrito.
Em abono do entendimento sufragado pelo juiz a quo, entendemos que do nº 5 do artº 6º do Decreto-Lei nº 57/2016, de 29 de Agosto, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 57/2017, de 19 de Julho, não decorre a obrigatoriedade de abertura de procedimento concursal, ex vi de tal radicar no ‘interesse estratégico’ da instituição em causa, pelo que ao invés do que a Recorrente defende não há que impor à Recorrida a obrigatoriedade de abertura de procedimento concursal correspondente às funções desenvolvidas por aquela contratada, o que não briga com o princípio da legalidade a que se encontra adstrita.
Neste conspecto, não se efectiva a violação quer do direito de acesso à função pública em condições de igualdade e liberdade como consagrado no artº 47º materializável pela abertura de concurso, princípio aquele que engloba o direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho e, talqualmente, nem o direito ao trabalho e à segurança no emprego, estipulados respectivamente no nº 1 do artº 58º e no artº 53º, todos da CRP.
Em conclusão, a abertura de concurso no caso sub juditio tem subjacente uma opção institucional, de gestão de recursos docentes, vocacionada em se apurar da exigível configuração do ‘interesse estratégico’; se este não se apresentar positivamente, a Recorrente não dispõe do direito potestativo para que seja desencadeado o procedimento concursal com o fito da ocupação de um posto de trabalho na carreira de investigação científica, em harmonia com as funções por si exercidas.
Donde, improcede o erro de julgamento de direito da sentença recorrida ao decidir, com base no supra mencionado normativo e diploma legal, pela improcedência da acção, dado que não há nenhuma obrigação da Recorrida a realizar os procedimentos adequados destinados à abertura de procedimento concursal para ocupação de um posto de trabalho na carreira de investigação científica, de acordo com as funções desempenhadas pela Recorrente.
Consequentemente, negamos provimento ao recurso da Recorrente.
V. Decisão
Nestes termos, acordam, em conferência, as Juízes da Subsecção Administrativa Social da Secção de Contencioso Administrativo do TCA Sul, em não conceder provimento ao recurso interposto e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.
Custas pela Recorrente.
Lisboa, 25 de Setembro de 2025
(Maria Helena Filipe – Relatora por vencimento)
(Luís Borges Freitas – 1º Adjunto vencido nos termos do voto em anexo)
(Rui Belfo Pereira – 2º Adjunto)
VOTO DE VENCIDO
1. Não acompanho o entendimento que fez vencimento pelos motivos que passo a expor.
2. O Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, aprovou um regime de contratação de doutorados destinado a estimular o emprego científico e tecnológico em todas as áreas do conhecimento, a promover o rejuvenescimento das instituições que integram o Sistema Científico e Tecnológico Nacional, bem como a valorizar as atividades de investigação científica, de desenvolvimento tecnológico, de gestão e de comunicação de ciência e tecnologia nessas instituições (vd. o seu artigo 1.º).
3. Tal contratação – diz-nos o artigo 6.º/1 - efetua-se através de:
a) Contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, nos termos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, no caso de contratos a celebrar por entidades sujeitas ao regime de direito público;
b) Contrato de trabalho a termo incerto, nos termos do Código do Trabalho, no caso de contratos a celebrar por entidades abrangidas pelo regime de direito privado.
4. Relativamente aos primeiros - contratos de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo -, os mesmos são celebrados pelo prazo de três anos, automaticamente renováveis por períodos de um ano até à duração máxima de seis anos. Quanto aos segundos – os referidos contratos de trabalho a termo incerto -, são celebrados pelo prazo máximo de seis anos, com fundamento na execução de serviço determinado, precisamente definido e não duradouro (cf. o artigo 6.º/2 e 3).
5. Por outro lado, e com interesse decisivo para o presente litígio, o n.º 5 do artigo 6.º, na redação dada pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho, estabelece o seguinte:
«A instituição, em função do seu interesse estratégico, procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, até seis meses antes do termo do prazo de seis anos referido no n.º 2».
6. À luz desta norma, a questão que se coloca é a de saber se é obrigatória a abertura do procedimento concursal ali prevista. Entendo que sim. É certo que existe uma subordinação a um interesse estratégico. No entanto, essa subordinação respeitará, não à decisão de abrir ou não o procedimento, mas sim, e apenas, para a escolha da carreira a que o mesmo se destinará: carreira de investigação científica ou carreira de docente do ensino superior.
