0923/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O conceito de «eleição» cabe dentro do conceito de «deliberação» na medida em que esta é uma decisão conjunta dos membros do órgão onde a mesma é feita, isto é, é uma escolha entre as diversas propostas que lhe são colocadas e de que uma eleição mais não é do que uma escolha entre as diversas pessoas que se propõem ao exercício de um cargo.

II- Por essa razão aquela eleição terá de ser feita em observância do previsto no art. 105.º do anexo I à Lei n.º 75/2013.

III- Por força do que decorre da remissão imposta e prevista no art. 104.º do anexo I à referida Lei o quórum para qualquer das reuniões realizadas no quadro do funcionamento do conselho metropolitano rege-se pelo previsto no art. 54.º do mesmo anexo/diploma, preceito esse que, pelos seus termos, afasta a possibilidade de aplicação da regra geral de quórum prevista no art. 22.º do CPA, mormente, do seu n.º 2.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1.1. A…………. [Presidente da Câmara Municipal de Alcochete], B…………. [Presidente da Câmara Municipal de Almada], C…………. [Presidente da Câmara Municipal do Barreiro], D…………. [Presidente da Câmara Municipal de Loures], E………….. [Presidente da Câmara Municipal da Moita], F…………... [Presidente da Câmara Municipal de Palmela], G………….. [Presidente da Câmara Municipal do Seixal], H………… [Presidente da Câmara Municipal de Sesimbra] e I…………. [Presidente da Câmara Municipal de Setúbal], todos devidamente identificados nos autos, instauraram no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa [doravante «TAFL»] a presente ação administrativa de contencioso eleitoral contra a “ÁREA METROPOLITANA DE LISBOA” [abreviada e doravante «AML»] peticionando, pela motivação inserta na petição inicial de fls. 02/18 dos autos [paginação processo suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário], que fosse julgada a mesma procedente e anulado ato de eleição do Presidente da Área Metropolitana de Lisboa realizado no dia 04 de novembro de 2013.

1.2. O TAFL, por decisão de 30.12.2013, julgou a ação improcedente, considerando totalmente improcedente a pretensão fundada nas ilegalidades invocadas pelos AA. [quanto ao método de eleição do Presidente da «AML» violação dos arts. 54.º, 55.º, 69.º, n.ºs 2 e 3 e 104.º do anexo I à Lei n.º 75/2013, 24.º, 26.º e 27.º do CPA; quanto ao quórum deliberativo da reunião - infração do disposto nos arts. 22.º do CPA, 54.º e 104.º do anexo I à Lei n.º 75/2013, 116.º, n.º 2 da CRP].

1.3. Aqueles AA., inconformados com o juízo de improcedência recorreram para o TCA Sul o qual, por acórdão de 24.04.2014, negou total provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a decisão judicial recorrida ainda que com fundamentação parcialmente diversa.

1.4. Invocando o disposto no art. 150.º do CPTA os mesmos AA., inconformados com referido acórdão proferido pelo TCA Sul, interpuseram, então, o presente recurso jurisdicional de revista apresentando o seguinte quadro conclusivo que se reproduz [cfr. fls. 357 e segs.]:

“...

1. No caso vertente, a importância da questão suscitada, que justifica que o presente recurso de revista seja admitido, radica na necessidade de segurança e de confiança que as decisões dos tribunais devem transmitir à Comunidade, afigurando-se inquestionável a importância das áreas metropolitanas para o Estado de Direito democrático.

2. A consequência prática que resultou da decisão de 1.ª instância, de que o Tribunal recorrido não logrou superação, é que, caso o Venerando Tribunal não venha a declarar definitivamente o Direito, vai subsistir a dúvida sobre qual o método de eleição correto, se o que foi adotado na Área Metropolitana do Porto, o artigo 104.º, ou o seguido na Área Metropolitana de Lisboa, o previsto no artigo 105.º, ambos da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro.

3. A importância da definição do regime legal aplicável à eleição do Presidente do Conselho Metropolitano da Área Metropolitana de Lisboa, e a sua inegável relevância jurídica e social, encontram-se suficientemente demonstradas, devendo, por conseguinte, ter-se por preenchido o primeiro pressuposto de admissibilidade do presente recurso.

4. O douto acórdão recorrido considera que «o que o acórdão diz» é «incorreto e impreciso», mas não identifica os pontos concretos abrangidos pela «incorreção» e «imprecisão», ficando a subsistir na ordem jurídica duas decisões judiciais, uma incorreta e imprecisa e outra, que por imputar tais vícios, de forma vaga, não se afigura uma via de superação das fragilidades que imputa à decisão que lhe incumbia sindicar.

5. Efetivamente, a ação passou por duas instâncias e foi objeto de duas decisões, sem que todavia possa ser dispensada a intervenção do Venerando Supremo Tribunal para dissipar dúvidas, em homenagem aos valores da certeza, segurança jurídica e confiança da Comunidade nas decisões dos Tribunais.

6. O Tribunal recorrido partiu do pressuposto que o ato eleitoral em crise não estava regulado na Lei, verificando-se, portanto, uma lacuna, então, ao suprir a lacuna, teria que verificar, primeiro, se a própria Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, continha algum caso análogo regulado, sendo que, tratando-se de um ato eleitoral, teria que começar por indagar, se no Título III relativo às Entidades Intermunicipais, existia algum ato eleitoral nessas circunstâncias.

7. Quanto a atos eleitorais, no Título III só encontramos os previstos nos artigos 74.º (membros da Comissão Executiva) e 94.º (Secretariado Executivo Intermunicipal) e esses decorrem no âmbito das Assembleias Municipais.

8. O legislador previu os aspetos do regime dos órgãos das entidades intermunicipais que não regulou especificamente, designadamente, a eleição do Presidente [e dos dois Vice-presidentes] do Conselho Metropolitano (artigo 69.º, n.º 3) e do Presidente e dos dois Vice-presidentes do Conselho Intermunicipal (artigo 88.º, n.º 2).

9. Não existe lacuna porque o artigo 104.º, lógica e cronologicamente colocado antes do artigo 105.º, tem como objetivo definir o regime a aplicar aos aspetos de funcionamento, que não se encontrem regulados no Título III (Entidades Intermunicipais) e aos atos eleitorais a que se refere a conclusão antecedente.

10. A opção do legislador de remeter a regulação de certos aspetos do funcionamento de órgãos das entidades intermunicipais para o regime dos órgãos municipais é visível a propósito do mandato dos membros do Conselho Metropolitano, da Assembleia Intermunicipal e do Conselho Intermunicipal, órgãos deliberativos, o qual, nos termos do artigo 101.º, da Lei n.º 75/2013, coincide com o mandato dos órgãos das autarquias.

11. O tribunal recorrido não logrou a superação das fragilidades que reconhece, embora sem apontar, à douta Sentença de 1.ª instância, e, assim, subsiste eivado dos mesmos vícios, o que se invoca com todas as legais consequências.

