I. Relatório
1. IMT - INSTITUTO DA MOBILIDADE E DOS TRANPORTES [IMT], interpõe recurso de revista do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul [TCAS], em 04.10.2017, que concedeu provimento ao recurso de apelação interposto pela requerente cautelar A………., SA, e suspendeu a eficácia da deliberação de 30.09.2016, do seu Conselho Directivo, no segmento respeitante ao «Centro de Inspecção de Viana do Castelo - Darque».
Conclui assim as suas alegações de revista:
1- O presente recurso tem por objecto o manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, no que concerne à interpretação e aplicação do regime jurídico de funcionamento dos centros de inspecção [Lei nº11/2011, de 26.04, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19.02, se e quando conjugado com a Portaria nº221/2012, de 20.07, com as alterações dadas pela Portaria nº378-E72013, de 31.12], e quanto à ponderação em concreto dos pressupostos a que alude o artigo 120º do CPTA, razão pela qual, face à extrema relevância jurídica e social desta questão, uma vez que a sua admissão se revela fundamental para a melhor e uniforme aplicação do direito, o recorrente IMT, IP, vem, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 150º do CPTA, apresentar este recurso de revista;
2- O enfoque jurídico baseia-se, essencialmente, no seguinte: - Saber quais os efeitos da caducidade do contrato de gestão de centros de inspecção, celebrado nos termos e para efeitos do artigo 3º da lei nº11/2011, de 16.04, com o IMT, IP, no caso de a entidade não assegurar a aprovação do seu centro de inspecção, nos termos do artigo 14º da referida Lei nº11/2011, de 16.04, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19.02, no prazo legal de dois anos a contar da celebração do contrato; e se tais efeitos [caducidade do contrato] sofrem distorções no caso concreto das entidades [ex-entidades autorizadas] que, à data da entrada em vigor da referida lei, exerciam a actividade de inspecção técnica de veículos, conforme resulta dos artigos 7º e 34º da Lei nº11/2011; - saber se a Lei nº11/2011, na sua actual redacção, se aplica de forma igual e uniformemente a todas as entidades gestoras a operar em Portugal, independentemente de se chamarem entidades autorizadas ou entidades gestoras, em face do disposto nos artigos 3º e 7º e 34º da citada Lei nº11/2011;
3- Considera-se que a questão jurídica descrita, assume elevada importância jurídica e social, quer para o regular funcionamento do sector económico e social em análise, quer para a Administração Pública, a quem compete aplicar de forma adequada e uniforme o regime legal, quer para os cidadãos utentes dos centros de inspecção, que beneficiarão de uma decisão clarificadora do Tribunal de Revista, uma vez que o que se discute é saber qual a correta interpretação - para concretização pela Administração - das disposições legais e regulamentares que regem o funcionamento dos centros de inspecção;
4- Entendemos, por essa razão, estarmos perante uma questão jurídica que pela sua relevância sociojurídica, se reveste de importância fundamental, razão pela qual o recurso deverá ser admitido;
5- Note-se que estamos face a questão de direito substantivo com alto grau de probabilidade de ultrapassar os limites da situação singular e concreta, que é uma questão bem caracterizada, sob o ponto de vista substantivo, passível de se repetir em casos futuros no foro judicial, a qual, salvo o devido respeito, sofre de erro ostensivo de julgamento na aplicação do direito, de tal modo que é manifesto que só a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa poderá dissipar as dúvidas sobre a adequada interpretação e aplicação do quadro legal que regulamenta esta situação;
6- Em resumo, estão reunidos todos os pressupostos do artigo 150º do CPTA, designadamente a elevada relevância jurídica e social de questão de importância fundamental, sendo o presente recurso necessário para uma melhor aplicação do direito ao caso concreto, termos em que se requer, seja o mesmo admitido, seguindo-se os demais termos;
7- No presente recurso está em causa o seguinte:
a) Erro de julgamento na aplicação do direito, na interpretação dada ao regime jurídico relativo ao funcionamento dos centros de inspecção técnica de veículos [Lei nº11/2011, de 26.04, na sua versão actual, conjugada com a Portaria nº221/2012, de 20.07, na sua versão actual], na aplicação ao elenco dos factos dados como provados do acórdão do douto TCAS, de 10.08.2017, designado acórdão recorrido;
b) Erro de julgamento na aplicação do direito, relativamente à falta de preenchimento dos pressupostos necessários à adopção das providências cautelares, nos termos e para os efeitos do artigo 120º do CPTA;
8- Na decisão desta providência cautelar, o Venerando TCAS afasta-se da jurisprudência por si mesmo adoptada sobre a presente questão de direito substantivo [ver AC 06.10.2016, Processo nº13598/16, e AC de 19.07.2016, Processo nº13682/16], bem como da jurisprudência já fixada pelo TCAN [ver AC de 13.01.2017, Processo nº462/16.4BECSR], limitando-se a remeter a interpretação da questão de direito substantivo, de forma quase integral, para o recentíssimo AC do TCAN, de 09.06.2017, Processo nº1016/16.8BEAVR, aresto que assenta num entendimento notoriamente errado das disposições contidas na Lei nº11/2011, se e quando conjugadas com o disposto na Portaria nº221/2012;
9- O douto acórdão recorrido é, nessa medida, ilegal, dando uma incorrecta interpretação do regime jurídico de funcionamento de centros de inspecção [Lei nº11/2011, de 26.04, conjugado com o disposto na Portaria nº221/2012, de 20.07];
10- Não existem, ao contrário do que sustenta o douto acórdão recorrido, dois regimes legais diferenciados, um aplicável às designadas entidades autorizadas, outro aplicável às atuais entidades gestoras de centros de inspecção de veículos, mas apenas um regime geral e uniforme para todas as entidades do sector a operar em Portugal, que decorre da Lei nº11/2011, na sua versão actual, regulamentada nos termos do seu artigo 36º, através da Portaria nº221/2012, na sua versão actual;
11- O sistema jurídico em questão é obviamente unitário, devendo ser interpretado à luz da presunção do nº3 do artigo 9º do Código Civil, que diz que «Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados»;
12- Ora, o legislador ordinário de revisão não podia ser mais explícito, conforme resulta do Parecer do CEJUR junto aos autos, relativamente à interpretação do prazo de caducidade do[s] contrato[s] de gestão dos centros de inspecção, designadamente dos das ex-entidades autorizadas, de acordo com o disposto no artigo 9º, nº4, alínea a), conjugado com o artigo 34º, nº1, da Lei 11/2011, e a Portaria 221/2012, quando designadamente refere: «Igualmente se concorda com a afirmação da supra citada deliberação de que o espírito do legislador era conceder um prazo efectivo de dois anos para implementação das alterações necessárias ao cumprimento dos novos requisitos técnicos impostos pela Portaria nº221/2012, tendo determinado que a data limite a considerar para a implementação das adaptações previstas na Portaria nº221/2012, é de 2 anos a contar da data de notificação dos contratos de gestão;
13- Não possui qualquer suporte na letra da lei, e menos resulta do pensamento do legislador ordinário e regulamentar, conforme o disposto no nº1 do artigo 9º do CC, a interpretação dada no acórdão recorrido, quando se refere que existirem dois prazos distintos - um prazo de 2 anos a contar da celebração do contrato para as entidades gestoras assegurarem a aprovação de centro de inspecção [ver artigo 9º, nº4, alínea a), da Lei nº11/2011]; e um prazo de 1 ano, a contar da data da publicação da Portaria nº221/2012, para as ex-entidades autorizadas promoverem o cumprimento dos requisitos consagrados na Portaria, prazos definidos com natureza diferente, implicando o incumprimento do primeiro a caducidade automática do contrato de gestão, ao passo que o incumprimento do prazo da Portaria [artigo 10º, nº2] implicaria apenas a aplicação de uma contra-ordenação ou, eventualmente, de sansões acessórias, por parte da Entidade Requerida;
14- Surpreendentemente, a interpretação fixada no acórdão recorrido, contraria frontalmente a jurisprudência anteriormente consolidada sobre a matéria de direito substantivo em análise, quer a do próprio TCAS, quer ainda a fixada pelo TCAN, concretamente a plasmada no[s]:
- Acórdão do TCAN, de 13.01.2017 - Processo nº462/16.4BECBR;
- Acórdão do TCAS, de 19.07.2016 - Processo nº13682/16;
- Acórdão do TCAS, de 06.10.2016 - Processo nº13598/16.