7. Vejamos melhor porquê. A Lei n.º 57/2017, de 19 de julho, teve na sua origem dois requerimentos de apreciação parlamentar do Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto. Um deles apresentado pelo grupo parlamentar do Bloco de Esquerda (Apreciação Parlamentar n.º 23/XIII/2.ª, de 16.9.2016), o outro apresentado pelo grupo parlamentar do Partido Comunista Português (Apreciação Parlamentar n.º 25/XIII/2.ª, de 7.10.2016).
8. Relativamente ao primeiro (do Bloco de Esquerda), pode ler-se o seguinte na sua exposição de motivos (todos os documentos relativos ao processo legislativo que conduziu à Lei n.º 57/2017, de 19 de julho, e que serão referenciados, podem ser consultados no sítio da Internet da Assembleia da República – www.parlamento.pt):
«O Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, aprova um regime de contratação de doutorados destinado a estimular o emprego científico e tecnológico.
É com consternação que o Bloco de Esquerda observa que o diploma agora publicado não cumpre os objetivos que enuncia. Na verdade, o que o diploma estipula é a troca da precariedade das bolsas por mais precariedade, não criando nenhum horizonte de estabilidade aos investigadores, podendo até constituir uma porta aberta para mais fáceis despedimentos. A contratação a termo resolutivo (para organismos da administração pública) ou a termo incerto (para organismos abrangidos pelo direito privado), pelo prazo de três anos, renováveis até um máximo de seis, não promove a necessária estabilidade e dignidade dos investigadores.
Deixa de fora do regime de emprego científico todos os investigadores sem o grau de doutor, como por exemplo muitos dos gestores de ciência. Mesmo em relação à transição da figura de bolseiro para a de contratado a termo certo só vai abranger cerca de 14% dos atuais bolseiros.
É certo que, com contratos de trabalho, os investigadores ficam com alguns dos direitos laborais e sociais que hoje lhes são negados, mas tal não pode ser conseguido com um quadro de tão grande precariedade para que são remetidos.
(…)
Na verdade, o espírito deste regime de contratação de doutorados não é passível de ser enquadrado numa lógica de combate à precariedade, incluída no acordo entre o Bloco de Esquerda e o Partido Socialista, que viabilizou o atual Governo.
Nestes termos, ao abrigo do disposto na alínea c) do artigo 162º e do artigo 169º da Constituição e do artigo 189º e seguintes do Regimento da Assembleia da República, as deputadas e os deputados abaixo-assinados do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, requerem a Apreciação Parlamentar do Decreto-Lei nº 57/2016, de 29 de agosto, que “aprova um regime de contratação de doutorados destinado a estimular o emprego científico e tecnológico em todas as áreas do conhecimento”, publicado no Diário da República, a 29 de agosto de 2016».
9. Já no que se refere à iniciativa do grupo parlamentar do Partido Comunista Português, retira-se o seguinte do respetivo requerimento de apreciação parlamentar:
«Com a publicação do Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, o Governo procede à aprovação de um regime de contratação de doutorados com vista ao incentivo do emprego científico e tecnológico.
Este Decreto-Lei deveria ser, no nosso entender, um instrumento para contribuir para a integração dos investigadores doutorados em laboratórios e outros organismos públicos e substituição progressiva da atribuição de bolsas pós-doutoramento por contratos de investigador. Infelizmente, o Decreto-Lei n.º 57/2016 inclui um conjunto de disposições que não só limitam o seu alcance na preferência de contratos de investigador em detrimento de bolsas, como podem contribuir para o aumento da desregulação e da precariedade do emprego científico. Mais ainda, fica gorada uma oportunidade para se iniciar uma alteração estrutural com o objetivo de integrar todos os trabalhadores científicos na carreira de investigação e para se contrariar o rumo de degradação do sistema científico nacional.
Ao contrário do anunciado no preâmbulo, o diploma em questão cria uma espécie desvirtuada de carreira de investigação paralela, desregulada e sem vínculos estáveis, não incluindo uma única disposição sobre a integração dos doutorados no Estatuto da Carreira de Investigação Científica atualmente (ainda) em vigor.
Ao mesmo tempo que revoga, e bem, o programa Investigador FCT, este diploma vem, todavia, consagrar a existência de contratos de investigação à margem do Estatuto da Carreira da Investigação Científica, como são os celebrados à luz desse programa, tornando-os regra para todas as instituições do Sistema Científico e Tecnológico Nacional (SCTN).
O Decreto-Lei n.º 57/2016 não combate de forma séria a precariedade do emprego científico, limitando-se a aumentar para seis anos o horizonte temporal dos contratos, face aos cinco do Investigador FCT. Além disso, mantém a atribuição de bolsas de pós-doutoramento. Apesar de indicar que devem ser exclusivamente para formação avançada, não concretiza este significado, permitindo que as instituições continuem a optar por esta modalidade de emprego científico por razões exclusivamente financeiras.