12. Finalmente, a questão em apreço é nova, não se conhecendo jurisprudência desse Venerando Tribunal especificamente sobre a matéria, apresentando a situação contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, e que os tribunais administrativos podem beneficiar da clarificação operada através da pronúncia do Venerando Tribunal - V. Ac. STA de 04/03/2009, proc. 0120/09, in www.dgsi.pt.

13. O presente recurso deve ser admitido, pois encontram-se preenchidos ambos os pressupostos de admissibilidade previstos no artigo 150.º, n.º 1, do CPTA.

14. O Tribunal recorrido decidiu pela confirmação do ato impugnado; perfilhou a tese da Recorrida, na parte relativa ao método de eleição, decidindo pela aplicação do artigo 105.º da Lei (regime das deliberações) e, quanto ao quórum, contrariamente à tese da Sentença de primeira instância, aplicou o artigo 22.º, n.º 2 do CPA, só porque ainda não havia Presidente, tendo decidido que a norma aplicável é o artigo 54.º, por remissão do 104.º ambos da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro.

15. Sucede que os ora Recorrentes invocaram a ilegalidade do n.º 3 do artigo 4.º e do artigo 12.º, que prevê a aplicação do artigo 22.º do CPA, quanto ao quórum, ambas as normas do Regimento do Conselho Metropolitano.

16. O douto Acórdão não conheceu da questão enunciada na conclusão antecedente, pelo que enferma de manifesta nulidade por omissão de pronúncia, nos termos do artigo 615.º, n.º 1, al. d) do CPC, ex vi do artigo 1.º do CPTA, consistindo a omissão de pronúncia em ficar em aberto, a questão da subsistência de normas ilegais do Regimento da AML, cuja ilegalidade foi suscitada, sem que o Tribunal a apreciasse, impossibilitando a formação de caso julgado sobre a matéria.

17. O Tribunal recorrido também não conheceu da questão da precedência da eleição do Presidente [artigo 71.º, n.º 1, al. a)], relativamente à aprovação do Regimento, a qual consubstancia um pressuposto da tese de que o ato eleitoral em crise é uma questão de funcionamento do órgão e, portanto, a regular nos termos do artigo 104.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro.

18. O douto Acórdão recorrido incorreu na nulidade prevista no artigo 615.º, n.º 1, al. b) do CPC, porquanto ficou por fundamentar porque é que a eleição do Presidente não é uma questão de funcionamento do órgão, conforme oportunamente alegado; é que para afastar a aplicação do regime do artigo 104.º era preciso identificar a natureza/estrutura do ato e o Tribunal não o fez.

19. Por conseguinte, mercê dos vícios de que enferma, o douto Acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento, o que, desde já, se invoca com as legais consequências.

20. O douto Acórdão recorrido procedeu a uma aplicação analógica do regime das deliberações ao processo eleitoral; mas inexiste lacuna, porque o artigo 104.º, lógica e cronologicamente colocado antes do artigo 105.º, resolveu todos os casos não previstos no estatuto das entidades intermunicipais (Título III), remetendo para as normas do Título II, sendo a aplicável ao procedimento eleitoral em crise, a do artigo 54.º.

21. A tese da douta Sentença recorrida não tem o mínimo apoio quer na letra, quer na razão de ser do artigo 104.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, nem na natureza da entidade em cujo âmbito se insere o ato eleitoral em crise.

22. Por conseguinte, deve o douto Acórdão recorrido ser revogado mercê dos vícios de que enferma, conforme se acha supra alegado, e, consequentemente, ser anulado o ato eleitoral sindicado, o que se invoca com as legais consequências …”.

1.5. Devidamente notificada a «AML», aqui ora recorrida, veio produzir contra-alegações [cfr. fls. 398 e segs.], formulando o seguinte quadro conclusivo:

“...

I. O presente recurso de revista, ancorado no artigo 150.º do CPTA, deve ser liminarmente rejeitado por não se acharem preenchidos os requisitos que aquela norma processual impõe.

II. A que acresce o facto de a função do recurso é apenas a de apreciar a sentença posta em crise e não a de produzir uma nova decisão.

III. E também não é a de dirimir eventuais divergências entre as decisões proferidas em 1.ª e em 2.ª Instância.

IV. Aliás, desmentido uma alegada divergência jurisprudencial, os Tribunais, chamados por 4 vezes a decidirem sobre as matérias que lhes foram submetidas pelos ora Recorrentes, em 3 dessas vezes decidiram de modo uniforme.

V. Como é consabido, o Tribunal de recurso está limitado pelo «thema decidendum» proposto pelos AA. na sua peça inaugural.

VI. Que, em concreto, se circunscreveu:

a) ao método utilizado naquele ato eleitoral;

b) à existência de quórum na reunião em que decorreu o ato eleitoral.

VII. Aliás, em todas as suas peças, os AA. e ora Recorrentes foram precisos quanto:

a) às matérias sobre as quais pretendiam que o Tribunal se pronunciasse;

b) ao a.a. que estavam a pôr em crise e cuja anulação pretendiam.

VIII. Todos os demais temas que os Recorrentes foram introduzindo ao longo do percurso judicial, não integravam a causa de pedir da p.i., como bem realçou o TCAS mas, apesar disso, foram objeto de apreciação, no sentido de se concluir que não consubstanciavam questões autónomas.

IX. Quanto ao litígio sobre o método de eleição do presidente do conselho metropolitano, aquele traduz-se, tão só, em saber se este deve ser eleito contabilizando apenas os votos uninominais dos membros do conselho ou se, pelo contrário, devem ser ponderadamente contabilizados com o número de eleitores representados por cada membro do conselho, nos termos do n.º 2 do artigo 105.º da Lei n.º 75/ 2013, de 12 de setembro.

X. A este respeito, o julgamento deve ter em conta o percurso legislativo feito desde o primeiro diploma legislativo que criou as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto e que vai no sentido de atribuir pesos distintos à representação de cada dos municípios integrantes, que essa representação ocorra ao nível das assembleias municipais, quer ao nível dos presidentes das câmaras municipais.

XI. Também não é despiciendo que tendo o diploma em causa sido sujeito a apreciação pelo Tribunal Constitucional, a opção por atribuir pesos distintos a cada um dos municípios não viu a sua conformidade com a CRP posta em causa.

XII. Acresce ainda o facto que todos os processos decisórios de âmbito metropolitano adotarem o voto ponderado, seja na eleição da comissão executiva metropolitana, seja nas deliberações a tomar pelo conselho metropolitano.

XIII. E, a única vez em que isso não acontece, ou seja, nas situações previstas no n.º 3 do artigo 70.º do mesmo diploma, o legislador foi expresso em impor o voto unânime dos membros do conselho.

XIV. Em mais nenhum momento ou situação abdicou do voto ponderado nos processos decisórios.

XV. Não se verifica, pois, qualquer erro de julgamento a este respeito.

XVI. O segundo «thema decidendum» prende-se com o quórum da reunião que elegeu o Senhor Presidente do Conselho Metropolitano de Lisboa.

