0300/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Caracterizando-se como verdadeiras taxas as quantias cobradas ao abrigo do art. 6º do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais (Município do Porto) e do art. 56º, nº 1, al. b) da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais (TTORM), que integra aquele Regulamento, ambos publicados no DR, II Série, nº 237, Apêndice nº 128, de 11/10/1999, pela emissão e/ou renovação de licença por colocação de «dizeres» em viaturas de propriedade privada, não podem tais normas ter-se por organicamente inconstitucionais, apesar de não constarem de diploma emanado da Assembleia da República ou do Governo, por ela autorizado.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A Câmara Municipal do Porto recorre da sentença que, proferida pelo TT do Porto, julgou procedente a impugnação deduzida pela A…, contra a liquidação, no montante de Euros 5.837,39, de taxas respeitantes a publicidade em viaturas da propriedade desta. A recorrente remata as alegações do recurso formulando as Conclusões seguintes: Vem o presente recurso interposto da douta sentença do tribunal a quo que julgou a impugnação judicial procedente, por considerar que se verifica a ilegalidade da liquidação. Para tanto, a sentença que ora se coloca em crise entende que as taxas cobradas pelo Recorrente devem ser qualificados como impostos, o que configura uma inconstitucionalidade orgânica. A questão da constitucionalidade das taxas cobradas pelos Municípios pela publicidade em propriedade privada encontra-se já resolvida pelo Tribunal Constitucional (Acórdão n° 177/2010). A sentença a quo enferma dos vícios de errónea interpretação e aplicação das normas jurídicas e de erro de julgamento. A sentença recorrida entende que a quantia cobrada pelo Recorrente constitui um imposto e não uma taxa, o que não poderá deixar de ser alvo de veemente contestação. Dispõe o n° 2 do artigo 4° da Lei Geral Tributária que “as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares”. O que distingue os impostos das taxas é que aqueles são unilaterais, não conferindo direito a qualquer contraprestação individualizada - nem constituem o sujeito activo em qualquer obrigação específica perante o sujeito passivo, ao passo que as taxas se revestem de um carácter bilateral, atenta a sua ligação a uma contraprestação específica, especialmente dirigida ao sujeito passivo (mesmo não tendo sido por este solicitada, ou ainda que não constitua uma vantagem), consubstanciada na prestação de um serviço, no acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares. A sinalagmaticidade que caracteriza uma taxa pode ser identificada com a utilização individual de um bem semi-público como contrapartida, na medida em que trata da utilização de um bem que satisfaz, para além das necessidades colectivas, necessidades individuais (necessidades de satisfação activa). A doutrina e a jurisprudência mais recentes têm entendido que no conceito de bem público “ambiente” estão abrangidas, entre outras, a utilização do espaço público, onde cabem por sua vez o espaço aéreo e rodoviário. No caso de publicidade realizada em veículos, como sucede no caso sub judice, com o propósito de ser visível dos espaços públicos, cabe aos Municípios proteger esses espaços, regulando o modo como poderá ser feita a utilização privada dos mesmos, de forma a compatibilizar o interesse do particular com o interesse público. Ao conceder a licença, o Município possibilita ao particular a utilização desse espaço público, removendo um limite ou obstáculo jurídico imposto ao livre exercício da actividade dos particulares e, em contrapartida, é-lhe reconhecida a possibilidade de cobrar taxas. A este respeito, ensinava o Prof. Dr. Sousa Franco, “consideramos que a remoção, por acto administrativo, de obstáculos jurídicos de particulares, que passa a ser livre, é uma utilidade justificativa da dívida de taxa (licença)” - cfr. Finanças Públicas e Direito Financeiro, 2ª Edição, 1988. No mesmo sentido, vai, mais recentemente, o Regime Geral de Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, que determina no seu artigo 3° que “as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal seja atribuição das autarquias locais, nos termos da lei”. Ainda em relação à aludida distinção, escreve-se no Acórdão do S.T.A. proferido no Processo n° 01931/02, de 26/03/2003, que “I. A norma regulamentar que permite ao município cobrar uma "taxa" a propósito da concessão de licença de publicidade (...) institui uma verdadeira taxa, não enfermando de inconstitucionalidade orgânica. II. (...) o município, ao conceder a licença, presta um serviço, e remove um obstáculo jurídico à actividade do particular, já porque, mediante tal licença, proporciona a utilização individualizada e efectiva de um bem público - o domínio público viário.” Acrescentam ainda os Ilustres Conselheiros que “(...) estando a publicidade sujeita a condicionamentos legais e regulamentares, e cumprindo aos municípios a verificação do respeito dos princípios a que deve obedecer, e do condicionalismo a respeitar, emitindo, depois, a correspondente licença (e renovando-a periodicamente, após reverificação), o tributo que a propósito pretendam cobrar é, desde logo, uma taxa, se se entender que basta, para que haja sinalagma, a remoção de um limite jurídico à prática da actividade pelo sujeito passivo”. E, prosseguem, “De resto, ao proceder à apontada verificação, ao sequente juízo de conformidade, e ao emitir a licença, o município não deixa de prestar ao particular um serviço que lhe é especificamente dirigido, e do qual ele retira uma utilidade própria.” Entende ainda o douto Acórdão - e bem! - que “(...) independentemente de às mensagens publicitárias servirem de suporte físico bens do domínio público (v. g. edifícios, painéis), ou bens da titularidade dos particulares (edifícios e veículos), sempre se pode dizer que há, do domínio aéreo, ou do viário, uma utilização marginal, diferente daquela que a todos é livremente permitida, utilização essa que satisfaz necessidades individuais, mediante procura. Deste modo, as vias de comunicação, e o espaço aéreo públicos, do mesmo passo que servem necessidades colectivas (maxime, propiciar a circulação de pessoas e bens), satisfazem, concomitantemente, mediante procura, necessidades individuais, dos particulares que exercem a actividade publicitária. O que faria daqueles espaço e vias bens semi-públicos, de acordo com a definição tradicionalmente adoptada entre nós.” Ora, se dúvidas restassem quanto a esta questão, veio o Tribunal Constitucional recentemente, no Acórdão n° 177/2010, processo n° 742/09, publicado no Diário da República, 2ª Série, n° 110, de 8 de Junho de 2010, esclarecer de forma inequívoca a questão da legalidade e da necessidade do licenciamento e do pagamento de taxas de publicidade, que, embora em propriedade particular, seja visível do espaço público e o utilize para sua divulgação. De facto, na apreciação feita do recurso de constitucionalidade interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, o referido aresto do Tribunal Constitucional “recusou a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, das normas