0309/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Estando em causa a cobrança de dívida proveniente de acto administrativo que determinou a conversão em reembolsável da totalidade do apoio financeiro que o Instituto de Emprego e Formação Profissional concedera e que determinou o imediato vencimento da dívida, com ordem de pagamento, importa atender às regras sobre notificação de actos administrativos contidas no CPA, e não às regras sobre notificação de actos tributários contidas no CPPT.

II- Tal decisão tinha de ser notificada à interessada, mediante comunicação oficial e formal, na forma prevista na lei, tendo a falta de notificação como consequência legal a ineficácia do acto.

III- Segundo o art. 70º, nº 1, al. a), do CPA, as notificações podem ser feitas por via postal desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando; e apesar de a lei não o especificar, o envio da notificação pelos correios deve ser feita sob a forma registada.

IV- Todavia, não funciona para as notificações procedimentais feitas por registo postal a presunção que o nº 3 do art. 254º do anterior CPC (a que corresponde o art. 248º do actual CPC) prevê para as notificações de actos judiciais aos mandatários, isto é, de que a notificação produz efeitos ainda que a carta seja devolvida.

V- Recaindo o dever de notificação sobre a administração pública, sobre a qual impende o ónus de diligenciar pela sua efectiva concretização, de forma a levar o acto ao conhecimento do seu destinatário, não pode dar-se como concretizada a notificação efectuada através de carta que comprovadamente veio devolvida e que não chegou à esfera de cognoscibilidade do respectivo destinatário.

VI- Impunha-se, neste caso, que o IEFP diligenciasse pela confirmação da residência da destinatária no endereço em causa e pela realização de nova tentativa de notificação, uma vez que não beneficia de qualquer presunção de notificação e nada evidencia que a correspondência só não foi reclamada porque aquela assim não o pretendeu; assim como nada indica que estejamos perante uma situação em que recaísse sobre a destinatária um especial dever de se acautelar face a um expectável recebimento desta correspondência e ordem de pagamento.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1- Vem o Instituto de Emprego e Formação Profissional, IP, interpor recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada de fls. 76 e seguintes, que julgou procedente, por inexigibilidade da dívida, a oposição deduzida por A………. contra a execução fiscal instaurada para cobrança da quantia de € 27.639,24 euros, relativa a dívida proveniente de reembolso de apoio financeiro concedido ao abrigo da Portaria n 196-A/2001, de 10 de Março.

Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

«1. Entendeu a sentença ora recorrida que uma vez que a notificação foi efetuada através de carta registada com aviso de receção, devolvida com a indicação de não reclamada e não tendo havido mais nenhuma tentativa de notificação, esta é ineficaz, pois não chegou ao conhecimento da Oponente;

2. Tal entendimento não é compatível com o exato enquadramento dos factos, nem com a correta aplicação da lei;

3. Efetivamente, resulta claramente dos factos que a referida notificação foi enviada por carta registada com aviso de receção para a única morada da Oponente, e entretanto confirmada junto dos serviços de Finanças, respeitando na íntegra todas as formalidades exigidas pelo art. 236° do Código de Processo Civil (CPC);

4. Decorre também dos elementos constantes do processo e considerados provados, que os serviços dos CTT depositaram na caixa de correio da Oponente o aviso para levantamento da carta. Contudo, ao contrário do que era exigível a um promotor diligente e cuidadoso, esta não procedeu ao seu levantamento, facto que inequivocamente conduziu à devolução da carta;

5. Significa isto que, a Oponente só não teve conhecimento do teor da notificação, porque, depois desta estar à sua disposição, não foi reclamar a carta na estação dos CTT, nem tão pouco, conhecendo bem o remetente que constava no aviso, o tal com quem tinha celebrado um contrato e lhe tinha entregue uma quantia avultada, se dirigiu ao Centro de Emprego, na tentativa de averiguar o que se passava;

6. Dúvidas não há de que nos termos do n° 2 do art. 224° do Código Civil (CC) “é considerada eficaz a declaração que só por culpa do destinatário não foi por ele oportunamente recebida”. Ora, tal determinação exige, salvo o devido respeito e diferentemente do foi feito na sentença, que na apreciação da culpa e da sua imputação, seja feita uma análise cuidada e rigorosa das circunstâncias e do grau de diligência exigível ao destinatário;