15- A título de exemplo, o acórdão do TCAS, de 19.07.2016 - Processo nº13682/16 -, secundando na matéria a sentença recorrida, pronunciou-se inequivocamente no sentido de que «as Deliberações do Conselho Directivo do IMT não são lesivas dos direitos e interesses legalmente protegidos da requerente, limitando-se a dar uma interpretação à lei, ao prazo previsto para implementação das alterações nos seus CITV, também estas legalmente exigidas, qua a beneficia, ao permitir que os 2 anos cominados na lei para o efeito tenham início e, consequentemente, terminem mais tarde;
A caducidade do contrato por não implementação das alterações exigidas nos CITV, no indicado prazo de 2 anos, não constitui uma ameaça formulada nas Deliberações de 21.03.2016, é antes a cominação legal, estatuída na alínea a), do nº4 do artigo 9º da Lei nº11/2011, na redacção dada pelo DL nº26/2013.
Face ao que se considera como não preenchido o requisito do fumus boni iuris.»
16- Pelo que, na estrita esteira da lei, da rácio do legislador ordinário e regulamentar, e em conformidade com a jurisprudência supra, surge como realidade incontestada e insofismável, que o contrato de gestão relativo ao Centro de Inspecção de DARQUE [cód. 246], se encontra caducado em virtude da requerente da providência não ter dado execução em tempo às alterações exigidas pela Portaria nº221/2012, não podendo, deste modo, o mesmo manter-se aberto ao público:
- Quer em virtude do estipulado pelas partes na Cláusula 3ª do contrato de gestão onde se determina que «O segundo outorgante deve assegurar a aprovação das alterações constantes no projecto anexo ao presente contrato, nos termos do artigo 14º da Lei nº11/2011 de 26 de Abril, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19 de Fevereiro, no prazo máximo de 2 anos a contar da assinatura do presente contrato».
Não podem pois subsistir quaisquer dúvidas de que a entidade A………., S. A., se obrigou contratualmente, de acordo com o enquadramento legal em vigor, a assegurar a aprovação das alterações constantes do Anexo ao contrato de gestão do Centro de Inspecção de DARQUE [cód. 246], no prazo máximo de 2 anos a contar da assinatura do contrato. Nesse sentido, o Parecer da Sociedade Sérvulo & Associados, refere que: «Por efeito da auto-vinculação decorrente do acordo de vontades consubstanciado no contrato de gestão, as referidas entidades aceitaram deste modo submeter-se ao procedimento de vistoria e aprovação do centro de inspecção que está previsto no artigo 144º da Lei nº11/2011, reconhecendo-o como instrumento a que o IMT poderia recorrer para avaliar se o projecto de alterações aprovado, que contempla as modificações necessárias para adaptar esse centro aos requisitos inovatórios fixados na Portaria nº221/2012, foi ou não executado»; e aceitaram igualmente a existência de um prazo - de dois anos a contar, no limite, da própria celebração do contrato - para essa apreciação por parte do IMT tivesse lugar, concluindo-se com a aprovação do centro.
- Quer ainda por força do disposto na alínea a), do nº4, do artigo 9º, da Lei nº11/2011, de 26.04, com a redacção dada pelo DL nº26/2013 de 19.02 que diz que «o contrato caduca [...] se a entidade gestora não assegurar a aprovação do centro de inspecção, nos termos do artigo 14º, no prazo de dois anos a contar da celebração do contrato»;
17- No seguimento de tudo o que ficou alegado, o acórdão recorrido padece neste segmento, também, de manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, especificamente quanto à ponderação em concreto dos pressupostos do artigo 120º do CPTA;
18- O acórdão recorrido, além de não se conformar com toda a jurisprudência consolidada sobre a matéria de direito controvertida, dá uma interpretação manifestamente errada, sem qualquer arrimo na letra ou espírito da lei sobre o regime legal que rege os centros de inspecção, com isso afectando de forma irremediável, a ponderação relativa à «aparência do bom direito», elemento indispensável ao decretamento das providências [ver artigo 120º, nº1, do CPTA];
19- Da leitura atenta da lei e da jurisprudência supra sobre a mesma questão de direito, resulta com elevado grau de evidência, que o acto administrativo ora em crise, não padece de qualquer ilegalidade - como sustenta o acórdão recorrido - a qual, a existir, nunca poderia também considerar-se manifesta, muito menos evidente;
20- Razão pela qual o douto acórdão recorrido, no que tange à ponderação do elemento do fumus boni iuris [artigo 120º, nº1, do CPTA], incorre em erro de julgamento, dado que não se encontram reunidos quaisquer indícios de ilegalidade para que possa ser decretada, sem mais, a abstenção por parte da Entidade Requerida da prática dos acto[s] ora impugnado[s];
21- Não se vislumbra, pois, que se encontre verificada a aparência do bom direito - elemento do fumus boni iuris -, em face do disposto no nº1 do artigo 120º do CPTA;
22- Com efeito, mesmo que não seja decretada a presente providência cautelar, nada impede que através da acção principal a requerente logre obter a anulação do acto administrativo suspendendo, algo que equivale a dizer que a situação de facto e de direito, poderá ser totalmente reintegrada, sendo que tudo regressará ao estado anterior ao da prolação do mesmo;
23- Na verdade, efectuando um juízo de prognose, é lícito concluir, ao contrário do sustentado no douto acórdão recorrido, que a factualidade dos autos não inspira fundado receio de que, se a providência de suspensão de eficácia for recusada, se torne impossível proceder à reintegração da situação conforme à legalidade, ou, de todo o modo, pelo menos, que os danos produzidos não possam ser integral e absolutamente reparados;
24- Também neste caso o douto acórdão recorrido enferma de notório erro de julgamento na aplicação do direito, dado que não se vislumbra como possa estar preenchido o exigente requisito do periculum in mora;
25- Na verdade, os prejuízos decorrentes da suspensão de eficácia da Deliberação do IMT, IP, colocada em crise, quer neste quer noutros centros de inspecção detidos pela requerente, em resultado da não adaptação em tempo aos requisitos da Portaria nº221/2012, com a consequente caducidade do contrato de gestão, para a salvaguarda do interesse público, são muito graves;
26- Não se percebe nem se concebe, que se mantenham em pleno funcionamento, isto é sine die, centros de inspecção que não se encontram adaptados às disposições legais e regulamentares em vigor, e cujo[s] contrato[s] de gestão caducou[caram] porque a requerente não deu cumprimento em alguns dos centros de inspecção às exigências regulamentares para o seu funcionamento, ao contrário do que sucedeu com as demais entidades congéneres do sector;
27- A suspensão da eficácia da Deliberação do IMT, IP, de 02.11.2016, causará assim prejuízos significativos ao interesse público, quer na credibilidade e eficiência da actividade regulatória pública, quer para a segurança rodoviária, quer ainda para a qualidade da actividade de inspecção de veículos em Portugal e para o primado da leal concorrência que deve imperar no mercado regulado, prejuízos esses que se mostram claramente superiores aos resultam do não decretamento da presente providência;
28- Termos em que, nos melhores de direito, o douto acórdão recorrido enferma de manifesto erro de julgamento na aplicação do direito, sendo nessa medida ilegal, pela que não poderá manter-se, devendo ser substituído por acórdão que decida da questão de direito, aplicando os critérios de atribuição das providências por referência à matéria de facto já fixada, julgando por conseguinte improcedente o pedido cautelar, e revogando a suspensão da eficácia em crise.