do artigo 2° do Regulamento de Taxas e Licenças e do artigo 31° da Tabela de Taxas do Município de Guimarães, quando interpretados no sentido de incidirem sobre o licenciamento de painéis publicitários instalados em propriedade privada, na medida em que concretizam verdadeiros impostos”. O Tribunal Constitucional (refere) que as dúvidas existentes quanto à qualificação desse tipo de publicidade, como taxa ou imposto, se dissiparam com a promulgação da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n° 398/98 , de 17 de Dezembro, cujo artigo 4°, n° l, veio explicitar que as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, consagrando o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, idêntica categorização. Importa sublinhar que este acórdão do Tribunal Constitucional vem esclarecer uma questão aflorada na sentença proferida pelo tribunal a quo e que está relacionada com o facto de as viaturas sub judice serem privadas. Com efeito, entende-se que mesmo que afixada em propriedade privada (edifícios ou, por analogia, em viaturas), a publicidade tributada pelos Municípios é sempre uma taxa e nunca como imposto. Nessa medida, refere-se no douto Acórdão que “perante esta enumeração tripartida das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, é incontroverso que o legislador não acolheu (...) orientação restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto auto-suficiente da figura”. Ora, ainda que o caso concreto subjacente alvo de apreciação do Tribunal Constitucional seja diverso daquele que nos ocupa nos presentes autos, no que concerne ao tipo de publicidade em causa, certo é que terá de ser feito idêntico raciocínio quanto à qualificação da tributação efectuada pelo Recorrente como verdadeira aplicação de uma taxa e não como um imposto, como pretendeu fazer valer a Recorrida e como foi acolhido pela sentença recorrida. Pelo exposto, deverá o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser revogada a decisão judicial de 1ª instância, com todas as consequências daí decorrentes. Não foram apresentadas contra alegações. O MP emite Parecer no sentido da improcedência do recurso, nos termos seguintes, além do mais: «Com efeito a posição jurídica assumida pela sentença recorrida está de acordo com a jurisprudência dominante deste Supremo Tribunal Administrativo que tem vindo a decidir que o tributo designado por taxa de publicidade tem a natureza jurídica de imposto (por inexistência de nexo sinalagmático) quando a publicidade é afixada em suportes instalados em propriedade privada - cf. Acórdãos de 10.12.2003, 26820, de 26.01.2005, recurso 1167/04, de 19.03.2003, recurso 1930/02, de 20.04.2008, recurso 206/08, de 28.04.2010, recurso 138/10, e de 19.05.2010, recurso 138/10, todos in www.dgsi.pt. Também o Tribunal Constitucional vem sublinhando, de forma dominante, pese embora não unânime, face à recente jurisprudência citada pela recorrente - cf. Acórdão 177/10 - que não podem configurar-se, do ponto de vista jurídico-constitucional, como "taxas" as importâncias exigidas pelas autarquias, a título de licença de publicidade ou sua renovação, nos casos em que tal licenciamento não confere ao particular a remoção de um obstáculo jurídico à respectiva actividade, consistente na utilização de bens semi-públicos ou colectivos - vide, neste sentido, Acórdãos 558/98, 63/99, 32/00 e 92/02. Sendo certo que, como também vem afirmando o Tribunal Constitucional, não constitui «contraprestação», susceptível de integrar aquele conceito, o mero exercício de actividades gerais de polícia por tais entes públicos, com vista à fiscalização do cumprimento pelo particular dos condicionamentos ou requisitos a certa e específica utilização dos bens de que é proprietário - vide neste sentido, os acórdãos 464/2004, de 23.06.2004, 34/04 de 14.01.2004, 364/01 de 10.07.2001, e 437/2003, de 30.09.2002, que incidiu sobre o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 15.05.2002, todos publicados no site do Tribunal Constitucional. Mais concretamente, e no que respeita à publicidade em veículos, entendeu o Tribunal Constitucional (Acórdão n° 558/98 de 29 de Setembro) que a norma sub specie se reportava a inscrições publicitárias, não em quaisquer bens ou locais públicos ou semi-públicos, mas sim em veículos de transporte colectivo ou em veículos particulares, não se configurando, por um lado, que forma de utilização de um bem semi-público esteja em causa e, por outro, que o ente tributador venha a ser constituído numa situação obrigacional de assumpção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico. É certo que a entidade recorrente invoca, em abono da sua tese, a doutrina do Acórdão do Tribunal Constitucional nº 177/10, de 08.08 que se pronunciou sobre a legalidade do pagamento de taxas relativas à publicidade, embora em propriedade particular (edifícios). Porém, entendemos que a doutrina do referido Tribunal Constitucional, e dos que posteriormente foram prolatados sobre a mesma matéria (Acórdãos 436/10 de 10.1 e 360/10, de 06/10), em que estava em causa a publicidade em edifícios não será aplicável ao caso subjudice. Vejamos, antes do mais, a legislação aplicável ao caso. Resulta do art. 6° do Regulamento de Publicidade, Propaganda Política e Eleitoral e Outras Utilizações do Espaço Público da Câmara Municipal do Porto, publicado no DR II série, de 08.09.2006 que «em caso algum será permitido qualquer tipo de publicidade ou outra utilização do espaço público constante deste Regulamento, sem prévio licenciamento ou autorização a emitir pela Câmara Municipal». Por sua vez o n° 2 do art. 3° do Regulamento dispõe que o mesmo se aplica ainda «a qualquer forma de publicidade difundida, inscrita ou instalada em veículos, cujos proprietários ou possuidores tenham residência permanente, sede ou delegação na área do município do Porto, ou utilizem os veículos com fins exclusivamente publicitários». No mesmo regulamento define-se ocupação do espaço público como sendo «qualquer implantação, ocupação, difusão, instalação, afixação ou inscrição, promovida por suportes publicitários ou outros meios de utilização do espaço público, no solo, espaço aéreo, fachadas, empenas e coberturas de edifícios;» - cf. art. 4°, al. c). Dispõe finalmente o art. 23° que «o regime jurídico da emissão, renovação e cessação das licenças encontra-se definido no Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais, sendo aplicáveis as taxas constantes da respectiva tabela em vigor. Em bom rigor qual é, no caso sub judice, a utilização do espaço público tutelada pela actividade licenciadora da Câmara Municipal em termos de se poder considerar justificada a «remoção do obstáculo jurídico»? Nenhuma, diremos nós. É que, estando em causa a afixação de publicidade em viaturas, no caso da A… S.A., tal afixação não constitui qualquer «ocupação» minimamente relevante do espaço público ou ainda do «espaço público aéreo». No fundo, atendo-nos ao caso concreto, e no que respeita à publicidade em veículos daquela empresa de telecomunicações, é pertinente perguntar quais os valores que por via do referido regulamento se pretendem tutelar com a «actividade licenciadora» da autarquia, sempre tendo em conta a pretensa