02133/06 - Tribunal Central Administrativo Sul

1- Estando perante um plano de ordenamento do território, qualquer acto contrário a este plano é nulo.

2- O licenciamento de obras dentro dos limites do Parque Natural da Arrábida, depende de parecer vinculativo da Comissão Directiva de tal parque, visto que a lei, atentos os interesses públicos em causa, exige autorização expressa do referido licenciamento, pelo que não pode haver deferimento tácito sendo sempre obrigatório que o Parque Natural se pronuncie.

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, 2º JUÍZO, DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL:

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António ..., residente na Rua ...., ..., inconformado com a sentença do T.A.F. de Almada, de 11 de Outubro de 2006, que indeferiu o pedido de intimação judicial para a prática de acto legalmente devido e absolveu o requerido Município de ... do pedido, dela recorreu e, em sede de alegações, formulou as seguintes conclusões:

"1ª Em sede de procedimentos administrativos de licenciamento de obras, a lei em vigor o Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro (RJUE) à semelhança dos anteriores regimes jurídicos, manda considerar como "Concordância com a pretensão" ou seja parecer favorável tácito as situações de falta de pronúncia das entidades exteriores ao Município nos prazos legais que lhes estão fixados para a emissão de pareceres, autorizações ou aprovações (20 dias, sem prejuízo de outros prazos estabelecidos em lei especial) - cfr. nos 8, 9, 10 e 11 do artigo 19º do RJUE;

2ª O licenciamento de obras de construção civil dentro dos limites do Parque Natural da Arrábida (PNA), compete aos órgãos do Município, após parecer vinculativo do PNA, que para o efeito dispõe de 45 dias para se pronunciar (v. art 19º, nº 3 do Dec. Regulamentar nº 23/98, de 14 de Outubro), sendo certo que, no caso dos autos, a matéria de facto dada por assente evidencia que o PNA foi consultado pelo Município e não se pronunciou cfr. pontos 5º e 6º da matéria de facto dada por assente na sentença recorrida , o que equivale a "concordância com a pretensão", ou seja, parecer favorável tácito cfr. nos 8, 9, 10º e 11 do artigo 19º do RJUE e 12º al a) e 19º, nº 3 do Dec. Regulamentar nº 23/98, de 14 de Outubro;

3ª Não pode acolher-se o entendimento expresso na sentença recorrida de acordo com o qual os pareceres do PNA teriam de ser expressos, valendo o silêncio como indeferimento, pois se é certo que o artigo 19º, nº 9 do RJUE salvaguarda o disposto em legislação especifica, certo é também que o Regulamento do PNA só introduz desvios ao regime geral previsto no RJUE no que concerne ao prazo para emissão de parecer (dilatando-o para 45 dias), nada dizendo em contrário do que prescreve o artigo 19º, nº 9 do RJUE para o valor do silêncio no termo do prazo previsto para a emissão desse parecer; aliás,

4ª Quando o legislador pretendeu que o silêncio de um parque natural equivalesse a parecer negativo, sentiu a necessidade de editar norma expressa nesse sentido v. o art 9º nº 9 do Dec-Lei nº 373/87, de 9 de Dezembro, relativo ao Parque Natural da Ria Formosa;

5ª Não pode ser acolhido o entendimento expresso na decisão recorrida segundo o qual um parecer tácito sempre seria nulo por violar o Regulamento do PNA;

6ª A sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação o disposto no artigo 112º do RJUE, já que, contrariamente ao decidido pelo Tribunal "a quo", a requerida tinha o dever legal de decidir o projecto de arquitectura que lhe foi apresentado, face ao disposto no artigo 23º, nº 3 al c) do RJUE, quando está provado nos autos que o PNA foi consultado e não se pronunciou no prazo imposto por lei, dando origem a uma pronúncia favorável tácita à qual a lei atribui o mesmo valor jurídico de um parecer favorável expresso, em nítida violação do principio da tutela judicial efectiva (...)".