XVII. Tendo os AA. e ao Recorrentes que aquela eleição se realizou em reunião sem quórum.

XVIII. Sem razão alguma.

XIX. Na verdade, da leitura do n.º 2 do artigo 105.º, conclui-se, de forma tão negável que nem os AA. se atrevem a questionar, que as deliberações do Conselho se consideram aprovadas desde que reúnam metade dos votos representativos dos membros do órgão e esta metade representa mais de metade do número de eleitores da respetiva área metropolitana.

XX. É este quórum deliberativo do Conselho, ou seja,

XXI. Para que o conselho metropolitano tenha quórum (condição sine qua non para tomar deliberações válidas), devem estar presentes, metade dos seus membros que representem mais de metade dos eleitores inscritos no conjunto dos municípios integrantes da área metropolitana.

XXII. Na reunião onde se procedeu à eleição do Senhor Presidente do Conselho Metropolitano, estiveram presentes metade dos membros do órgão que, por sua vez, representavam mais de metade do número de eleitores da respetiva área metropolitana (mais concretamente 67%).

XXIII. Por aqui se conclui que a reunião onde foi deliberado eleger o Senhor Presidente do Conselho Metropolitano contou com o quórum necessário à tomada de decisões.

XXIV. Não se verifica, pois, e também a este respeito, qualquer erro de julgamento.

XXV. Ora, esta dicotomia interpretativa foi bastamente analisada pelo Tribunal a propósito do julgamento de um dos «thema decidendum», sobre ela elaborando um raciocínio cognitivo que o conduziu a uma decisão, o que afasta que tenha ocorrido o alegado vício de omissão de pronúncia.

XXVI. O que o Tribunal não fez, nem estava obrigado a fazer, foi relevar alguns dos argumentos dos Recorrentes, aqui residindo a confusão e o erro destes no vício que imputam ao aresto.

XXVII. E bem andou o Tribunal «a quo» quando decidiu que a apreciação das questões relativas:

a) à aprovação do Regimento antes da eleição do Presidente;

b) à atuação do Senhor Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, nas duas primeiras reuniões, por não terem a ver com o «thema decidendum», tal como ele foi desenhado pelos AA. e Recorrentes, ficou prejudicada.

XXVIII. Sobre a alegada nulidade previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 615.º do CPC, cabe enfatizar que saber se «a eleição do Presidente é uma questão de funcionamento do órgão» não consta do elenco das matérias para as quais os AA. convocaram o Tribunal, nos diversos momentos em que delimitaram as questões a apreciar.

XXIX. Por isso, aquela matéria não carece de ser fundamentada …”.

Termina pugnando pela total improcedência do recurso e manutenção da decisão judicial recorrida.

1.6. Pelo acórdão da formação de apreciação preliminar deste Supremo Tribunal prevista no n.º 5 do art. 150.º do CPTA, datado de 10.09.2014, veio a ser admitido o recurso de revista consignando-se na sua fundamentação que “a determinação do regime aplicável à eleição do presidente do Conselho Metropolitano envolve operações de exegese e concatenação de disposições do regime jurídico das entidades intermunicipais e das autarquias locais que não são lineares, nomeadamente no que respeita ao quórum e determinação dos votos na eleição dos órgãos intermunicipais. (…) Por outro lado, é manifesta a relevância comunitária das questões relativas à composição dos órgãos desses entes administrativos intermédios, seja pelas repercussões político-administrativas do ato da eleição em si mesmo, seja pelas atribuições que cabem a estes entes, designadamente às áreas metropolitanas, e a consequente importância da escolha dos autarcas que compõem os seus órgãos. (…) Justifica-se, pois, a admissão da revista pela importância fundamental das questões em debate, à semelhança do que se decidiu no ac. de 3/7/2014, Proc. 728/14, relativamente ao contencioso da eleição dos vice-presidentes do mesmo órgão intermunicipal …”.

1.7. O Digno Magistrado do Ministério Público (MP) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts. 146.º e 147.º ambos do CPTA, não emitiu qualquer pronúncia [cfr. fls. 482 e segs.].

1.8. Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. a) e 2 do CPTA, vêm os autos à Conferência para julgamento.

2. DAS QUESTÕES A DECIDIR

No essencial, constituem objeto de apreciação nesta sede:

- As nulidades de decisão, por infração na mesma, alegadamente, do disposto no CPC no seu art. 615.º, n.º 1, als. b) [falta de fundamentação da decisão no segmento relativo à questão do não funcionamento do órgão já que era preciso identificar a natureza/estrutura do ato o que o tribunal não terá feito] e d) [omissão de pronúncia quanto às questões da subsistência de normas ilegais do Regimento da «AML» (arts. 04.º, n.º 3 e 12.º) e da precedência da eleição do presidente relativamente à aprovação do regimento dado estar em crise uma questão de funcionamento do órgão a regular nos termos do art. 104.º do anexo I à Lei n.º 75/2013];

- O erro de julgamento reconduzido à discordância dos AA./Recorrentes quanto ao juízo de improcedência da sua pretensão fundada violação, nomeadamente, dos arts. 54.º, 104.º, 105.º do anexo I à Lei n.º 75/2013 e 22.º do CPA [cfr. alegações e demais conclusões supra reproduzidas].

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. DE FACTO

Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual:

I) Por ofício de 24.10.2013, o Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lisboa [«CML»], invocando as competências previstas no n.º 4 do art. 70.º do anexo I à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, convocou os Srs. Presidentes da Câmaras Municipais da Área Metropolitana de Lisboa, para a 1.ª reunião a ter lugar no dia 29.10.2013 [cfr. de fls. não numeradas do «P.A.», cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido];

II) A Ordem de Trabalhos, anexa às convocatórias que antecedem, consta do Edital n.º 1/CML/2013, de 24.10.2013, de cujo teor se extrai: “(...) // (Reunião Ordinária) //J…………., Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, no exercício das competências previstas no n.º 4 do artigo 70.º da Lei n.º 75/2013, 12 de setembro e para os efeitos previstos no n.º 1 do artigo 71.º e no n.º 1 e no n.º 2 do artigo 74.º do mesmo diploma, torna público que, nos termos do n.º 1 do artigo 27.º, aplicável às áreas metropolitanas por força do disposto no artigo 104.º, ambos da Lei n.º 75/2013, 12 de setembro, se vai realizar a 1.ª Reunião Ordinária do Conselho Metropolitano de Lisboa, a ter lugar no dia 29 de outubro, pelas 10h00 na………….., sita no…………, …, ....-… Lisboa, com a seguinte Ordem de Trabalhos: // 1. Instalação do Conselho Metropolitano de Lisboa; // 2. Proposta n.º 01/CML/2013 - Aprovação do Regimento do Conselho Metropolitano de Lisboa; // 3. Eleição do Presidente e dos Vice-Presidentes do Conselho Metropolitano de Lisboa; // (...)” [cfr. de fls. não numeradas do «P.A.», cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido];