Do ponto de vista da substituição de bolsas pós-doutoramento por contratos, na sua redação atual, o Decreto-Lei n.º 57/2016 terá, durante esta legislatura, um universo de aplicação muito limitado, não estando assegurados mecanismos de transição a não ser para os doutorados com bolsas financiadas diretamente pela FCT há mais de três anos.
Além disso, as entidades acolhedoras dos bolseiros de pós-doutoramento eram, no essencial, as unidades de investigação FCT. Como estas unidades hoje vivem sem contratos de financiamento estratégico plurianual e com financiamento suportado sob o regulamento dos projetos de investigação FCT, de 3 anos, o carácter precário dos contratos a prazo em que as bolsas são convertidas é ainda mais sublinhado.
O PCP defende a existência de um vínculo laboral não precário para todos os trabalhadores científicos, ferramenta essencial para valorizar o Sistema Científico e Tecnológico Nacional e combater as situações de incerteza, precariedade, instabilidade, privação de direitos e de dignidade dos trabalhadores científicos.
Por estas razões, entende o PCP que o Decreto-Lei n.º 57/2016 deve ser apreciado pela Assembleia da República, com vista a que possa ser, de facto, um instrumento para a contratação efetiva de investigadores doutorados, reforçando o emprego científico e potenciando o impacto da investigação científica no ensino superior, e para que possa promover uma estreita articulação entre as atividades de investigação e desenvolvimento e as atividades de ensino, de promoção do conhecimento e de divulgação de ciência.
Nestes termos, os Deputados do Grupo Parlamentar do PCP, ao abrigo da alínea c) do artigo 162.º e do artigo 169.º da Constituição e ainda dos artigos 189.º e seguintes do Regimento da Assembleia da República, requerem a Apreciação Parlamentar do Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, que “Aprova um regime de contratação de doutorados destinado a estimular o emprego científico e tecnológico em todas as áreas do conhecimento”, publicado no Diário da República, 1.ª série — N.º 165 — 29 de agosto de 2016».
10. Vistos os dois requerimentos de apreciação parlamentar, há um elemento comum evidente: o objetivo de combate à precariedade do emprego científico e tecnológico, substituindo-a pela criação de um «horizonte de estabilidade,» combate aquele, aliás, que estaria, inclusivamente, «incluída no acordo entre o Bloco de Esquerda e o Partido Socialista, que viabilizou o atual Governo». O Partido Comunista Português aludia, até, ao «objetivo de integrar todos os trabalhadores científicos na carreira de investigação» e manifestava a defesa da «existência de um vínculo laboral não precário para todos os trabalhadores científicos, ferramenta essencial para valorizar o Sistema Científico e Tecnológico Nacional e combater as situações de incerteza, precariedade, instabilidade, privação de direitos e de dignidade dos trabalhadores científicos».
11. Portanto, o que sabemos até ao momento já indicia que a discricionariedade na abertura dos concursos, em função do interesse estratégico a que a lei se refere, consubstanciaria elemento que neutralizaria os objetivos manifestados naqueles requerimentos. E esses objetivos, no contexto em apreciação, são especialmente relevantes pois, e como adiante melhor veremos, o essencial da solução final foi acolhida pelos grupos parlamentares que desencadearam as apreciações parlamentares.
12. Vejamos, no entanto, os demais elementos relevantes. E a primeira referência deverá ser dada às quatro propostas que vieram a ser apresentadas pelos grupos parlamentares do Partido Socialista, do Bloco de Esquerda, do CDS – Partido Popular e do Partido Comunista Português. Relativamente ao artigo 6.º, relevam três dessas propostas, a saber:
Partido Socialista (proposta de 18.1.2017):
«Artigo 6.º
1- (…)
a) (...)
b) (...)
2- (...)
3- (...)
4- A instituição procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, em função do interesse estratégico daquela e de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, seis meses antes do termo do prazo de seis anos referido no n.º 2 do presente artigo.
5- Independentemente do prazo a que alude o número anterior, as instituições podem, a todo o tempo, proceder à abertura de procedimento concursal nos termos legais.
6- Os procedimentos concursais referidos nos números anteriores devem assegurar o cumprimento das regras de recrutamento aplicáveis à instituição e à categoria da carreira em causa.
7- O tempo de vigência dos contratos de trabalho a termo resolutivo ao abrigo do presente diploma não é contabilizado para o preenchimento do período experimental ou probatório previstas nas carreiras de investigação científica ou docentes do ensino superior».