7. É evidente que a Oponente era promotora de um projeto apoiado pelo IEFP, I.P. e que nesse âmbito foi celebrado um contrato de concessão de incentivos financeiros, que claramente identificava as moradas dos outorgantes, essenciais para todos e quaisquer contactos, as respetivas obrigações e o valor do apoio concedido. Ou seja, não só a Oponente tinha perfeita consciência que a única forma deste Instituto a contactar era para a morada por ela indicada, subscrita e nunca alterada, bem como estava ciente que em caso de incumprimento também seria para essa morada que seriam efetuados os contactos;

8. Sendo essencial averiguar de forma casuística e fundada a eventual culpa da Oponente na não receção, não pode ser desvalorizado o facto de esta ter recebido um apoio de € 35.945,41, ter indicado uma morada para posteriores contactos e depois, numa atitude incompatível com o conceito de promotor diligente e criterioso, não proceder ao levantamento das cartas que a entidade que lhe concedeu o apoio e perante a qual ela tinha de responder e sujeitar-se a averiguações e fiscalizações, lhe enviou para a única morada que conhecia;

9. Aliás, também não é por acaso que a alínea b) do n° 2 da Cláusula IX do contrato de concessão de incentivos expressamente prevê que a Oponente devia ter comunicado qualquer alteração ou ocorrência que pusesse em causa a realização do projeto, tal como tinha sido aprovado. Ou seja, se a morada indicada no contrato e em todos os contactos com o IEFP já não era a mesma, devia a outorgante ter comunicado essa alteração, sob pena deste Instituto atribuir e pagar apoios e não ter forma de contactar os promotores;

10. Acresce ainda que no caso concreto, era imprescindível ponderar-se o facto de a Oponente, melhor que ninguém, saber e ter absoluta consciência de que se encontrava numa situação de incumprimento, suscetível de despoletar a resolução do contrato e a obrigação de devolver o apoio recebido;

11. Perante o exposto, considera-se que a Oponente tinha um dever especial de diligência que se concretiza na criação de condições para assegurar que a correspondência enviada pelo IEFP, para a única morada conhecida e confirmada junto dos serviços de Finanças, seria recebida sem constrangimentos ou impedimentos, coisa que no caso concreto a beneficiária do apoio não fez, pois face à correspondência do IEFP, cujos avisos foram depositados na caixa postal correta, tomou a única atitude que “não lhe era permitida”, ou seja, não procedeu ao seu levantamento, nem tentou por qualquer via conhecer o conteúdo da carta enviada;

12. Salvo o devido respeito, entende-se que o IEFP cumpriu com a sua obrigação de comunicar à Oponente a resolução do contrato por incumprimento, para a morada constante do processo e do contrato subscrito. Por seu lado, a Oponente, ao contrário do que lhe era exigível, para além de não ter comunicado qualquer eventual alteração de morada, não fez qualquer diligência para assegurar a receção da notificação, impedindo, por sua exclusiva responsabilidade, que tivesse conhecimento do conteúdo da notificação;

13. Assim sendo, a devolução da notificação sem qualquer indicação do motivo para a sua não receção ou para o seu não levantamento, permite concluir que esta não foi do conhecimento efetivo da destinatária, não por qualquer falta de diligência do IEFP, mas sim porque, claramente, esta não quis. Significa isto, que não pode o IEFP ser penalizado e responsabilizado pela atitude da Oponente;

14. Por último apenas se recordará os ensinamentos de Esteves de Oliveira, in Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2ª Edição, que em anotação ao art. 700 considera que não há razão para distinguir neste aspeto o processo judicial e o procedimento administrativo, valendo a regra do art. 254° do CPC. Isto é, resultando provado que a carta foi devolvida por facto não imputável ao Recorrente, deve ter-se por efetuada de acordo com a aplicação analógica do n° 3 do referido art. 254°, segundo o qual “ A notificação não deixa de produzir efeito pelo facto de o expediente ser devolvido, desde que a remessa tenha sido feita para o escritório do mandatário ou para o domicílio por ele escolhido (...)“.

2- Não foram apresentadas contra alegações.

