0160/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Às renovações dos contratos do pessoal docente do ensino superior politécnico é aplicável o D-L nº 185/81, de 1-7 (art. 2º, nº 12), pelo que carecem de ser expressas (não tácitas) e fundamentadas em deliberação do Conselho Científico.

II- Esta regulamentação, por ser especial, prevalece sobre as normas aplicáveis aos professores do ensino não politécnico e aos contratos dos funcionários em geral – sem violação do princípio constitucional da igualdade nem da garantia de segurança no emprego.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, 2ª Subsecção:

- I –

A. .. recorre da sentença do T.A.C. do Porto que julgou improcedente a acção por incumprimento de contrato por si intentada contra o INSTITUTO DE CONTABILIDADE E ADMINISTRAÇÃO DO PORTO/INSTITUTO POLITÉCNICO DO PORTO, absolvendo o Réu do pedido.

Nas suas alegações enuncia a recorrente as seguintes conclusões:

“A) O contrato administrativo de provimento, no âmbito do regime jurídico da relação de emprego público, deve servir para assegurar a título provisório o exercício de funções próprias do serviço público – regra geral do art. 15º do Decreto-lei nº 427/89, de 7 de Dezembro.

Este espírito de transitoriedade contratual acompanha este tipo de contrato para os casos específicos previstos na lei para a sua aplicação, nomeadamente, no âmbito da carreira do pessoal docente do ensino superior público politécnico.

B) Aqui, tal transitoriedade mascara-se de “ urgente conveniência de serviço " – art. 13º, nº 2 do DL nº 185/81, de 1 de Julho. Aliás, a própria lei estatutária da carreira docente permite a renovação sem limites temporais destes contratos de provimento – art. 12º, nº 1 do DL nº 185/81, de 1 de Julho.

C) Da análise sistémica das relações de emprego (públicas/privadas), ressalta com pertinência que a caducidade opera apenas nos casos de vigência (inicial ou renovada), com prazo certo e curto – contrato de trabalho a termo certo, quer no âmbito do DL nº 427/89, de 7 de Dezembro, art. 18º, quer no âmbito do Código do Trabalho, art. 139º - estando determinados na lei com rigor o número de renovações, bem como o dos períodos de duração permitidos.

D) Por outro lado acresce que, em caso similar, este regulamentado em sede do Estatuto da Carreira Docente Universitária – DL nº 448/79, de 13 de Novembro – mesmo dependendo a renovação do pessoal docente contratado, para além do quadro, de deliberação favorável do Conselho Científico, caso o contrato não seja denunciado no prazo de 30 dias antes do termo do respectivo prazo, considera-se o mesmo tacitamente renovado, por igual período, independentemente de qualquer formalidade – art. 30 e 36º, nº2 do referido Estatuto.

E) Estamos confrontados, portanto, com uma sentença injusta, por ser redutora na análise dos factos e das hipóteses legais aplicáveis, considerando o pensamento legislativo e a letra da lei conformadores do regime jurídico do emprego público.

F) Entender a norma constante do nº 2 do art. 12º do Decreto-lei nº 185/81, de 1 de Julho, com o sentido de que, da inexistência de deliberação favorável à renovação contratual resulta automaticamente a extinção (por caducidade) do contrato, sendo desnecessária para a validar e tornar eficaz a denúncia nos termos do art. 14º a) do mesmo diploma, configura a aplicação de uma norma materialmente inconstitucional. Tal inconstitucionalidade deriva da violação das normas fundamentais consubstanciadas nos art. 53º e 13º da C.R.P.

G) No primeiro normativo referenciado estamos perante o direito/garantia fundamental da segurança no emprego. Tal direito/garantia é dos “trabalhadores”, constituindo tal noção constitucional um conceito jurídico comum – trabalhador subordinado, ou seja, aquele que trabalha ou presta serviço por conta e sob direcção e autoridade de outrem, independentemente da categoria deste (entidade privada ou pública) e da natureza jurídica do vínculo (contrato de trabalho privado/função pública).

Assim sendo, tal garantia, por força do art. 18º da C.R.P. é directamente aplicável aos casos concretos, como no caso em apreço.

H) Ora, aplicar a norma do nº 2 do art. 12º, com o sentido em que foi aplicada neste processo põe em causa a segurança no emprego, na medida em que o trabalhador pode ser confrontado com o "despedimento" imediato, extemporâneo e sem saber do seu fundamento, quando, durante anos e anos viu o seu contrato sucessivamente renovado, sendo legítima a expectativa que tal renovação se vá processar de novo.