III) Por ofícios de 29.10.2013, o Sr. Presidente da CML, invocando as competências previstas no n.º 4 do artigo 70.º do anexo I à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e a falta de quórum na 1.ª reunião do Conselho Metropolitano, convocou, “(...) nos termos do n.º 2 do artigo 22.º do Código do Procedimento Administrativo (…)” os Srs. Presidentes das Câmaras Municipais da Área Metropolitana de Lisboa, para a 2.ª reunião a ter lugar no dia 04.11.2013, “(…) para continuação Ordem de Trabalhos da primeira reunião (...)”, especificando que: “Nos termos previstos n.º 2 do artigo 22.º do Código do Procedimento Administrativo, o órgão deliberará desde que esteja presente um terço dos seus membros com direito de voto, em número não inferior a três” [cfr. de fls. não numeradas do «P.A.», cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido];

IV) A Ordem de Trabalhos, anexa às convocatórias que antecedem, consta do Edital n.º 2/CML/2013, de 29.10.2013, de cujo teor se extrai: “(...) // (Reunião Ordinária) //J…………., Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, no exercício das competências previstas no n.º 4 do artigo 70.º da Lei n.º 75/2013, 12 de setembro e para os efeitos previstos no n.º 1 do artigo 71.º e no n.º 1 e no n.º 2 do artigo 74.º do mesmo diploma, e tendo-se verificado falta de quórum na 1.ª Reunião do Conselho Metropolitano, torna público que, nos termos do n.º 2 do artigo 22.º do Código do Procedimento Administrativo, se vai realizar a 2.ª Reunião Ordinária do Conselho Metropolitano de Lisboa, a ter lugar no dia 4 de novembro, pelas 10h 00, na…………., sita no............,…,.…-… Lisboa, com a seguinte continuação da Ordem de Trabalhos da 1.ª Reunião: // 1. Proposta n.º 011CML2013 - Aprovação do Regimento do Conselho Metropolitano de Lisboa; // 2. Eleição do Presidente e dos Vice-Presidentes do Conselho Metropolitano de Lisboa; // (...)” [cfr. doc. 01 de fls. 51 a 52 dos autos e de fls. não numeradas do «P.A.», idem];

V) Na 2.ª reunião do Conselho Metropolitano de Lisboa foi, designadamente, aprovado o Regimento Interno do Conselho e eleito como presidente o Sr. Presidente da «CML», com 09 votos a favor, representando 67% dos eleitores da Área Metropolitana de Lisboa [ibidem];

VI) Da respetiva Ata extrai-se o seguinte: “(…) // Foi verificado o quórum, estando presentes 16 dos 18 membros do Conselho Metropolitano de Lisboa, representando os seguintes municípios: Alcochete, Almada, Amadora, Barreiro, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Moita, Oeiras, Palmela, Seixal, Sesimbra, Setúbal, Sintra e Vila Franca de Xira; e 93% dos eleitores da Área Metropolitana de Lisboa. // Nos termos do n.º 4 do art. 70.º da Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, e tendo-se verificado que a 1.ª Reunião do Conselho Metropolitano ficou sem quórum, presidiu à 2.ª reunião o Sr. Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, Dr.J………... // (...) Neste momento entrou a Sra. Presidente da CM Odivelas, tendo-se alterado o quórum, passando a estar presentes 17 dos 18 membros do Conselho Metropolitano de Lisboa, representando os seguintes municípios: Alcochete, Almada, Amadora, Barreiro, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Moita, Odivelas, Oeiras, Palmela, Seixal, Sesimbra, Setúbal, Sintra e Vila Franca de Xira; e 98% dos eleitores da Área Metropolitana de Lisboa. (…) // Neste momento entrou o Sr. Presidente da CM Montijo, tendo-se alterado o quórum, passando estar presentes 18 dos 18 membros do Conselho Metropolitano de Lisboa, representando os seguintes municípios: Alcochete, Almada, Amadora, Barreiro, Cascais, Lisboa, Loures, Mafra, Moita, Montijo, Odivelas, Oeiras, Palmela, Seixal, Sesimbra, Setúbal, Sintra e Vila Franca de Xira; e 100% dos eleitores da Área Metropolitana de Lisboa. // (...) // Neste momento saíram os seguintes Municípios: Alcochete, Almada, Barreiro, Loures, Moita, Palmela, Seixal, Sesimbra e Setúbal; tendo-se alterado o quórum, passando a estar presentes 9 dos 18 membros do Conselho Metropolitano de Lisboa, representando os seguintes municípios: Amadora, Cascais, Lisboa, Mafra, Montijo, Odivelas, Oeiras, Sintra e Vila Franca de Xira; e 67% dos eleitores da Área Metropolitana de Lisboa. // (...) // A Proposta n.º 01/CML/2013 - Aprovação do Regimento do Conselho Metropolitano de Lisboa, foi aprovada por unanimidade, com 9 votos a favor representando os seguintes municípios: Amadora, Cascais, Lisboa, Mafra, Montijo, Odivelas, Oeiras, Sintra e Vila Franca de Xira; e 67% dos eleitores da Área Metropolitana de Lisboa. // 2. Eleição do Presidente e dos Vice-Presidentes do Conselho Metropolitano de Lisboa // O Sr. Presidente da CM Lisboa abriu o debate para se acordar a forma de votação. // O Sr. Presidente da CM Montijo propôs que se fizesse apenas uninominal do Presidente. // A proposta foi aprovada por unanimidade, com 9 votos a favor representando os seguintes municípios: Amadora, Cascais, Lisboa, Mafra, Montijo, Odivelas, Oeiras, Sintra e Vila Franca de Xira; e 67% dos eleitores da Área Metropolitana de Lisboa. // O Sr. Presidente da CM Cascais propôs que se votasse no Presidente da CM Lisboa para Presidente do Conselho Metropolitano de Lisboa, com o que todos concordaram. // Nos termos do n.º 4 do art. 4.º do regimento do Conselho Metropolitano de Lisboa, procedeu-se à eleição por voto secreto nominal e ponderado (em função do número de eleitores de cada autarquia), do Presidente do Conselho Metropolitano de Lisboa, tendo participado na votação os seguintes municípios: Amadora, Cascais, Lisboa, Mafra, Montijo, Odivelas, Oeiras, Sintra e Vila Franca de Xira. // Na votação nominal, referente à alínea a) do n.º 4 do art. 4.º do regimento, a lista proposta foi aprovada por unanimidade, com 9 votos a favor. // Na votação referente à alínea b) do n.º 4 do art. 4.º do regimento, a lista proposta foi aprovada, tendo obtido votos favoráveis representando 1.572.363 eleitores, ou seja, 67% dos eleitores da Área Metropolitana de Lisboa e votos em branco, representando 60 eleitores. // Foi eleito Presidente do Conselho Metropolitano de Lisboa o Sr. Presidente da CM Lisboa, Dr.J…………., com 9 votos a favor e 67% dos eleitores da Área Metropolitana de Lisboa. // O Presidente do Conselho Metropolitano de Lisboa eleito passou a conduzir a reunião. // (…)";

VII) Por ofício de 04.11.2013, o Sr. Presidente do Conselho Metropolitano, J…………., invocando as competências previstas na alínea c) do artigo 72.º do anexo I à Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, convocou o Sr. Presidente da Câmara Municipal de Cascais para a reunião a ter lugar no dia 14.11.2013 [cfr. doc. 02 de fls. 53 a 56 dos autos, ibidem];

VIII) Em 11.11.2013 foi instaurada a presente ação [cfr. de fls. 02 dos autos, ibidem];

IX) Na reunião de 05.12.2013 foi aprovada a ata, parcialmente reproduzida no ponto VI), com 09 votos a favor dos municípios da Amadora, Cascais, Lisboa, Mafra, Montijo, Odivelas, Oeiras, Sintra e Vila Franca de Xira, representando 67% dos eleitores da Área Metropolitana de Lisboa, e 09 votos contra dos municípios de Alcochete, Almada, Barreiro, Loures, Moita, Palmela, Seixal, Sesimbra e Setúbal, representando 32,7 dos eleitores da Área Metropolitana de Lisboa [cfr. de fls. 130, ibidem].