Bloco de Esquerda (proposta de 18.1.2017):
«Artigo 6.º
Modalidades de contratação
1- A contratação de investigadores, doutorados e não doutorados, ao abrigo do presente decreto-lei realiza-se através de:
a) Contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, nos termos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP], aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e alterada pelas Leis n.ºs 82-B/2014, de 31 de dezembro, 84/2015, de 7 de agosto, e 18/2016, de 20 de junho, no caso de contratos a celebrar por entidades sujeitas ao regime de direito público, incluindo as de natureza fundacional, a que se refere o artigo 129.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro;
b) Contrato de trabalho a termo certo, nos termos do Código do Trabalho, no caso de contratos a celebrar por entidades abrangidas exclusivamente pelo regime de direito privado.
2- Os contratos a que alude o número anterior são celebrados pelo prazo de três anos, automaticamente renováveis por períodos de um ano até à duração máxima de seis anos, salvo se, e sem prejuízo de outras causas de cessação ou extinção legalmente previstas, o órgão científico da instituição contratante propuser a sua cessação com fundamento em avaliação desfavorável do trabalho desenvolvido pelo investigador, realizada nos termos do regulamento em vigor na instituição contratante, a qual deve ser comunicada ao interessado até 90 dias antes do termo do contrato.
3- [...].
4- Sempre que os investigadores, doutorados e não doutorados, completem seis anos no exercício de funções em instituições do Sistema Científico e Tecnológico Nacional (SCTN) mediante contrato a termo resolutivo certo, são contratados por tempo indeterminado nas categorias e normas previstas no Estatuto de Carreira de Investigação Científica aprovado pelo Decreto-Lei n.º 124/99, de 20 de abril, alterado pela Lei n.º 157/99, de 14 de setembro e pelo Decreto-Lei n.º 373/99, de 18 de setembro.
5- O tempo de vigência dos contratos de trabalho celebrados ao abrigo do presente diploma é contabilizado para o preenchimento do período experimental exigido para a contratação por tempo indeterminado com vista ao exercício de funções de investigador ou docente em qualquer entidade do setor público.
6- [Anterior n.º 4].
7- [Anterior n.º 5]».
Partido Comunista Português (proposta de 18.1.2017):
«Artigo 6.º
Modalidades de contratação
1- […]:
a) Contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, nos termos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e alterada pelas Leis n.ºs 82-B/2014, de 31 de dezembro, 84/2015, de 7 de agosto, e 18/2016, de 20 de junho, no caso de contratos a celebrar por entidades sujeitas ao regime de direito público e no caso das entidades de natureza fundacional previstas no artigo 129.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro.
b) Contrato a termo certo, nos termos do Código do Trabalho, no caso de contratos a celebrar por entidades exclusivamente abrangidas pelo regime de direito privado.
2- […].
3- Os contratos de trabalho a que alude a alínea b) do n.º 1 são celebrados pelo prazo de máximo de seis anos.
4- […].
5- […].
6- No final dos prazos previstos no n.º 2 e 3, os doutorados são integrados na Carreira de Investigação Científica, na respetiva categoria prevista no Estatuto da Carreira de Investigação Científica, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 124/99, de 20 de abril, alterado pela Lei n.º 57/97, de 14 de setembro e pelo Decreto-Lei n.º 373/99, de 18 de setembro».
13. Temos, portanto, que a referência ao interesse estratégico já consta da proposta do grupo parlamentar do Partido Socialista. E o que dela parece resultar é um imperativo sem qualquer condição. É com esse imperativo que a norma abre: «A instituição procede à abertura de procedimento concursal (…)».
14. Sucede que a proposta do grupo parlamentar do Partido Socialista não tem a limitação que marca as duas outras propostas já referenciadas. Ou seja, vê o concurso como bidirecional, isto é, tanto pode ter em vista a carreira de investigação científica como a carreira de docente do ensino superior. Portanto, surge natural a referência ao interesse estratégico, na medida em que ele será o elemento que determinará aquela escolha.