3- O Exmº Magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal Administrativo emitiu fundamentado parecer no sentido do não provimento do recurso e da confirmação do julgado recorrido, ponderando que no caso em apreço, tendo sido utilizada a via postal não ficou comprovado o recebimento da correspondência por parte da Recorrida, já que a carta que lhe foi remetida foi devolvida pelos Serviços Postais, como resulta da matéria de facto dada como assente na sentença recorrida e que não foi posta em causa pela Recorrente.

No prosseguimento desta argumentação concluiu que a Administração «devia ter repetido o envio de nova carta registada ou ter-se socorrido da notificação por contacto pessoal, nos termos do artigo 70º, nº1,, alínea b), do CPA» e que « ao julgar não verificada a notificação da decisão de reembolso do apoio financeiro e inexigível a quantia exequenda, a qual constitui fundamento da oposição subsumível na alínea i) do nº1 do artigo 204 do CPPT, a sentença recorrida fez correcta interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis.

4- Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

5- Em sede factual apurou-se na primeira instância a seguinte matéria de facto com relevo para a decisão da causa:

1. Em 02/07/2002, o Instituto do Emprego e Formação profissional deferiu o pedido de apoio financeiro no montante de € 27.245,12 (cfr. doc. junto a fls. 27 e segs. do processo instrutor junto aos autos);

2. Em 02/07/2002, o oponente e o Instituto, assinaram o “Termo de concessão de incentivos financeiros” sendo que o oponente assinou na qualidade de empresário em nome individual (cfr. doc. junto a fls. 15 a 25 do processo instrutor junto aos autos);

3. Por despacho de 06/05/2002 foi determinada a conversão em reembolsável do montante concedido a titulo não reembolsável (cfr. doc. junto a fls. 10 e segs do processo instrutor junto aos autos);

4. Foi remetida à oponente um ofício comunicando à oponente o despacho identificado no ponto anterior (cfr. doc. junto a fls. 6 do processo instrutor junto aos autos);

5. A carta identificada no ponto anterior veio devolvida com a indicação de não reclamada (cfr. doc. junto a fls.8 e 9 do processo executivo junto aos autos);

6. Em 12/12/2006, foi extraída a certidão de Dívida pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional da qual consta que A……….. é devedora àquele Instituto da quantia de € 27.245,12 referentes a um apoio financeiro, acrescido de juros de mora vencido até 06/08/2002, no montante de € 27.639,24, (cfr. doc. junto a fls. 5 do processo instrutor junto aos autos);

7. Em 02/02/2007, foi autuado o processo de execução fiscal n° 2186200701004816 que corre termos no Serviço de Finanças da Moita, por dívidas ao Instituto do Emprego e Formação Profissional, no montante de € 27.639,24) em nome de A…………. tendo por base a certidão de dívida identificada no ponto anterior (cfr. doc. junto a fls. 1 e segs. do processo executivo junto aos autos);

6. 1 Da questão objecto recurso

A questão objecto do presente recurso consiste em saber se padece de erro de julgamento a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada que considerou que a Recorrida/executada não foi regularmente notificada da decisão da Administração (IEFP) que determinou o reembolso do apoio financeiro concedido.

A sentença recorrida considerou que se retira do probatório que a notificação foi efectuada por meio de carta registada com aviso de recepção, que veio devolvida com a indicação de não reclamada.

Assim concluiu que, não tendo sido efectuada mais nenhuma tentativa de notificação da oponente a referida notificação era ineficaz, porque nunca chegou ao conhecimento da oponente. E sendo ineficaz o acto administrativo a dívida não era exigível, falecendo um dos requisitos para a instauração do processo executivo.

Vejamos pois.

A questão, nestes termos suscitada é, até nos pressupostos de facto, em tudo idêntica à que foi apreciada e decidida neste Supremo Tribunal Administrativo no recente Acordão de 14 de Janeiro de 2015, proferido no recurso 1618/13, pelo que se acompanhará a argumentação jurídica aí produzida.