3.2. DE DIREITO

Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões que constituem objeto do recurso de revista, começando, prioritariamente, pelas nulidades de decisão.

3.2.1. DAS NULIDADES DE DECISÃO

Os AA., ora recorrentes, vieram arguir a nulidade do acórdão sob impugnação, sustentando que o mesmo se mostra, pelos seus termos, proferido, por um lado, com falta de fundamentação [art. 615.º, n.º 1, al. b) do CPC/2013] [ausência de fundamentação da decisão no segmento relativo à questão do não funcionamento do órgão já que era preciso identificar a natureza/estrutura do ato o que o tribunal não terá feito] e, por outro lado, com omissão de pronúncia [art. 615.º, n.º 1, al. d) do CPC/2013] [omissão de pronúncia quanto às questões da subsistência de normas ilegais do Regimento da «AML» (arts. 04.º, n.º 3 e 12.º) e da precedência da eleição do presidente relativamente à aprovação do regimento dado estar em crise uma questão de funcionamento do órgão a regular nos termos do art. 104.º do anexo I à Lei n.º 75/2013].

I. Apreciemos da procedência da arguição deduzida a qual se passará a fazer à luz do regime processual civil vigente face ao que se disciplina nos arts. 615.º e 616.º do CPC/2013 [na redação decorrente da Lei n.º 41/013, de 26.06] e 05.º, n.º 1 e 07.º da referida lei.

II. Estipula-se no art. 615.º do CPC, sob a epígrafe de “causas de nulidade da sentença” e na parte que ora releva, que é “… nula a sentença quando: … b) Não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão; … d) O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento ...” [n.º 1], derivando ainda do mesmo preceito que as “… nulidades mencionadas nas alíneas b) a e) do n.º 1 só podem ser arguidas perante o tribunal que proferiu a sentença se esta não admitir recurso ordinário, podendo o recurso, no caso contrário, ter como fundamento qualquer dessas nulidades ...” [n.º 4].

III. As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 615.º, n.º 1 do CPC/2013, cuja enumeração é taxativa, comportando causas de nulidade de dois tipos [de caráter formal - art. 615.º, n.º 1, al. a) CPC - e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão - art. 615.º, n.º 1, als. b) a e) CPC], sendo que a qualificação como nulidade de decisão de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal “ad quem” de proceder à qualificação jurídica correta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso.

IV. As decisões judiciais proferidas pelos tribunais no exercício da sua função jurisdicional podem estar viciadas de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito: - por um lado, podem ter errado no julgamento dos factos e do direito e, então, a consequência é a sua revogação; - por outro, como atos jurisdicionais, podem ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra do qual são decretados e, então, tornam-se passíveis de nulidade nos termos do art. 615.º do CPC/2013.

V. Caracterizando em que se traduz a nulidade da decisão por infração ao disposto na al. b) do n.º 1 do art. 615.º do CPC/2013 temos que a mesma só ocorre quando do teor da decisão judicial sindicada em sede de recurso não constem com o mínimo de suficiência e de explicitação os fundamentos de facto e de direito que a justificam.

VI. Nesta sede, não deve confundir-se uma eventual sumariedade ou erro da fundamentação de facto e de direito com a sua falta absoluta, pois, só a esta última se reporta a alínea em questão, termos em que a nulidade só se verificará quando a decisão omita por completo a operação de julgamento da matéria de facto/direito essencial para a apreciação da questão/pretensão analisada e decidida.

VII. Munidos dos antecedentes considerandos de enquadramento quanto ao conceito de nulidade de decisão judicial e, em particular, da arguida nulidade temos que, no caso, efetivamente o alegado quanto ao vício/defeito apontado à decisão judicial não configura o preenchimento da previsão em crise, sendo que não nos deparamos, em concreto, com uma omissão/ausência total da motivação do julgamento de facto/direito firmado quanto à pretensão deduzida.

VIII. A decisão judicial sindicada não enferma de falta absoluta de fundamentação porquanto da mesma consta a motivação fáctico-jurídica em que se estribou o juízo de improcedência da pretensão recursiva nela firmado [cfr. ponto II) relativo ao mérito do recurso], na certeza que o preenchimento deste fundamento de nulidade não se basta com uma insuficiente, obscura ou mesmo errada fundamentação, visto que, nestes casos, esse erro, insuficiência ou obscuridade se traduzem num erro de julgamento que determina a sua revogação ou alteração e não num vício que importe a nulidade da decisão, sendo que, no caso, aquilo que os recorrentes configuram como “questão” não passa de “argumento” motivacional de interpretação do quadro normativo conducente à imputação de determinado fundamento de ilegalidade ao ato eleitoral impugnado.

IX. De harmonia com o exposto, improcede a arguição da nulidade assacada à decisão judicial em crise, visto esta não infringir o que se dispõe no art. 615.º, n.º 1, al. b) do CPC/2013.

X. Passando, agora, à caracterização da nulidade de decisão por alegada infração ao disposto na al. d) do n.º 1 do mesmo preceito temos que a mesma se consubstancia na infração ao dever que impende sobre o tribunal de resolver todas as questões que as partes hajam submetido à sua apreciação excetuadas aquelas cuja decisão esteja ou fique prejudicada pela solução dada a outras [cfr. art. 608.º, n.º 2 CPC].

XI. Com efeito, o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos/pretensões pelas mesmas formulados, ressalvadas apenas as matérias ou pedidos/pretensões que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se haja tornado inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.

XII. Questões para este efeito são, assim, todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que exigem decisão do julgador, bem como, ainda, os pressupostos processuais [gerais e específicos] debatidos nos autos, sendo que não podem confundir-se aquilo que são as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com o que são as razões de facto ou de direito, os argumentos, ou os pressupostos em que cada a parte funda a sua posição nas questões objeto de litígio.

XIII. Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido, pelo que não incorrerá na nulidade em referência o julgador que, apreciando na decisão todos os problemas/questões fundamentais objeto do litígio, não se pronunciou, todavia, sobre a bondade de todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes.

XIV. Só existe omissão de pronúncia e, consequente, nulidade [art. 615.º, n.º 1, al. d) 1.ª parte do CPC/2013] se o tribunal na decisão, contrariando o disposto no art. 608.º, n.º 2 do CPC/2013, não discriminar os factos que considera provados ou se proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objetos e fundamentos por ela alegados, visto que a ação ou a exceção só pode ser julgada improcedente se nenhum dos objetos ou dos fundamentos puder proceder.