15. O próprio Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas não teve dúvidas quanto a essa imperatividade. Por isso escreveu o seguinte, no parecer enviado em 22.2.2017:
«O CRUP considera que este problema agravar-se-á ainda mais se for aprovada a proposta de alteração do PS ao nº 4 do artigo 6º do DL57, que obriga ao fim dos seis anos do contrato de investigador à abertura de um concurso para um lugar de carreira. Isto é, a partir do financiamento de um projeto que pode até demorar só um ano ou dois, as universidades não fundação (e as que são fundação se contratarem em regime público) ficam com a obrigação de pagar um salário até ao fim da carreira, o que é totalmente impossível do ponto de vista financeiro, a menos que o Estado dê garantia plena de cobrir todos os custos adicionais daí resultantes. Mesmo nessa circunstância tratar-se-ia de uma gravíssima restrição à autonomia das instituições, pois as respetivas estratégias de contratação ficariam inteiramente dependentes da lotaria da aprovação de projetos de investigação, e das suas transitórias necessidades de investigadores doutorados. Num projeto exploratório pode fazer sentido contratar um investigador para uma área muito especializada, mas pode não fazer qualquer sentido contratar alguém para uma carreira inteira nesse tópico. As universidades têm de ter liberdade para decidir quais são as áreas em que se pretendem desenvolver a longo prazo, porque ninguém consegue distinguir-se em todas as áreas, e os recursos não são infinitos.
Total oposição do CRUP merecem as propostas do PCP e do BE de integração automática na carreira dos investigadores ao abrigo do DL 57/2016 que cheguem ao final dos seis anos. Para além das razões expressas nos parágrafos anteriores, acresce que estas propostas violam o princípio de que na função pública só entram pessoas por concurso, nos termos do artigo 47º da Constituição da República Portuguesa. O concurso para um contrato a termo em que os investigadores do DL 57/2016 já participaram não tem obviamente os mesmos parâmetros e a mesma exigência de um concurso para um contrato sem termo. Um concurso para selecionar um investigador para um projeto tem em conta os objetivos, limitados no âmbito e no tempo, desse projeto. Um concurso para um contrato sem termo é um concurso para uma carreira, com âmbito científico e temporal muitíssimo mais lato. São procedimentos profundamente distintos. Não pode haver qualquer tipo de integração automática nas carreiras. Só se pode entrar por concurso com esse fim».
16. Também o Sindicato Nacional do Ensino Superior tomou como pressuposto a inexistência de qualquer poder discricionário na decisão de abertura ou não de concurso, dando nota, aliás, do facto de ser «fundamental que se reverta a situação de profunda instabilidade contratual existente no sistema», pelo que disse ser «com agrado que verificamos que relativamente às matérias de contratação se passou a contemplar a integração nas carreiras (n.º 4, 5 e 6 do art.º 6.º)».
17. Igualmente ilustrativa é a pronúncia do Instituto Superior Técnico, de 20.2.2017, na qual se pode ler o seguinte:
«O PS propõe a instituição de um mecanismo nos termos do qual, em todos os casos em que o contrato a termo atinja o sexto ano de duração, é obrigatoriamente (é esta a interpretação que resulta da redacção proposta para o novo n.º 4) aberto um concurso para a carreira de investigação ou para a carreira docente universitária.
Esta obrigatoriedade parece totalmente desadequada uma vez que não tem em consideração que o trabalho desenvolvido pelo contratado, ao abrigo do regime previsto no Decreto-Lei n.º 57/2016, será sempre realizado no âmbito de um projecto concreto e com um financiamento específico pelo que a instituição de um mecanismo obrigatório como o agora proposto, desligado da verificação de condições financeiras para a abertura de um lugar permanente em carreira, apenas terá como consequência necessária que nenhum contrato a termo atingirá o sexto ano de duração.
18. Na sequência das pronúncias recebidas vêm a ser apresentadas sete novas propostas de alteração (três do grupo parlamentar do Partido Socialista, duas do grupo parlamentar do Bolco de Esquerda e duas do grupo parlamentar do Partido Comunista Português). Apenas três delas incidem sobre o artigo 6.º.
19. Na proposta de 21.3.2017 do grupo parlamentar do Partido Socialista consta, quanto ao artigo 6.º, o seguinte:
«Artigo 6.º
(…)
1- (…)
a) (...)
b) (...)
2- (…)
3- (...)
4- Nos casos em que na entidade contratante não exista órgão científico, o órgão executivo da instituição é competente para emitir a proposta prevista no n.º 2.
5- Independentemente do prazo a que alude o número anterior, as instituições podem, a todo o tempo, proceder à abertura de procedimento concursal nos termos legais.
6- Os procedimentos concursais referidos nos números anteriores devem assegurar o cumprimento das regras de recrutamento aplicáveis à instituição e à categoria da carreira em causa.
7- A instituição, em função do seu interesse estratégico, procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, até seis meses antes do termo do prazo de seis anos referido no n.º 2 do presente artigo.