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O recorrido contra-alegou tendo enunciado as seguintes conclusões:

a) O acto cuja prática é visada pelo pedido de intimação objecto do presente recurso está na iminência de ser praticado, só o não tendo já sido pelo facto de o recorrente ter solicitado uma prorrogação, por trinta dias, do prazo de que dispunha para se pronunciar sobre o projecto de decisão, prorrogação essa que lhe foi concedida;

b) Ante a iminência de tal decisão, com a consequente inutilização do objecto deste processo, para evitar um esforço processual que, com toda a probabilidade, se revelará inútil para os fins da lide (embora não se duvide que seria por certo relevante numa perspectiva académica) sugere-se a suspensão da instância pelo prazo que for reputado conveniente tendo em conta que a referida prorrogação concedida ao recorrente, a fim de que, caso venha a ser proferida a muito curto prazo, como o vai por certo ser, a decisão no procedimento administrativo, se declare a extinção da instância por inutilidade superveniente (...).

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O Exmo Magistrado do Ministério Público junto deste TCAS emitiu douto parecer no sentido de ser decretada a extinção da instância derivada da inutilidade superveniente da lide.

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O recorrente veio opôr-se à requerida extinção da instância por inutilidade superveniente da lide cfr. fls 135 e segs.

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Sem vistos foi o processo submetido à Conferência para julgamento.

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A decisão recorrida deu por provados os seguintes factos:

1ª O requerente é proprietário do prédio rústico sito na Quinta de S. Caetano, Picheleiros, Azeitão, com a área de 11.000m2, descrito na Conservatória do Registo Predial de ... com o nº 2072, doc. 1 junto com a pi;

2ª O requerente apresentou em 26/08/2003 um projecto de arquitectura de uma casa de apoio agrícola, a construir no prédio identificado, tendo em vista o licenciamento da operação urbanística pretendida doc 2 junto com a pi e acordo das partes expresso nos articulados;

3ª Tal pedido originou o processo camarário nº 406/93 doc. nº 3 junto com a pi;

4ª O prédio em relação ao qual o requerente formulou a sua pretensão urbanística situa-se em área do Parque Natural da Arrábida provado por acordo das partes expresso nos articulados;

5ª A CM de ... procedeu à auscultação do PNA doc: n 3 junto com a pi.

6ª O PNA ainda não se pronunciou provado por acordo das partes expresso nos articulados;

7ª Em 28/09/2006 o requerente foi notificado para efeitos de audição prévia da intenção do Município de indeferir o seu pedido docs fls 39 a 44, 67 e 68.

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Tudo visto, cumpre decidir:

Veio o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Almada que julgou improcedente o pedido de intimação judicial para a prática de acto devido - decisão sobre projecto de arquitectura.

No caso sub-judice está em causa um pedido de intimação da Câmara Municipal de ... para decidir um pedido respeitante a área abrangida pelo Parque Natural da Arrábida (PNA), estando o respectivo licenciamento da competência da Câmara Municipal de ... dependente de um parecer prévio vinculativo daquele Parque Natural.

É a existência de tal parecer que cabe neste momento indagar, pois a ausência de tal facto jurídico (a falta de parecer) constituiu o fundamento para a absolvição da requerida C.M. de ... pelo Tribunal "a quo", "porque ainda não tinha sido emitido o parecer vinculativo do PNA".

São, pois, duas únicas questões jurídicas que importam apreciar:

O valor do silêncio de uma entidade exterior consultada no âmbito de um procedimento de licenciamento da construção;

Do eventual erro de julgamento quanto à existência de parecer favorável da entidade exterior consultada no procedimento.

A propósito da primeira questão na sentença "a quo" entendeu-se que o parecer do PNA teria de ser expresso, valendo o silêncio como indeferimento, nos termos que se transcrevem:

"(...) Mostrando-se desde logo assente (por não ter sido contestado pela requerente e pela CMS) que o prédio em causa se situa em área que foi classificada como Parque Nacional, da conjugação do art 19º, nº 1 do RJUE (redacção dada pelo Dec-Lei nº 177/2001, de 4 de Junho) e do art 12º al a) do Dec. Reg. nº 23/98, resulta inequivocamente que é obrigatório o parecer vinculativo do PNA no processo de licenciamento requerido pelo A.