XV. Presentes os considerandos caracterizadores da nulidade de decisão ora em análise temos que, no caso, não se descortina ocorrer qualquer omissão de pronúncia.

XVI. Na verdade, temos que, desde logo, na situação vertente os recorrentes não haviam invocado na petição inicial, como e enquanto fundamento de invalidade do ato eleitoral em crise, a ilegalidade das normas dos arts. 04.º, n.º 3 e 12.º do Regimento do Conselho Metropolitano, pelo que não poderá imputar-se ao acórdão recorrido nesse âmbito qualquer omissão de pronúncia, na certeza de que o mesmo, em sede de conhecimento da arguição da nulidade assacada à decisão do «TAFL» por alegada omissão de pronúncia quanto àquele fundamento de ilegalidade, emitiu pronúncia, como se pode constatar pela simples leitura do ponto I) “Da omissão de pronúncia da sentença quanto à precedência da eleição do Presidente em relação à provação do Regimento (artigos 71.º/1/a e 104.º da Lei 75/2013)” relativo ao mérito do recurso, afirmando que “[i]rrelevam, em consequência também, as normas do regimento, assunto aliás não invocado como causa de pedir na p.i.. Improcede, portanto, a questão …”, termos em que, também por isso, inexiste qualquer nulidade decorrente duma pretensa omissão decisória.

XVII. Para além disso não se vislumbra que ocorra nulidade de decisão por alegada omissão de pronúncia quanto aquilo que os recorrentes qualificam como sendo uma “questão” mas que, na verdade, constitui mero argumento ou motivação jurídica na qual sustentam a sua tese e pretensão.

XVIII. É que a invocação da precedência da eleição do presidente relativamente à aprovação do regimento mercê de estar em crise uma questão de funcionamento do órgão a regular nos termos do art. 104.º do anexo I à Lei n.º 75/2013 assume-se ou configura-se não como uma “questão”, mas, ao invés, como um “argumento” motivacional de interpretação do quadro normativo conducente à imputação de determinado fundamento de ilegalidade ao ato eleitoral impugnado, termos em que não se impunha à decisão recorrida, sob pena e nulidade, uma expressa pronúncia sobre tal argumento ou razão.

XIX. Se os termos e fundamentos em que a decisão judicial impugnada se estriba no juízo de improcedência firmado são ou não os corretos, se os recorrentes discordam de tal juízo, tal envolverá eventual erro de julgamento, mas não nulidade de decisão.

XX. Pelo exposto, inexistindo no caso qualquer dos fundamentos da nulidade arguida por infração ao art. 615.º, n.º 1, al. d) do CPC/2013, improcede a arguição deduzida pelos recorrentes.

3.2.2. DO ERRO JULGAMENTO

XXI. Argumentam os aqui recorrentes que o acórdão sob impugnação se mostra lavrado em erro de julgamento ao haver improcedido a pretensão invalidatória do ato eleitoral em crise por entenderem haver violação, nomeadamente, dos arts. 54.º, 104.º e 105.º do anexo I à Lei n.º 75/2013 e 22.º do CPA.

Vejamos, convocando, previamente, o pertinente quadro normativo.

XXII. Assim, estipula-se no art. 63.º do anexo I à Lei n.º 75/2013 que “[p]odem ser instituídas associações públicas de autarquias locais para a prossecução conjunta das respetivas atribuições, nos termos da presente lei” [n.º 1] e que “[s]ão associações de autarquias locais as áreas metropolitanas, as comunidades intermunicipais e as associações de freguesias e de municípios de fins específicos” [n.º 2], sendo que “[s]ão entidades intermunicipais a área metropolitana e a comunidade intermunicipal” [n.º 3].

XXIII. Do art. 68.º do mesmo diploma extrai-se que são órgãos da área metropolitana o conselho metropolitano, a comissão executiva metropolitana e o conselho estratégico para o desenvolvimento metropolitano, sendo que quanto ao órgão conselho metropolitano, que aqui ora interessa, o mesmo é o órgão deliberativo da área metropolitana, mostra-se “constituído pelos presidentes das câmaras municipais dos municípios que integram a área metropolitana” [art. 69.º, n.º 2], tendo “um presidente e dois vice-presidentes, eleitos por aquele, de entre os seus membros” [art. 69.º, n.º 3].

XXIV. Por sua vez, decorre do n.º 4 do art. 70.º, relativo às reuniões do conselho metropolitano, que “[a] primeira reunião tem lugar no prazo de 30 dias após a realização de eleições gerais para os órgãos deliberativos dos municípios e é convocada pelo presidente da câmara municipal do município com maior número de eleitores”, sendo que entre as suas competências se conta a de “[e]leger o seu presidente e vice-presidentes, na sua primeira reunião” [art. 71.º, n.º 1, al. a)].

XXV. Importa, ainda, ter presente o art. 22.º do CPA, que tem por epígrafe “quórum”, no qual se prevê que “[o]s órgãos colegiais só podem, regra geral, deliberar quando esteja presente a maioria do número legal dos seus membros com direito a voto” [n.º 1] e que “[s]empre que se não disponha de forma diferente, não se verificando na primeira convocação o quórum previsto no número anterior, será convocada nova reunião, com o intervalo de, pelo menos, vinte e quatro horas, prevendo-se nessa convocação que o órgão delibere desde que esteja presente um terço dos seus membros com direito a voto, em número não inferior a três” [n.º 2], estipulando-se no art. 54.º do citado anexo I à Lei n.º 75/2013, também com a epígrafe de “quórum”, que “[o]s órgãos das autarquias locais só podem reunir e deliberar quando esteja presente a maioria do número legal dos seus membros” [n.º 1], que “[a]s deliberações são tomadas à pluralidade de votos, tendo o presidente voto de qualidade em caso de empate, não contando as abstenções para o apuramento da maioria” [n.º 2] e que “[q]uando o órgão não possa reunir por falta de quórum, o presidente designa outro dia para nova sessão ou reunião, que tem a mesma natureza da anterior, a convocar nos termos previstos na presente lei” [n.º 3], sendo que “[d]as sessões ou reuniões canceladas por falta de quórum é elaborada ata na qual se registam as presenças e ausências dos respetivos membros, dando estas lugar à marcação de falta” [n.º 4].

XXVI. E, por fim, do art. 104.º do referido anexo e diploma decorre que “[o] funcionamento das entidades intermunicipais regula-se, em tudo o que não esteja previsto na presente lei, pelo regime jurídico aplicável aos órgãos municipais”, resultando do preceito seguinte que “[a]s deliberações dos órgãos das entidades intermunicipais vinculam os municípios que as integram” [n.º 1] que “[a]s deliberações do conselho metropolitano e do conselho intermunicipal consideram-se aprovadas quando os votos favoráveis dos seus membros correspondam, cumulativamente, a um número igual ou superior ao dos votos desfavoráveis e à representação de mais de metade do universo total de eleitores dos municípios integrantes da área metropolitana” [n.º 2] e que “[p]ara efeitos do número anterior, considera-se que o voto de cada membro é representativo do número de eleitores do município de cuja câmara municipal seja presidente” [n.º 3].

XXVII. Cientes do quadro normativo antecedente importa ter presente que a primeira questão aqui ora em discussão quanto à aplicabilidade ou não ao ato de eleição do Presidente da «AML» do regime inserto no art. 105.º do anexo I à Lei n.º 75/2013 não é nova tendo, recentemente, este Supremo Tribunal, no acórdão de 10.09.2014 [Proc. n.º 0728/14 in: «www.dgsi.pt/jsta»], tomado posição sobre ela no âmbito de ação na qual foi impugnada a legalidade do ato de eleição dos Vice-Presidentes da «AML», considerando, para o efeito e após interpretação do referido quadro normativo, que o “conceito de «eleição» cabe dentro do conceito de «deliberação» na medida em que esta é uma decisão conjunta dos membros do órgão onde a mesma é feita, isto é, é uma escolha entre as diversas propostas que lhe são colocadas e não existe dúvida de uma eleição mais não é do que uma escolha entre as diversas pessoas que se propõem ao exercício de um cargo” e que, por essa razão, “aquela eleição terá de ser feita nos termos previstos na lei para a aprovação das deliberações”, ou seja, por referência ao disposto no art. 105.º do anexo I) à Lei n.º 75/2013 e não ao previsto no art. 104.º do mesmo anexo/diploma.

XXVIII. Para o efeito, naquilo que releva para o caso dos autos e que é em tudo similar ao ali julgado dado o quadro normativo aplicável ser o mesmo a considerar na aferição da legalidade do ato eleitoral aqui impugnado, extrai-se da sua fundamentação que “muito embora aquela Lei não tivesse previsto de modo preciso como se faria a eleição dos Vice-Presidentes daquele Conselho, certo é que disciplinou a forma como deveriam ser aprovadas as suas deliberações estabelecendo que estas se consideravam aprovadas «quando os votos favoráveis dos seus membros correspondam, cumulativamente, a um número igual ou superior ao dos votos desfavoráveis e à representação de mais de metade do universo total de eleitores dos municípios integrantes da área metropolitana». O que significa que nessa aprovação tinha de ser tida em conta não só a contagem dos votos nominais dos elementos que nelas participaram mas também a representatividade de cada um deles, sendo (…) esta era aferida em função dos eleitores inscritos nos respetivos municípios. (…) Nesta conformidade, a eleição dos membros daquele Conselho, designadamente a dos seus Vice-Presidentes, só escaparia ao estabelecido nessa norma se o conceito de «deliberação» não abarcasse o conceito de «eleição». (…) Sendo assim, e sendo que nos parece evidente que o conceito de «eleição» cabe dentro do conceito de «deliberação», na medida em que esta é uma decisão conjunta dos membros do Conselho, isto é, uma escolha entre as diversas propostas que lhe são colocadas e uma eleição mais não é do que uma escolha entre as diversas pessoas que se propõem ao exercício de um cargo, não cremos que se possa duvidar de que essa «eleição» terá de ser feita nos termos estabelecidos na citada norma para a aprovação de todas as outras deliberações. Ou seja, e dito de forma diferente, uma «eleição» para um determinado órgão é (…) uma «deliberação» desse mesmo órgão, ainda que para fins especiais, e, porque assim …, terá de ser feita com base nos mesmos princípios. (…) Só assim não seria se a Lei tivesse regulamentado especificamente e de forma diferente a mencionada eleição. O que não sucedeu. (…) Nesta conformidade, bem andou o TCAS quando considerou que a eleição dos Vice-Presidentes do Conselho Metropolitano da Área Metropolitana de Lisboa deveria ser feita nos termos previstos no art. 105.º da Lei 75/2013 e que, por essa razão, o ato eleitoral ora impugnado não sofria de qualquer vício”.

XXIX. Transpondo e reiterando aqui tal entendimento no julgamento do caso sob apreciação, por claramente aplicável, temos que importa concluir pela total improcedência da argumentação expendida pelos recorrentes, porquanto inexiste o apontado erro de julgamento.

XXX. Efetivamente, aquilo que se extrai ou perpassa duma adequada e concatenada leitura do quadro normativo atrás convocado para a disciplina do processo de eleição do presidente duma autoridade metropolitana, no caso da «AML», é a interpretação e o entendimento que foi sustentado no referido acórdão deste Supremo, ou seja, a sujeição do processo deliberativo relativo ao ato eleitoral do presidente na primeira reunião do conselho metropolitano àquilo que são as regras de decisão do mesmo órgão previstas nos n.ºs 2 e 3 do art. 105.º do anexo I) à Lei n.º 75/2013, mormente, que todos os atos /deliberações são aprovados quando os votos favoráveis dos seus membros correspondam, cumulativamente, a um número igual ou superior ao dos votos desfavoráveis e à representação de mais de metade do universo total de eleitores dos municípios integrantes da área metropolitana, considerando-se, para o efeito, que o voto de cada membro é representativo do número de eleitores do município de cuja câmara municipal seja presidente.

XXXI. À luz daquilo que constitui o regime normativo em questão não se afigura como adequada uma interpretação que aponte para a existência no processo de eleição do presidente da autoridade metropolitana dum regime deliberativo próprio e diverso daquele que é regra ou norma definida pelo art. 105.º e que se mostra instituída para todas as decisões/deliberações do órgão, incluindo para aquele ato de eleição, regra e norma essa que se mostra claramente como a melhor e mais ajustada à natureza, às funções e ao tipo de ente/autoridade e órgão que temos em presença e que derivou da própria intenção do legislador na sua consagração como se infere da evolução do processo legislativo que esteve na origem da aprovação do diploma [cfr., nomeadamente, a Proposta de Lei n.º 104/XII na sua redação inicial com a evolução ocorrida através dos aditamentos e das alterações que vieram a ser apresentadas pelos grupos parlamentares e, bem assim, o Decreto da Assembleia n.º 132/XII e respetivas alterações na versão reapreciada em decorrência do juízo firmado no Ac. do Tribunal Constitucional n.º 296/2013 tudo consultável in:

«www. parlamento.pt/ActividadeParlamentar»].

XXXII. Não se encontra justificação ou motivação válida para afastar tal regime deliberativo quando esteja em questão o processo de eleição do presidente do conselho metropolitano, introduzindo uma especificidade ou regime especial que o legislador não se mostra ter querido minimamente, porquanto se essa fosse a intenção teria introduzido regra diversa que afastasse o regime do art. 105.º do anexo I do aludido diploma e não o fez, sendo que, em termos de funcionamento das entidades intermunicipais, a remissão operada pelo art. 104.º do mesmo anexo/diploma para o regime jurídico aplicável aos órgãos municipais só existe se inexistir um regime próprio na lei e, no caso, ele existe e está previsto no referido art. 105.º n.ºs 2 e 3, preceito esse para o qual, aliás, o próprio art. 04.º, n.ºs 3 e 4 do Regimento do Conselho Metropolitano expressamente remete a disciplina do processo de eleição por voto secreto do presidente e dos vice-presidentes do referido órgão, preceito que não resulta haver sido legítima e adequadamente impugnado nos autos ou que nestes haja sido feita prova da declaração da sua ilegalidade por decisão judicial.