8- O tempo de vigência dos contratos a termo resolutivo celebrados ao abrigo do presente diploma será contabilizado, no todo ou em parte, para o preenchimento do período experimental ou probatório previstos nas carreiras científicas ou docentes do ensino superior, de acordo com deliberação favorável e fundamentada do conselho científico da instituição, quando o contratado já exercesse funções na mesma área científica, naquela instituição».
20. Em 12.4.2017 o grupo parlamentar do Partido Socialista apresenta nova proposta, da qual consta, quanto ao artigo 6.º, o seguinte:
«Artigo 6.º
(…)
1- (…)
a) (...)
b) (...)
2- (…)
3- (...)
4- (...)
5- A instituição, em função do seu interesse estratégico, procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, até seis meses antes do termo do prazo de seis anos referido no n.º 2 do presente artigo.
6- Independentemente do prazo a que alude o número anterior, as instituições podem, a todo o tempo, proceder à abertura de procedimento concursal nos termos legais.
7- Os procedimentos concursais referidos nos números anteriores devem assegurar o cumprimento das regras de recrutamento aplicáveis à instituição e à categoria da carreira em causa.
8- O tempo de vigência dos contratos celebrados ao abrigo do presente diploma será contabilizado em 50% para o preenchimento do período probatório ou experimental previstos nas carreiras científicas ou docentes do ensino superior quando o contratado já exercesse funções na mesma área científica, naquela instituição».
21. Por fim, também a proposta de 21.3.2017 do grupo parlamentar do Partido Comunista Português contempla uma alteração ao artigo 6.º, do seguinte modo:
«Artigo 6.º
Modalidades de contratação
1- […]:
a) Contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo certo, nos termos da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho, e alterada pelas Leis n.ºs 82-B/2014, de 31 de dezembro, 84/2015, de 7 de agosto, e 18/2016, de 20 de junho, no caso de contratos a celebrar por entidades sujeitas ao regime de direito público e no caso das entidades de natureza fundacional previstas no artigo 129.º da Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro.
b) Contrato a termo certo, nos termos do Código do Trabalho, no caso de contratos a celebrar por entidades exclusivamente abrangidas pelo regime de direito privado.
2- [...].
3- Os contratos de trabalho a que alude a alínea b) do n.º 1 são celebrados pelo prazo de máximo de seis anos.
4- […].
5- [...].
6- No final dos prazos previstos no n.º 2 os doutorados são integrados na Carreira de Investigação Científica, na respetiva categoria prevista no Estatuto da Carreira de Investigação Científica, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 124/99, de 20 de abril, alterado pela Lei n.º 57/97, de 14 de setembro e pelo Decreto-Lei n.º 373/99, de 18 de setembro.
7- Para efeitos do previsto no número anterior, os prazos previstos no número 2 são contabilizados para o preenchimento do tempo do período experimental previsto na carreira de investigação científica».
22. Em face destas novas propostas conclui-se que o texto das novas propostas do grupo parlamentar do Partido Socialista corresponde à redação do atual n.º 5 do artigo 6.º (apenas foi eliminado o trecho final, o que se explica por óbvias razões de técnica legislativa). Apresenta, no entanto, uma evolução relativamente à proposta antecedente. Assim, enquanto na proposta de 18.1.2017 se escrevia
4- A instituição procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, em função do interesse estratégico daquela e de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, seis meses antes do termo do prazo de seis anos referido no n.º 2 do presente artigo.
23. na proposta de 12.4.2017 o texto é o seguinte:
5- A instituição, em função do seu interesse estratégico, procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior, de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado, até seis meses antes do termo do prazo de seis anos referido no n.º 2 do presente artigo.
24. A diferença de redação – em especial a referência ao interesse estratégico – nada trouxe de substancial. Isso mesmo é confirmado pelas intervenções dos deputados da Comissão de Educação e Ciência.