Assim sendo, aparentemente, o prazo legal para a Câmara decidir é de 30 dias a contar «do termo do prazo para a recepção dos pareceres, autorizações ou aprovações, sempre que alguma das entidades consultadas não se pronuncie até essa data» nº 3 do artigo 20º do RJUE.

Em 25/08/2006, data da entrada em juízo da presente intimação, tal prazo já tinha ultrapassado, pois dispondo o PNA do prazo de 45 dias a partir da data da recepção do pedido (09/10/2003) da CMS para emitir o respectivo parecer (art 19º, nº 3 do Dec. Reg. nº 23/98, cfr. alíneas c)), este prazo já tinha decorrido.

Pode defender-se que a falta de emissão do Parecer pelo PNA no prazo de 45 dias de que dispunha configura deferimento tácito, por força do artigo 19º, nº 9 do RJUE, como aliás defende o requerido na sua informação técnica de fls 40, onde se termina propondo o indeferimento.

É a seguinte a redacção deste preceito:

"Consultas a entidades exteriores ao município.

"1- (..)

2 (...)

3 (...)

4 (...)

5 (...)

6 (...)

7 (...)

8 (...)

9 Considera-se haver concordância daquelas entidades com a pretensão formulada se os respectivos pareceres, autorizações ou aprovações não forem recebidos dentro do prazo fixado no número anterior, sem prejuízo do disposto em legislação especifica.

10 (...)

11. Os pareceres das entidades exteriores ao município só têm carácter vinculativo quando tal resulte da lei, desde que se fundamentem em condicionamentos legais ou regulamentares e sejam recebidos dentro do prazo fixado no nº 8, sem prejuízo do disposto em legislação específica.

12 (...)

Ora, é meu entendimento que em virtude da propriedade em causa se situar dentro dos limites do Parque Natural da Arrábida, em área de Paisagem Protegida, nos termos do art 12º da Portaria nº 26-F/80, de 9 de Janeiro, tal cominação não se aplica. É o seguinte o teor deste preceito:

"1- Zonas de paisagem protegida são áreas onde se propõe salvaguardar zonas rurais ou urbanas onde subsistem aspectos característicos na cultura e hábito do povo, promovendo-se a continuação de determinadas actividades (agrícolas, florestais, pastoreio, artesanato, etc) apoiadas num recreio controlado e orientado para a promoção social, cultural e económica das populações residentes e em que estas participem activa e conscientemente.

2- São susceptíveis de demolição, retirada ou desmantelamento de todas as construções de qualquer tipo, explorações industriais, mineiras, agrícolas ou florestais que, já estabelecidas, comprometam a existência da paisagem protegida.

3- São proibidos nesta área quaisquer trabalhos, obras ou actividades sem autorização da direcção do Parque, ou em inobservância das condições impostas ou dos projectos aprovados".

Temos ainda a favor desta tese a violação do art 2º 2 al c) do Dec-Lei nº 380/99, de 22/09 ("Os planos especiais de ordenamento do território, compreendendo os planos de ordenamento de áreas protegidas, os planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas e os planos de ordenamento da orla costeira") conjugado com o artigo 103º do mesmo diploma ("São nulos os actos praticados em violação de qualquer instrumento de gestão territorial aplicável").

O regulamento do Parque é em princípio um instrumento de gestão territorial, e isto em nada colide com o artigo 42º, nº 3 do Dec-Lei nº 380/99, de 22/09 ("3 - Os planos especiais de ordenamento do território são os planos de ordenamento de áreas protegidas, os planos de ordenamento de albufeiras de águas públicas e os planos de ordenamento da orla costeira"), nomeadamente por força do artigo 154º do mesmo Dec-Lei ("Outros planos: 1º Todos os instrumentos de natureza legal ou regulamentar com incidência territorial actualmente existentes continuam em vigor até à respectiva adequação ao sistema de gestão territorial estabelecido neste diploma, nos termos previstos nos números seguintes. 2 Compete às comissões de coordenação regional a identificação no prazo de um ano das normas directamente vinculativas dos particulares a integrar em plano especial ou em plano municipal de ordenamento do território. 3 - O Governo e as Câmaras municipais devem promover, nos 180 dias subsequentes à identificação referida no número anterior, a correspondente alteração dos planos especiais e dos planos municipais de ordenamento do território. 4 - Os instrumentos com incidência territorial não abrangidos pelo disposto nos nos 2 e 3 continuarão em vigor com a natureza de planos sectoriais"). Logo, se estivermos perante um plano de ordenamento, qualquer acto contrário a este plano é nulo, pelo que não pode haver deferimento tácito. É obrigatório que o PNA se pronuncie.