XXXIII. Aliás, se atentarmos ainda no processo eleitoral previsto, por exemplo, no n.º 7 do art. 74.º do anexo I à Lei n.º 75/2013 para a eleição da comissão executiva metropolitana constatamos que se mostra previsto um processo deliberativo eleitoral muito similar quando ali se prevê que “[a] lista submetida a votação é eleita se reunir a maioria dos votos favoráveis num número igual ou superior a metade das assembleias municipais, desde que aqueles votos sejam representativos da maioria do número de eleitores somados de todos os municípios integrantes da área metropolitana”.

XXXIV. Já quanto o segundo fundamento recursivo, que se prende com o alegado erro de julgamento assacado ao acórdão recorrido por incorreta interpretação e aplicação do que se mostra disposto no art. 22.º do CPA quanto ao quórum de presença ou deliberativo de constituição do órgão, temos que a questão é nova já que não colocada e decidida anteriormente, mormente, no acórdão deste Supremo atrás aludido.

XXXV. E quanto ao referido fundamento importa concluir pela sua procedência.

XXXVI. Motivando o juízo acabado de firmar temos que, analisada a matéria de facto apurada [cfr. n.ºs II), III), IV), V), VI) e IX] e presente o quadro normativo em questão [art. 54.º do anexo I à Lei n.º 75/2013 ex vi art. 104.º do mesmo anexo/diploma], constata-se que o quórum de presença ou de funcionamento do órgão não se mostrou no caso observado.

XXXVII. Com efeito, uma vez convocado o órgão colegial suscita-se a questão de determinar do seu quórum de funcionamento, ou seja, definir qual o número mínimo de membros do órgão que terão de estar presentes para que aquele possa funcionar e deliberar.

XXXVIII. Caberá à lei especificar qual é o quórum de funcionamento, na certeza de que, na ausência de lei especial, deve entender-se que o quórum de funcionamento é idêntico ao de deliberação [cfr. Marcelo Rebelo de Sousa in: “Lições de Direito Administrativo”, vol. I, págs. 168/169].

XXXIX. Ora, na situação vertente temos que, força do que decorre da remissão imposta e prevista no art. 104.º do anexo I à Lei n.º 75/2013, o quórum de funcionamento para qualquer das reuniões realizadas no quadro do funcionamento do conselho metropolitano se rege pelo previsto no art. 54.º do mesmo anexo/diploma, preceito esse que, pelos seus termos, afasta a possibilidade de aplicação da regra geral de quórum prevista no art. 22.º do CPA, mormente, do seu n.º 2, ao invés do que se concluiu no acórdão recorrido, já que o n.º 3 do referido art. 54.º disciplina as situações de falta de quórum em reunião/sessão numa 1.ª convocatória realizando-se a reunião/sessão em 2.ª convocatória de harmonia com as regras de quórum definidas pelo n.º 1 do preceito, sendo que o seu n.º 4 prevê o procedimento a tomar no caso das reuniões/sessões canceladas por falta de quórum, regras essas que inviabilizam a convocação do regime inserto no art. 22.º do CPA por pretensa lacuna de regra no anexo I à Lei n.º 75/2013 quanto quórum de funcionamento das reuniões da «AML» ainda que em 2.ª convocatória.

XL. Efetivamente, na situação vertente a reunião do conselho metropolitano em questão estava, por força do disposto no art. 104.º do anexo I à Lei n.º 75/2013, sujeita à regra de quórum prevista e disciplinada pelo art. 54.º do mesmo anexo/diploma e nunca a do n.º 2 do art. 22.º do CPA.

XLI. Sujeição essa que o legislador expressamente quis e impôs ao instituir a regra remissiva do art. 104.º do anexo I à Lei n.º 75/2013 e apesar de se tratar de funcionamento não dum órgão autárquico mas de órgão duma associação pública de autarquias locais tal como é qualificada a «AML» [cfr. arts. 63.º, n.ºs 1 e 2, 68.º e 69.º todos do Anexo I à Lei n.º 75/2013], introduzindo, em termos das regras de funcionamento, uma equiparação entre tais órgãos através da consagração daquilo que são as especiais exigências de quórum dos órgãos autárquicos [regras especiais previstas no arts. 116.º, n.ºs 2 e 3 da CRP e 54.º do anexo I à Lei n.º 75/2013].

XLII. Nessa medida e face a este entendimento, dúvidas não existem de que no início da reunião do conselho metropolitano da «AML», realizada em 2.ª convocatória, encontrando-se presentes todos os membros do órgão [18 membros], estava plenamente assegurado o quórum em face do que se dispõe no art. 54.º, n.º 1 do anexo I à Lei n.º 75/2013, ou seja, estava presente a maioria do número legal dos membros daquele conselho metropolitano.

XLIII. Já no concreto momento da deliberação eletiva do presidente do conselho metropolitano da «AML» não se afigura estar observado o quórum legalmente imposto, porquanto apenas presentes 09 dos membros do órgão.

XLIV. De facto, visto o que se mostra apurado sob os n.ºs I), II), III), IV), V) e VI) da matéria provada e valendo, no caso vertente, para o órgão em crise a aludida regra de quórum temos que não estavam asseguradas as exigências de quórum de funcionamento e de deliberação do conselho metropolitano da «AML» de molde a que o mesmo pudesse expressar validamente a sua vontade [arts. 54.º, 69.º, 70.º e 71.º do anexo I e ainda anexo II à Lei n.º 75/2013].

XLV. É que, na verdade, não estavam presentes a «maioria do número legal» dos membros do órgão conselho metropolitano já que, para efeitos de quórum, esse «número» refere-se apenas aos «membros» do órgão e nada tem que ver com o número de eleitores que cada membro represente, sendo que para efeitos de regra de formação do quórum de funcionamento é alheio o regime inserto no art. 105.º do anexo I à Lei n.º 75/2013.

XLVI. Pelo exposto, neste segmento o juízo de improcedência firmado na decisão judicial recorrida quanto à pretensão invalidatória dirigida contra o ato eleitoral impugnado não poderá ser confirmado, o que conduz à nulidade do ato eleitoral impugnado por o mesmo padecer de ilegalidade dado provir de um órgão que funcionou sem o quórum devido [art. 133.º, n.º 1, al. g) do CPA].

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:

A) Conceder provimento do recurso jurisdicional e revogar, com a motivação antecedente, a decisão judicial recorrida;

B) Julgar a ação administrativa de impugnação urgente sub specie procedente e, em consequência, declarar a nulidade do ato de eleição do Presidente da Área Metropolitana de Lisboa realizado no dia 04 de novembro de 2013.

Não são devidas custas neste Supremo, nem nas instâncias, dada a isenção legal [cfr. art. 04.º, n.ºs 2, al. b) e 5 do RCP], tudo sem prejuízo do disposto nos n.ºs 6 e 7 do mesmo preceito.

D. N.

Lisboa, 20 de Novembro de 2014. - Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) - Maria Benedita Malaquias Pires Urbano - Jorge Artur Madeira dos Santos.