03168/06.9BEPRT - Tribunal Central Administrativo Norte

I. No regime de apoio judiciário instituído pela Lei nº 34/04, de 29/07, a decisão para a concessão do apoio judiciário foi atribuída pelo legislador ao dirigente máximo dos serviços de segurança social da área da residência ou sede do requerente, dela cabendo impugnação judicial - art. 26.º, n.º 2, daquele diploma.

II. A tramitação desta impugnação, a processar nos termos dos arts. 27.º e 28.º da Lei nº 34/04, contempla apenas a intervenção do tribunal de 1.ª instância, não havendo lugar da decisão deste tribunal a recurso jurisdicional para o tribunal de 2.ª instância. *

* Sumário elaborado pelo Relator

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

“SOCIEDADE…, LDA.”, devidamente identificada nos autos, inconformada veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 08/03/2007, que negou provimento à impugnação da decisão do “INSTITUTO DE SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL - CENTRO DISTRITAL DE SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL DO PORTO” de indeferimento do pedido de apoio judiciário que aquela havia formulado.

Formulou as respectivas alegações (cfr. fls. 169 e segs. do presentes autos - paginação processo em suporte físico tal como as referências posteriores a paginação salvo expressa indicação em contrário), concluindo nos seguintes termos:

“…

1. Ao não serem apreciadas as questões invocadas, há violação do direito de acesso a um tribunal e à tutela jurisdicional efectiva, direitos previstos no artigo 6.º, n.º 1, da referida Convenção Europeia e artigo 20.º da CRP, n.ºs 1 e 4, sendo a sentença nula;

2. A não concessão de apoio judiciário tal como peticionado violado o direito de acesso ao Tribunal previsto no art. 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (aprovada pela Lei 65/78, de 13/10) que garante o Direito a um processo equitativo:

3. Por outro lado, se há violação do artigo 6.º, há, por isso, violação do artigo 20.º da Constituição, n.ºs 1 e 4 da Constituição. É a lei ordinária que deve ser interpretada de acordo com a Constituição e com a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e seus Protocolos e não o contrário. E se a Constituição e/ou a Convenção garantem o direito de acesso a um tribunal, não se pode interpretar a lei ordinária em sentido contrário. Relembre-se que essa lei ordinária, pela forma como seja interpretada, pode violar ainda o artigo 8.º, n.ºs 1, 2 e 3 da Constituição.

4. Se for interpretada a lei ordinária, nomeadamente os artigos 1.º, n.º 1, 8.º, n.º 1 e artigo 8.º, n.º 5, da Lei 34/2000 e a Portaria 1085-A/2000, de 31/08, ou outros, de forma contrária à Convenção, há violação artigo 8.º, n.ºs 1, 2 e 3 da Constituição, porque as normas de direito internacional primam sobre o direito interno. Foi o que aconteceu com as normas constantes da decisão em causa;

5. Diz a decisão: “Saliente-se ainda que a lei estabelece um conceito de insuficiência económica mais apertado (…) para as pessoas colectivas, do que para as pessoas singulares”. Essa afirmação consagra uma violação do princípio da igualdade ou não discriminação no acesso ao direito a um tribunal, garantido no referido artigo 20.º da Constituição, n.ºs 1 e 4, e artigos 1.º e 2.º da Constituição que consagram os princípios de um Estado de Direito e garantem, nomeadamente o respeito e garantia de efectivação dos direitos e liberdades fundamentais. Assim, a decisão, tal como interpretada e aplicada a lei e a Constituição, viola o princípio constitucional da igualdade e os princípios constitucionais do estado de direito e respeito e garantia de efectivação dos direitos e liberdades fundamentais.

6. Ou dito de outra forma, as disposições citadas na decisão, artigos 1.º, n.º 1, 8.º, n.º 1 e artigo 8.º, n.º 5, artigo 20.º, n.º 1, da Lei 34/2000 e a Portaria 1085-A/2000, de 31/08, bem como artigo 7.º, n.ºs 1 e 4 da Lei 30/E/2000, de 20/12, tal como interpretadas e aplicadas, violam os artigos 20.º, n.ºs 1 e 4 e artigo 13.º da Constituição, bem como violam o princípio constitucional da igualdade e os princípios constitucionais do estado de direito e respeito e garantia de efectivação dos direitos e liberdades fundamentais.

7. A decisão e a sentença interpretou aquelas disposições legais no sentido de que deve haver uma discriminação entre pessoas singulares e pessoas colectivas, nomeadamente sociedades, no acesso ao apoio judiciário e ao direito.

8. Tais disposições legais devem ser interpretadas e aplicadas no sentido de que as pessoas colectivas não devem ser discriminadas relativamente às pessoas singulares no acesso ao apoio judiciário por não haver qualquer razão objectiva que o justifique. Por isso é que foi revogado o n.º 5 do artigo 7.º da Lei n.º 30-E/2000, de 20 de Dezembro e toda a Lei 30-E/2000. Esta foi revogada pela Lei 34/2004, expressamente, pelo artigo 50.º. E apesar disso, foi citada na decisão.

9. Ao mesmo tempo, as mesmas violam o princípio da igualdade e não discriminação consagrado no artigo 14º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem só ou conjugado como artigo 6.º, n.º 1, que garante o direito de acesso a um tribunal;

10. E como o direito convencional internacional tem primado sobre o direito interno ordinário e constitucional, há violação do artigo 8.º da Constituição em todos os números. As disposições legais citadas na decisão e atrás referidas, devem ser interpretadas no sentido de que o direito internacional convencional, nomeadamente a Convenção Europeia dos Direitos do Homem tem primado sobre todo o direito interno ordinário ou constitucional, não podendo ser interpretadas em contradição com a Convenção Europeia dos Direitos do Homem, nomeadamente artigo 6.º, n.º 1, ou artigo 14.º.

11. A decisão e a sentença interpretaram-nas no sentido da prevalência do direito ordinário sobre a Convenção Europeia, até em contraposição com a unanimidade da doutrina, v.g. Constituição Portuguesa Anotada, p. 94, Jorge Miranda, Tomo I, Coimbra Editora, 2005.

12. A impugnante alegou o deferimento tácito, e que o acto estava tacitamente deferido, facto que a sentença admite.

13. A segurança social, ao contrário do decidido pela sentença, não poderia revogar o deferimento tácito por ser constitutivo de direitos;

14. O artigo 140.º, n.º 1, alínea b) diz que não são revogáveis os actos “quando forem constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos”. A requerente tem o direito constitucional e convencional de recorrer à justiça e litigar com apoio judiciário por não ter possibilidade de pagar taxas de justiça, por não ter bens ou rendimentos, mas apenas dívidas, como é do conhecimento do Estado-réu.

15. O artigo 145,º, n.º 1, diz que “a eficácia da revogação só produz efeitos para o futuro”.

16. Portanto, há violação do princípio da protecção da confiança legítima.

17. Estão também a ser violados os princípios da certeza e segurança jurídica e da previsibilidade que decorrem do princípio do Estado de direito democrático, previstos no artigo 1.º e 2.º da CRP.

18. A revogação do deferimento tácito interfere nas relações e situações jurídicas já antecedentemente constituídas, cria uma alteração inadmissível, intolerável, arbitrária, demasiado onerosa e inconsistente.

19. Como se afirmou no Acórdão n.º 486/97 do TC, há violação do princípio da confiança, que vai ínsito no princípio do Estado de Direito, consagrado no artigo 2.º da Constituição.

20. Como está a ser violado o artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.

21. O entendimento de tais três normas, nomeadamente dos artigos 140.º e 141.º do CPA, mencionados na sentença, na interpretação segundo a qual a administração pode revogar o deferimento tácito dentro de um ano, viola o princípio da protecção da confiança legítima e os princípios da certeza e segurança jurídica e previsibilidade decorrentes do princípio do Estado de direito democrático previsto(s) nos arts. 1.º e 2.º da CRP.

22. Os três referidos artigos do CPA devem ser interpretado no sentido de que, uma vez havendo deferimento tácito, não pode o acto ser revogado, sob pena de violação do princípio do Estado de direito que inclui o princípio da protecção da confiança legítima, a certeza e segurança jurídica e a previsibilidade previstos e ínsitos no artigo 1.º e 2.º da CRP.

23. Tais normas são inconstitucionais, na referida interpretação, violando os artigos 1.º e 2.º da CRP.

24. Pelo que deve revogar-se a sentença, concedendo-se o apoio solicitado …”.

O ente demandado, ora recorrido, apresentou contra-alegações (cfr. fls. 197 e segs.) nas quais sustenta, por um lado, a inadmissibilidade do recurso jurisdicional e, por outro, caso assim se não entenda a manutenção da decisão judicial recorrida, concluindo nos termos seguintes:

“…

1- O acto impugnado é válido sob o ponto de vista formal e substancial, bem fundamentado, e claro.

2- O acto de indeferimento tácito é passível de ser revogado e substituído por um acto expresso em sentido contrário.

3- Acto esse de revogação sujeito às mesmas condições que os demais actos administrativos constitutivos de direitos, ter como fundamento a ilegalidade e dentro do prazo de um ano.

4- Da decisão do tribunal não é admissível recurso, conforme abundante jurisprudência e doutrina (Salvador da Costa, o Apoio Judiciário)

5- A sentença recorrida não viola nenhum princípio de Direito Constitucional nem europeu, já o duplo grau de recurso não é um imperativo constitucional.

6- As directivas e acórdãos de Direito Europeu citados foram proferidos em contextos completamente diferentes, e não tem o alcance que a A. lhes quer dar …”.

O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA veio sustentar a procedência da questão da inadmissibilidade do presente recurso jurisdicional (fls. 229/230), questão que, objecto de contraditório, não mereceu qualquer resposta (cfr. fls. 231 e segs.).

Dispensados os vistos foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

2. ENQUADRAMENTO JURÍDICO/DELIMITAÇÃO DO OBJECTO - QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre, desde já, aferir, enquanto questão prévia, da bondade da admissão do recurso jurisdicional efectuada pela Mm.ª Juiz “a quo” no seu despacho inserto a fls. 193, questão essa suscitada nos autos a fls. 197 e segs. pelo aqui recorrido em sede de contra-alegações.

Frise-se que esta decisão judicial (despacho que procedeu à admissão no tribunal “a quo” do recurso jurisdicional) tem carácter provisório, pese embora obrigue o juiz que o proferiu que, nessa medida, fica impossibilitado de alterá-lo, mas como não constitui caso julgado formal as partes podem impugná-lo em sede de alegações e não pela via dum recurso autónomo (cfr. art. 687.º, n.º 4 parte final do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA e 749.º do CPC - na redacção aplicável anterior à introduzida pelo DL n.º 303/07, de 24/08 - arts. 11.º e 12.º).

Assim, face à natureza e valor daquele despacho judicial o mesmo não vincula o tribunal de recurso o qual tem a faculdade de revê-lo, porquanto é a este que cumpre aferir da verificação, em cada caso, dos pressupostos ou requisitos legais da regularidade e legalidade da instância de recurso jurisdicional, aferição essa oficiosa e/ou na sequência de arguição feita pelas partes nas suas alegações e que podem implicar o não conhecimento do objecto do recurso ou conhecendo-o, corrigir a qualificação que lhe foi dada, o momento de subida e o efeito atribuído [cfr. arts. 687.º, n.º 4, 700.º, n.º 1, al. b), 701.º a 704.º e 749.º todos do CPC, na redacção supra enunciada, “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA, e ainda 27.º do CPTA].

Cientes desta nota importa apreciar da procedência ou não da questão prévia suscitada.

O recurso jurisdicional agora em análise foi interposto da decisão final do TAF do Porto que julgou totalmente improcedente a impugnação judicial deduzida contra a decisão do Instituto da Solidariedade e da Segurança Social que indeferiu o pedido de concessão de protecção jurídica na modalidade de apoio judiciário formulado pela aqui recorrente.

A questão ora em análise não é nova neste Tribunal tendo o mesmo proferido já várias decisões no sentido da procedência da mesma, concluindo-se, então, no sentido da inadmissibilidade de interposição de recurso jurisdicional relativamente a decisão do TAF que conheça da impugnação judicial deduzida contra a decisão dos serviços competentes do ISSS relativa a pedido de protecção jurídica deduzido ao abrigo da Lei n.º 30/04, já que no âmbito do regime jurídico instituído pela mesma, como sucedia, aliás, também na vigência da lei que a precedeu (Lei n.º 30-E/00, de 20/12), a decisão para a concessão do apoio judiciário foi atribuída pelo legislador ao dirigente máximo dos serviços de Segurança Social da área da residência ou sede do requerente (arts. 20.º, n.º 1, da Lei n.º 34/04, e 21.º, n.º 1, da Lei n.º 30-E/00), dela não cabendo reclamação nem recurso hierárquico ou tutelar, sendo, contudo, susceptível de impugnação judicial (art. 26.º, n.º 2, da Lei n.º 34/04) a processar nos termos dos arts. 27.º e 28.º daquele diploma os quais contemplam apenas a intervenção do tribunal de 1.ª instância, isto é, da decisão deste tribunal não cabe já recurso jurisdicional para a 2.ª instância (cfr., entre outros, os Acs. do TCAN de 06/06/2007 - Proc. n.º 00279/04.9BEBRG-A, de 27/03/2008 - Proc. n.º 01829/07.4BEPRT, de 23/10/2008 - Proc. n.º 00347/07.5BEBRG in: «www.dgsi.pt/jtcn»).

Secundamos e acolhemos esta jurisprudência, bem como a solução ali firmada que assume total e plena valia na situação “sub judice”.

Assim, pode ler-se na fundamentação do acórdão deste Tribunal de 06/06/2007 (Proc. n.º 00279/04.9BEBRG-A), o seguinte:

“… No regime do apoio judiciário, tal como o regula a Lei n.º 30/04, de 29 de Julho, o legislador atribuiu a competência para a sua concessão ao dirigente máximo dos serviços de Segurança Social da área da residência ou sede do requerente (cf. art. 20.º, n.º 1, da referida Lei). No entanto, submeteu a decisão administrativa, que conceda, totalmente ou em parte, ou denegue o apoio judiciário, a impugnação judicial (cf. art. 26.º, n.º 2, da mesma Lei).

Esta impugnação judicial é a tramitar nos termos dos arts. 27.º e 28.º da Lei n.º 30/04, sendo que aí não se prevê a possibilidade de recurso da respectiva decisão judicial. Ou seja, o legislador, como sucede em muitos outros casos, entendeu que um único grau jurisdicional seria o suficiente para garantir o direito, constitucionalmente consagrado (cfr. art. 20.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa), de acesso ao direito e aos tribunais.

Na verdade, sendo as decisões judiciais impugnáveis por meio de recurso (art. 676.º, n.º 1, do Código de Processo Civil (CPC)), a admissibilidade deste está condicionada em função de limites objectivos, designadamente pela natureza dos interesses envolvidos, da menor relevância das causas ou da repercussão económica para a parte vencida (art. 678.º, n.º 1, do CPC) Cf. CARLOS LOPES DO REGO, Acesso ao direito e aos tribunais, Estudos sobre a Jurisprudência do Tribunal Constitucional, 1993, pág. 83.

