0651/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I - Existe oposição de julgados, quando os acórdãos em confronto, no domínio da mesma legislação e com base em situações de facto idênticas, por força de diferente interpretação jurídica, chegaram a conclusões diferentes. II – Não tendo as soluções divergentes sido determinadas pela diversa interpretação ou aplicação das mesmas normas jurídicas, mas pela diversidade das situações de facto sobre que recaíram, não se verificam os pressupostos do seguimento do recurso para o Pleno por oposição de julgados, ao abrigo do disposto no artº 24º/b) do ETAF.

ACORDAM NO PLENO DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: 1 – A… intentou no então TAC de Lisboa, “ recurso contencioso de anulação ” que dirigiu contra despacho do VEREADOR DO PELOURO DA HABITAÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL DE LISBOA , que lhe indeferiu pedido de realojamento. Imputou ao acto recorrido violação do disposto no artº 100º do CPA e vício de forma derivado de falta de fundamentação ( artº 124º e 125º do CPA ). 2 – Por sentença do TAF de Sintra (fls. 71/82), com fundamento em “ vício de forma por falta de realização da audiência dos interessados ” e “ vício de forma por falta de fundamentação ” foi concedido provimento ao recurso e anulado o acto impugnado. Esta decisão viria posteriormente a ser confirmada por acórdão do STA, de 29.01.2009 (fls. 157/163). 3 – Veio agora o identificado Vereador da C. M. de Lisboa, interpor recurso do acórdão do STA, de 29.01.2009 , que dirigiu ao Pleno da Secção, invocando para o efeito encontrar-se esse acórdão em oposição com o decidido no acórdão do STA de 06.02.2007, Proc. 650/06 , (acórdão documentado a fls. 184/195 dos autos). O recurso foi admitido por despacho de fls. 196, tendo o recorrente produzido alegações (fls. 210/218), onde conclui nos seguintes termos: Verifica-se oposição entre os referidos acórdãos do STA. II – Enquanto no Acórdão de 29.01.2009 se entendeu que o acto posto em crise é ilegal, por omissão injustificada da audiência do recorrente, no acórdão de 6.02.2007 defende-se solução distinta, sustentando-se que a mera negação dos factos apurados no procedimento, sobre os quais o órgão decisor indica os elementos probatórios em que consolidou a sua aquisição procedimental, aliada à manifesta consistência dessa comprovação, não será, por si só, suficiente para pôr em crise os citados pressupostos de facto. III – Assim, enquanto que o acórdão recorrido decidiu que, a situação em apreço não preenche os requisitos legalmente exigidos, pese embora a degradação da formalidade prevista no artº 100º do CPA em formalidade não essencial ocorra sempre que a intervenção do interessado possa comprometer a utilidade ou se tenha tornado desnecessária, seja porque o contraditório já está assegurado seja porque, independentemente da sua intervenção e das posições que o mesmo possa tomar, a decisão da Administração só pode ser uma, o acórdão fundamento admite que o acto não padece do vício invocado, atendendo ao carácter instrumental da audiência de interessados. IV – No acórdão fundamento encontra-se subjacente a tese, segundo a qual, a consagração dos factos apurados a nível procedimental, caso ditem que a Administração apenas poderia prolatar determinada decisão, em observância ao interesse público, implica a degradação da formalidade prevista no artº 100º do CPA , em formalidade não essencial. V – Contrariamente, o acórdão recorrido entende que inexiste razão para que a aludida formalidade fosse dispensada, conforme indicado nos pontos 2 e 3 das presentes conclusões. VI – Salvo o devido respeito, o acórdão recorrido, para além do que se deixou dito, deveria ter considerado suprida a formalidade prevista no artº 100º do CPA , dado que o ora recorrido foi ouvido em auto de declarações, conforme documento oportunamente junto à contestação pelo recorrente, ou que a situação se reconduz à previsão da situação legal referida no ponto 3 das mesmas conclusões. VII – Deve assim, ser adoptada a interpretação veiculada no acórdão fundamento, revogando-se a decisão anteriormente proferida, mantendo-se o acto recorrido na ordem jurídica por este não padecer de qualquer vício. 4 – Não foram apresentadas contra-alegações. 5 - No parecer que emitiu (fls. 221/223), o Exmo. Magistrado do Ministério Público considera que se não verificam os pressupostos da oposição de julgados, devendo, por conseguinte, ser julgado findo o recurso. + + Colhidos os legais vistos, cumpre decidir: 6 – No acórdão proferido nos presentes autos, foi dada como demonstrada a seguinte MATÉRIA DE FACTO : I - Em 12 de Agosto de 1997, a Chefe de Divisão de Gestão Patrimonial da Câmara Municipal de Lisboa despacha: "... proponho o realojamento do Sr. B… e respectivo agregado e a exclusão do direito a realojamento de A… e respectiva Companheira... ". (Cfr. fls. 109 v PA); II - Sobre a informação referida no precedente facto despacha em 13 de Agosto de 1997, o Vereador do Pelouro da Habitação da CML: " Concordo ". (Cfr. fls. 109 v PA); III - A Câmara Municipal de Lisboa envia a C… o ofício n.º 2061/DGP/97 em 18 de Agosto de 1997, no qual se refere, designadamente: “Por Despacho do Ex.mo Sr. Vereador do Pelouro da Habitação da Câmara Municipal de Lisboa, exarado em 97/08/13 na Informação n° 1125/DGP/97 ... foi decidido: Excluir V. Ex.ª e o Sr. A… do realojamento, com o fundamento no facto de não residirem no n° … da …, tendo habitação alternativa na … de Chelas - Rua …, Lote … – …., local onde a D.ª C… é coabitante autorizada." (Cfr. fls. 23 Proc.º); IV - Em 21 de Agosto de 1997, a Junta de Freguesia de Marvila atesta que o aqui Recorrente " reside nesta freguesia desde 3-8-1992 em …, na …... " (cf. fls. 11 Proc.º). V - Em 27 de Agosto de 1997, o aqui Recorrente apresenta Reclamação do indeferimento do seu realojamento, requerendo a reapreciação. (Cfr. fls. 87 PA); VI - Em 10 de Outubro de 1997 a Policia Municipal elaborou Informação na qual se refere que o aqui Recorrente " reside na …, na barraca n° … e desloca-se com frequência à residência acima referida porque namora com a C…. No local, contactei com vários moradores do mesmo lote e todos afirmam que efectivamente o … é visto com frequência no prédio, nomeadamente nas escadas na companhia da C…, mas ninguém confirmou que ali tenha residência." (Cfr. fls. 92 PA); VII - Em 15 de Outubro de 1997, o Vereador do Pelouro da Habitação da CML profere o seguinte despacho, sobre informação da Divisão de Gestão Patrimonial: " Concordo. Indefiro a reclamação. Proceda-se à desocupação e demolição da barraca. ". (cf. 87v PA); VIII - O presente Recurso foi intentado junto do Tribunal Administrativo de Circulo de Lisboa, em 26 de Agosto de 1997. (Cfr. fls. 2 Proc.º). + 7 – Importa agora apurar se se verifica ou não a alegada oposição de julgados. Dispõe o art.º 24.º do ETAF, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 229/96 , de 29 de Novembro, que compete ao Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do STA conhecer: "(...). b) dos recursos de acórdãos da Secção que, relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão da mesma Secção ou do respectivo pleno. (...). Como tem sido jurisprudência pacífica deste STA, para que se verifiquem os pressupostos do recurso para o Pleno por oposição de julgados é necessário que os acórdãos em confronto tenham sido proferidos no domínio da mesma legislação e que, relativamente à mesma questão fundamental de direito, hajam perfilhado soluções opostas ou seja, que tendo um e outro acórdão arrancado de situações de facto idênticas e aplicando o mesmo regime legal, por força de diferente interpretação jurídica, tenham chegado a conclusões ou soluções diferentes (cf. nomeadamente ac. de 29.06.2004, Rec. 45.070; de 28.10.2004, Rec. 835/03 e de 24.05.05, Proc. 0911/02). 7.1 – Nos presentes autos está em questão um despacho do Vereador da CML que excluiu o ora recorrido de um processo de realojamento que a autarquia levara a cabo aquando da demolição de um conjunto de barracas onde o recorrente dizia ter residência. Alicerçada na matéria de facto supra transcrita, no que respeita ao vício de forma por preterição do direito de audiência previsto no artº 100º do CPA , o acórdão recorrido , decidiu nos seguintes termos: O estabelecido no n.º 1 do art.º 100.º do CPA “conforme a jurisprudência e a doutrina vêm afirmando - constitui não só uma manifestação do princípio do contraditório como também um princípio estruturante da actividade administrativa … E, porque assim, o seu cumprimento constitui uma importante garantia de defesa o que tem como consequência que a mesma seja considerada uma formalidade essencial (vd. art.ºs 100.º e segs. do CPA). E acrescenta: Todavia, e apesar da sua importância, esta formalidade não deixa de ser instrumental e, por isso, em certos casos, pode degradar-se em formalidade não essencial e, portanto, ser omitida sem que daí resulte vício invalidante do acto. Tal acontecerá não só nos casos previstos no art.º 103 do CPA mas também naqueles “em que apesar de não se ter concedido o direito de audiência o interessado, por sua livre iniciativa, depois de concluída a instrução, vem ao processo administrativo tomar posição quanto às questões a resolver e, isto, ainda assim, apenas se o particular tivesse tido acesso aos elementos coligidos no procedimento para melhor preparar a sua tomada de posição ”, e nos casos em que, estando em causa uma actividade vinculada, a Administração concluiu que a decisão não pode ser outra que não aquela que irá tomar. O que quer dizer que a degradação da formalidade prevista no art.º 100.º do CPA em formalidade não essencial ocorrerá sempre que a intervenção do interessado possa comprometer a utilidade da decisão ou se tenha tornado desnecessária, seja porque o contraditório já está assegurado seja porque, independentemente da sua intervenção e das posições que o mesmo possa tomar, a decisão da Administração só pode ser uma. 3. Ora, no caso dos autos, inexiste razão para que a mencionada formalidade fosse dispensada. Desde logo porque - ao invés do que a Recorrente parece sugerir - não se estava perante uma decisão urgente ou uma decisão cuja execução ou utilidade pudesse ser comprometida pela realização da audiência prévia. Depois, porque a audição do Recorrente contencioso em declarações – também invocada - só ocorreu após ter sido praticado o acto impugnado e, sendo assim, essa audição é irrelevante para este efeito. Finalmente, porque, atenta a divergência sobre a realidade factual entre a Câmara e o Recorrente contencioso, essa audiência era essencial. Deste modo, inexistindo razões que justificassem a dispensa desta formalidade, o seu incumprimento constitui irregularidade determinante da ilegalidade do acto recorrido. O que significa que, nesta matéria, a sentença recorrida não merece censura.”. + 7.2 – Por sua vez, o acórdão fundamento , considerou provados os seguintes factos : I - Na reunião de 11 Setembro de 2002, o Vereador do respectivo Pelouro, Dr. ..., mediante proposta fundamentada – nos termos constantes de folhas 127 a 130 dos autos, dadas por reproduzidas – sugeriu à CMVNF que procedesse à cassação do alvará de licença de utilização do estabelecimento denominado B... – propriedade da recorrente – e determinasse o despejo administrativo do respectivo local – ver folha 129/fundo e 130/cimo dos autos; II - A CMVNF deliberou, por unanimidade, concordar com essa proposta – que assumiu como projecto de decisão – e ordenou que se ouvisse o interessado sobre a mesma – ver folha 130/fundo dos autos; III - Notificada para o efeito – ver folhas 131 e 132 dos autos – a sociedade recorrente pronunciou-se contra o projecto de decisão – ver folhas 133 a 136 dos autos, dadas por reproduzidas; IV - Na reunião de 7 Novembro de 2002, e na sequência da audição prévia da recorrente, o referido Vereador submeteu à apreciação da CMVNF proposta fundamentada – ver folhas 138 a 142 dos autos, dadas por reproduzidas – na qual continua a considerar que a CMVNF deve proceder à cassação do alvará de licença de utilização do B... e à tomada de posse administrativa do local onde o mesmo funciona, para posterior despejo – ver folha 142 dos autos; V - Nessa mesma reunião, a CMVNF deliberou, por unanimidade, concordar com o teor da proposta apresentada e proceder em conformidade – acto recorrido – ver folha 143 dos autos, dada por reproduzida; VI - Por ofício datado de 13 de Novembro de 2002, a recorrente foi notificada desta deliberação – nos termos constantes de folhas 137 a 144; VII - Em 6 de Janeiro de 2003, foi interposto este recurso contencioso. 7.2.1 – Como dele resulta, no acórdão fundamento estava em questão uma deliberação camarária, que ordenou a cassação do alvará de licença de utilização de um estabelecimento comercial, bem como a tomada de posse do respectivo espaço para efeitos de despejo administrativo. Deliberação essa que, com fundamento em vício de forma por preterição de audiência prévia, foi anulada pela sentença do TAF. Todavia, essa decisão do TAF acabaria por ser revogada, em sede de recurso jurisdicional, pelo acórdão fundamento, por nele se ter entendido que, na situação, não se verificou violação do direito de audiência. Com base na matéria de facto dada como demonstrada, e no que respeita ao vício de forma por preterição da audiência prévia, no acórdão fundamento considerou-se essencialmente o seguinte: “Como refere a sentença sob impugnação – e se alcança do ponto 4 da matéria de facto –, a proposta que serviu de base ao projecto de deliberação camarária sobre a qual foi ouvida a recorrente contenciosa, nos termos dos arts. 100º e 101º do CPA , fundamenta-se nos seguintes elementos de facto: (…) A ora recorrida, ao pronunciar-se em sede de audiência prévia sobre tal projecto de decisão, refere estar a ser “vítima de um processo persecutório”, afirmando que são falsos os factos atrás aludidos, terminando por requerer, além do mais, a audição de algumas testemunhas. A proposta acolhida pela deliberação contenciosamente impugnada, reafirma os factos constantes do projecto de decisão, adquiridos no procedimento por diversas informações dos residentes no local e das aludidas autoridades (SNB, PSP e Junta de Freguesia), concluindo que “ Os argumentos invocados pelo particular não justificam alteração da decisão administrativa (…) nem a audição das testemunhas arroladas. A defesa apresentada não colhe ”. Ou seja, a entidade administrativa entendeu não alterar a decisão (projecto) e não realizar as diligências complementares requeridas pelo particular, concretamente a audição das testemunhas indicadas, naturalmente por considerar que as mesmas se não justificavam. E é justamente sobre este último ponto que radica o dissídio configurado nesta impugnação jurisdicional: entendeu a sentença que a entidade administrativa, ao não realizar as ditas diligências, denegou à recorrente contenciosa uma “oportunidade efectiva de defesa”, anulando o acto por vício de preterição de audiência prévia; decisão da qual discorda a entidade ora recorrente, que sustenta na sua alegação a inverificação do aludido vício, considerando que a realização das diligências requeridas se não justifica, por a interessada se limitar a negar os factos, sem qualquer outra argumentação. Dir-se-á, desde já, que assiste razão à entidade recorrente. Ao disciplinar os termos da audiência escrita, o CPA dispõe, no art. 101º, nº 3, que “ Na resposta, os interessados podem pronunciar-se sobre as questões que constituem objecto do procedimento, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos ”. E o art. 104º dispõe, a tal propósito, que “ Após a audiência, podem ser efectuadas, oficiosamente ou a pedido dos interessados, as diligências complementares que se mostrem convenientes ”. Dos citados preceitos deverá inferir-se que, não se configurando embora um poder discricionário de efectuar ou não as diligências requeridas, é, naturalmente, ao órgão administrativo decisor que cabe o juízo sobre a utilidade ou conveniência das diligências complementares requeridas pelo interessado, ou seja, sobre a relevância para o procedimento, na perspectiva, obviamente, de que a complementaridade se reporta às necessidades da instrução. (…) Temos por adquirido que a mera negação dos factos apurados no procedimento, sobre os quais o órgão decisor indica os elementos probatórios em que consolidou a sua aquisição procedimental, aliada à manifesta consistência dessa comprovação, não será, por si só, suficiente para pôr em crise os citados pressupostos de facto, na perspectiva do juízo de conveniência das diligências requeridas. De outro modo, poderia entrar-se numa espiral instrutória interminável, pois que sempre seria possível, após a realização das diligências requeridas, e a consequente manutenção do projecto de decisão, o interessado manter a posição de mera negação dos factos, e continuar a reinvocar o direito a novas diligências para contrariar esses mesmos factos já consolidados no procedimento. O que importa, pois, é averiguar da consistência da comprovação adquirida no procedimento, para discernir da utilidade ou conveniência das inquirições requeridas. Ora, como resulta dos autos, os factos em que se fundamentou o projecto de deliberação camarária contenciosamente recorrida, que atrás se deixaram resumidos, resultaram de um abaixo-assinado … (…) Daí que a deliberação contenciosamente acometida refira expressamente que “ os argumentos invocados pelo particular não justificam alteração da decisão administrativa … nem a audição das testemunhas arroladas ”. É tempo de concluir que não houve, em nosso entender, e pelos fundamentos que se deixaram referidos, violação do direito de audiência dos interessados, consagrado nos arts. 100º e segs. do CPA , pelo que a sentença impugnada violou as referidas disposições legais, assim procedendo as alegações da entidade recorrente.”. + 7.3 - Sendo assim, confrontando os dois acórdãos em referência, é para nós visível que, na situação, ainda que ambos os arestos se tenham pronunciado acerca da obrigação que impende sobre a Administração de dar cumprimento ao estabelecido no artº 100º do CPA , não se verifica no entanto a invocada oposição de julgados, nomeadamente por as soluções a que se chegou em ambos os arestos, terem partido de situações de facto substancialmente distintas. Basta referir que, na situação apreciada no acórdão recorrido verificou-se uma efectiva preterição do direito de audiência, já que o interessado não foi notificado do projecto de decisão nos termos do estabelecido no artº 100º do CPA . Por outro lado, atendendo à concreta situação em apreço, concluiu o acórdão recorrido no sentido da inexistência de razões que justifiquem a dispensa da formalidade em causa, quer por não se estar “ perante uma decisão urgente ou uma decisão cuja execução ou utilidade pudesse ser comprometida pela realização da audiência prévia ”, quer “ porque a audição do Recorrente contencioso em declarações – também invocada - só ocorreu após ter sido praticado o acto impugnado e, sendo assim, essa audição é irrelevante para este efeito ” e ainda “ porque, atenta a divergência sobre a realidade factual entre a Câmara e o Recorrente contencioso, essa audiência era essencial ”. Assim sendo, o acórdão recorrido centrou a apreciação da questão, procurando averiguar se existiam ou não motivos que possibilitassem a dispensa da audiência prévia. Concluindo pela negativa, tinha igualmente que concluir, como concluiu, no sentido da violação do estabelecido no artº 100º do CPA , com a consequente anulação do acto impugnado. De modo diferente se passa no acórdão fundamento em que, como resulta do ponto II) da matéria de facto, a C. M. em questão, deliberou concordar com uma determinada “proposta – que assumiu como projecto de decisão – e ordenou que se ouvisse o interessado sobre a mesma ” . Após ter sido “ notificada, para o efeito… a sociedade recorrente pronunciou-se contra o projecto de decisão ” (ponto III da matéria de facto). E, “ na reunião de 7 Novembro de 2002, e na sequência da audição prévia da recorrente , o referido Vereador submeteu à apreciação da CMVNF proposta fundamentada… na qual continua a considerar que a CMVNF deve proceder à cassação do alvará de licença de utilização do B...e à tomada de posse administrativa do local onde o mesmo funciona, para posterior despejo ”. E, “ nessa mesma reunião, a CMVNF deliberou, por unanimidade, concordar com o teor da proposta apresentada e proceder em conformidade ”. Ou seja, ao contrário do que se verificou no acórdão recorrido, na situação apreciada no acórdão fundamento a entidade Administrativa ordenou que se ouvisse o interessado sobre o projecto de decisão o que efectivamente foi cumprido, a ponto do interessado se ter pronunciado sobre o projecto de decisão, tendo, inclusivamente, requerido a realização de diligências instrutórias que a entidade administrativa não chegou a realizar. Por isso, no acórdão fundamento, a apreciação da questão, no que respeita à preterição do direito de audiência incidiu sobre aspectos procedimentais posteriores ao cumprimento (formal) do estabelecido no artº 100º do CPA , ou seja no saber se a não realização daquelas diligências requeridas pelo interessado, implicava violação do direito de audiência. E, com base na concreta situação em apreço, entendeu-se no acórdão fundamento que os argumentos invocados pelo particular em sede de audiência prévia, não justificam alteração da decisão administrativa nem a audição das testemunhas arroladas e assim sendo, não houve violação do direito de audiência dos interessados. Daí podemos retirar que a solução ou conclusão divergente a que se chegou em ambos os arestos, no tocante ao mérito do recurso, assenta fundamentalmente na diversidade da matéria de facto neles dada como demonstrada e na qual se alicerçou a decisão. Em conformidade, temos de concluir no sentido de que se não verifica a alegada oposição de julgados. + 8 – Termos em que ACORDAM: - Julgar findo o presente recurso. – Sem custas. Lisboa, 2 de Julho de 2009. – Edmundo António Vasco Moscoso (relator) – Rosendo Dias José – José Manuel da Silva Santos Botelho – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges.