IVAPRECIAÇÃO DO RECURSO
A Recorrente veio interpor recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa em 05/09/2025, e nos termos da qual foram as Recorridas absolvidas da instância por ter sido entendido não assistir interesse em agir à agora Recorrente.
Recorde-se que a Recorrente propôs a presente ação de contencioso pré-contratual peticionando que fosse anulado o ato de adjudicação emitido em 28/10/2024, através do qual foi realizada a adjudicação à contrainteressada do contrato referente ao concurso público adotado para a formação do “Contrato Acordo Quadro de Aquisição de Autocarros Urbanos a Diesel Elétricos e Miniautocarros (CNCM-AQ/101/2024)”.
A Recorrente vem, assim, disputar o entendimento do Tribunal a quo, defendendo que «É desproporcional e injustificado exigir que a Recorrente apresentasse uma proposta formal no concurso para que o seu interesse em agir fosse reconhecido, uma vez que as cláusulas do programa do concurso e do caderno de encargos, que a Recorrente alega serem discriminatórias, já inviabilizavam a sua participação bem-sucedida»; que «A mera declaração formal de interesse em participar no procedimento, efetuada pela Recorrente, é suficiente para preencher o requisito do artigo 103º, nº 2 do CPTA; e que «A tese de que a falta de participação no concurso retira o interesse em agir não tem cabimento, pois equivaleria a negar o direito de acesso aos tribunais a quem, por motivos fundados, optou por não concorrer face a especificações que considerou ilegais». Por conseguinte, clama a Recorrente que «Ao julgar improcedente a ação com base na falta de interesse em agir, a sentença violou o princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva, impedindo a Recorrente de contestar em tribunal cláusulas do procedimento que a prejudicaram e de impugnar o ato de adjudicação».
Com efeito, o Tribunal a quo absolveu as Recorridas da instância, assentando esta decisão na ausência de interesse em agir por parte da Recorrente. Fundamentou esta decisão do seguinte modo:
«(…)
O interesse processual ou interesse em agir é um pressuposto processual autónomo, que se distingue da legitimidade por ultrapassar o âmbito da titularidade da relação material controvertida, alcançando o campo da necessidade e da adequação da tutela jurisdicional.
A falta desse interesse constitui uma exceção dilatória inominada e insuprível, cuja verificação obsta ao conhecimento do mérito da causa, conduzindo à absolvição da instância, cfr. art.º 89.º do CPT e, supletivamente, art.º 278.º n. º1 alínea e), art.º 576.º n.º 2, art.º 577º e art.º 578º do CPC.
O Autor tem interesse em agir quando tenha necessidade de recorrer à via judicial para fazer valer a pretensão.
Ora, no caso,
Apesar de impugnado o Programa do Concurso Público adotado para a formação do “Contrato Acordo Quadro de Aquisição de Autocarros Urbanos a Diesel Elétricos e Miniautocarros (CNCMAQ/101/2024)”, a Autora não apresentou proposta no procedimento.
A impugnação do Programa do Concurso decorreu no âmbito do Pro. n.º 26551/24.3BELSB, a que os presentes autos estiveram apensos até ao momento da decisão de extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide, decorrente da perda de interesse em agir, precisamente a partir da falta de apresentação de proposta no procedimento. Decisão, entretanto, transitada em julgado.
A Autora conformou-se com a decisão, então proferida acerca da impugnação das normas do procedimento, no sentido da falta de efeito útil da decisão a proferir sobre a pretendida anulação da aprovação das peças do procedimento e condenação à aprovação de novas peças, mas também quanto à questão controvertida nos presentes autos, que então se encontravam apensos, sobre a pretendida anulação do ato de adjudicação impugnado.
Efetivamente, a Autora deixou de ter interesse pessoal em qualquer uma das demandas a partir do momento em que deixou de apresentar proposta no procedimento.
Como já havia sido considerado naquele processo, é certo que, para os efeitos do art.º 103º, n.ºs 2 e 3 do CPTA, detém legitimidade ativa, não apenas quem tenha participado no procedimento précontratual, como também todos potenciais interessados em participar no procedimento que possam ser afetados na sua esfera jurídica, quanto à pretensão ao concurso. A legitimidade por quem ainda não tenha participado no procedimento pressupõe a existência de lesividade, que, realmente, a Autora alega, por considerar que estava impedida de concorrer ao concurso.
Mas tal é uma legitimidade temporária, limitada ao período de pendência do procedimento.
No caso, a ação foi proposta, após a data limite de entrega das propostas e após o ato de adjudicação. Pelo que, à data, de apresentação da ação, a Autora já não tinha qualquer interesse em agir quanto ao ato de adjudicação do procedimento, a que não concorreu.