ocupação do espaço público ou ainda do espaço público aéreo: Segurança de pessoas e bens? Preservação e valorização dos espaços públicos? Preservação e valorização do sistema de vistas? Valores históricos e patrimoniais? Preservação e valorização das áreas verdes? Estética e equilíbrio ambiental? Não vemos, nem é demonstrado, que no caso a defesa de qualquer um daqueles valores legitime a actividade licenciadora da autarquia em termos de se poder considerar justificada a «remoção do obstáculo jurídico». As taxas em causa só se justificam como forma artificial de angariar receitas para o município. Ora, como bem se refere no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 02.06.2010, recurso 35/10 «não podem ser cobradas taxas pela remoção de limites jurídicos criados de forma artificial por uma entidade dotada de poderes públicos, com o único objectivo de legitimar a cobrança de uma taxa». Nestes termos, e também de acordo com a jurisprudência do Acórdão do Tribunal Constitucional n° 558/98 de 29 de Setembro, somos de parecer que o presente recurso deve ser julgado improcedente, confirmando-se o julgado da 1ª instância.» 1.5. Corridos os vistos legais, cabe decidir. FUNDAMENTOS 2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes: 1 - Por carta datada de 18.06.2003, foi a ora impugnante notificada para proceder ao pagamento da importância de € 5.837,39, cfr. fls. 21 e 22 destes autos e que aqui se dão por reproduzidas. 2 - O valor em causa foi liquidado a título de taxas de publicidade em 390 viaturas identificadas de fls. 28 a 31 destes autos e que aqui se dão por reproduzidas. 3 - O montante identificado em 1), foi apurado nos termos da Tabela de Taxas e outras Receitas Municipais que faz parte do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais, publicados no D.R., II Série, n° 237 de 11 de Outubro de 1999, cfr. fls. 22 destes autos. 4 - Os veículos identificados em 2), fazem parte do património da A… 5 - Encontram-se identificados com a designação de A… Considerando a invocada ilegalidade da liquidação impugnada por inconstitucionalidade orgânica das normas em que se fundamentou, constantes do citado Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais, a sentença recorrida veio a julgar procedente a impugnação, aderindo, no essencial, à jurisprudência, que cita e transcreve, do acórdão do STA, de 18/5/2005, no proc. nº 1176/04, e concluindo que, embora este aresto se reporte a taxa liquidada por anúncios colocados em prédio particular, a fundamentação ali exarada é transponível para o caso presente, pois que embora os tributos liquidados ora em causa se reportem «à renovação de licenças de “dizeres” em viaturas automóveis, licença esta de carácter anual e automaticamente renovável», também aqui é de concluir que apesar de, inicialmente, no momento em que é autorizada a colocação dos anúncios haver uma eventual contrapartida do Município consubstanciada na actividade destinada a verificar se eles respeitam o equilíbrio urbano, ambiental e paisagístico e, designadamente, os critérios de licenciamento definidos nos arts. 3° e 4° da Lei n° 97/88 , de 17/8, essa actividade é desenvolvida apenas no momento da instalação dos anúncios e não da renovação da licença, que se concretiza automaticamente. Por isso, não se pode ver uma relação de correspectividade entre essa actividade de natureza momentânea e um tributo que é cobrado anualmente, sem qualquer novo procedimento de licenciamento, a título de renovação de licença. A recorrente discorda do assim decidido, sustentando, em suma, que a sentença incorre em erro de direito, violando o disposto nos arts. 103º , nº 2 e 165º , nº 1, al. i) da CRP e no n° 2 do art. 4° da LGT e, por concluir que o tributo em apreço configura um imposto por inexistência de sinalagma e, consequentemente, por considerar inconstitucionais as normas contidas nos normativos aplicáveis do citado Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais, ao abrigo dos quais foi efectuada a liquidação. A questão a decidir no presente recurso resume-se, pois, à de saber se os tributos denominados “taxas” cobrados pela Câmara Municipal do Porto relativamente a instalação de publicidade em viaturas particulares constituem, efectivamente, taxas ou se são de qualificar como impostos. Vejamos. 4.1. As normas que suportam a liquidação impugnada são o art. 6º do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais (Município do Porto) e o art. 56º, nº 1, al. b) da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais (TTORM), que integra aquele Regulamento, ambos publicados no DR, II Série, nº 237, Apêndice nº 128, de 11/10/1999. Esse art. dispõe: «Artigo 6º (Liquidação) A liquidação das taxas e outras receitas municipais será efectuada com base nos critérios definidos na tabela e nos elementos fornecidos pelos interessados ou pelo valor dos serviços prestados. …» Por sua vez, o citado art. 56º da Tabela, estabelece o seguinte: «Chapas, placas, tabuletas, telas, lonas e outra publicidade não incluída nos artigos anteriores: Sendo mensurável em superfície, por metro quadrado ou fracção: Por mês — 500$; Por ano — 3000$. Quando mensurável apenas linearmente, por metro ou fracção: Por mês — 650$; Por ano — 3000$. Quando não mensurável de harmonia com os números anteriores, por anúncio ou reclamo: Por mês — 750$; Por ano — 5000$. Observações: 1ª. As taxas são devidas sempre que os anúncios se divisem da via pública, entendendo-se para esse efeito como via pública as ruas, estradas, caminhos, praças, avenidas e todos os demais lugares por onde transitem livremente peões ou veículos. (…)» 4.2. Por outro lado, nos arts. 3º, 4º, 6º e 23º do Regulamento de Publicidade, Propaganda Política e Eleitoral e Outras Utilizações do Espaço Público da Câmara Municipal do Porto, publicado no DR II série, de 8/9/2006, estabelece-se: Artigo 3º - Âmbito «1 — O presente Regulamento aplica-se a qualquer forma de publicidade e outras utilizações do espaço público previstas no presente Regulamento, quando afixada, inscrita ou instalada em edifícios, equipamento urbano ou suportes publicitários, quando ocupe ou utilize o espaço público e deste seja visível, ou audível. 2 — O presente Regulamento aplica-se ainda a qualquer forma de publicidade difundida, inscrita ou instalada em veículos, cujos proprietários ou possuidores tenham residência permanente, sede ou delegação na área do município do Porto, ou utilizem os veículos com fins exclusivamente publicitários. 3 — …» Artigo 4º - Noções «Para efeitos deste Regulamento, entende-se por: a) Publicidade — qualquer forma de comunicação feita no âmbito de uma actividade económica, com o objectivo de promover a comercialização ou alienação de quaisquer bens ou serviços, bem como qualquer forma de comunicação que vise promover ideias, princípios, iniciativas ou instituições, que não tenham natureza política; (…)» Artigo 6º - Obrigatoriedade do licenciamento «1 — Em caso algum será permitido qualquer tipo de publicidade ou outra utilização do espaço público constante deste Regulamento, sem prévio licenciamento ou autorização a emitir pela Câmara Municipal. 