I) Quanto à violação do princípio da igualdade – art. 13º da C. R. P.- considerando que no ECDU, para os docente universitários contratados em situação idêntica à dos colegas do ensino superior politécnico, a regra é da denúncia contratual, mesmo que haja deliberação desfavorável do C. C. quanto à renovação, sendo os contratos tacitamente renovados, sem mais formalidades, caso não seja cumprido o prazo de denúncia, a solução legal encontrada para o Estatuto da Carreira Docente do Ensino Superior Politécnico, é violadora do referido princípio constitucional.

J) A interpretação e aplicação do nº 2 do art. 14º do DL nº 185/81, de 1 de Julho, segundo o entendimento assumido na sentença que aqui se impugna, é manifestamente incoerente e desigual face aos princípios vigentes no direito do trabalho e função pública e é manifestamente inconstitucional.

O recorrido contra-alegou, tendo concluído do seguinte modo:

“A) Ao caso sub judice aplica-se o seguinte diploma legal: Decreto-Lei n.º 185/81, de 1 de Julho (ESTATUTO DA CARREIRA DO PESSOAL DOCENTE DO ENSINO SUPERIOR POLITÉCNICO), cujo art. 1º (Âmbito) prescreve: “O presente diploma regulamenta a situação do pessoal docente dos estabelecimentos de ensino superior politécnico”.

B) Isto mesmo consta da Douta Sentença recorrida (a fls 82, in fine), bem como da citação que a mesma faz do Ac. STA de 29/10/98, no Procº n.º 042292 (item “II – A tais contratos aplica-se a normação específica do DL 185/81, de 1/7 que não a disciplina geral contida no DL 427/89, de 7/12”).

C) Isto posto, mal andou a Recorrente ao travejar-se, para o caso da caducidade, no DL 427/89 (constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego público), diploma que não é específico da carreira docente e, menos, endereçado ao Ensino Superior Politécnico, motivo por que não têm cabimento as conclusões A) e C) das alegações da Recorrente.

D) Todavia, será mister admiti-lo, a Recorrente omite ao Douto Tribunal esta pura e singela verdade que vem consagrada no aludido DL 427/89, art. 44º, n.º 3: “Ao pessoal médico, docente e de investigação aplicam-se as normas dos respectivos estatutos” (destaque nosso).

E) Talqualmente, andou mal a Recorrente ao apoiar-se no DL 448/79 (Estatuto da Carreira Docente Universitária), porquanto se trata de um Estatuto não aplicável ao Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico (DL 185/81), razão pela qual não são oportunas as conclusões vertidas nas alíneas D) e I) das alegações da Recorrente.

D) Nesta parametria, que não será despicienda, importará reter que existem dois estatutos: um Estatuto para o Pessoal Docente Universitário e um Estatuto para o Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico, cada um dos quais regula a respectiva carreira em termos específicos, sendo este último aplicável ao caso dos autos.

E) Desta sorte, não há qualquer violação do princípio constitucional da igualdade: Considerando que o princípio da igualdade vertido no art. 13º da Constituição determina não só a necessidade de tratar de forma igual o que é idêntico mas igualmente a obrigação de tratar diferentemente o que é diverso, tendo pois como conteúdo negativo a proibição de discriminações e como conteúdo positivo a possibilidade de diferenciação – Ac. TC de 09/03/1989, BMJ, 385, 188.

F) Nos termos do art. 12º, n.2 do sobredito DL 185/81, de 01.07, “As renovações a que se refere o número anterior deverão ser expressas e fundamentadas em deliberação favorável do conselho cientifico” (destaque nosso).

G) Efectivamente, à míngua daquela deliberação, que não existiu, ficou em crise a renovação do contrato da Recorrente (logo, ficou em crise a possibilidade de denúncia prevista no art. 14º-al. a) do DL 185/81), o que, tanto bastará para produzir a caducidade, ope legis, do aludido contrato.

H) Bem andou, por isso, o Douto Acórdão proferido onde não se verifica qualquer violação de lei ou erro de julgamento e que, por isso, não deverá merecer, salvo melhor opinião, qualquer reparo.

I) Sem prescindir, tão pouco se mostra violado o direito/garantia fundamental da segurança no emprego – art. 53º da Constituição, já que, a duração do contrato, não renovado, era apenas de dois anos, tendo este período sido alcançado em 30 de Setembro de 2002.

J) A Recorrente estava apenas confrontada com uma expectativa, a da renovação do seu contrato, a qual dependia de deliberação favorável do Conselho Científico, que não existiu, não podendo a Recorrente, dessa mera expectativa, concluir que da sua não satisfação resultava violação de qualquer direito consagrado constitucionalmente.