2. A recorrida A.……, SA, contra-alegou e formulou estas conclusões:
1- O presente recurso de revista interposto pelo recorrente IMT do acórdão do TCAS de 04.10.17 proferido no domínio cautelar, não pode ser admitido por este STA;
2- E não pode ser admitido porque, face à jurisprudência reiterado deste Supremo Tribunal, o recurso de revista, porque excepcional, mais excepcional se torna quando a decisão recorrida é uma decisão proferida no domínio cautelar;
3- Com efeito, tem este Supremo Tribunal decidido, reiteradamente, desde 2006 até 2017, que, salvo quando estiverem em causa questões específicas da tutela cautelar, o STA não emite uma pronúncia com vocação de constituir a última palavra sobre a questão jurídica colocada na acção principal;
4- É que, a decisão proferida em processos cautelares é provisória e emerge de uma análise do tribunal tendencialmente simplificado da questão de fundo, pelo que menos se justificam excepções à regra da limitação de dois graus de jurisdição;
5- Assim, o STA não pode fazer uma análise exaustiva das questões jurídicas a resolver na acção principal sob pena de se passar a antecipar a decisão de fundo sobre o mérito da causa;
6- No sentido referido nas conclusões anteriores foi o decidido por este Supremo Tribunal em variados processos;
7- Ora, de acordo com aquilo que foi expressamente assumido pelo recorrente IMT nas suas alegações, este pretende obter por parte deste Supremo Tribunal uma pronúncia de fundo sobre a interpretação a dar ao regime jurídico do funcionamento dos centros de inspecção automóvel constante da Lei nº11/2011, portanto, solicitando ao STA que antecipe uma decisão, decisão de fundo esta que, no entanto, só pode ser tomada na acção principal, não em sede cautelar, atenta a sua provisoriedade;
8- Assim sendo, e porque o recorrente não invocou nas suas alegações questões específicas das providências cautelares que pudessem justificar a intervenção do STA, antes tendo solicitado a sua intervenção para decidir qual o sentido a dar à Lei nº11/2011 em matéria de funcionamento de centros de inspecção automóvel já autorizados à data da entrada em vigor desta Lei, o recurso não pode ser admitido por V. Exas;
9- Mas o recurso também não pode ser admitido porque não estão em causa questões de grande relevância jurídica e social;
10- Não estão em causa questões de grande relevância social porque a resolução do litígio sobre a interpretação do regime da Lei nº11/2011 em matéria de funcionamento de centros já autorizados ao abrigo do DL nº550/99, apenas se repercutirá no âmbito das relações contratuais existentes entre recorrente e recorrida;
11- É que, segundo informa o recorrente nas suas alegações, inexistindo qualquer outro conflito com as outras entidades que exploram os mais de 200 centros de inspecção sobre qual a interpretação a dar à Lei nº11/2011 quanto ao funcionamento de centros de inspecção já autorizados à data da sua entrada em vigor e não estando em discussão nos autos normas específicas da Lei nº11/2011 em matéria de defesa do ambiente, saúde pública, segurança rodoviária, direitos dos consumidores e qualidade do serviço prestado ao público pela Recorrida, qualquer que seja a decisão a proferir na acção principal, a mesma, inevitavelmente, só terá reflexos jurídicos nas esferas do recorrente e da recorrida;
12- Deste modo, uma qualquer intervenção clarificadora deste Supremo Tribunal só poderia ter interesse e, portanto, relevância social para os utentes dos centros de inspecção enquanto consumidores, se estivessem em causa normas da Lei nº11/2011 sobre os valores ou interesses referidos na conclusão anterior, o que não é o caso dos presentes autos;
13- Para além da questão em discussão - regime de caducidade aplicável aos centros já autorizados à data da entrada em vigor da Lei nº11/2011 - não ter quaisquer reflexos no todo comunitário, ficando assim desprovida de qualquer relevância social, tal questão também não assume qualquer complexidade jurídica que exija uma intervenção deste STA em sede cautelar;
14- Com efeito, a interpretação dos artigos 7º, 9º, nº4, alínea a), e 34º, nº 1, 2 e 5, da Lei nº11/2011, não é uma operação de grande complexidade jurídica superior ao comum, pois nem sequer está em causa a interpretação de vários regimes jurídicos dispersos ou intrincados, mas somente o regime constante de um único acto legislativo;
15- Por outro lado, não se suscitam fortes divergências no seio da jurisprudência quanto à interpretação dos aludidos preceitos da Lei nº11/2011, atento o facto de já existirem onze decisões em 2ª instância coincidentes na interpretação de tais preceitos no sentido de não ser aplicável aos centros de inspecção já autorizados o regime de caducidade previsto no artigo 9º, nº4, alínea a), da Lei nº 11/2011 - Acórdãos do TCAS de 10.08.17, de 22.08.17, de 30.08.17, de 12.09.17, de 04.10.17 [acórdão recorrido], de 19.09.17 [três acórdãos proferidos nesta data] e de 24.10.17 e acórdãos do TCAN de 09.06.17 e de 15.09.17;
16- Os acórdãos citados pelo recorrente para tentar justificar uma eventual divergência com o acórdão recorrido foram tirados em domínio fáctico-jurídico diferente do acórdão ora recorrido e dos acórdãos referidos na conclusão anterior, pelo que nunca se chegaram a pronunciar sobre a interpretação a dar ao regime da Lei nº11/2011 em matéria de caducidade dos contratos de gestão de entidades que já detivessem centros de inspecção automóvel autorizados à data da entrada em vigor desta Lei, sendo certo que, um deles, o acórdão do TCAS de 06.10.16, nem sequer chegou a emitir qualquer juízo interpretativo da Lei ora em causa;
17- Assim, em face de 11 decisões proferidas em 2ª instância sobre a mesma matéria de facto e de direito, estamos perante uma jurisprudência uniforme que não justifica uma intervenção do STA no sentido de uma melhor clarificação do Direito;
18- Porém, sem prejuízo do exposto nas conclusões anteriores sobre a inadmissibilidade da presente revista face à jurisprudência do STA em torno do artigo 150º do CPTA no que concerne à tutela cautelar, não se deixará de dizer que, em face da questão de fundo e sobre a qual o recorrente IMT pretende obter a pronúncia definitiva deste STA, a mesma foi bem decida pelo acórdão ora recorrido;
19- É que em face do disposto nos artigos 7º e 34º da Lei nº11/2011, bem decidiu o acórdão recorrido ao entender que as consequências do não cumprimento do prazo previsto no nº2 do artigo 34º, são diferentes do não cumprimento do prazo previsto no artigo 10º, nº2, da Portaria nº221/2012, sendo certo que, a recorrida, conforme provado nas instâncias, cumpriu o prazo previsto no nº2, do artigo 34º;
20- Assim, desde que um centro de inspecção estivesse a funcionar devidamente autorizado à data da entrada em vigor da Lei nº11/2011, e desde que tal centro viesse posteriormente a celebrar um contrato de gestão com o IMT no prazo [de dois anos] referido no nº2, do seu artigo 34º, não havia que pedir a aprovação do centro por parte da entidade gestora nos termos do artigo 14º da citada Lei, em virtude de o seu artigo 7º excepcionar a obtenção de aprovação;
21- A esta mesma conclusão chegaram os Profs. Pacheco de Amorim e Luís Sousa Fábrica que, em pareceres anteriormente juntos aos autos, entenderam que a recorrida nunca esteve vinculada à obrigação de requerer a aprovação do seu centro de inspecção após ter celebrado o contrato de gestão com o IMT, uma vez que explora um centro de inspecção que já havia sido aprovado aquando da entrada em vigor da Lei nº11/2011, sendo-lhes aplicáveis, conjugadamente, os artigos 7º e 34º do referido diploma;
22- Também o Prof. Vieira de Andrade em Parecer Jurídico ora junto aos autos concluiu que o legislador previa apenas uma condição para a continuidade do direito ao exercício da actividade de inspecção de veículos ao abrigo do novo regime jurídico, e, essa condição era a de que a celebração do contrato de gestão tivesse lugar no prazo máximo de dois anos a contar da data da entrada em vigor da lei - nº2, do artigo 34º, da Lei nº11/2011;
23- Se, por motivo imputável à entidade autorizada a exercer a actividade ao abrigo do regime anterior, aquele prazo de dois anos terminasse sem que o referido contrato de gestão fosse celebrado, a autorização caducaria e os respectivos centros de inspecção seriam encerrados - nº5, do artigo 34º, da Lei nº11/2011;
24- Cumprido o prazo previsto no nº2, do artigo 34º, da Lei nº11/2011 por parte de uma entidade que já tivesse um centro autorizado à data da entrada em vigor desta lei, não haveria lugar à aplicação do regime de caducidade previsto no seu artigo 9º, nº4, alínea a);