2 — …» Artigo 23º - Emissão, renovação e cessação da licença «O regime jurídico da emissão, renovação e cessação das licenças encontra-se definido no Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças Municipais, sendo aplicáveis as taxas constantes da respectiva tabela em vigor.» No caso, para o cálculo do montante apurado foi utilizado o valor unitário, por viatura, de Euros 14,96/m 2 /ano (cfr. fls. 183), que não vem questionado. 4.3. É sabido que quer o imposto quer a taxa constituem receitas públicas coactivamente impostas: o que distingue estes tributos é a perspectiva teleológica de cada um deles, na medida em que enquanto o imposto «... é uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos» (cfr. Prof. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, 262) a taxa tem «carácter sinalagmático, não unilateral, o qual por seu turno deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares» (Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, Vol. I, Lisboa, 1981, pag. 42), ou seja, pressupõe uma contraprestação por parte do ente público que a exige, a verificar-se na respectiva génese, e que deve concretizar-se naquela prestação de serviço público, naquele acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção do obstáculo jurídico à actividade do particular (cfr. Casalta Nabais, Contratos Fiscais, Coimbra 1994, 236). Noutro local, este mesmo autor sublinha, aliás, que apenas constituirão verdadeiras taxas as que, «para além de se configurarem como tributos bilaterais, baseados portanto numa relação do tipo do ut des ou sinalagmática, tiverem por critério a ideia de proporcionalidade entre a prestação pública e a contraprestação em que se consubstancia a taxa, ou seja, se tiverem por base o princípio da equivalência (…) entre prestação e contraprestação. (…) Pois se isto se não verificar, então estaremos, se não em termos da ciência das finanças ou mesmo do direito financeiro, pelo menos em termos jurídico-constitucionais, perante verdadeiros impostos, com todas as consequências que daí derivam, seja em sede do princípio da legalidade fiscal, que impede os municípios de os instituir sem lei prévia, seja do princípio da igualdade fiscal, que implica que os mesmos sejam aferidos com base na capacidade contributiva e não com base no princípio da proporcionalidade, por que se afere a igualdade das taxas» (Por um Estado Fiscal Suportável – Estudos de Direito Fiscal; Almedina, 2005, pags. 583 e 584). Na definição legal e doutrinal da taxa individualiza-se, pois, um aspecto estrutural da mesma (a sinalagmaticidade ou bilateralidade) e, em consequência, os respectivos pressupostos da sua cobrança. E, como aponta Saldanha Sanches, sendo a bilateralidade um aspecto estruturante da natureza da taxa, ela «só poderá ter lugar quando se trate de um qualquer bem que seja divisível, ou seja, que possa ser prestado em unidades individualizadas. Não basta que a receita obtida por meio da taxa seja usada na cobertura de despesas respeitantes ao mesmo grupo de habitantes, à mesma comunidade local que a suporta. Terá de haver uma mais estreita correlação entre o destinatário do encargo financeiro e o beneficiário da despesa pública para que possamos estar perante uma taxa. E esta existência de um sinalagma, ainda que expresso sob variadas formas, constitui uma condição para que uma qualquer imposição administrativa possa ter a qualidade de taxa, com todas as consequências que lhe são inerentes, principalmente quanto ao seu modo de criação, pois as taxas estão excluídas da reserva de lei em sentido formal, a qual é uma condição orgânica para a criação de impostos. É esta característica - a sinalagmaticidade - que lhe permite que, no Estado de Direito, as taxas não sejam criadas por lei em sentido formal. Com efeito, é precisamente o facto de à relação sinalagmática em que assentam permitir o controlo do valor da taxa, ao contrário do que se passa nos impostos, em que não há parâmetros de controlo imediatos quanto à sua medida, que justifica a não sujeição das taxas às apertadas vinculações (formais e materiais) do princípio da legalidade, que são uma garantia dos destinatários dos impostos. (…) Não podemos esquecer que o cerne da definição de taxa se encontra, como vimos, no conceito de sinalagma: onde este falte, falta a taxa - mesmo que estejamos perante uma das circunstâncias pressuponentes elencadas. Como vimos, não basta que haja estrutura formalmente sinalagmática para que haja taxa. O conceito de sinalagma deve ser material e incluir um qualquer equilíbrio interno que há-de passar sempre pela necessidade de, a prestação pública envolver algum facere, um facere dispendioso que beneficie o sujeito passivo de forma individualizável e que deverá ser suportado por este e não pelos recursos gerais do ente público. No caso da cobrança de prestações pecuniárias pela prestação de um qualquer serviço público, a total inexistência de sinalagma material é mais difícil de se verificar (…) No caso de cobrança de taxas pela mera utilização do domínio público, sem qualquer actividade por parte do detentor desse mesmo domínio público, não há um custo a cobrir e as receitas serão, deste modo, afectas às necessidades gerais do sujeito activo - por um lado, falta o parâmetro de controlo do montante fixado e, por outro, verifica-se a afectação de receitas a necessidades gerais, característica do imposto.» (Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, 3ª ed. Coimbra Editora, 2007, pags. 31 e sgts.). A propósito do conceito de remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares, este mesmo autor escreve, ainda, o seguinte (ob. cit., pags. 33 e sgts): «A remoção de um limite jurídico é outra daquelas a que podemos chamar justificações tradicionais para a cobrança de taxas. Porém, desde há muito que se colocam algumas reservas a esta forma de legitimação das taxas. Como observava Teixeira Ribeiro, há que distinguir entre a remoção de limites jurídicos que “possibilita a utilização de um bem semi-público e a que a não possibilita”. O que quer dizer que não podem ser cobradas taxas pela remoção de limites jurídicos criados de forma artificial por uma entidade dotada de poderes públicos, com o único objectivo de legitimar a cobrança de uma taxa. Se assim não fosse, as autarquias poderiam, por exemplo, vir afirmar que, mesmo no caso de concessões feitas pelo Estado, os serviços por este concessionados só poderiam ter presença física no espaço do concelho mediante o pagamento de uma taxa por atribuição de uma licença pelo município. Ora, mesmo perante um caso em que havia, efectivamente, poder de licenciamento e superintendência por parte do município, foi outra a posição tomada pelo Tribunal Constitucional, a propósito da tentativa, por parte de um município, de cobrar uma taxa pela realização de publicidade em veículos automóveis que circulassem no espaço do concelho». Em suma, aceita-se que o traço distintivo fundamental que permite, no plano jurídico, diferenciar o imposto e a taxa é o carácter unilateral daquele face ao carácter bilateral desta última, sendo que «o vínculo jurídico de taxa tem por causa a prestação por uma entidade pública de utilidades individualizadas» (Soares Martinez, Direito Fiscal, 7ª ed., Coimbra, 1997, pp. 27 e 37) e, como se diz no recente acórdão deste STA, de 25/5/11, rec. nº 093/11, sendo consensual « que a denominação atribuída ao tributo pouco releva, havendo, antes, que atentar à sua estrutura, à sua “verdadeira natureza”, sendo esta a determinante para se aferir do regime jurídico-constitucional aplicável à respectiva criação normativa, exigindo-se a criação por Lei, da Assembleia da República ou do Governo (havendo autorização legislativa), se a prestação pecuniária coactiva tiver natureza de imposto (artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República). Se no plano da dogmática jurídica a distinção entre as duas categorias de tributos não oferece dificuldades de maior, tais dificuldades revelam-se frequentemente perante os tributos em concreto, pois que a tarefa de subsunção da realidade às categorias dogmáticas não é isenta de dificuldades .» E estas características que a doutrina vem apontando à caracterização da taxa encontram, aliás, assento legislativo no nº 2 do art. 4º da LGT . 4.4. Também a jurisprudência do Tribunal Constitucional se tem debruçado sobre esta temática, socorrendo-se essencialmente de um critério que pode qualificar-se como “estrutural”, porque assente na “unilateralidade” dos impostos (cfr., por exemplo, os acs. nºs. 76/88 e 382/94, publicados respectivamente no DR, I Série, nº 93, de 21/4/1988, e II Série nº 208, de 8/9/1994), admitindo ainda, porém, como factor adicional de ponderação, um elemento de carácter finalístico: que se tome em consideração a “razão de ser ou objectivo das receitas em causa”, quer para recusar a certas receitas o carácter de imposto, quer como argumento ponderoso para afastar o carácter de taxa a uma dada prestação pecuniária coactiva (cfr. por exemplo, o ac. nº 70/92, publicado no DR, II Série, nº 189, de 18/8/1992). E esta orientação jurisprudencial foi, até 2010, a dominantemente seguida pelo Tribunal Constitucional (cfr. por exemplo, a propósito das taxas de publicidade, o ac. nº 558/98 (taxas de publicidade em veículos particulares), in DR, II Série, nº 261, de 11/11/1998), bem como os acs. nºs. 63/99 (in DR, II Série, nº 76, de 31/3/1999), 96/2000 (in DR, I Série-A, nº 65, de 17/3/2000) e 436/03, de 30/9/2003, todos relativos a taxa de publicidade em prédios particulares), ou, ainda, os acs. nºs. 92/02, de 26/2/2002, 437/03, de 30/9/2003, 453/03, de 14/10/2003, 34/04, de 14/1/2004, 109/04, de 11/2/2004 e 464/04, de 23/6/2004 (todos também relativos à mesma questão e, especificamente, à taxa de publicidade constante dos arts. 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa), ( () Referenciando os acs. nºs. 92/2002, 437/2003 e 109/2004, Saldanha Sanches acentua que esta jurisprudência do Tribunal Constitucional impediu «a criação (…) de licenças fiscais por parte das autarquias, impedindo uma aplicação abstracta, ou meramente formal, da Lei das Finanças Locais e da Lei Geral Tributária quando estas autorizem a cobrança de taxas pela remoção de um limite jurídico» (ob. cit. pág. 45). ) apesar de em quatro destes últimos arestos referidos (acs. 436/03, 34/04, 104/04 e 464/04) ter votado vencido o Cons. Benjamim Rodrigues, no entendimento (reafirmado, por exemplo, também na declaração de voto constante do acórdão nº 113/2004 do Plenário do TConstitucional, de 17/2/2004, proc. nº 537/2002), de que a simples remoção de um limite jurídico para a colocação de publicidade em edifício particular é motivo suficiente para a cobrança de uma taxa dado que pode consubstanciar uma prestação pública sinalagmática do pagamento da mesma, sem ser necessário que essa remoção “vise possibilitar uma utilização individualizada e efectiva de um bem público”. ( () Também referenciando e discordando do sentido deste voto de vencido, vide Saldanha Sanches, loc. cit. pág. 34, Nota 24. ) Todavia, alguma doutrina mais recente (cfr. Cardoso da Costa, Ainda a distinção entre “taxa” e “imposto” na jurisprudência constitucional”, in Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, 2006, págs. 561 e sgts.) apontava já algumas debilidades àquela jurisprudência do Tribunal Constitucional: quer por apreciar de modo igual a exigência de taxa pela emissão inicial da licença e a exigência pela respectiva renovação, na consideração de que, em ambos os casos, se não verifica o uso de qualquer bem público ou semi-público, uma vez que a actividade publicitária licenciada utiliza, para o seu exercício, unicamente bens privados, consideração esta que acaba por esquecer a possibilidade de à taxa corresponder, ainda nessa hipótese, a utilização de um bem semi-público, já não na modalidade de um bem físico, mas na modalidade de um “serviço”; quer por não ter em conta a definição legal que desse tributo é dada pela LGT (no nº 2 do seu art. 4º) e a possibilidade daí decorrente de, quando certa receita pública é exigida para que um particular possa desenvolver determinada actividade ou praticar determinado acto, que sem isso lhe estará vedado, daquele respectivo pagamento derivar sempre, para quem o faz, uma utilidade ou uma vantagem, quer estas se traduzam ou impliquem, ou não, a utilização de um bem semi-público. Porém, como aponta a recorrente, o Tribunal Constitucional veio, no ac. n° 177/2010, de 5/5/2010, tirado em Plenário e por unanimidade, e publicado no DR n° 110, II Série, de 8/6/2010 (no qual estava em causa a constitucionalidade do art. 2º do Regulamento de Taxas e Licenças e do art. 31º da Tabela de Taxas do Município de Guimarães, na medida em que prevêem a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular), a alterar o sentido daquela anterior citada jurisprudência e, consequentemente, a não julgar organicamente inconstitucionais tais normativos. E posteriormente, o mesmo Tribunal tem unanimemente mantido e firmado esta orientação, como se pode ver quer da Decisão Sumária nº 323/10, de 5/7/2010, proferida no proc. nº 469/10, da 2ª secção (na qual estavam em causa os arts. 19º do “Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais da Câmara Municipal do Porto” e 41º da respectiva Tabela de Taxas), Decisão Sumária esta que veio, aliás, a ser confirmada pelo ac. nº 360/10, de 6/10, quer da Decisão Sumária nº 417/10, de 11/10/2010, proferida no proc. nº 633/10, a qual veio, igualmente, a ser confirmada pelo ac. n° 436/2010, de 10/11. 4.7. Por sua vez, a jurisprudência deste STA, dividida, inicialmente quanto à matéria (cfr. no sentido de que estamos perante uma taxa, os acs. de 15/1/07 – rec. nº 20227, 2/7/1997 – rec. 21278, 26/5/1999 – rec. 23555, 29/11/2000 – rec. 25470, 15/5/2002 – rec. 26820; e no sentido de que estamos perante um verdadeiro imposto, cfr. os acs. de 5/2/97 – rec. 21005, 22/6/99 – rec. 21278, 29/3/2000 – rec. 20227 e 19/2/03 – rec. 1930/02), veio predominantemente a firmar-se em sentido idêntico ao da anterior jurisprudência maioritária do Tribunal Constitucional, conforme se vê, aliás, dos arestos indicados pelo MP, quer do acórdão do Pleno desta secção, de 18/5/2005, rec. nº 01176/04, nos quais se apreciaram questões idênticas à dos presentes autos. Contudo, após a prolação dos citados acórdãos do Tribunal Constitucional (ac. n° 177/2010, de 5/5/2010; Decisão Sumária nº 323/10, de 5/7/2010, proferida no proc. nº 469/10, da 2ª secção e acórdão nº 360/10, de 6/10, que a confirmou; Decisão Sumária nº 417/10, de 11/10/2010, proferida no proc. nº 633/10 e acórdão n° 436/2010, de 10/11, que a confirmou) também a jurisprudência do STA inflectiu o sentido até então dominante, acolhendo o entendimento sobre a qualificação como taxa da receita liquidada ao abrigo das normas de teor idêntico às aqui em causa, com o consequente juízo de não inconstitucionalidade orgânica das mesmas. Nomeadamente, nos acs. de 12/1/2011, de 19/1/2011, 6/4/2011 e de 25/1/11, nos recs. nºs. 752/10, 33/10, 119/11 e 93/11, respectivamente. Note-se, aliás, quanto ao aresto de 19/1/2011, que, tendo sido proferido, em 2/6/2010, um primeiro acórdão que julgou no sentido da inconstitucionalidade das normas ali em questão, dele veio a ser interposto recurso para o Tribunal Constitucional, recurso esse que veio a ser provido pela acima mencionada Decisão Sumária nº 417/10, de 11/10/2010 (confirmada pelo ac. n° 436/2010, de 10/11), razão pela qual veio, então, a ser proferido pelo STA o posterior acórdão de 19/1/2011, reformulando a decisão de acordo com o decidido pelo Tribunal Constitucional. E não iremos divergir deste entendimento, atendendo, como se consignou naquele citado acórdão de 6/4/2011 (por nós relatado), não apenas à nova argumentação aduzida pelo Tribunal Constitucional, mas também ao facto de o respectivo acórdão ter sido proferido em Plenário e por unanimidade (com a consequente autoridade reforçada resultante da formação alargada que o proferiu), ao facto de, posteriormente, a mesma jurisprudência ter sido reiterada em outras decisões (sendo que numa delas a pronúncia do Tribunal Constitucional versou, precisamente, uma anterior decisão deste STA (…) e ainda o facto de não se vislumbrarem novos argumentos que decisivamente se possam contrapor aquela fundamentação. 4.8. E apesar de o MP sustentar que, no caso presente, as taxas em causa só se justificam como forma artificial de angariar receitas para o município, pois que não existe qualquer utilização do espaço público tutelada pela actividade licenciadora da Câmara Municipal em termos de se poder considerar justificada a «remoção do obstáculo jurídico», dado que, estando em causa a afixação de publicidade em viaturas da recorrida A… S.A., tal afixação não constitui qualquer «ocupação» minimamente relevante do espaço público ou ainda do «espaço público aéreo», não se nos afigura que esta argumentação possa proceder. Com efeito, conforme se diz no citado acórdão n° 177/2010, de 5/5/2010, a distinção a fazer «não é entre as remoções que facultam e as que não facultam a utilização de um bem semipúblico, mas entre as que afastam um obstáculo real, ditado por um genuíno interesse administrativo, e as que eliminam um obstáculo artificialmente erguido para, através da remoção, propiciar à administração a cobrança de uma receita», sendo que «o tratamento, de modo constitucionalmente adequado, das prestações devidas pela concessão de licenças municipais não exige a diferenciação que o critério restritivo de taxa propugna, mas uma outra, decorrente do indispensável controlo sobre a verdadeira funcionalidade do obstáculo cujo levantamento justifica a contrapartida pecuniária. O modo de combater a “fuga” para o regime mais benévolo das taxas, sem que a natureza substancial da relação com o administrado o legitime, passa, como acentua CARDOSO DA COSTA, por esse meio – o do «teste de verosimilhança, destinado (…) a afastar a qualificação de “taxa” nos casos em que ela se ligue à remoção de um obstáculo “artificial”, criado apenas para se proporcionar a cobrança de uma receita (dito por outras palavras, nos casos em que à criação do obstáculo não vá subjacente um interesse “administrativo” autónomo, mas unicamente um interesse “fiscal”». Ora, no caso vertente, o facto de os anúncios estarem colocados em viaturas particulares, não invalida que a respectiva actividade publicitária (decorrente das respectivas inscrições) se projecte visualmente no espaço público, interferindo conformadoramente na configuração do ambiente de vivência urbana das colectividades locais. A fixação do âmbito de incidência da taxa em questão leva em conta isso mesmo, pois só são taxados “os anúncios que se divisem da via pública” (cfr. a observação 1ª ao art. 56º do Regulamento aqui questionado). A argumentação constante do acórdão que vimos citando não deixa, aliás, de equacionar a questão, referindo, nos respectivos Pontos 8 a 12, o seguinte: «8. Esta orientação restritiva entronca na conceptologia própria da ciência das finanças públicas, como os seus defensores reconhecem. (…) Acontece, porém, que essa situação se alterou com a promulgação da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei nº 398/98 , de 17 de Dezembro). Na verdade, o artigo 4,º, nº 1, desse diploma veio explicitar que «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». De igual modo, a Lei nº 53-E/2006, de 29 de Dezembro (alterada pela Lei nº 64-A/2008 , de 31 de Dezembro, e pela Lei nº 117/2009 , de 29 de Dezembro), que aprova o regime geral das taxas das autarquias locais, consagra, no artigo 3º, idêntica categorização. Perante esta enumeração tripartida das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, é incontroverso que o legislador não acolheu aquela concepção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto autosuficiente da figura. A própria formulação utilizada sugere isso mesmo, pois a disjuntiva que antecede a referência final corta toda a ligação conectiva com os dois tipos de contraprestação antes expressos. E não faria, na verdade, qualquer sentido que o enunciado legal previsse um terceiro grupo de situações, em alternativa às duas outras anteriormente previstas, para se concluir que não se chega, afinal, a ultrapassar o âmbito da “utilização de um bem do domínio público”, pois só conta a remoção que a ela conduza. Não pode extrair essa conclusão um intérprete obrigado a presumir que o legislador “soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” ( artigo 9º , nº 3, do Código Civil ). A não valer por si mesma, sem mais, a previsão do último tipo de situações qualificadoras da taxa seria inteiramente dispensável e enganadora. Até porque a utilização de um bem público implica sempre uma prévia permissão ou autorização dessa conduta, sem a qual a utilização está vedada. No quadro dessa previsão, os dois pressupostos estão sempre interligados, sendo manifestamente inapropriada a criação de uma outra hipótese de contraprestação, com um âmbito aplicativo inteiramente coincidente com o de outra já prevista. Pode até concluir-se, tendo em conta esse factor sistemático de interpretação, que o espaço de operatividade autónoma, em face da previsão anterior, da modalidade consistente na remoção de um obstáculo jurídico é precisamente dado por aqueles casos em que essa remoção não está funcionalizada à utilização de um bem público. Esta noção mais ampla de taxa não representa, aliás, uma inovação, por via legislativa, pois o legislador limitou-se a perfilhar uma orientação, contraposta à acima referida, já anteriormente presente num significativo sector da doutrina portuguesa. (…) 9. Mas a adopção, pelo legislador ordinário, deste conceito de taxa, posto que não deva ser desconsiderada, não resolve a questão de constitucionalidade. Trata-se, na verdade, de um conceito vigente na ordem infraconstitucional, sem qualquer garantia “automática” de aplicabilidade no plano da Constituição. Como logo se afirmou, a este propósito, no Acórdão n.