Neste sentido, recorda-se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido a 23.06.2022, no Processo n.º 648/20.07BELRA, no âmbito do qual foi dirigido ao TJUE o pedido de reenvio prejudicial que deu origem à decisão sumária de 17 de maio de 2022 e no seguimento da qual, o Venerando Tribunal considerou que um concorrente definitivamente excluído de um concurso público não tem interesse em agir judicialmente contra o respetivo ato de adjudicação, não obstando, sequer, a essa conclusão o facto de o concorrente alegar que, com a anulação do ato de adjudicação, mantém a chance de vir a obter a adjudicação do concurso que vier a ser aberto em consequência de uma eventual sentença anulatória.
Nos presentes autos, não está sequer em causa o interesse em agir sobre o ato de adjudicação de um concorrente cuja proposta tenha sido excluída, mas de um interessado que, comprovadamente, nunca apresentou proposta.
Donde se conclui que também em relação ao ato de adjudicação, impugnado nos presentes autos, se verifica a falta de interesse em agir da Autora, como se verificou em relação à impugnação da norma do Programa do Concurso, em períodos temporais distintos, mas pela mesma razão, de falta de apresentação de qualquer proposta a concurso.
Até porque nem se evidencia, qualquer reflexo sobre a esfera jurídica da Autora em caso de, eventual, procedência do pedido que apresenta, de declaração da ilegalidade e anulação do ato de adjudicação.
Termos pelos quais se decide por verificada a exceção de falta do pressuposto de interesse em agir. (…)»
Desde já se adianta que decisão impetrada é de manter, pois que não materializa qualquer negação de acesso ao Direito e à justiça, nem perpetra a violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva.
Anote-se que, o direito que a Recorrente pretende salvaguardar com a presente ação é o seu direito a apresentar proposta no procedimento concursal para celebração de “Contrato Acordo Quadro de Aquisição de Autocarros Urbanos a Diesel Elétricos e Miniautocarros (CNCM-AQ/101/2024)”.
É, aliás, por isso que a Recorrente vem impugnar e discutir, quer nos presentes autos, quer na ação de contencioso pré-contratual que correu termos com o n.º de processo 26551/24.3BELSB, a legalidade da cláusula 8.ª, n.º 1, al. h) do Programa do Concurso, cláusula essa que, segundo a Recorrente, a impediu de apresentar proposta pois que exige a apresentação de um tipo de documentos, os testes SORT 2, de que a mesma não dispõe (“1. As propostas devem ser constituídas pelos seguintes documentos, sob pena de exclusão: h) Documento emitido por entidade independente, para cada um dos veículos propostos em cada lote, que comprove os testes reais SORT 2 (Standardised on-road test) em condições certificadas para veículos totalmente elétricos (E-SORT 2). Não serão aceites testes virtuais em programas informáticos”). Proclama a Recorrente que essa exigência é violadora dos valores concorrenciais, dado que restringe inadmissivelmente o universo de operadores económicos aptos a participar no procedimento concursal.
No sentido de assegurar o exercício do seu direito a apresentar proposta, isto é, a participar no procedimento concursal, a Recorrente interpôs ação de contencioso pré-contratual, que correu termos com o n.º de processo 26551/24.3BELSB, na qual peticionou, precisamente, o seguinte:
«(…)
- 1)ser declarada a ilegalidade da disposição prevista na al. h) do nº 1 da Clausula 8ª do Programa do Concurso;
- 2)ser anulado o ato administrativo que aprovou as peças do procedimento;
- 3)ser a entidade demandada condenada a aprovar novas peças do procedimento expurgadas do vicio de lei, de modo a não reincidir nas ilegalidades detetadas e a praticar todos os atos e diligências subsequentes previstas na tramitação legal do procedimento;
- 4)ser fixado um prazo para o cumprimento das determinações contidas na sentença.»
O que quer dizer que a Recorrente lançou mão- e bem- da competente ação de contencioso pré-contratual para obter a declaração da ilegalidade da disposição em questão que, geneticamente, explicava o impedimento da recorrente de participar no concurso, e que, em caso de procedência, determinaria a eliminação daquela cláusula das peças concursais, permitindo à Recorrente, assim, apresentar a sua proposta ao concurso.