Como tem vindo a afirmar o Tribunal Constitucional, a garantia do acesso ao direito e aos tribunais, consagrada no art. 20.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, não implica a generalização do duplo grau de jurisdição, dispondo o legislador ordinário de ampla liberdade de conformação no estabelecimento de requisitos de admissibilidade dos recursos. A jurisprudência daquele Tribunal, distinguindo o duplo grau de jurisdição do duplo grau de recurso, diz que o duplo grau de jurisdição traduz-se na existência de um único recurso, enquanto o duplo grau de recurso exige a consagração de dois recursos, o que se traduz na existência de três instâncias decisórias, para concluir que o direito ao recurso postula apenas o duplo grau de jurisdição Ver os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- N.º 49/2003, de 16 de Abril de 2003,

- N.º 390/2004, de 7 de Julho de 2004.

É certo que na legislação anterior - Lei n.º 30-E/2000, de 20 de Dezembro - estava expressa de forma inequívoca a limitação do grau de jurisdição, pois se estabelecia no seu art. 29.º, n.º 1, que «é competente para conhecer e decidir do recurso em última instância o tribunal da comarca […]», sendo que a expressão “última instância” não consta da disposição legal correspondente na lei actual (art. 28.º, n.º 1, da Lei n.º 30/04, de 29 de Julho). No entanto, a eliminação dessa referência a “última instância” não significa que o legislador tenha pretendido regressar ao modelo anterior à Lei n.º 30-E/2000, de 20 de Dezembro, com admissibilidade de recurso para a 2.ª instância. Toda a tramitação actual da impugnação da decisão administrativa relativo a apoio judiciário prevê apenas a intervenção do tribunal de 1.ª instância, não se afastando, nesse ponto, do regime consagrado na Lei n.º 30-E/2000, de 20 de Dezembro. A própria referência a “decisão final” constante do art. 29.º da Lei n.º 30/04 vai nesse sentido.

A eliminação da referência a “última instância” constituirá apenas um aperfeiçoamento da técnica legislativa, com o alcance (não de permitir o recurso da decisão judicial para a 2.ª instância), mas de que permanece a possibilidade de recurso de inconstitucionalidade, que a anterior redacção poderia, erroneamente, permitir considerar como não admissível.

Neste sentido se pronuncia SALVADOR DA COSTA, que diz: «Como foi eliminado o segmento normativo que constava da lei anterior relativo à competência do tribunal de 1.ª instância para decidir a impugnação em última instância, é configurável a conclusão no sentido de que ficou aberta a possibilidade de recurso para a Relação da decisão que decidiu a impugnação, nos termos gerais […] Todavia, tendo em atenção a natureza da matéria em causa, a expressão da lei, a brevidade legalmente prevista para o procedimento em causa e o respectivo antecedente histórico, pensamos não haver recurso para o tribunal de segunda instância da decisão proferida pelo tribunal de primeira instância em impugnação da decisão administrativa» O Apoio Judiciário, 5.ª edição …”.

E no acórdão deste mesmo TCAN de 27/03/2008 (Proc. n.º 01829/07.4BEPRT) referiu-se ainda, com interesse, o seguinte:

“… «É evidente que um terceiro grau de jurisdição constitui mais uma garantia para os interessados, mas não é menos evidente que esse terceiro grau de jurisdição não pode ser reconhecido em todas as situações, havendo, naturalmente, que fazer opções. E a opção claramente assumida pelo legislador nesta matéria sempre foi a de limitar o recurso a um grau, assegurando um duplo grau de jurisdição. Se tivesse havido o propósito de alterar essa regra, tal haveria de resultar positivamente da lei, e não da simples supressão da indicação de que o tribunal de comarca decidia em última instância.

Nem a admissibilidade de um segundo grau de recurso se ajusta à rapidez estabelecida na lei para a tramitação da impugnação judicial, particularmente à fundamentação concisa do respectivo despacho - cf. o art. 28.º, n.º 4 da lei em vigor. Seria contraditório exigir rapidez e concisão no despacho que aprecia a impugnação e admitir depois a sua impugnação em novo recurso.