º 346/2001, e foi reiterado em arestos posteriores, o princípio da constitucionalidade opõe-se a que os preceitos e princípios constitucionais sejam interpretados “em função do direito infraconstitucional em vigor”. Em face do conceito da lei ordinária, há que aferir se esse é também o conceito pressuposto pelas normas constitucionais que submetem as taxas a um tratamento diferenciado, em relação aos impostos. E não é de afastar que tal conceito se revele inapto a definir adequadamente o âmbito de incidência da não aplicação das exigências constitucionais referentes aos impostos, o mesmo é dizer, que tenha cabimento um conceito “constitucional” de taxa, mais restritivo do que o fixado na Lei Geral Tributária. Mas o tratamento da questão, no específico plano jurídico-constitucional, não pode ignorar este dado legislativo, pois o que urge saber, ao fim e ao cabo, é se há fundamento para nos afastarmos do conceito de direito ordinário. Não havendo, nesta matéria, uniformidade de posições doutrinais, “o mais” da consagração legislativa de uma das duas orientações em confronto, sem ser decisivo, deve contar, na apreciação a fazer quanto à noção de taxa presente na disciplina constitucional. E, nesta perspectiva, não é descabido considerar que o ónus da argumentação incide com peso acrescido sobre os que entendem ser aquele conceito imprestável, no plano da normatividade constitucional. Importaria deixar a claro que, com a noção mais extensiva de taxa, ficam libertos das exigências constitucionais respeitantes à imposição de impostos tributos que, de acordo com a teleologia própria dessas exigências, a elas deveriam ficar submetidas. Ora, não vemos que tenha sido avançado, nem na doutrina, nem na jurisprudência, qualquer argumento no sentido de que a noção de taxa, tal como estabelecida no artigo 4º , nº 1, da LGT , e no artigo 3º da RGTAL, contemplando como modalidade autónoma a prestação exigível pela remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, “não serve” ao princípio da legalidade no domínio fiscal, por comprometer as valorações que lhe subjazem. Não só isso não foi feito como, pelo contrário, já se argumentou convincentemente no sentido da adequação do conceito de direito ordinário às razões constitucionais de diferenciação do tratamento das duas espécies de tributos. (…) 10. Por detrás do conceito restritivo de taxa, estão razões pragmáticas, ligadas à preocupação legítima de obstar a que, sob o rótulo enganador de “taxas”, se obtenham verdadeiras receitas fiscais, receitas a que é de atribuir essa qualificação por não se vislumbrar que o obstáculo a remover tutele um interesse público que não seja esse mesmo, de ordem estritamente financeira. E há que reconhecer que a noção ampla de taxa potencia o risco de verificação dessas situações, em que a exigência de licença é uma “mero estratagema para obter receitas” (CASALTA NABAIS, Direito fiscal, 5ª ed., Coimbra, 2009, 15, n. 27). Simplesmente, a solução vai longe demais, sendo patentemente desproporcionada à prossecução do objectivo de combater a criação de verdadeiros impostos sem os resguardos e as garantias constitucionalmente exigidos. Ela, na verdade, leva a tratar igualitariamente (como impostos) todas as prestações exigidas pelo levantamento de um obstáculo jurídico a uma actividade privada, se esta não se traduzir na utilização de um bem semipúblico, sem levar em conta a natureza finalística desse obstáculo, a razão de ser da sua existência e a concomitante configuração real do interesse protegido. Esta orientação não separa aquilo que pode e deve ser separado, já que todas as “taxas” devidas por licenças que não se projectem na utilização de um bem semipúblico são tratadas como licenças fiscais, apagando a autonomia e a especificidade, sob o ponto de vista constitucionalmente relevante, das chamadas licenças administrativas ou policiais – aquelas, no dizer de ALBERTO XAVIER (ob. cit., 53), “estabelecidas predominantemente por razões gerais de ordem administrativa”. A distinção a fazer não é, assim, entre as remoções que facultam e as que não facultam a utilização de um bem semipúblico, mas entre as que afastam um obstáculo real, ditado por um genuíno interesse administrativo, e as que eliminam um obstáculo artificialmente erguido para, através da remoção, propiciar à administração a cobrança de uma receita (cfr., quanto a esta distinção, CASALTA NABAIS, ob. cit., 14-15, Autor que, no entanto, considera “verdadeiras licenças fiscais” as taxas relativas à publicidade através de anúncios). O tratamento, de modo constitucionalmente adequado, das prestações devidas pela concessão de licenças municipais não exige a diferenciação que o critério restritivo de taxa propugna, mas uma outra, decorrente do indispensável controlo sobre a verdadeira funcionalidade do obstáculo cujo levantamento justifica a contrapartida pecuniária. O modo de combater a “fuga” para o regime mais benévolo das taxas, sem que a natureza substancial da relação com o administrado o legitime, passa, como acentua CARDOSO DA COSTA, por esse meio – o do «teste de verosimilhança, destinado (…) a afastar a qualificação de “taxa” nos casos em que ela se ligue à remoção de um obstáculo “artificial”, criado apenas para se proporcionar a cobrança de uma receita (dito por outras palavras, nos casos em que à criação do obstáculo não vá subjacente um interesse “administrativo” autónomo, mas unicamente um interesse “fiscal”» (ob. loc. cit.). 11. Assente que há prestações conexas, sem mais, ao licenciamento de um comportamento dos particulares, a que cabe, também do ponto de vista das valorações constitucionais, a qualificação como taxa, cumpre ajuizar, por último, se o tipo de situações de que o caso vertente é exemplo se integra nessa categoria. (…) Na busca da máxima perceptibilidade e do maior impacto da respectiva mensagem junto dos potenciais consumidores ou utentes dos produtos ou serviços publicitados, o anunciante utiliza, com muita frequência, formas agressivas de comunicação, em termos luminosos, gráficos ou, até, de dimensão e destaque físicos, pelo que a visualização tem verdadeiros efeitos intrusivos, no ambiente de vida comunitária. Contrariamente ao que transparece de algumas apreciações, a questão não se resolve, pois, pela simples demarcação “física” dos espaços privado e público, determinando-se a legitimidade da qualificação como taxa pela “ocupação” de um ou de outro, por parte da fonte emissora da mensagem publicitária. «É que – faz-se notar na referida declaração de voto do Conselheiro Benjamim Rodrigues – a utilidade essencial e determinante na óptica do utilizador que o obrigado do tributo obtém pela via do pagamento do tributo não é propriamente a utilidade traduzida na afixação ou inscrição dos anúncios nos bens do domínio privado mas sim, essencialmente, a utilidade dos mesmos poderem ser visíveis e tidos em conta por quem circula nos espaços públicos planificados pelos municípios e cuja preservação como ecologicamente sadios principalmente lhes compete». A colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade publicitária seja relativamente proibida (cfr., entre outros, o Acórdão nº 558/98), ficando sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, “para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental” ( artigo 1º da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto, alterada pela Lei nº 23/2000 , de 23 de Agosto). De forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do jus utendi de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adoptada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”, nos termos constitucionalmente exigidos (alínea e) do artigo 66º da CRP). 12. Mas a conexão privado-público, que se estabelece por força da afixação e inscrição de mensagens de publicidade em prédios privados, não deve representar-se apenas segundo um “modelo de limites”, traduzindo a ideia simples de que ao privado cumpre respeitar as restrições que advêm da intangibilidade de interesses públicos. Se assim fosse, poderia ter cabimento a orientação que valora diferentemente a taxa devida pela concessão da licença, como acto administrativo praticado em dado momento temporal, das sucessivas renovações dessa taxa, das prestações periodicamente reiteradas, em função da manutenção, ao longo do tempo, da publicidade. Poderia sustentar-se, deste ponto de vista, que é apenas a colocação da publicidade que requer, como contrapartida, a actividade administrativa prévia de verificação da observância dos deveres negativos do obrigado tributário, os quais dão conteúdo aos critérios de licenciamento enunciados no artigo 4º da Lei n.º 97/88 . Uma vez prestado, esse serviço público não se renova, pelo que não se divisa a existência de qualquer contrapartida específica para a remuneração periódica da mera permanência do reclamo (assim, o Acórdão nº 437/2003; cfr. ainda o Acórdão nº 166/2008, onde se salienta que, estando em causa – como acontece nos presentes autos – a renovação da licença e não o licenciamento ex novo, «mais reforça a ausência de correspectividade/sinalamaticidade entre a taxa devida e o serviço a prestar pelo município, na medida em que a publicidade em causa já se encontra devidamente afixada no imóvel pertencente à recorrida, não se vislumbrando que serviços concretos poderia aquele município ser forçado a praticar, por força da mera renovação da licença»). Afigura-se-nos que esta orientação, para além de se apoiar numa compreensão restritiva do conceito de taxa, denegatória da autonomia da modalidade consistente na remoção de um obstáculo jurídico, é excessivamente redutora do conteúdo da relação estabelecida entre o anunciante e a administração local. Não está em causa apenas o interesse de integridade dos valores, ambientais, urbanísticos e outros, que poderiam ser afectados por causa da actividade publicitária, interesse esse acautelado através da intervenção administrativa de fiscalização do cumprimento dos deveres específicos de omissão enumerados no artigo 4º da Lei nº 97/88 . A emissão da licença, o mesmo é dizer, o levantamento do obstáculo jurídico (que já vimos não ser arbitrário) dá origem a uma relação com o obrigado tributário distinta da que intercede com a generalidade dos administrados, no quadro da qual a entidade emitente assume uma particular obrigação – a duradoura obrigação de suportar (pati) uma actividade que, embora respeitando aqueles deveres, interfere permanentemente com a conformação de um bem público. Com o licenciamento, alteram-se as posições jurídicas recíprocas de administração e administrado, ficando aquela onerada, enquanto a situação persistir, com uma obrigação até aí inexistente. Inversamente, o anunciante ganha título para uma activa e particular fruição, em termos comunicacionais, do espaço ambiental, necessária à realização da utilidade individual procurada, a qual não se confunde com o gozo passivo desse espaço, ao alcance da generalidade dos cidadãos (cfr., todavia, o Acórdão nº 437/2003). Em exclusivo proveito próprio, um sujeito privado – o anunciante – introduz, através da actividade publicitária, mudanças qualitativas na percepção e no gozo do espaço público por parte de todos os que nele se movem, “moldando-o”, em função do seu interesse. A constituição da obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário. Findo o prazo para o qual tinha sido concedida a remoção da proibição do exercício da actividade publicitária, torna-se necessário proceder à reavaliação da situação, do ponto de vista da permanência das condições legais de licenciamento, o que justifica a cobrança de uma nova prestação tributária. Essa reavaliação é um pressuposto da continuidade da fruição, por um novo período, das utilidades propiciadas por tal actividade, no que o particular se mostra interessado. Não faz sentido, atenta essa relação causal, distinguir o licenciamento da sua renovação, ou a contrapartida devida pelo período inicial das que são exigíveis pelos períodos de renovação da licença. Assim como, noutra dimensão problemática, não há razões para considerar a taxa de publicidade consumida por anteriores quantias devidas para a realização de outros trâmites de que eventualmente depende a utilização de edifícios privados para fins publicitários. Já defendida na doutrina (cfr. P. PITTA e CUNHA/J. XAVIER DE BASTO/A. LOBO XAVIER, “Os conceitos de taxa e imposto a propósito de licenças municipais”, Fisco, ano 5 (1993), 3 s., 6-7), esta tese ignora a especificidade da contrapartida outorgada ao anunciante, inconfundível com qualquer outra e autónoma em relação a causas de prestação com ela eventualmente cumuláveis.» Desta fundamentação resulta, a nosso ver, um entendimento, por parte do Tribunal Constitucional, que se afasta, em termos argumentativos, da posição que vinha sendo sufragada e que assentava, essencialmente, na rejeição da configuração como taxas de receitas em que não se vislumbra que esteja em causa qualquer forma de utilização de um bem público ou semi-público e em que o ente tributador não “venha a ser constituído numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico”, sendo que a circunstância de a liquidação impugnada se reportar a taxa por publicidade em veículos particulares e por renovação da respectiva licença, não afasta a aplicabilidade da doutrina transcrita. 4.9. Assim, e considerando também a fundamentação constante do citado acórdão deste STA, de 6/4/2011, rec. nº 119/11, por nós relatado e para a qual remetemos, concluímos pela natureza de taxa dos tributos em causa nos autos e pela não inconstitucionalidade orgânica das normas, acima transcritas, do Regulamento aqui sindicado. Daí que importe concluir, igualmente, pela legalidade da liquidação impugnada e pela consequente revogação da sentença. DECISÃO Nestes termos, acorda-se em, dando provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e julgar improcedente a impugnação. Custas pela recorrida, apenas na 1ª instância, dado que não contra-alegou no recurso. Lisboa, 8 de Junho de 2011. - Casimiro Gonçalves (relator) - Isabel Marques da Silva - Brandão de Pinho.