Como se escreveu naquele aresto, «É inquestionável que estamos perante a cobrança de dívida que provém de acto administrativo (despacho da entidade competente para controlar o cumprimento da iniciativa local de emprego), pelo que importa atender às regras sobre notificação de actos administrativos contidas no Código de Procedimento Administrativo (CPA), e não às regras sobre notificação de actos tributários contidas no Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

Como se sabe, tais actos, quando gozam de eficácia externa, têm de ser notificados aos interessados, mediante comunicação oficial e formal, na forma prevista na lei, de acordo com a imposição do nº 3 do art. 268º da Constituição, tendo a falta de notificação como consequência legal a ineficácia do acto. Por isso, na concretização desse imperativo constitucional, o art. 66º do CPA estabelece que devem ser notificados aos interessados os actos administrativos que decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas, que imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos, ou que criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afectem as condições do seu exercício.

A notificação desempenha, assim, um papel garantístico ou processual, na medida em que só após a notificação pode o acto ser oponível e iniciar-se o decurso do prazo de impugnação.

Nessa consonância, o art. 70º, nº 1, alínea a), do CPA dispõe que “as notificações podem ser feitas por via postal, desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando (…)”.

Em anotação a este preceito legal, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e JOÃO PACHECO DE AMORIM, referem, no “Código de Procedimento Administrativo – Comentado”, 2ª Ed., pág. 361, que “o envio da notificação pelos correios é feito sob a forma registada, não havendo nenhuma razão para distinguir neste aspecto o processo judicial e o processo administrativo, considerando-se, portanto, que vale aqui, até por razões de certeza, a regra do artigo 254º do Código de Processo Civil: fica feita prova no processo (ao qual é junto o respectivo talão de registo) de que a notificação foi enviada e em que data, podendo presumir-se (como em juízo) que os serviços postais entregaram, nos prazos normais, aos respectivos destinatários, a correspondência que lhes é confiada. Note-se, porém, que não funciona para as notificações procedimentais feitas por registo postal a regra aplicável em matéria de notificações judiciais (nº 3 do art. 1º do Decreto-Lei nº 121/76), segundo o qual elas se consideram feitas no terceiro dia posterior à data do registo (ou no primeiro dia útil imediatamente subsequente).». (nosso sublinhado)

E também na jurisprudência (Cfr, entre outros, o acórdão da Secção de C.A. do STA de 1/10/2008, no recurso nº 0337/08, onde se deixou frisado que a presunção constante do nº 3 do art. 254º do CPC «não é aplicável aos processos administrativos, que são regulados em primeira linha pelo CPA, em que não há qualquer norma que determine a aplicação subsidiária do CPC.».) se firmou o entendimento de que não vale para os procedimentos administrativos a presunção que o nº 3 do art. 254º do anterior Código de Processo Civil (a que corresponde o art. 248º do actual CPC) prevê para as notificações de actos judiciais aos mandatários, isto é, de que a notificação produz efeitos ainda que a carta seja devolvida.

É certo que quando a comunicação é efectuada através dos serviços postais, que podem levar algum tempo a colocar a carta em condições de o destinatário ter possibilidade de a conhecer, a lei processual presume, através de uma regra de experiência (id quod plerumque accidit), que a comunicação postal demora três dias (após o registo) a entrar na esfera de perceptibilidade do seu destinatário (3º dia que se transfere para o 1º dia útil seguinte se aquele for um dia não útil), o que constitui uma presunção legal destinada a facilitar a prova de que a notificação foi introduzida na esfera de cognoscibilidade do notificando.

Todavia, a atribuição legal de certa relevância ao registo da carta não permite obter a certeza inabalável de que o seu destinatário a recebeu nesse prazo. Assim como a forma de notificação postal não exclui o risco da carta não ser efectivamente recebida pelo destinatário (razão por que o notificado pode ilidir essa presunção), também se a carta for devolvida não se pode inferir que o registo faz presumir que ela foi colocada na esfera de cognoscibilidade do destinatário. É que se nenhum aviso for deixado no domicílio do notificando, não há, sequer, a garantia da cognoscibilidade da existência da carta; e se o aviso foi deixado, vicissitudes várias, como a ausência temporária do domicílio (vg. trabalho, férias, doença, etc.), podem impedir o acesso à carta.

Assim, a consequência lógica que a lei deduz do registo da carta, ou seja, que se presume que demora três dias a ser posta alcance do destinatário, deixa de poder ser feita, pelo menos com o mesmo grau de probabilidade, se a carta for devolvida.

E daí que a presunção legal da notificação por via postal de acto administrativo só possa funcionar se a carta não vier devolvida.

Por conseguinte, recaindo o dever de notificação sobre a administração pública, sobre a qual impende o ónus de diligenciar pela sua efectiva concretização, de forma a levar o acto ao conhecimento do seu destinatário, não pode dar-se como concretizada a notificação efectuada através de uma carta que, comprovadamente, veio devolvida e que não chegou, assim, à esfera de cognoscibilidade do respectivo destinatário.

Em suma, atendendo à função garantística que a notificação representa e ao papel integrativo de eficácia que se lhe reconhece, cremos que qualquer outra afirmação se torna inviável, por inexistência da necessária situação objectiva de certeza legal da cognoscibilidade do acto notificando.

No caso vertente, o IEFP procedeu à notificação através de carta registada, mas esta não chegou a ser entregue e recepcionada pela destinatária, ora Recorrida, pois a carta foi devolvida pelos serviços postais dos CTT com a menção “não atendeu” e “não reclamado”. Isto é, a notificação não chegou a concretizar-se, por a carta não ter sido recepcionada.

E não se aplicando aqui a regra contida no nº 3 do art. 254º do CPC, no sentido de que «a notificação não deixa de produzir efeito pelo facto de o expediente ser devolvido, desde que a remessa tenha sido feita para o escritório do mandatário ou para o domicílio por ele escolhido», não pode afirma-se que o acto administrativo chegou ao conhecimento da ora recorrida (independentemente das razões subjacentes à não reclamação da correspondência junto dos correios), motivo por que não pode considerar-se notificada – pois que também nada indicia que tivesse tido, nessa data e por via de tal carta, conhecimento efectivo do teor da notificação remetida e dos elementos pertinentes previstos no artº 68º do CPA.

Impunha-se, neste caso, que o IEFP diligenciasse pela confirmação da residência da recorrida no endereço em causa e pela realização de nova tentativa de notificação, uma vez que não beneficia de qualquer presunção de notificação e nada evidencia que a correspondência só não foi reclamada porque a recorrida assim não o pretendeu. E também nada indica que estejamos perante uma situação em que recaísse sobre a destinatária, ora recorrida, um especial dever de se acautelar face a um expectável recebimento de correspondência.» .

Acresce dizer, como bem nota o Exmº Magistrado do Ministério Público, que também o Tribunal Constitucional, apreciando a questão sobre os termos em que deve ser assegurada a cognoscibilidade do acto notificando, tem entendido que não recai sobre o destinatário o ónus de diligenciar por esse conhecimento, mas sim sobre a Administração.

Como ficou dito no acórdão do Tribunal Constitucional nº 130/02, de 14 de Março de 2002 (Jurisprudência reiterada, entre outros, no Acórdão do Tribunal Constitucional n 439/2012, proc n 279/12.), “(...) a questão da suficiência das citações ou notificações postais não se esgota na existência e acessibilidade a um domicílio pelos serviços, tornando-se indispensável que as formalidades da notificação postal ofereçam garantias mínimas e razoáveis de segurança e de fiabilidade que, de modo particular, não tornem praticamente impossível ao notificado a ilisão da presunção do efectivo recebimento da notificação, defendendo-o contra a eventualidade de ausências ocasionais, sem lhe criar o pesado ónus da prova de um facto negativo como o de demonstrar que certa carta não foi recebida nem depositada, em determinando momento, no receptáculo postal.”

Neste contexto, considerando a jurisprudência acima citada, cuja fundamentação que também aqui se acolhe e se reitera, forçoso é concluir que a sentença recorrida, ao julgar não verificada a notificação da decisão de reembolso do apoio financeiro e inexigível a quantia exequenda, integrando o fundamento previsto na alínea i) do nº 1 do artigo 204 do CPPT, fez correcta interpretação e aplicação da lei, pelo que deve ser confirmada.

7. Decisão

Termos em que, face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em negar provimento ao recurso e confirmar o julgado recorrido.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 28 de Janeiro de 2015. – Pedro Delgado (relator) – Fonseca Carvalho – Isabel Marques da Silva.