Mesmo que exista deferimento por parte do Município, será nulo e por isso não pode nunca produzir efeitos. Estaremos aqui, no mínimo, perante a tal legislação especial de que fala o artigo 19º, nº 9 do RJUE. É em face desta legislação especial que deve ser avaliada a possibilidade de autorização de construção.

Como pode então o interessado defender-se da inércia das entidades administrativas? Afigura-se-me que o interessado pode é obrigar o Parque Natural a dar o seu parecer em prazo a determinar, socorrendo-se para o efeito do Tribunal.

Assim sendo, à data da propositura desta acção, o Município ainda não estava obrigado a decidir, porque ainda não tinha sido emitido o parecer vinculativo do PNA.

Logo improcede a acção (....)".

As considerações tecidas na decisão recorrida não merecem qualquer reparo, não tendo, por conseguinte, havido qualquer erro de julgamento, já que sufragamos na integra o entendimento manifestado pelo Mmo Juíz "a quo" sobre o valor do silêncio de uma entidade exterior Parque Natural da Arrábida consultada no âmbito de um procedimento de licenciamento de uma construção.

Podemos citar, entre outros, o Acórdão do STA, de 1 de Fevereiro de 2001 in Proc. nº 46851, a propósito do licenciamento de obras particulares em terreno abrangido por Área de Ambiente Rural de Elevada Protecção Paisagística do Parque Natural de Sintra - Cascais (PNSC):

"É nulo o deferimento de licenciamento de obras particulares feito pela CM de Sintra, em terreno abrangido por Área de Ambiente Rural de Elevada Protecção Paisagística do Parque Natural de Sintra - Cascais (PNSC), sem a autorização vinculativa da Comissão Directiva daquele Parque, mesmo que haja deferimento tácito de tal autorização, visto que a lei, atentos os interesses públicos em jogo, exige a autorização expressa do referido licenciamento (...)".

Pode ainda ler-se no Ac do STA de 15/11/2001, in Proc. nº 36521, a propósito de licenciamento municipal de construção no Parque Natural da Ria Formosa (PNRF):

"I- Está ferido de nulidade o licenciamento municipal de uma obra, sujeita a autorização prévia do director do PNRF, ouvido inicialmente na fase de informação prévia, não foi pedida a sua autorização para importantes alterações do projecto, designadamente um forte aumento de área a construir.

II A lei geral não revoga a especial a menos que essa fosse a vontade inequívoca do legislador

III Pelo artigo 73º do Dec-Lei nº 445/91, de 20-11, não foi revogado o artigo 9º nº 9 do Dec-Lei nº 373/87, de 9 de Dezembro, continuando o silêncio do director do PNRF sobre pedido de autorização prévia de construção, a valer como indeferimento tácito de tal pedido.

IV O licenciamento municipal de uma obra de construção, sem prévia autorização do director do PNRF e em violação do art 25º do RPDM/VRSTA é nulo."

Face ao exposto, a sentença recorrida não merece qualquer censura, improcedendo deste modo as alegações de recurso do recorrente, pelo que se impõe a confirmação dessa mesma sentença.

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Acordam, pois, os juizes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo, 2º Juízo, deste TCAS, em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente, com taxa de justiça reduzida a metade - artigo 73º - E alínea b) do Cód. das Custas Judiciais.

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entrelinhei: sua; se x

Lisboa, 20 de Dezembro de 2006

as. ) António Paulo Esteves Aguiar de Vasconcelos (Relator)

Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo

José Francisco Fonseca da Paz