25- O não cumprimento do prazo previsto no nº2 do artigo 10º da Portaria nº221/2012, não convoca, nem pode convocar, atento o disposto no artigo 112º, nº1 e nº 5, da Constituição e o artigo 143º, nº1, do CPA e a subordinação do regulamento à lei, o regime de caducidade estabelecido no artigo 9º, nº4, alínea a), o qual é só aplicável a entidades com centros de inspecção novos e que não tenham obtido a sua aprovação dois anos após a celebração do respectivo contrato de gestão;
26- O não cumprimento do prazo referido no nº2 do artigo 10º da Portaria nº221/2012, poderá dar origem a outras sanções previstas na Lei nº11/2011, mas não a sanção de caducidade prevista no seu artigo 9º, nº4, alínea a);
27- Por outro lado, atento o Princípio da Legalidade o qual não permite a interpretação de cláusulas de contratos administrativos contra legem, e atenta a distinção feita pela própria Lei nº11/2011 entre aprovação de centros - artigo 14º e alterações nos centros - artigo 15º, a cláusula 3ª do contrato de gestão celebrado entre recorrente e recorrido, tem de ser interpretada não como aprovação de um centro, mas como aprovação de alterações a um centro já existente, a qual se processará através de uma vistoria a realizar pelo IMT, a vistoria mencionada no artigo 14º da Lei nº11/2011;
28- Elemento igualmente decisivo para se constatar que a simples referência ao artigo 14º da Lei nº11/2011 na cláusula 3ª não pode conduzir à caducidade do contrato por incumprimento dos requisitos técnicos da Portaria nº221/2012 é o disposto no nº5 deste preceito legal;
29- Com efeito, segundo o nº5, deste artigo 14º a falta do cumprimento de requisitos técnicos e equipamentos definidos em Portaria, não produz a caducidade automática do contrato de gestão do centro de inspecção automóvel, antes sendo dada a possibilidade ao gestor do centro de suprir tais faltas num prazo de 30 dias sob pena de serem aplicadas sanções administrativas - contra-ordenações ou de ser resolvido o contrato, tudo nos termos do artigo 25º ou artigo 12º da Lei nº11/2011;
30- Assim, sem prejuízo do exposto nas conclusões anteriores, a realidade é que a sede para a extinção do vínculo contratual não se encontra fixada na cláusula 3ª do contrato mas sim na sua cláusula 11ª, pelo que se as partes quisessem ter consagrado um regime tão duro e tão excepcional como a caducidade, tê-lo-iam previsto expressamente na cláusula 11ª, o que não aconteceu;
31- Conforme também concluiu o Prof. Vieira de Andrade no Parecer junto aos autos, a alusão na cláusula 3ª do contrato ao artigo 14º da Lei nº11/2011 tem de ser interpretada como uma necessidade de fazer intervir o IMT na aprovação das alterações ao centro, atestando que o mesmo passa a estar em conformidade com as suas regras e exigência técnicas;
32- Por isso, segundo o Prof. Vieira de Andrade, a não solicitação da vistoria no prazo referido na dita cláusula não pode ter como consequência a caducidade do contrato de gestão, pois tal caducidade não está expressamente prevista na lei [não está no nº4, do artigo 9º da Lei nº11/2011], nem está expressamente prevista no contrato, pois,
33- Segundo ainda Vieira de Andrade, a caducidade prevista na alínea a), do nº4, do artigo 9º da lei nº11/2011, refere-se apenas aos contratos que tinham a construção de novos centros e não aos celebrados por entidades cujos centros estavam já aprovados e autorizados a exercer a actividade durante o período de adaptação ás novas exigências técnicas;
34- O Parecer junto aos autos por parte do recorrente e da autoria da sociedade de advogados Sérvulo e Associados não põe em causa o que ficou dito nas conclusões 19º a 33º;
35- O parecer começa por incorrer num vício que afecta a sua linha de raciocínio pois parte do princípio [errado] que a ora recorrida, enquanto entidade autorizada, pretende furtar-se ao cumprimento dos requisitos técnicos da Portaria nº221//2012;
36- Em momento algum a recorrida tentou furtar-se ao cumprimento de tais requisitos, pois a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido - pontos 18 a 20 - demonstra que a ora recorrida quis cumprir, e cumpriu, os requisitos técnicos da Portaria;
37- O que está em causa nos autos não é uma tentativa de fuga ao cumprimento da Portaria nº221/2012, mas sim saber quais as consequências jurídicas para o atraso no cumprimento do prazo previsto na cláusula terceira do contrato no que concerne às adaptações à dita Portaria dos centros que já se encontravam autorizados ao abrigo do regime jurídico anterior à Lei nº11/2011;
38- Ora, acontece que o referido parecer acaba por ser favorável ao que a recorrida sempre defendeu, e que é precisamente defender que o eventual incumprimento dos requisitos técnicos da Portaria seria sempre, em qualquer circunstância, a extinção do vínculo contratual por via do regime da resolução do contrato de gestão previstas no artigo 12º da Lei nº11/2011, pelo que a não conformação da entidade autorizada aos ditos requisitos sempre teria como consequência a habilitar o IMT a determinar a extinção do contrato pro via da resolução;
39- Neste segmento, a recorrida não pode deixar de aplaudir o Parecer, só não o aplaudindo na sua totalidade por ter omitido que a resolução do contrato de gestão teria de ser feita nos termos do nº3, do citado artigo 12º, ou seja,
40- Tal resolução não seria automática, pois à entidade autorizada que estivesse em falta com o cumprimento dos requisitos em causa até lhe era dado, em sede de audiência prévia, um prazo de 30 dias para suprir tais deficiências;
41- E se o IMT assim o fizesse logo teria constatado, após o exercício do direito de audiência prévia por parte da recorrida, que os requisitos técnicos da Portaria tinham sido integralmente cumpridos;
42- Também a idêntica conclusão chegou o Prof. Viera de Andrade no já citado Parecer, pois entendeu que a consequência jurídica da falta de cumprimento do prazo de dois anos previsto na cláusula 3ª do contrato de gestão conferia ao IMT o direito de resolver o contrato nos termos do nº2, do artigo 12º, da Lei nº11/2011;
43- Segundo Vieira de Andrade a caducidade do contrato faz sentido quando aplicada direitos que se constituíram com a celebração do contrato, mas cujo exercício ficou condicionado à realização de um conjunto de operações materiais, como é o caso da construção de um novo centro de inspecção automóvel;
44- Mas tal caducidade já não faz sentido quando se trata de sancionar o titular do direito de exercício da actividade de inspecção que não cumpriu um conjunto de obrigações para adaptações técnicas das instalações dos centros a novas exigências regulamentares;
45- Só a resolução do contrato é que faz sentido no caso do referido incumprimento, pois do que se trata é sancionar alguém que deixou de incumprir pontualmente uma relação contratual já constituída e materializada no exercício efectivo de uma actividade económica de interesse público;
46- A caducidade é, pois, aplicável aos casos em que o contraente privado não usa o direito que lhe é outorgado e a resolução aos casos em que não cumpre as obrigações a que se sujeitou;
47- Por conseguinte, por tudo o que se deixou exposto nas conclusões anteriores, não há que censurar o decidido pelo Acórdão Recorrido quanto à análise do fumus boni iuris;
48- No que concerne ao requisito periculum in mora bem andou o acórdão recorrido ao ter decidido que o mesmo se verificava dado que um centro de inspecção depois de encerrar portas durante um período mais ou menos extenso, com a inerente perda de clientela que detém à data, não pode simplesmente reiniciar a sua actividade com a prolação da acção principal, quando esta sobrevier;
49- Daí que, perante um encerramento definitivo, afigura-se fundado o receio de que os interesses a acautelar em sede de acção principal não mais venham a ser repostos em virtude de a situação não ser já possível de retorno no plano fáctico;
50- Finalmente, no que toca à ponderação de interesses prevista no nº2, do artigo 120º do CPTA, bem andou o acórdão recorrido ao decidir que a suspensão do acto administrativo em causa nos autos não compromete a prossecução das atribuições do recorrente IMT em matéria de fiscalização do regime jurídico aplicável aos centros de inspecção automóvel, pois, num universo de mais de 200 centros, não se compreende como é que a suspensão de um acto que ordenou o encerramento de um centro vai comprometer a referida prossecução;
51- Assim sendo, bem andou o acórdão recorrido ao revogar a sentença proferida pelo TAC de Lisboa decretando a suspensão de eficácia do acto administrativo de 30.09.16 que ordenou a cessação da actividade do Centro de Inspecção Automóvel de Darque/Viana do Castelo.
3. O recurso de revista foi «admitido» por este Supremo Tribunal [Formação a que alude o nº6 do artigo 150º do CPTA].
4. O Ministério Público não emitiu pronúncia [artigo 146º, nº1, do CPTA].
5. Sem «vistos», por se tratar de processo de natureza urgente [artigo 36º, nº1, alínea f), do CPTA], cumpre apreciar e decidir o recurso de revista.
II. De Facto
São os seguintes os factos - sumariamente provados - que nos vêm das instâncias:
1) Em 19.04.2016, o IMT remeteu o ofício nº04320010228789, mediante o qual comunica que foi aprovada a nova linha de ligeiros, do Centro de Inspecção Darque [cód.246], ofício cujo teor aqui se dá por reproduzido - ver documento junto com o requerimento inicial, e admissão por acordo;
2) A requerente remeteu ao IMT ofício datado de 02.05.2016, cujo teor se dá por reproduzido - ver documento junto com o requerimento inicial, e admissão por acordo;
3) Em 02.05.2016, deu entrada no IMT, requerimento da requerente a solicitar ao IMT a realização de vistoria ao Centro de Inspecção Darque [cód.246] - documento junto com o requerimento inicial, e admissão por acordo;
4) Em 08.09.2016, deu entrada no IMT, requerimento da requerente a solicitar ao IMT a realização de vistoria para aprovação das novas instalações, referindo-se ao Centro de Inspecção Darque [cód. 246] - ver documento junto com o requerimento inicial, e admissão por acordo;
5) Em 08.07.2016, deu entrada na Câmara Municipal de Viana do Castelo, requerimento da A………….., relativa a comunicação prévia, requerimento cujo teor se dá por reproduzido - ver documento junto com o requerimento inicial, e admissão por acordo;
6) Através de ofício datado de 13.10.2016, a entidade requerida notificou a requerente da deliberação descrita em 23, o que fez nos seguintes termos:
«Assunto: CITV cód. 246 [Viana do Castelo-Darque]
A A………., adquiriu a qualidade de entidade gestora, através do contrato de gestão de acesso e permanência na actividade de inspecção técnica a veículos, celebrado com o IMT, IP, a 24.07.2013 nos termos e para os efeitos da Lei nº11/2011, de 26 de Abril, com a redacção dada pelo DL nº26/2013 de 19 de Fevereiro.
Nesta sequência, ao abrigo do disposto na alínea d) do nº1 do artigo 8º da supracitada lei, competia à entidade gestora cumprir todas as disposições legais, contratuais, regulamentares e técnicas relativas ao exercício da actividade de inspecção de veículos, designadamente, o prazo legalmente estabelecido de dois anos, previsto na alínea a) do nº4 do artigo 9º da citada lei, para aprovação do centro de inspecção cód. 246 [Viana do Castelo-Darque], na sequência da adaptação aos requisitos estabelecidos na Portaria nº221/2012, de 20 de Julho, com a redacção que lhe foi dada pela Portaria nº378-E/2013, de 31 de Dezembro.
Tendo em conta que o prazo acima referido terminou sem que tenha sido apresentado neste Instituto o pedido de aprovação do centro de inspecções em referência, nos termos do artigo 14º da citada lei, fica esta entidade gestora notificada do seguinte:
Nos termos previstos pela Lei nº11/2011, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19 de Fevereiro, por não ter sido solicitada a aprovação do centro de inspecção dentro do prazo legalmente estabelecido e previsto no contrato de gestão relativo ao centro de inspecção cód.246 [Viana do Castelo-Darque] o referido contrato caducou nos termos da alínea a) do nº4 do artigo 9º da Lei nº11/2011, com a última redacção em vigor, pelo que, no prazo de 10 dias úteis a contar da presente notificação, deverá fazer cessar de imediato o exercido da actividade de inspecção de veículos neste centro de inspecção, sob pena de instauração de procedimento contra-ordenacional nos termos previstos no artigo 26º, nº1, da supra citada lei, findo o acima mencionado prazo, bem como de outros procedimentos legalmente previstos.
Informa-se ainda que irá ser executada a garantia bancária prestada ao abrigo do artigo 9º, nº2, alínea g) da Lei nº11/2011, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, correspondente a este centro de inspecção, devolvendo-se a taxa [250€] do pedido de vistoria efectuado por essa entidade gestora para este centro de inspecção em 03.05.2016 – ver folha 83 - frente e verso - do processo instrutor;
7) Em 08.02.2016, foi tomada deliberação pelo Conselho Directivo do IMT, com referência ao prazo de dois anos para adaptação dos centros de inspecção, deliberação cujo teor aqui se dá por reproduzido - ver anexo 1, junto pela requerente em 21.11.2016, e admissão por acordo;
8) O Conselho Directivo do IMT, IP, deliberou, em 28 de Abril de 2015, que Atendendo a que o espírito do legislador foi conceder um prazo efectivo de 2 anos, contados a partir da celebração do respectivo contrato, a data limite a considerar para implementação das alterações previstas na Portaria nº221/2012, é de 2 anos a contar a partir da data de notificação dos contratos de gestão, de acordo com o registado no mapa anexo à presente deliberação, constando nesse mapa que o contrato de gestão relativo ao CITV de Viana do Castelo-Darque foi notificado em 10.4.2014 - ver Anexo II, junto pela requerente em 21.11.2016, e folhas 2 a 6, do processo instrutor;
9) A requerente interpôs providência cautelar, que correu termos sob o nº841/16.7BELSB, do TAC de Lisboa, o qual reporta-se a centros de inspecção, entre os quais, o dos autos Darque, cujo requerimento inicial aqui se dá por reproduzido - ver documento 1 junto com a oposição; e folhas 24 a 53 do processo instrutor;
10) E naqueles autos foi oferecida contestação, cujo teor aqui se dá por reproduzido - ver documento 2 junto com a oposição, e admissão por acordo;
11) E foi proferida sentença, em 15.06.2016, e cujo teor aqui se dá por reproduzido - ver documento 3 junto com a oposição, e admissão por acordo;
12) Da sentença supra foi interposto recurso jurisdicional, e foi proferido acórdão do TCAS, em 06.10.2016, acórdão que confirmou a sentença proferida pelo TAC de Lisboa, e acórdão cujo teor aqui se dá por reproduzido - ver documento 4 junto com a oposição, e admissão por acordo;
13) Em 07.04.2016, deu entrada no IMT, ofício da requerente, a solicitar a uniformização da contagem dos prazo de conclusão das obras de adaptação, ofício cujo teor aqui se dá por reproduzido - ver folhas 1 e 8 do processo instrutor, e admissão por acordo;
14) O Conselho Directivo do IMT, IP, deliberou, em 28 de Abril de 2015, que Atendendo a que o espírito do legislador foi conceder um prazo efectivo de 2 anos, contados a partir da celebração do respectivo contrato, a data limite a considerar para implementação das alterações previstas na Portaria nº221/2012, é de 2 anos a contar a partir da data de notificação dos contratos de gestão, de acordo com o registado no mapa anexo à presente deliberação, constando nesse mapa que o contrato de gestão relativo ao CITV de Viana do Castelo-Darque foi notificado em 10.4.2014 - ver Anexo II, junto pela requerente em 21.11.2016, e folhas 2 a 6, do processo instrutor;
15) Em 08.04.2016, foi emitida a informação nº194/DSRTQS/DIV, do IMT, relativa ao pedido de uniformização da contagem do prazo de dois anos para adaptação dos centros de inspecção, informação cujo teor aqui se dá por reproduzida - ver folhas 15 do processo instrutor, e admissão por acordo;
16) Em 15.04.2016, o IMT remeteu o ofício nº043200102120658, mediante o qual comunica datas do termo do prazo de dois anos para adaptação dos centros de inspecção, ofício cujo teor aqui se dá por reproduzido - ver folhas 16 e 17 do processo instrutor e admissão por acordo;
17) A requerente respondeu ao ofício supra, mediante ofício recebido no IMT em 03.05.2016, ofício cujo teor aqui se dá por reproduzido - ver folha 20 do processo instrutor e admissão por acordo;
18) Em requerimento datado de 22.04.2016, que deu entrada no IMT em 03.05.2016, a requerente solicitou vistoria ao Centro [cód. 246], requerimento cujo teor aqui se dá por reproduzido - ver folha 54 do processo instrutor e admissão por acordo;
19) Em requerimento datado de 05.07.2016, que deu entrada no IMT em 06.07.2016, a requerente remeteu documentos para a abertura da nova linha de pesados, requerimento cujo teor aqui se dá por reproduzido - ver folhas 56 a 71 do processo instrutor e admissão por acordo;
20) Em requerimento datado de 06.09.2016, que deu entrada no IMT em 08.09.2016, a requerente solicitou vistoria ao Centro [cód. 246], para aprovação das novas instalações, requerimento cujo teor aqui se dá por reproduzida - ver folha 72 do processo instrutor e admissão por acordo;
21) O IMT, IP, remeteu à requerente A………., SA, ofício nº04300076059456, datado de 24.07.2013, mediante o qual informou a aprovação do pedido de mudança de instalações, do Centro de Inspecção situado em Viana do Castelo, ofício cujo teor aqui se dá por reproduzido - ver folha 73 do processo instrutor, e admissão por acordo;
22) Com data de 22 de Setembro de 2016 foi elaborada a informação nº045300105714448, a qual consta de folhas 77 a 82, do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, na qual se consignou designadamente o seguinte:
ASSUNTO: Procedimento para a operacionalização da caducidade dos contratos de gestão de 5 CITV da entidade A……….., por aplicação do nº4 do artigo 9º da Lei nº11/2011.
I) Enquadramento Legal
[…]
Isto é, a A……… dispunha de 2 anos [a contar da data de notificação dos respectivos contratos de gestão] para se conformar com os requisitos técnicos exigidos pela Portaria nº221/2012, de 20 de Julho, obrigação expressamente vertida na Cláusula 3ª de cada um dos contratos de gestão de CITV que esta entidade gestora celebrou com o IMT, IP, a 24.07.2013.
Com efeito, dispõe a referida cláusula 3ª dos mencionados contratos-tipo:
«O segundo outorgante deve assegurar a aprovação das alterações constantes no projecto anexo ao presente contrato, nos termos previstos no artigo 14º da Lei nº11/2011, de 26 de Abril, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19 de Fevereiro, no prazo máximo de dois anos a contar da data de assinatura do presente contrato» - isto é, da data da notificação dos contratos.
[…]
III) Pedidos de vistoria
A A……….. solicitou ao IMT pedidos de vistoria [com pagamento da respectiva taxa - 250€] para os centros abrangidos pela acção judicial, uns efectuados dentro do prazo [antes de 10 de Abril de 2016], outros fora de prazo.
Em síntese:
- Fora do Prazo [5]: Almeirim [025]; Viana do Castelo Darque [246]; Marinha Grande [184]; Oliveira do Bairro [024] e Sardoal [240].
Perante estes pedidos de vistoria, cumpre ao IMT decidir do seguinte modo:
1) Para os centros que solicitaram a vistoria dentro do prazo, não obstante a documentação anexa ao pedido estar incompleta, a DIV deve promover a realização das vistorias;
2) Para os centros que solicitaram a vistoria fora do prazo, e uma vez que já foi efectuada a notificação em sede de audiência prévia, deve ser promovida a notificação de cada centro de inspecção no sentido de:
a) Ser devolvido pelo IMT a taxa paga por cada centro de inspecção pelo pedido de vistoria [250,00€], devendo ser esta devolução articulada com a DSAR;
b) Que irão ser executadas pelo IMT as respectivas cauções, previstas no nº2, alínea g) do artigo 9º do DL nº26/2013, de 19 de Fevereiro;
c) Ser notificada a entidade gestora A……….. por cada centro de Inspecções em situação irregular, que o respectivo contrato de gestão caducou, informando que, no prazo de 10 dias após a notificação, deverá fazer cessar a actividade inspectiva, sob pena de instauração de procedimento contra-ordenacional ao abrigo da legislação em vigor, sem embargo de ser desactivada a respectiva ligação informática ao SIIV - Sistema de Informação de Inspecções de Veículos.
IV- Conclusões
[…]
Propõe-se superiormente que:
Seja deliberado que, de imediato, se proceda às diligências propostas no ponto III) da presente informação - encerramento definitivo dos centros de inspecção de Almeirim [025], Viana do Castelo - Darque [246], Marinha Grande [184], Oliveira do Bairro [024] e Sardoal [240], por se ter verificado a caducidade dos respectivos contratos de gestão [ver nº4 do artigo 9º da Lei nº11/2011, 26 de Abril], tendo já sido efectuadas as respectivas notificações, em sede de audiência de interessados, todas em data anterior à interposição, pela A………., da Providência Cautelar.
Cumpre referir que o encerramento destes cinco centros não afectará significativamente as populações onde se encontram implantados, dado que existem outros centros a curta distância.
[…]
À consideração superior;
23) Na sequência da informação descrita em 22, o Conselho Directivo da entidade requerida deliberou, em 30.9.2016, o seguinte:
«Considerando o enquadramento legal,
Considerando o Parecer emitido pelo CEJUR,
Considerando o indeferimento da Providência Cautelar nº841/16.7BELSB,
Considerando o Parecer do Ministério Público emitido em sede de recurso da referida Providência Cautelar,
Considerando os princípios da legalidade, bem como da igualdade com referência às demais entidades gestoras que exercem a actividade inspectiva de veículos num mercado concorrencial,
Considerando ser expectável que as entidades gestoras que cumpriram com as obrigações impostas pela legislação aplicável, com os investimentos financeiros inerentes, possam vir a demandar directamente o IMT, quer por via de impugnação graciosa, quer em sede judicial [máxime, através de intimações à prática de ato devido, no sentido de obrigarem o IMT a cumprir a lei e as sentenças dos tribunais];
O CD delibera que se proceda, de imediato, à notificação da entidade gestora A………., SA, - relativamente aos centros de inspecção de Almeirim [025], Viana do Castelo - Darque [246], Marinha Grande [184], Oliveira do Bairro [024] e Sardoal [240], da:
a) Devolução pelo IMT das taxas pagas pelos pedidos de vistoria [250,00€], efectuados fora de prazo;
b) Execução pelo IMT das respectivas cauções, previstas no nº2, alínea g) do artigo 9º do DL nº26/2013, de 19 de Fevereiro, verificada a caducidade dos respectivos contratos de gestão;
c) Caducidade dos contratos de gestão relativos aos centros de inspecções identificados [ver nº4 do artigo 9º da Lei nº11/2011,26 de Abril], informando que, no prazo de 10 dias após a notificação, deverá fazer cessar a actividade inspectiva, sob pena de instauração de procedimento contra-ordenacional ao abrigo da legislação em vigor, sem embargo de ser desactivada a respectiva ligação informática ao SIIV - Sistema de Informação de Inspecções de Veículos - Informação nº045300105714448 de 22.09.2016.» - ver folha 77 do processo instrutor;
24) O IMT remeteu à Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo o ofício nº045200106237741, datado de 25.10.2016, relativo ao accionamento da garantia bancária 72006340917, o qual consta de folha 85, do processo instrutor, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
25) A entidade requerida proferiu, no âmbito da presente providência cautelar, resolução fundamentada, cujo teor aqui se dá por reproduzido - ver documento patente nos autos, junto em 14.11.2016;
26) A requerente adquiriu a qualidade de gestora do CITV de Viana do Castelo - Darque através de contrato celebrado com o IMT, IP, em 24.7.2013, tendo sido estabelecido na cláusula 3ª desse contrato que a requerente dispunha de dois anos, a contar da assinatura do contrato, para assegurar a aprovação das alterações constantes no projecto anexo a esse contrato, nos termos previstos no artigo 14º, da Lei nº11/2011, de 26 de Abril, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19 de Fevereiro - ver folha 79 do processo instrutor;
27) O Conselho Directivo do IMT, IP, em 21 de Março de 2016, deliberou que os pedidos de vistoria para comprovação da implementação do projecto de adaptação à Portaria nº221/2012, devem ser acompanhados dos documentos identificados no ponto I), alíneas a) a h) da referida deliberação [termo de responsabilidade a confirmar a implementação do projecto e que se encontram preenchidos os requisitos previstos na Portaria nº221/2012, de 20 de Julho; relatório técnico detalhado que indique as alterações ao nível das instalações e equipamentos; registo integrado de resultados de cada linha de inspecção/área de inspecção; fotografias do CITV que evidenciem as alterações introduzidas; lista de equipamentos e/ou plano de calibração; certificado de acreditação do IPAC actualizado; documento comprovativo da licença municipal de utilização actualizada; lista de pessoal actualizada] - ver folhas 50-51 do processo instrutor.
Note-se que alguns factos foram alterados e outros aditados pela 2ª instância, sendo que tais alterações e aditamentos já estão incorporados na factualidade acabada de enunciar.