Sucede que, em 03/06/2025, foi proferido despacho saneador naquele processo n.º 26551/24.3BELSB, nos termos do qual foi declarada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide, nos termos do art.º 277.º alínea e) do CPC ex vi art.º 1.º do CPTA. Fundamentou-se esta decisão, grosso modo- e mal ou bem-, no facto de a Recorrente não ter apresentado qualquer proposta no procedimento, independentemente da eventual decisão de exclusão que poderia vir a recair sobre a dita. Concluiu o Tribunal, pois, que a Recorrente deixou de ter interesse pessoal na demanda a partir do momento em que deixou de apresentar proposta no procedimento.
E a Recorrente foi notificada desta decisão, tendo-se conformado com a mesma.
Entretanto, e no decurso daquele processo n.º 26551/24.3BELSB, veio a Recorrente propor a vertente ação de contencioso pré-contratual, desta feita pedindo a anulação do ato de adjudicação que foi proferido a favor da contrainteressada em 28/10/2024.
Contudo, extinta que está a instância que poderia conduzir à declaração de ilegalidade da norma do programa do Concurso que impediu a Recorrente de concorrer, e não tendo a Recorrente apresentado qualquer proposta no procedimento concursal, a presente ação pré-contratual mostra-se claramente inócua no que toca à defesa do direito da Recorrente de apresentar proposta no procedimento concursal agora visado.
É que, ainda que venha a ser concedida razão à Recorrente no que concerne à ilegalidade da cláusula que fundamentou a sua impossibilidade de apresentar proposta, tal decisão não acarretará para a Recorrente qualquer alteração na sua esfera jurídica, mormente, não lhe permitirá apresentar qualquer proposta. Com efeito, mesmo que seja anulado o ato adjudicatório com fundamento na ilegalidade da aludida cláusula, é de clarificar que o conhecimento da validade da citada cláusula ocorre a título incidental. O que significa que, em termos de regulação deste litígio, o Tribunal a quo somente poderá anular o ato de adjudicação, mas já não poderá declarar a ilegalidade da referida cláusula. O que consequência que não possa condenar a Recorrida CNCM a proceder à alteração das peças concursais e, menos ainda, que condene a mesma Recorrida a admitir a proposta da Recorrente, visto que a Recorrente não apresentou proposta absolutamente nenhuma.
Por conseguinte, insubsistindo a ação destinada a obter a declaração de ilegalidade da referenciada cláusula do Programa do Concurso e não tendo a Recorrente apresentado proposta no procedimento concursal, é forçoso concluir que a presente ação de contencioso pré-contratual revela-se inóxia para os interesses da Recorrente, maxime para a defesa do seu direito a apresentar proposta no procedimento concursal agora em causa.
E porque tal assim é, nenhuma vantagem se retira imediatamente da presente ação para a defesa dos interesses da Recorrente, pois que esta ação não se apresenta apta a alcançar o desiderato da Recorrente.
Sendo assim, é forçoso assumir que a Recorrente não retira da impugnação do ato de adjudicação, considerando a específica modelação da causa de pedir que conferiu à ação, qualquer vantagem ou efeito positivo para a sua esfera jurídica.
Explicite-se, em reforço, que asserção vinda de assentar decorre naturalmente da especial modelação dos conceitos de legitimidade processual e de interesse processual no contencioso administrativo que, como explica FRANCISCO PAES MARQUES (A legitimidade processual activa no Contencioso Administrativo, in Comentários à Legislação Processual Administrativa, Volume I, 5.ª edição, agosto 2020, AAFDL Editora, pp. 715 a 749), são determinados por «(…) uma individualização subjectiva numa causa que, dizendo respeito ao exercício do poder público, pode, tendencialmente, coincidir com o interesse de todos os cidadãos de uma comunidade política» (idem, pp. 723 e 724).
Aliás, a tensão permanente entre os princípios da separação de poderes e a tutela jurisdicional efetiva desenha a geografia aplicável aos conceitos de legitimidade e de interesse processual no contencioso administrativo, sendo de destacar, ainda de acordo com aquele Autor, específicas funções desempenhadas pela legitimidade processual administrativa: função de proteção de direitos fundamentais, função de eficiência processual, função sistémico-funcional e função de estabilização intersubjetiva (idem, pp. 724 e 725).