25. Exemplo disso é a intervenção do deputado Porfírio Silva, do grupo parlamentar do Partido Socialista, o qual, na reunião de 12.4.2017, reiterava a preocupação relativa ao «combate à precariedade» no «campo do emprego científico» (27´41”) e dava conta da necessidade que se tinha verificado de «clarificar que não podia haver uma sucessão de períodos de seis anos, uns atrás dos outros, fora da carreira, ou seja, não poderia haver condições para uma instituição, pegando na menor clareza do texto, poder repetir doses de seis anos fora da carreira (…), para que um destes contratados continue para além dos seis anos a trabalhar num determinado contexto ele tem de ter a oportunidade de entrar na carreira» (29´40”). E mais adiante recuperava o «combate à precariedade no emprego científico» (31´30”), que se pretende «digno e sustentável» (31´59”), algo que «não é importante só para as pessoas (…) mas é importante também para as instituições, para a economia, para o país» (32´41”), sendo necessário «um reforço dos direitos do trabalho e das pessoas que dão a contribuição essencial para esse desenvolvimento» (32´59”). Portanto, considerava-se estar em causa a «estabilização do emprego científico» (43´57”), embora «[não seja] aceitável que haja transições automáticas de contratado para a carreira» [44´20”) pois «ninguém pode agradecer que a imagem justa, de exigência, de qualificação, de competição, tanto quanto ela é justa e necessária no trabalho científico, seja substituída por transições automáticas que só iriam deslegitimar socialmente a imagem que justamente a sociedade portuguesa tem destas pessoas e destes trabalhadores científicos» (44´35”). Em suma, pretende-se «melhorar a ideia de que estes contratos de seis anos são transições para a carreira e devem estar ligados a uma integração na carreira, mas estes contratos de seis anos ainda não são a carreira, e portanto a equiparação automática destes contratos de seis anos àquilo que acontece depois de entrar na carreira do nosso ponto de vista é uma forma de desvirtuar este instrumento que pretende aproximar estas pessoas que já são trabalhadores científicos de uma integração harmoniosa da carreira» (45´13”).
26. A recusa de uma transição automática foi secundada pelo deputado Duarte Marques, do grupo parlamentar do Partido Social Democrata (59´05”), ao passo que o deputado Luís Monteiro, do grupo parlamentar do Bloco de Esquerda, deu conta de que viam «com bons olhos as propostas de alteração que dizem que ao fim de seis anos há uma possibilidade de ingresso na carreira, esse era um dos nossos objetivos e uma das nossas lutas» (13´55”), pois «a entrada na carreira é fundamental» (14´20”). Na mesma linha posicionou-se a intervenção da deputada Ana Mesquita, do grupo parlamentar do Partido Comunista Português, que aludiu a «uma maior garantia no acesso à carreira, de um combate efetivo à precariedade» (21´04”).
27. Na reunião de 12.4.2017 da Comissão de Educação e Ciência mantém-se o sentido das intervenções anteriores, com particular destaque para a intervenção do deputado Porfírio Silva, do grupo parlamentar do Partido Socialista (26´44” a 27´17”).
28. O mesmo se diga da reunião de 23.5.2017, merecendo uma referência especial a intervenção do referido deputado, a propósito do trecho – agora legal - «de acordo com as funções desempenhadas pelo contratado doutorado». Dizia o mesmo o seguinte: «em nosso entender essa expressão deve ficar porque essa expressão se destina a proteger o contratado, ou seja, o que é que poderia acontecer se essa expressão não estivesse lá, vamos supor que eu estou contratado, e a minha área de trabalho é Física Teórica, sem essa expressão nada impede que a instituição abra um concurso em Filosofia da Arte e diga bom, o senhor está aqui, nós abrimos, concorra se quiser» (8´40”) (…) a outra questão é a proteção dos contratados que dão origem a uma vaga, e essa proteção é feita garantindo que o concurso é aberto atendendo àquilo que os contratados lá estão a fazer, essa expressão (…) não deve ser retirada» (9´40”).
29. Como resulta do Relatório de discussão e votação na especialidade, «[l]evada a votação a redação da proposta de substituição do Grupo Parlamentar do PS, para o n.º 5 do artigo 6.º, apresentada na reunião de 12 de abril, a mesma foi aprovada com os votos a favor do PS, BE e PCP, e abstenção do PSD e CDS-PP, uma vez que os Grupos Parlamentares concordam com a interpretação que deve ser dada à norma em causa, ou seja, que ela não visa constituir um precedente para o esvaziamento da carreira de investigação científica».
30. Visto o que de mais relevante se identificou no âmbito dos trabalhos preparatórios, julga-se que não poderão existir dúvidas quanto ao facto de não se ter pretendido atribuir qualquer poder discricionário à instituição quanto à decisão de abrir ou não o procedimento concursal. A interpretação que o admitisse significaria a negação do objetivo que marca os dois requerimentos de apreciação parlamentar, apresentados por partidos (Bloco de Esquerda e Partido Comunista Português) que, como se viu, vieram a votar a favor a redação da proposta de substituição do Grupo Parlamentar do Partido Socialista para o n.º 5 do artigo 6.º, apresentada na reunião de 12.4.2017. A referência legal ao interesse estratégico assume relevância, apenas, para a decisão relativa ao objeto do concurso: preenchimento de lugar de categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior.
31. Aí sim, a discricionariedade compreende-se. E é confinada a esses limites – e apenas assim - que se respeita um dos pilares essenciais do Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, nos termos acima demonstrados.