III. De Direito
1. A A………, S.A., formulou perante o TAC de Lisboa o pedido cautelar de suspensão de eficácia da deliberação do Conselho Directivo do IMT de 30.09.2016 que se encontra transcrita no ponto 23 do provado, e que, com fundamento na caducidade do respectivo contrato de gestão, lhe impôs a «cessação», no prazo de 10 dias a contar da notificação, do «exercício de actividade de inspecção de veículos automóveis no Centro de Inspecção de Viana do Castelo - Darque».
Para tanto, articulou como causa de pedir um conjunto de factos pretensamente integradores dos «pressupostos» indispensáveis ao deferimento da providência cautelar solicitada [artigo 120º, nº1 e nº2, do CPTA].
O demandado IMT opôs-se à pretensão da requerente, por entender que não se verificam os requisitos necessários à sua concessão, e excepcionou, além disso, a questão do «caso julgado» - relativamente ao processo nº841/16.7BELSB.
O TAC de Lisboa julgou procedente esta excepção de caso julgado, e absolveu o IMT da instância.
Interposto recurso de apelação pela requerente cautelar – A……… - o TCAS revogou a decisão do TAC, e, conhecendo do pedido cautelar em «substituição» [artigo 149º, nº3, do CPTA], julgou-o procedente e suspendeu a eficácia da deliberação de 30.09.2016, do Conselho Directivo do IMT, no segmento respeitante ao centro de inspecção de Viana do castelo - Darque.
Discordando desta decisão de 2ª instância, o demandado IMT, neste recurso de revista, aponta-lhe erro de julgamento relativamente à apreciação e decisão dos pressupostos exigidos pelo artigo 120º do CPTA: - fumus boni juris; - periculum in mora; ponderação de interesses.
2. Exactamente sobre idêntico objecto cautelar, e idênticas questões, já este STA teve oportunidade de se pronunciar mediante três acórdãos da Secção de Contencioso Administrativo: AC STA de 20.12.2017, Rº1057/17; AC STA de 20.12.2017, Rº1013/17; AC STA de 11.01.2018, Rº1124/17.
Nestes três casos, o STA negou provimento ao respectivo recurso de revista, e manteve a decisão de 2ª instância que suspendeu a eficácia do acto que ordenou a «cessação do exercício de actividade de inspecção de veículos automóveis no centro de inspecções» aí em questão.
Relativamente ao alegado «erro de julgamento de direito» sobre o requisito do fumus boni juris foi desenvolvido nesses acórdãos esta apreciação e decisão:
[…]
«Em sede cautelar, porque se visa uma decisão provisória, o tribunal não procede a juízos definitivos, que apenas cumpre realizar no processo principal, limitando-se a efectuar um juízo sumário assente numa apreciação perfunctória.
Nos termos do artigo 120º, nº1, do CPTA, na redacção resultante do DL nº214-G/2015, de 02.10, a concessão da providência cautelar depende, além do mais, da formulação de um juízo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal [fumus boni iuris ou aparência do bom direito].
Nestes termos, para que se considere verificado este requisito, é necessário que, com base na análise da matéria de facto provada e dos preceitos jurídicos aplicáveis, o juiz possa afirmar a probabilidade ou verosimilhança de procedência da acção de que a providência cautelar é instrumental e dependente, não bastando, assim, a mera alegação pelo requerente da titularidade de um direito, tal como não é de exigir a formulação de um juízo de certeza sobre a existência do direito que irá ser apreciado naquela acção.
Na vigência do DL nº550/99, de 15.12, e da Portaria nº1165/2000, de 09.12, o exercício da actividade de inspecção técnica de veículos dependia de autorização do Ministro da Administração Interna e da aprovação do centro de inspecção onde ela iria ser exercida, implicando esta a realização de uma vistoria destinada a averiguar o cumprimento dos requisitos técnicos fixados por essa Portaria.
Com a Lei nº11/2011 - que estabeleceu o novo regime jurídico de acesso e de permanência na actividade de inspecção técnica de veículos a motor e seus reboques e o regime de funcionamento dos centros de inspecção, revogando o referido DL nº550/99 - as entidades que pretendiam aceder à actividade de inspecção técnica de veículos, após celebrarem com o IMT um contrato administrativo de gestão, tinham de obter deste Instituto um acto administrativo de aprovação do respectivo centro de inspecções, que atestava que este cumpria os requisitos técnicos legais e regulamentares exigidos.
Em consonância, o seu artigo 7º preceituava que a aludida actividade de inspecção só se poderia iniciar após a aprovação do centro de inspecções nos termos do artigo 14º, com excepção dos centros de inspecções existentes à data da entrada em vigor da lei e o artigo 14º, nº1, alínea a) dispunha que essa aprovação dependia, além do mais, de vistoria a realizar pelo IMT para verificação do cumprimento dos requisitos referidos na alínea b) do nº2 do artigo 4º e da execução do projecto constante do contrato de gestão referido na alínea a) do nº2 do artigo 9º.
Nos termos do artigo 9º, nº4, alínea a), o contrato de gestão caducava se a entidade gestora não assegurasse a aprovação do centro de inspecção, nos termos do disposto no artigo 14º, no prazo de 2 anos a contar da celebração desse contrato.
Quanto às denominadas entidades autorizadas, a disposição transitória do artigo 34º, da Lei nº11/2011, dispunha o seguinte, nos seus nºs 1, 2, 3 e 5:
1- As entidades que, à data da entrada em vigor da presente lei, exercem a actividade de inspecção técnica de veículos em centros de inspecção aprovados têm direito a celebrar um contrato de gestão regulado no capítulo III com o IMTT, IP.
2- A celebração do contrato a que se refere o número anterior deve ocorrer no prazo máximo de dois anos a contar da data de entrada em vigor da presente lei.
3- Para efeitos da celebração dos contratos previstos no nº1, bem como nas respectivas renovações, não é tido em conta o disposto nos artigos 2º e 5º da presente lei.
5- Findo o prazo a que se refere o nº2 sem que tenha sido celebrado o contrato, por motivo imputável às entidades autorizadas, caduca a autorização concedida, procedendo-se ao encerramento dos respectivos centros de inspecção.
Resulta do exposto, que a Lei nº11/2011, ao estabelecer um novo regime jurídico para a actividade de inspecção técnica de veículos, salvaguardou a posição das entidades que já a exerciam e que, para o efeito, haviam efectuado avultados investimentos, dando-lhes o direito potestativo de substituir o título de que eram detentoras - autorização - por aquele que passou a ser exigido - contrato administrativo de gestão - e, uma vez que os seus centros já haviam sido aprovados de acordo com a legislação então em vigor, isentou-as da obrigatoriedade de obterem a aprovação desses centros de inspecção.
Porém, ao abrigo do artigo 4º, nº2, alínea b), da referida Lei, foi, mais tarde, emitida a Portaria nº221/2012, com entrada em vigor em 22.07.2013, que estabeleceu os requisitos técnicos a que deviam obedecer os centros de inspecção, preceituando, quanto aos centros existentes à data da entrada em vigor da Lei nº11/2011, que, no caso de estes não se conformarem com os requisitos fixados pelos anexos I e II dessa Portaria, as entidades que os detinham deviam, previamente à assinatura do contrato de gestão, promover a aprovação do projecto de alterações e a respectiva calendarização da sua execução, com vista à harmonização e cumprimento dos requisitos estipulados [artigo 10º, nº1], dispondo para o efeito do prazo de 1 ano a contar da sua publicação [artigo 10º, nº2].
Assim, as entidades autorizadas a exercerem a actividade ao abrigo da legislação anterior e que a exerciam em centros de inspecção aprovados, após a entrada em vigor da aludida Portaria, dispunham do prazo de 1 ano para obterem do IMT a aprovação do projecto de alterações e a calendarização da sua execução, devendo esse projecto constar de anexo ao contrato de gestão que teriam de celebrar com o mesmo Instituto no prazo de 2 anos a contar da entrada em vigor da Lei nº11/2011. Nos termos da cláusula 3ª dos contratos de gestão que foram celebrados com essa entidades - que estabelecia que o segundo outorgante deve assegurar a aprovação das alterações constantes do projecto anexo ao presente contrato, nos termos previstos no artigo 14º da Lei nº11/2011, de 26.04, com a redacção dada pelo DL nº26/2013, de 19.02, no prazo máximo de 2 anos a contar da data da assinatura do contrato - após a celebração do contrato, o titular do centro disporia do prazo de 2 anos para realizar as alterações e solicitar ao IMT a aprovação do centro com as mesmas, requerendo a respectiva vistoria.