L) Salvo melhor e Douta opinião, a denúncia prevista no art. 14º, alínea a) do DL 185/81, de 01.07, apenas tem cabimento quando, não operando a caducidade e se mostre viável a renovação do contrato, qualquer das partes pretenda pôr fim à sua renovação, com vista a evitá-la. Por isso e nesses casos, operará a denúncia até trinta dias antes do termo do prazo do contrato para que o mesmo, preenchendo embora todos os requisitos da renovação, se não renove.

M) Por outras palavras, a denúncia supõe a vontade das partes em pôr fim à renovação do contrato, quando a mesma é possível no caso previsto na lei (art. 12º, n.º 2 do DL 185/81). A caducidade supõe tão só e simplesmente o decurso do prazo previsto no contrato (da Recorrente) ou na lei, independentemente da sua eventual renovação, que não é automática (art. 12º, n.º 2 do DL 185/81).

N) Não tendo ficado, legalmente, possível a renovação do contrato por inexistência de deliberação favorável do Conselho Científico, operou-se, desta forma, a caducidade por força da lei e do contrato, não podendo ser denunciado o contrato caducado (Ac. STA de 25-01-2001 in Antologia de Acórdãos do STA e TCA, Ano IV-N.º 2, 2001, p. 97 e Acórdãos do STA de 19.05.87, 16.10.90 e 07.03.91 nos recursos n.ºs 16.024, 27.771 e 24.489, respectivamente).

O) Com a merecida vénia, o Tribunal “a quo” terá feito a melhor interpretação e aplicação do disposto no art. 12º, nº 2 do DL 185/81, pelo que deverá ser mantida a sua decisão”.

O Ministério Público emitiu parecer fundamentado em que se pronuncia pelo não provimento do recurso.

O processo foi aos vistos legais, cumprindo agora decidir.

- II -

Não vindo impugnada nem se impondo a sua alteração, remete-se para a matéria de facto fixada na sentença recorrida, a fls. 80 a 81, nos termos do disposto no art. 713º, nº 6, do C.P.C

Tendo celebrado com o ISCAP, integrado no IPP, contrato administrativo de provimento para exercer as funções de equiparada a professora adjunta, contrato esse sucessivamente renovado por períodos bienais, a última das vezes em 21.12.2000, a Autora defende que tinha direito a que o mesmo fosse renovado outra vez.

Na sentença recorrida, entendeu-se que o contrato foi celebrado sob os auspícios do Dec-Lei nº 185/81, de 1.7, que estabeleceu o Estatuto do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico. Nos termos do nº 12 do art. 2º deste diploma, as renovações do contrato deveriam ser “expressas e fundamentadas em deliberação do conselho científico”. Não tendo existido essa deliberação, o contrato não podia prorrogar-se tacitamente, e por isso caducou.

A recorrente, porém, alega que a aplicação do D-L nº 185/81, tal como foi feita, atenta contra o espírito do sistema, designadamente face ao disposto nos arts. 15º e 18º do art. 427/89, de 7.12, Código do Trabalho, art. 139º e 30º e 36º do Estatuto da Carreira Docente Universitária, aprovado pelo Dec-Lei nº 448/79, de 13.11.

E é, além disso, inconstitucional, por ofensa do preceituado nos arts. 53º e 13º da C.R.P. Por um lado, a aplicação da norma, tal com o foi feita, põe em causa a segurança no emprego que é garantia dos trabalhadores. Por outro, viola o princípio da igualdade o contraste com o ECDU, em que o acto de denúncia se torna indispensável, mesmo quando houve, previamente, deliberação desfavorável do Conselho Científico quanto à renovação.

Adiante-se, desde já, que em nenhuma das vertentes argumentativas da alegação da recorrente é possível reconhecer-lhe razão.

No plano da interpretação da lei, é inoperante a invocação que faz dos lugares paralelos da regulamentação legal.

A matéria foi objecto duma opção clara do legislador, exigindo para cada renovação do contrato a prática de um acto positivo expresso nesse sentido. Não pode ser outra a leitura do já citado art. 12º, nº 2, do D-L nº 185/81, quando prescreve:

As renovações a que se refere o número anterior deverão ser expressas e fundamentadas em deliberação favorável do Conselho Científico.

Trata-se duma norma especialmente aplicável à situação dos autos, e por conseguinte com propensão para prevalecer sobre as normas reguladoras dos contratos dos funcionários ou mesmo dos professores do ensino superior não politécnico.

Aliás, quanto aquele primeiro universo, o próprio Dec-Lei nº 427/89, de 7.12, afasta expressamente a respectiva aplicação a pessoal com estatuto especial, como é o caso dos médicos e docentes (vide o seu art. 44º, nº 3).