32. De resto, o próprio elemento literal respeita a intenção manifestada em todos os elementos que vimos integrarem os trabalhos preparatórios. Se o legislador pretendesse consagrar um poder discricionário quanto à própria decisão de abrir ou não o procedimento concursal, natural seria que se expressasse nos termos que habitualmente correspondem a tal figura. Ou seja, diria que a instituição, em função do seu interesse estratégico, pode proceder à abertura de procedimento concursal. Mas não. Foi incisivo e determinou que a instituição procede à abertura de procedimento concursal para categoria da carreira de investigação científica ou da carreira de docente do ensino superior.
33. Consagrando duas possibilidades, igualmente se compreende o indirizzo legislativo, fechando portas a outras ordens de razões que as instituições poderiam considerar. Ou seja, a alternativa, de acordo com a vontade legislativa, será encontrada sempre, e apenas, em função do interesse estratégico da instituição.
34. É oportuno, aliás, recordar algo que, por desnecessário, não foi destacado até ao momento: as propostas dos grupos parlamentares do Partido Comunista Português e do Bloco de Esquerda contemplavam apenas a investigação científica. É apenas a proposta do grupo parlamentar do Partido Socialista que apresenta as duas vias. O que é algo que assume relevância. Isso mesmo se deteta no Relatório da discussão e votação na especialidade, no qual se pode ler o seguinte:
«Em sede do debate da especialidade, a Senhora Deputada Ana Mesquita (PCP) manifestou preocupação quanto à colocação da função de docente por poder constituir um precedente de esvaziamento da carreira de investigação científica, que pode ter consequências difíceis de prever, considerando ser mais confortável para o Grupo Parlamentar do PCP não ter de colocar as coisas nesta duplicidade, porque consideram que há aqui riscos que não estão verdadeiramente avaliados. O Senhor Deputado Porfírio Silva (PS) manifestou compreender a preocupação da Senhora Deputada Ana Mesquita (PCP). Para o Grupo Parlamentar do PS, o interesse das instituições responderem positivamente ao emprego científico, para que este corresponda a um efetivo reforço das próprias instituições, carece de ser equilibrado tendo em vista a consolidação das carreiras. Com efeito, referiu que houve uma separação entre investigação e docência, e que esta separação foi prejudicial ao conjunto do sistema do ensino superior e de ciência e tecnologia. Considera que é, portanto, necessário que haja uma melhor integração entre essas duas formas de participar no sistema de ensino superior e ciência, parecendo adequado ao seu Grupo Parlamentar o reforço da capacidade docente, uma vez que esta é vista como «primeira obrigação» das instituições, quando na verdade o reforço da capacidade docente vai a par com o reforço da capacidade de investigação, podendo estas funções ser trabalhadas lado a lado. A possibilidade que é dada na proposta de alteração do PS é necessária, pois permite ajudar as instituições a responderem à reorientação da sua forma de gestão. O Grupo Parlamentar do PS entende, assim, que uma melhor articulação entre a carreira de docente e a carreira de investigador é positiva para o sistema e para as pessoas que estão no sistema e por isso apelaram a esta abertura, reforçando que a ideia do diploma é a defesa do emprego científico digno e sustentável, tratando-se de um passo que pode ser dado, no sentido de ajudar as instituições a cumprir com o presente diploma».
35. O texto legal - «feito a muitas mãos», como dizia a deputada do grupo parlamentar do CDS – Partido Popular, na reunião de 23.5.2017 (26´45”) -, na interpretação que se julga ser a correta, faz a simbiose adequada das principais posições manifestadas. Reconhece a existência de uma «espécie desvirtuada de carreira de investigação paralela, (…) sem vínculos estáveis», a que aludia o grupo parlamentar do Partido Comunista Português, abre o «horizonte de estabilidade» pretendido pelo grupo parlamentar do Bloco de Esquerda, mas sem uma «integração automática» que, como defendeu o grupo parlamentar do Partido Socialista, seria incompatível com os necessários critérios de «exigência, de qualificação [e] de competição» inerentes ao trabalho científico e tecnológico.
36. Em suma, a abertura de procedimento prevista no artigo 6.º/5 do Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto, na redação dada pela Lei n.º 57/2017, de 19 de julho, consubstancia um dever da respetiva instituição. A escolha que a lei lhe confere é apenas entre o concurso para categoria da carreira de investigação científica ou para categoria da carreira de docente do ensino superior, escolha essa, no entanto, que terá de ser fundamentada no seu interesse estratégico.
Luís Borges Freitas