Como vimos, foi por entender que - após a celebração do contrato de gestão e aprovação do projecto de alterações, com calendarização da respectiva execução, relativa ao centro de inspecções […] - a requerente solicitara ao IMT a vistoria depois do decurso do aludido prazo de 2 anos que a deliberação suspendenda, ao abrigo do artigo 9º, nº4, alínea a), da Lei nº11/2011, na redacção resultante do DL nº26/2013, de 19.02, declarou a caducidade desse contrato e determinou a cessação do exercício da actividade.
Tendo presente que está em causa a formulação de um mero juízo de probabilidade sobre o êxito da acção principal, a questão que se coloca é a de saber se é gerador da caducidade do contrato de gestão celebrado entre a requerente da providência e o IMT, a circunstância de aquela, só depois do decurso do mencionado prazo de 2 anos ter pedido a vistoria destinada a apreciar se o centro de inspecções […] se conformava com os requisitos técnicos previstos na Portaria nº221/2012.
Segundo o recorrente, essa consequência decorria da conjugação da cláusula 3ª do contrato de gestão em causa nos autos com o disposto no artigo 9º, nº4, alínea a), da Lei nº11/2011.
Entendemos, porém, numa apreciação meramente perfunctória e sumária, como é próprio da tutela cautelar, que essa conclusão não é de perfilhar.
Efectivamente, o citado artigo 9º, nº 4, alínea a), apenas parece abranger as situações em que a entidade gestora não assegura a aprovação do seu centro de inspecções, aplicando-se, por isso, aos novos centros e não aos pré-existentes que não estão sujeitos a qualquer aprovação para continuarem a exercer a actividade. Por sua vez, a aludida cláusula 3ª o que prevê é que o procedimento para aprovação das alterações realizadas pelos centros em conformidade com o projecto aprovado pelo IMT e constante do anexo ao contrato de gestão é o estabelecido no artigo 14º, ou seja, consta de uma vistoria pedida ao IMT para verificação da realização das alterações. Assim, em nenhuma dessas disposições, nem da sua aplicação conjugada, resulta que a não aprovação das adaptações dos centos de inspecção aos novos requisitos técnicos tenha como consequência a caducidade do contrato de gestão.
O legislador distinguiu nitidamente o procedimento de aprovação de um novo centro de inspecção do procedimento de adaptação dos centros já existentes às novas exigências regulamentares, estando a caducidade do contrato de gestão apenas previsto expressamente naquele.
Do regime especial de transição do artigo 34º da Lei nº11/2011 não consta que o direito das entidades autorizadas fique condicionado a uma nova aprovação dos seus centros, pois a caducidade que aí se prevê é a da autorização concedida, na hipótese de lhes ser imputável a não celebração do contrato de gestão [ver nº5 desse preceito].
Aliás, o mencionado artigo 7º demonstra claramente que os centros de inspecção já existentes continuavam a poder exercer a sua actividade nos termos em que o vinham fazendo e com sujeição ao regime jurídico anterior, sem que tivessem de ser objecto de uma nova aprovação que nem sequer faria algum sentido, por, não tendo ainda havido qualquer alteração dos requisitos técnicos a que deviam obedecer - que só veio a ter lugar com a Portaria nº221/2012 -, ela se traduzir numa mera repetição da anteriormente concedida. E se não há lugar à aprovação do centro não se pode aplicar o regime do artigo 9º, nº4, alínea a), que determina a caducidade do título por falta dessa aprovação, sanção que, por isso, abrange os novos centros, mas não os pré-existentes.
Em relação a estes, o título poderá ser extinto, não por caducidade, mas - após ser concedido um prazo para a correcção das deficiências - por resolução unilateral do contrato nos casos previstos no artigo 12º, nº2, da Lei nº11/2011, ou por falta de capacidade técnica, nos termos do artigos 4º, nº2, alíneas a) e b), e 14º, nº5, da mesma Lei, medida que é aplicável a todo o tempo, por essa capacidade ser de verificação permanente, implicando, portanto, o dever de as entidades adequarem os centros aos requisitos técnicos que vierem a ser legal e regulamentarmente exigidos.
Assim, não estando, para a situação em apreço, expressamente prevista na lei nem no contrato, a sanção da caducidade do contrato de gestão, é de considerar demonstrada a verificação do requisito do fumus boni iuris.»
[…]
E, no tocante ao «erro de julgamento de direito» sobre o requisito do periculum in mora, foi escrito o seguinte:
[…]
«Quanto ao requisito do periculum in mora, considera-se verificado quando o indeferimento da providência determine um fundado receio que a hipotética sentença de procedência da acção principal venha a ser inútil, por, entretanto, se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela ou por, ao longo do tempo, se terem produzido prejuízos cuja reparação integral se mostra difícil com a mera reintegração da legalidade [ver artigo 120º, nº1, do CPTA].
O recorrente contesta a verificação deste requisito, com o fundamento que se a requerente vier a obter ganho de causa sempre poderá ser indemnizada dos negócios que perdeu e das despesas em que incorreu por ter de fechar os centros de inspecção afectados, motivo por que a situação de facto e de direito poderia ser totalmente reintegrada.
Mas não tem razão.
Efectivamente, implicando o acto suspendendo o encerramento do centro de inspecções de […] e, consequentemente, a cessação de toda a actividade aí desenvolvida pela requerente da providência, constitui um efeito previsível da sua imediata execução a cessação de relações laborais, e a perda de negócios e clientela, com eventual pagamento de indemnizações a trabalhadores e fornecedores, que originam danos dificilmente quantificáveis.
Assim, também neste aspecto, o acórdão não merece a censura que o recorrente lhe dirige.
[…]
E, por último, quanto à «ponderação de interesses», escreveu-se assim:
[…]
«Finalmente, quanto à ponderação de interesses a que alude o nº2 do citado artigo 120º, o que há que avaliar é, num juízo de prognose, se o prejuízo que resulta para o IMT da concessão da suspensão de eficácia é superior ao que decorre para a requerente da recusa dessa providência cautelar.
Alega o recorrente que a manutenção em funcionamento sine die de um centro de inspecções que não se encontra adaptado às disposições legais e regulamentares em vigor causará prejuízos significativos ao interesse público, quer para a credibilidade e eficiência da actividade regulatória pública, quer para a segurança rodoviária, quer ainda para a qualidade da actividade de inspecção de veículos em Portugal e para o primado da leal concorrência que deve imperar no mercado regulado […].
Deve-se notar, porém, que o acto suspendendo foi determinado por o pedido de vistoria da requerente para comprovação da implementação do referido projecto de adaptação respeitante ao centro de inspecções de […] ter sido efectuado após o decurso do prazo de 2 anos contado da assinatura do contrato de gestão. Assim, o que está em causa é o mero atraso do pedido de vistoria após a realização das obras de adaptação e não o incumprimento desse dever de adaptação aos novos requisitos técnicos, motivo por que não está demonstrado que o aludido centro não está adaptado a tais requisitos.
Por outro lado, a concessão da suspensão de eficácia, com a consequente manutenção em funcionamento do centro de inspecções, não obsta, como vimos, à resolução unilateral do contrato por parte do IMT, pelo que este Instituto sempre pode evitar o seu funcionamento sem adaptação aos novos requisitos técnicos.
Nestes termos, não estando demonstrado que a atribuição da suspensão de eficácia implica a manutenção em funcionamento de um centro de inspecções não adaptado aos requisitos técnicos legais e regulamentares em vigor e dispondo o IMT de mecanismos que lhe permitem evitar que o centro funcione sine die nessas condições, entendemos não estar comprovado o alegado prejuízo para o interesse público.
Deve, assim, a presente revista ser julgada improcedente.»
[…]
3. Reiteramos aqui, e para efeitos de decisão do presente recurso de revista, os julgamentos de direito transcritos no ponto anterior, por concordarmos com os mesmos e terem inteiro cabimento neste caso.
O que significa que são «julgados improcedentes» os «erros de julgamento de direito» apontados pelo recorrente ao acórdão recorrido.
Resulta, pois, que deve ser negado provimento ao recurso de revista e mantida a decisão tomada pelo acórdão recorrido.
IV. Decisão
Nos termos do exposto, decidimos negar provimento ao recurso de revista.
Custas pelo recorrente.
Lisboa, 18 de Janeiro de 2018. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Jorge Artur Madeira dos Santos.