No que tange ao interesse processual, o mesmo «consiste no interesse já não no objeto do processo mas no próprio processo em si, tendo o requerente de invocar não só um direito mas de achar-se o seu direito e situação tal que necessite do processo para sua tutela. (…) [O] interesse processual visa controlar a necessidade e a adequação do uso dos meios jurisdicionais pelo sujeito carecido de tutela. O recurso aos tribunais deixou de ser aferido em função da violação ou ameaça de um direito (até porque poderia bastar a incerteza de uma relação jurídica), passando a ser compreendido a partir da compatibilidade, segundo juízos objectivos, entre a tutela requerida e os fins do processo, ou entre aquela e os meios utilizados pelo requerente. Esta dimensão encerra ainda um carácter prospectivo, ou seja, o interesse processual pressupõe um juízo comparativo sobre a situação em que a parte se encontrava antes da propositura da acção com aquela que existirá se a tutela for concedida» (idem, pp. 725 e 726). (negro nosso)
E continua o insigne Autor: «[p]ode afirmar-se existir no Contencioso Administrativo uma relativa indistinção entre a legitimidade processual e o interesse em agir quando este último instituto processual é concebido de acordo com a primeira componente referida- a lesão de posições jurídicas que justifica a carência de tutela jurisdicional-, pelo que a respectiva autonomia, neste sector, subsiste essencialmente na acepção que lhe é conferida pela segunda componente: a necessidade de recurso à tutela jurisdicional. Por conseguinte, a ablação de direitos subjectivos, no Processo Administrativo, tem de ser entendido num duplo sentido que obnubila a destrinça que neste ramo do Direito tem de fazer-se entre legitimidade processual e interesse processual. Isto é, não pode confundir-se a afectação enquanto pressuposto semi-constitutivo da posição jurídico-subjectiva do particular, e que suporta a legitimidade processual (i), com a multiformidade e variabilidade gradativa da lesão susceptível de eliminação jurisdicional, que se apresenta como o objeto de aferição do interesse processual (ii). (…) Uma coisa é o direito subjectivo no plano substantivo, que emergirá na sua plenitude quando um determinado facto (a conduta administrativa lesiva-activa ou omissiva) preencher uma determinada previsão normativa. Outra coisa é o direito de acção no plano processual, que decorrerá da violação do direito substantivo e apenas existe se a lesão em causa for de molde a ser erradicada através de uma medida de carácter jurisdicional (idem, pp. 727 e 728).
Por seu turno, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativo, Tomo I, 4.ª edição, reimpressão, março 2020, Almedina, pp. 373 e 374) clarificam a noção de interesse pessoal e direto, presente no art.º 55.º, n.º 1, al. a) do CPTA, conceito este que, em bom rigor, respeita ao conceito de interesse processual e não, propriamente, ao conceito de legitimidade ativa, muito embora o legislador o tenha consagrado nesta sede, dando azo a alguma incerteza e confusão entre as fronteiras dos sobreditos institutos. Seja como for, os citados Autores indicam que «o interesse pessoal traduz-se na utilidade, benefício ou vantagem, de natureza patrimonial ou meramente moral, que poderá advir da anulação do ato impugnado», sendo que «o interesse direto, por sua vez, pressupõe que o demandante tem um interesse atual e efetivo na anulação ou declaração de nulidade do ato administrativo, permitindo excluir as situações em que o interesse invocado é reflexo, indireto, eventual ou meramente hipotético».
Deste modo, e em suma, não resta outra alternativa que não a de concluir que a Recorrente não está dotada de interesse em agir para a presente ação.
Refira-se, em abono do que agora se decide, a jurisprudência editada pelo Supremo Tribunal Administrativo, nomeadamente, em 02/10/2025 no processo n.º 164/24.8BECTB:
«I- O interesse processual ou interesse em agir, traduz-se no interesse da parte ativa em obter a tutela judicial de um direito subjetivo através de um determinado meio processual.
II- Não tendo a Autora alegado nem demonstrado, com factos concretos, que da impugnação da decisão de adjudicação poderia resultar a adjudicação em seu benefício no futuro concurso, não tem a mesma interesse em agir, situando-se as vantagens que poderá obter com uma sentença anulatória do concurso apenas no plano do longínquo e incerto.
III- A mera possibilidade de ser (re)aberto à concorrência o procedimento adjudicatário em causa, em consequência de uma eventual sentença de anulação, e de o concorrente preterido almejar uma nova chance de obter o direito de celebrar o contrato público, não é suficiente para se concluir que o mesmo detenha interesse em agir.»
Desta feita, atentando no supra julgado, impera assentar que a decisão recorrida concluiu acertadamente pela falta de interesse em agir da Recorrente:
E, sendo assim, cumpre negar provimento ao recurso e manter a decisão impetrada.
Considerando o disposto no art.º 6.º, n.º 7 do Regulamento das Custas Processuais, e atentando, por um lado, ao valor da ação e, por outro lado, no facto de que o grau de complexidade das questões a decidir nos vertentes autos não é elevado, bem como no facto de que a postura processual das partes se caracteriza por ser a indispensável à defesa das suas posições jurídicas, dispensa-se as partes do pagamento do remanescente da taxa de justiça.