Sendo esta a conclusão que, com facilidade, emerge da lei aplicável, resta dizer que a sua aplicação não comporta a derrogação de nenhum princípio ou garantia constitucional.

Como é sabido, o princípio da igualdade apenas impõe que se tratem por igual situações que sejam iguais; quando não for esse o caso, o legislador possui liberdade conformadora para dar solução diferente a casos diferentes, sendo isso, por vezes, uma imposição constitucional.

Ora, as especificidades do ensino politécnico podem constituir razão justificativa para que o regime de renovação dos contratos dos professores nesse regime se aparte do que está estabelecido para os docentes do ensino não politécnico. Os dois corpos de normas têm destinatários distintos, pelo que nada há de anómalo em a lei os tratar de modo diferente.

Relativamente à alegada violação da segurança no emprego, e tendo em conta a situação especial da recorrente, ela somente lhe estava garantida durante o tempo de vigência do seu contrato, incluindo as respectivas prorrogações.

Efectivamente, é aqui de aplicar a doutrina do Ac. de 12.5.93 do Tribunal Constitucional (nº 93-345-I), desenvolvida no trecho que seguidamente se transcreve:

“O princípio constitucional da segurança do emprego é aplicável aos Trabalhadores da Administração Pública pese embora o particular estatuto funcional de que desfrutam, no qual se compreende um conjunto próprio de direitos, regalias, deveres e responsabilidades e lhes empresta um figurino especial face a relação de emprego típica das relações laborais comuns de raiz privatista.

Simplesmente, nem todos os Trabalhadores da Administração Pública beneficiam do estatuto específico dos funcionários públicos (stricto sensu) entendidos estes como "agentes administrativos providos por nomeação vitalícia voluntariamente aceite ou por contrato indefinidamente renovável, para servir por tempo completo em determinado lugar criado por lei com carácter permanente, segundo o regime legal próprio da função pública".

Haverá assim que distinguir entre aqueles agentes que exerçam a sua actividade como uma profissão certa e permanente e aqueles outros que apenas executam uma relação contratual a título precário e acidental justificando-se plenamente que a lei estabeleça, consoante os casos, diferentes condições de segurança e de estabilidade na respectiva relação de trabalho.

Os funcionários públicos (stricto sensu) gozam do direito ao lugar só podendo, em regra, dele ser privados mediante processo criminal ou disciplinar nos quais se apurem factos, que revistam especial gravidade caracterizada por lei, susceptíveis de constituir justa causa de despedimento e poderem, por isso, determinar a cessação do vínculo adquirido aquando do ingresso nos quadros permanentes da Administração.

Os agentes não funcionários, designadamente, os agentes contratados além do quadro, com provimento precário e temporalmente transitório podem ver o seu contrato denunciado por conveniência da Administração ou rescindido quando a prestação que forma o seu objecto não possa ser cumprida.

Nestas situações os contratos administrativos de provimento assumiam-se como contratos a prazo certo sem que a tanto obstasse a sua prorrogabilidade tácita por períodos sucessivos de um ano se entretanto não fossem denunciados, não se convertendo em contratos administrativos sem prazo após o decurso de um certo lapso temporal (a semelhança do que acontecia nos contratos de trabalho a prazo) dada a especificidade e peculiar natureza das relações de trabalho na Administração Pública.

Assim sendo, não se vê qualquer impedimento a que o regime do "contrato administrativo de provimento, além do quadro", contemple como forma de cessação a denúncia invocada pela Administração, quando o mesmo instrumento de extinção da relação laboral se achava previsto nos contratos de trabalho a prazo da ordem laboral privada.

E não pode ser invocado em sentido contrário o princípio constitucional da segurança no emprego uma vez que este princípio não pode ser entendido em termos de significar para os trabalhadores da função pública abrangidos por contratos desta natureza, a transformação de vínculos laborais precários e transitórios (assim contratualmente definidos e assumidos) destinados a execução de tarefas e actividades não permanentes da administração, em vínculos de efectividade permanente, como se decorressem de provimentos efectivos e definitivos em lugares dos quadros.

A relação laboral estabelecida naqueles "contratos administrativos de provimento além do quadro" dispõe da duração de um ano, e, durante este período aquele princípio constitucional garante ao trabalhador a segurança no emprego em conformidade com os exactos termos contratuais; a admissibilidade de prorrogações sucessivas do prazo inicial de um ano, não detem a virtualidade de alargar a protecção concedida por aquele principio para além dos novos períodos de execução contratual que venham a ser efectivamente acordados.”

Neste entendimento, a segunda arguição de inconstitucionalidade improcede, e com ela a totalidade da alegação da recorrente.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 11 de Maio de 2005. – J Simões de Oliveira (relator) – Políbio Henriques – António Samagaio.