É claro que aquela alteração há-de ter um significado, que bem pode ser o de deixar aberta a hipótese de impugnação da decisão judicial com fundamento em inconstitucionalidade, como é defendido no despacho do Exmo. Presidente do Tribunal da Relação de Coimbra, de 24-05-2006 … onde, numa situação idêntica à destes autos, também se concluiu pela inadmissibilidade do recurso.

Depois, a hipótese de alargamento das possibilidades de recurso em matéria de apoio judiciário, viria, afinal, contrariar a tendência que tem sido seguida nos últimos tempos de limitar, e não de alargar, as possibilidades de recurso em segundo grau, como é evidenciado pela actual e anteriores redacções do art. 754.º do CPC ...» ….

Concluímos, pois, não se descortinar que careça de razoabilidade o estabelecimento de apenas um grau de recurso da decisão administrativa para o tribunal de 1.ª instância …”.

Este entendimento tem, aliás, sido afirmado também noutros Tribunais Superiores (cfr., entre outros, os Acs. do Tribunal da Relação de Lisboa de 17/04/2007 - Proc. n.º 7069/2006-5, de 17/05/2007 - Proc. n.º 2413/2007-2, de 29/05/2007 - Proc. n.º 2741/2007-5, de 17/07/2008 - Proc. n.º 2413/2007-2, de 12/11/2008 - Proc. n.º 5585/2008-3 in: «www.dgsi.pt/jtrl»; Ac. do Tribunal da Relação do Porto de 21/02/2007 - Proc. n.º 0617060, de in: «www.dgsi.pt/jtrp»; Despachos do Presidente do Tribunal da Relação do Porto de 02/04/2006 - Recl. n.º 0612090 e de 13/07/2006 - Recl. n.º 0614385 in: «www.dgsi.pt/jtrp»; Ac. Tribunal da Relação de Coimbra de 23/01/2008 - Proc. n.º 158/06.JACBR-B.C1 in: «www.dgsi.pt/jtrc»; Despacho do Presidente do Tribunal da Relação de Coimbra de 24/05/2006 - Recl. n.º 61/05 in: «www.dgsi.pt/jtrc»).

Inexiste, por conseguinte, “in casu” direito a recurso jurisdicional por parte da aqui recorrente, o que determina o seu não conhecimento.

Com efeito, o não conhecimento do objecto do recurso (art. 704.º do CPC “ex vi” arts. 01.º e 140.º do CPTA) ocorre quando o juiz, no tribunal “a quo”, recebeu “indevidamente” o recurso, ou porque a decisão é irrecorrível, como é o caso, ou porque o recurso foi interposto fora de tempo, ou porque o recorrente não se encontra em condições de recorrer (art. 687.º, n.º 3 do CPC), bem como ainda nas situações aludidas nos arts. 291.º, n.ºs 2 e 4 (deserção por falta de apresentação de alegações não apreciada ainda no tribunal “a quo”), 690.º, n.º 4 (quando ocorre desrespeito ao despacho do relator a convidar a aperfeiçoar as alegações) e 690.º-A, n.ºs 1 e 2 (recurso interposto da decisão de facto em desconformidade com o preceituado naquele normativo) todos do CPC.

Assim e sem necessidade de outros considerandos temos que importa concluir no sentido de não se dever tomar conhecimento do recurso jurisdicional interposto e que se mostra ora em presença.

3. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em não conhecer do recurso jurisdicional “sub judice”.

Custas nesta instância a cargo da recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 02 (duas) UC’s [cfr. arts. 06.º, n.º 1, als. a) e o), 73.º-A, n.º 1, 73.º-D, 73.º-E, n.º 1 todos do CCJ e respectiva tabela anexa, 24.º da LOTJ na redacção ainda vigente, bem como art. 189.º do CPTA].

Notifique-se.

D. N

Restituam-se, oportunamente, aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.

Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art. 138.º, n.º 5 do CPC “ex vi” art. 01.º do CPTA).

Porto, 23 de Abril de 2009

Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho

Ass. José Augusto Araújo Veloso

Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro