0462/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Caracterizando-se como verdadeiras taxas as quantias cobradas ao abrigo dos arts. 3º, 18º e 22º do Regulamento Municipal de Publicidade do Concelho de Vila Nova de Gaia pela renovação de licença por colocação, em prédios de propriedade privada, de letreiros e anúncios de natureza comercial, não podem tais normas ter-se por organicamente inconstitucionais, apesar de não constarem de diploma emanado da Assembleia da República ou do Governo, por ela autorizado.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO A…, SA., recorre da sentença que, proferida pelo TAF do Porto, lhe julgou improcedente a impugnação deduzida contra a liquidação, por parte do Município de Vila Nova de Gaia, da taxa devida pela renovação da licença de publicidade, que lhe foi efectuada em Dezembro de 2004, no montante de 4.833,00 Euros. A recorrente remata as alegações do recurso formulando as Conclusões seguintes: 1 - A Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, em tempo deferiu o licenciamento inicial de reclamo luminoso instalado no estabelecimento hoteleiro propriedade da impugnante aqui recorrente sito na Freguesia da Afurada Concelho de Vila Nova de Gaia, denominado de B…. 2 - A Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, através da C… Empresa Municipal do Município de Vila Nova de Gaia, em Dezembro de 2004, liquidou e cobrou à recorrente, através da factura recibo sem número, a taxa resultante da renovação da licença de publicidade, no valor global em singelo de € 4.833,00 (quatro mil oitocentos e trinta e três euros), em pagamento voluntário até ao dia 31/03/05. 3 - Os tributos em causa estão previstos no Regulamento Municipal de Taxas e outras receitas do Município de Vila Nova de Gaia e quantificados na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais anexa a esse regulamento. 4 - A questão suscitada nestes autos foi a de "indagar qual a natureza jurídico - tributária da quantia liquidada pela Município de Vila Nova de Gaia por via da concessão de uma licença de publicidade se se trata de um imposto como defende a impugnante ora recorrente ou, se se trata de uma taxa, como sustenta a CM de Vila Nova de Gaia". 5 - Reproduzindo os argumentos vertidos do novel Acórdão do Tribunal Constitucional em Plenário n° 177/2010 de 5 de Maio, tirado no processo n° 742/09, em plena contradição com a abundante e já pacificada orientação jurisprudencial daquele Mui Douto Tribunal nesta matéria, o tribunal recorrido qualificou como taxa e já não imposto o tributo municipal impugnado. 6 - A douta sentença recorrida considerou existir contraprestação da CML num verdadeiro esforço de raciocínio jurídico invocando conceitos tão vagos, indeterminados e subjectivos, imensuráveis como, cito, a influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando em termos bilaterais a relação estabelecida com o obrigado tributário, quando a taxa é medida e fixada com relação ao tamanho dos suportes publicitários. 7 - Considerando o tributo como taxa e já não imposto e como tal dispensado o princípio da legalidade previsto no art. 106° da CRP, pelo que não ferida de inconstitucionalidade. 8 - Os montantes cobrados resultam da aplicação de determinados índices à medida do suporte publicitário, não permitindo desde logo mensurar o alegado serviço ou eventual sinalagma. 9 - Apesar de regularmente notificada em cumprimento do Edital camarário, a impugnante ora recorrente considera as taxas liquidadas e cobradas ilegais e inconstitucionais. 10 - Uma taxa é um preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, sendo a sua contrapartida uma actividade do Estado ou de outro ente público especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento. 11 - As taxas de renovação de licenças publicitárias (bem como as restantes taxas ou tarifas cobradas pelos municípios) apenas são devidas quando resultem de efectiva prestação de serviços pelo Município ( art. 16° , alínea d) da Lei n° 42/98 , de 6 de Agosto). 12 - O que não se verifica no tributo impugnado, já que na chamada "taxa de renovação de licença de publicidade" liquidada e cobrada à impugnante anualmente, não existe qualquer reciprocidade ou sinalagma - esta não recebeu, nem recebe, qualquer contrapartida económica proporcional da Câmara Municipal, tanto mais quando a reclamante já pagou as taxas devidas pelo licenciamento inicial dos painéis publicitários instalados. 13 - Ao contrário do que entendeu o Tribunal ad quo, não há da parte da Câmara Municipal, qualquer prestação específica à recorrente, designadamente um direito específico ou qualquer prerrogativa em relação a qualquer outro cidadão, até mesmo porque se trata de uma renovação de licença ab initio concedida, renovação automaticamente concretizada sem qualquer procedimento administrativo de licenciamento individualizado prestado ao proprietário do imóvel onde é afixada a publicidade in casu a aqui recorrente. 14 - O tributo liquidado e cobrado a título de taxa não é devido, já que a situação não se configura como um dos três tipos de casos em que se verifica a "relação sinalagmática característica da taxa, que implica uma contrapartida de diferentes naturezas por parte do ente público impositor do tributo" (nas palavras do Prof. Teixeira Ribeiro, in Finanças Públicas), ou seja a utilização de um serviço público, de um bem público ou semi-público ou de um bem do domínio público, ou até mesmo a remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares. 15 - Os suportes publicitários utilizados pela recorrente não ocupam a via pública mas sim o seu domínio privado. 16 - Não se verificando a necessidade de levantamento de qualquer obstáculo jurídico ao exercício da sua actividade, os tributos liquidados e cobrados deixam de se configurar como taxa e passa a assumir contornos de verdadeiro imposto. 17 - A receita em causa foi criada por deliberação da Assembleia Municipal (que votou o Regulamento de Taxas e Outras Receitas Municipais), que, ao estabelecer um verdadeiro imposto, é nula. 18 - Assim se terá por concluir que os montantes liquidados e cobrados a título de "taxas de publicidade" não são devidos, por serem aqueles actos de liquidação ilegítimos, dada a ilegalidade e inconstitucionalidade do preceito de que resulta a criação da receita respectiva - as normas do Regulamento em causa e a Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais que estabelecem o pagamento da taxa referida - vício que aqui se argui para todos os efeitos. 19 - A ilegalidade/inconstitucionalidade da liquidação e cobrança das taxas em apreço, constitui fundamento desta impugnação judicial, à luz do artigo 99° alínea d) do Código do Procedimento e Processo Tributário e do artigo 16° da Lei n° 53-E/2006. 20 - Pelo exposto, vem a impugnante apresentar o seu recurso com fundamento na ilegalidade e inconstitucionalidade das liquidações das taxas que lhe foram liquidadas e cobradas. 21 - Destarte e como resulta do disposto nos artigos 103°, n° 2, e 165°, n° 1, alínea i) da C.R.P. os impostos só podem ser criados por acto de natureza legislativa e a sua criação insere-se na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, pelo que só podem ser criados por esta ou pelo Governo com base em autorização legislativa (artigo 198°, n° 1, alínea b), da C.R.P.). 22 - Tendo o tributo a natureza de imposto, as normas do Regulamento de Publicidade do Município de Vila Nova de Gaia que prevêem o pagamento de taxas pela renovação de licenças, enfermam da já alegada inconstitucionalidade orgânica e material. 23 - Por isso, a liquidação do tributo em causa enferma de ilegalidade, o que determina a anulação - artigo 135° do C.P.A. 24 - É assim manifesto que os actos em sindicância judicial nesta instância de recurso enfermam de ilegalidade por violação de lei, inexistência de facto tributário e violação de princípios constitucionalmente consagrados. 25 - Em conformidade com o exposto deverá ser assim ser julgada a impugnação procedente e em consequência anulada a liquidação impugnada. Termina pedindo o provimento do recurso e a revogação da sentença recorrida, com as legais e normais consequências, quais sejam as de julgar ilegal e inconstitucional, bem como anulado, o acto de liquidação e cobrança tempestivamente impugnado. 1.3. Contra-alegou a recorrida Município de Vila Nova de Gaia, formulando, a final, as Conclusões seguintes: 1 - Restringindo-se o âmbito de recurso às conclusões das alegações a única questão em discussão é indagar da natureza jurídico-tributária da quantia liquidada pelo Município, se se trata de um imposto ou de uma taxa. 2 - In casu, na sua argumentação e no elenco da matéria de facto que considera pertinente, a recorrente não foi rigorosa na indicação dessa matéria de facto, pelo que, restringindo-se o recurso a uma questão de direito e para uma correcta aplicação do mesmo, deve-se apenas considerar a argumentação que tem no seu pressuposto os factos provados na douta sentença. 3 - De uma forma clara, concreta, objectiva e esclarecedora a sentença, sustentada na Decisão Sumária n° 323/2010 do Tribunal Constitucional e no Acórdão n° 177/2010 do mesmo Tribunal, fundamenta a sua decisão e releva a verificação da efectiva prestação de serviços pelo Município, para concluir que o tributo liquidado é uma taxa e não um imposto pelo que não merece qualquer reparo. 4 - Como refere o douto Acórdão n° 177/2010: Em exclusivo proveito próprio, um sujeito privado - o anunciante - introduz, através da actividade publicitária, mudanças qualitativas na percepção e no gozo do espaço público por parte de todos os que nele se movem, "moldando-o", em função do seu interesse. 5 - A constituição da obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa. 6 - Findo o prazo para o qual tinha sido concedida a remoção da proibição do exercício da actividade publicitária, torna-se necessário proceder à reavaliação da situação, do ponto de vista da permanência das condições legais de licenciamento, o que justifica a cobrança de uma nova prestação tributária. 7 - Essa reavaliação é o pressuposto da continuidade da fruição, por um novo período, das utilidades propiciadas por tal actividade, no que o particular se mostra interessado. 8 - Também é entendimento vertido no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 15/05/2002 proferido no processo 026820 in www.dgsi.pt o de que os tributos liquidados têm natureza de taxa, como se transcreve: "Ora, a actividade publicitária encontra-se, hoje, regulamentada precisamente para defender e preservar o equilíbrio urbano e ambiental, os valores estéticos, paisagísticos, ambientais e de segurança (cfr. a citada Lei n° 97/98, de 17/8 e no Código da Publicidade...)" (...) "Deste modo, as câmaras municipais, ao concederem as licenças para a colocação e permanência de publicidade, mesmo que em edifícios privados, mas visíveis dos espaços públicos, estão a remover um limite ou obstáculo jurídico imposto ao livre exercício da actividade dos particulares, limite este que é um limite substantivo porquanto a substância da actividade dos particulares acaba por estar conformada por força dessa intervenção, tendo um conteúdo que só verdadeiramente existe nos termos em que se apresenta por virtude da intervenção administrativa.". 9 - Sendo certo que a recorrente tem sempre o benefício decorrente da publicitação do bem ou serviço. 10 - No mesmo sentido foi considerado também pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo de 09/03/2004, proferido no processo 00566/03, in www.dgsi.pt.: "Tratando-se como se trata de um tributo decorrente da remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares, que é relativamente proibida - licença - é de a qualificar como de taxa, ainda que os bens sobre que são instalados esses meios sejam privados que não públicos ou semi-públicos, por a lei o não exigir. De contrário, estaríamos a fazer impender sobre o Município um encargo - o da verificação das condições para certa actividade poder ou não ser licenciada de acordo com a lei, respectiva fiscalização e eventual caducidade - sem que este pudesse obter qualquer contrapartida, o que se nos afigura contrário, designadamente às citadas normas das Leis n°s. 97/88 e 1/87.". 11 - Assim, o tributo em questão tem a natureza de taxa é legal e devido, e como tal a sua criação não está sujeita ao princípio de legalidade de reserva de lei formal, não violando, pois, os artigos 103° n° 3 e 165° n° 1 al.) i) da CRP, nem os invocados princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade ou quaisquer outros. 12 - Pelo que, improcedendo todas as conclusões do recurso, deve manter-se a sentença recorrida que, ao julgar improcedente a impugnação judicial, não incorreu em qualquer erro de julgamento. Termina pedindo a confirmação do julgado recorrido. 1.4. O MP emite Parecer no sentido da improcedência do recurso, nos termos seguintes, além do mais: «FUNDAMENTAÇÃO 1. Questão decidenda: inconstitucionalidade das normas constantes dos arts. 3°, 18º e 22° Regulamento Municipal de Publicidade do concelho de Vila Nova de Gaia e o art. 21° Tabela de Taxas e outras receitas do Município, anexa ao Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas do Município (cf. contestação CM Vila Nova de Gaia, arts. 14°/19º fls. 44/45). A jurisprudência do Tribunal Constitucional e do STA-SCT pronunciaram-se em numerosos acórdãos, sem divergência, no sentido: da qualificação como impostos de tributos formalmente classificados como taxas, devidos pelo licenciamento de painéis publicitários afixados em propriedade privada, desde que visíveis do espaço público. da inconstitucionalidade das normas de diversos regulamentos e posturas municipais que prevêem o pagamento desses tributos, por violação dos arts. 103º e 165 n° 1 al. i) CRP numeração da RC/97 (( ) Acs. Tribunal Constitucional nºs. 558/98, 29.09.98; 63/99, 2.02.99; 32/2000, 12.01.2000 (DR II - Série, 8.03.2000); 346/2001, 10.07.2001; 92/2002; 437/2003, 30.09.2003; 453/2003,14.10.2003; 34/2004, 14.0l.2004; 109/2004, 11.02.2004. Acs. STA - Secção de Contencioso Tributário 14.03.2001, processo n° 25815; 15.02.2003, processo n° 739/06; 19.02.2003, processo n° 1930/02; 10.12.2003, processo n° 26820; 26.01.2005, processo n° 1167/04; 18.05.2005 (Pleno) processo n° 1176/04; 15.02.2007, processo n° 739/06; 28.03.2007, processo n° 1207/06). 2. Recentemente o acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n° 177/2010, 5 Maio 2010 operou uma inflexão dessa jurisprudência, no entendimento de que os parâmetros jurídicos para a solução da questão se tinham alterado após a consagração do conceito jurídico de taxa no art. 4° n° l LGT e no art. 3° Lei n° 53-E/2006, 29 Dezembro (regime geral das taxas das autarquias locais), pronunciando-se no sentido de não julgar organicamente inconstitucionais as normas do art. 2° n° l Regulamento de Taxas e Licenças (aprovado por deliberação da CM Guimarães de 9.11.2006 e sancionado pela Assembleia Municipal em sessão de 24.11.2006) e do art. 31° da Tabela de Taxas àquele anexa, na medida em que prevêem a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular A fundamentação do citado acórdão (votado por unanimidade e com a autoridade reforçada resultante da formação alargada que o proferiu) é transponível mutatis mutandis, para a apreciação da constitucionalidade das normas que configuram o suporte jurídico da taxa controvertida, resultante da renovação da licença para afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em propriedade privada, visíveis do espaço público. A doutrina do citado acórdão foi reafirmada posteriormente nos acórdãos Tribunal Constitucional nºs. 360/2010, 6.10.2010 e 436/2010, 10.11.2010 e acolhida nos acórdãos STA-SCT 12.01.2011 processo n° 752/10 e 19.01.2011 processo n° 33/10). CONCLUSÃO O recurso não merece provimento. A sentença impugnada deve ser confirmada.» 1.5. Corridos os vistos legais, cabe decidir. FUNDAMENTOS 2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes: A impugnante, em 26/03/2004, requereu o licenciamento de reclamo luminoso, com as medidas de 22,6 x 3.02, a instalar em edifício sito na Rua …, 618D, …, o que veio a constituir o processo administrativo n° 3724/04 (cf. processo administrativo apenso aos autos, doravante apenas PA). O pedido foi deferido por despacho do Vereador de 22/06/2004 (cf. fls. 44 do PA). A impugnante foi notificada deste despacho pelo ofício n° 16584/043, de 06/07/2004, que lhe comunicou as taxas que teria que pagar de acordo com o Regulamento de Taxas e Outras Receitas Municipais, num total de € 4830,00 acrescido de imposto de selo no valor de € 3,00 (cf. doc. de fls. 45 do PA). A impugnante procedeu ao pagamento em 30/07/2004, tendo sido emitido o alvará n° 3123/04 para um letreiro luminoso, válido até 31/12/2004 (cf. doc. de fls. 49 e 50 do PA). A presente impugnação foi intentada em 4/05/2005 (cf. fls. 3 dos autos). Enunciando como questão a decidir a de saber se a taxa de publicidade impugnada é uma taxa ou, antes, reveste a natureza de imposto (como sustenta a impugnante) e, consequentemente, se se verifica a alegada inconstitucionalidade, a sentença, depois de analisar o disposto, quer na Lei nº 97/88 , de 17/8 (com as alterações da Lei nº 23/2000 , de 23/8), quer no DL nº 330/90 , de 23/10 (com as respectivas alterações de diplomas que se seguiram), sobre a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial e sobre o conceito de publicidade, prossegue com considerações sobre a distinção entre imposto e taxa e conclui, na esteira do entendimento constante da Decisão Sumária do Tribunal Constitucional, nº 323/2010, que sendo o tributo aqui em causa de qualificar como taxa e não como imposto, não se verificam os invocados vícios de inconstitucionalidade e, consequentemente, julga improcedente a impugnação. A recorrente discorda do assim decidido, sustentando, em suma que: a sentença incorre em erro de direito, violando o disposto nos citados arts. 103°, n° 2, e 165°, n° l, al. i), da CRP, pois, apesar de reproduzir os argumentos vertidos no ac. do Plenário do Tribunal Constitucional, n° 177/2010, de 5/5/2010, no proc. n° 742/09, estamos, no caso, perante montantes cobrados que resultam da aplicação de determinados índices à medida do suporte publicitário, não permitindo desde logo mensurar o alegado serviço ou eventual sinalagma, sendo que as taxas de renovação de licenças publicitárias (bem como as restantes taxas ou tarifas cobradas pelos municípios) apenas são devidas quando resultem de efectiva prestação de serviços pelo Município, mas no caso, essa efectiva prestação não se verifica, mormente na chamada "taxa de renovação de licença de publicidade". uma vez que os suportes publicitários utilizados pela recorrente não ocupam a via pública mas sim o seu domínio privado, a situação não se configura como um dos três tipos de casos em que se verifica a "relação sinalagmática característica da taxa, que implica uma contrapartida de diferentes naturezas por parte do ente público impositor do tributo", ou seja a utilização de um serviço público, de um bem público ou semi-público ou de um bem do domínio público, ou até mesmo a remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de determinadas actividades por parte dos particulares. não se verificando a necessidade de levantamento de qualquer obstáculo jurídico ao exercício da sua actividade, os tributos liquidados e cobrados deixam de se configurar como taxa e passam a assumir contornos de verdadeiro imposto e, como tal, de acordo com o disposto nos arts. 103°, n° 2, e 165°, n° l, al. i), da CRP, só poderiam ser criados por acto de natureza legislativa da competência da AR, ou do Governo, com base em autorização legislativa (art. 198°, n° l, al. b), da CRP), pelo que as normas do Regulamento de Publicidade do Município de Vila Nova de Gaia que prevêem o pagamento de taxas pela renovação de licenças, enfermam da alegada inconstitucionalidade orgânica e material e, consequentemente, também a liquidação do tributo em causa enferma de ilegalidade, por violação de lei, inexistência de facto tributário e violação de princípios constitucionalmente consagrados. 3.3. A questão a decidir no presente recurso resume-se, pois, à de saber se os tributos denominados “taxas” cobrados pelo Município de Vila Nova de Gaia relativamente a instalação de publicidade em prédios urbanos particulares constituem, efectivamente, taxas ou se são de qualificar como impostos. E refira-se desde já que, tendo uma idêntica questão sido apreciada no acórdão desta Secção do STA, de 8/6/2011, rec. nº 278/11, por nós relatado, passaremos a seguir tal aresto, considerando, por um lado, uma interpretação e aplicação uniformes do direito (cfr. o nº 3 do art. 8º do CCivil) e considerando, por outro lado, que não vemos razão para divergir da decisão ali firmada, por serem similares os factos em apreciação e a argumentação invocada. Vejamos pois. As normas que suportam a liquidação impugnada são os arts. 3º, 18º e 22º do Regulamento Municipal de Publicidade do Concelho de Vila Nova de Gaia, (publicado no Edital nº 100/2001, no Apêndice nº 33, da II Série, do Diário da República nº 62, de 14/3/2001, com a última alteração aplicável ao caso, aprovada pela Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia em 21/10/2004 (Aviso nº 9897/2004 - II Série - AP) sendo que, no caso, as taxas aplicadas (de acordo com o disposto nos arts. 18° e 21º do referido Regulamento), foram liquidadas tendo por base os valores estabelecidos na Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município, anexa (Anexo I) ao Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas do Município de Vila Nova de Gaia (publicado no Apêndice nº 164, da II Série, do Diário da República nº 257, de 6/11/2003). E o nº 1 do art. 3º, o nº 1 do também referido art. 18º, bem como o corpo do art. 22º, todos do citado Regulamento Municipal de Publicidade dispõem o seguinte: Artigo 3º «1. A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou deles visíveis, obedece às regras gerais sobre publicidade e depende de licenciamento prévio pela Câmara Municipal.» Artigo 18º São aplicáveis ao licenciamento e renovações previstos neste Regulamento as taxas estabelecidas na Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais. …» Artigo 22º - Renovação «A licença cujo prazo seja igual ou superior a 30 dias renova-se automaticamente e sucessivamente, mediante o pagamento da respectiva taxa, conforme o previsto no Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas do Município, salvo se: … …» 4.3. Por sua vez, o art. 21º do também citado Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas do Município de Vila Nova de Gaia, dispõe: Artigo 21º - Renovação das licenças «1 - As licenças autorizações renováveis consideram-se emitidas nas condições em que foram concedidas as correspondentes licenças iniciais, sem prejuízo da actualização do valor da taxa a que houver lugar. 2 - A renovação das licenças que assuma carácter periódico ou regular poderá ser efectuada a pedido verbal do requerente e opera-se automaticamente com o pagamento das respectivas taxas, salvo deliberação em contrário do órgão competente. 3 … 4 …» 4.4. Finalmente, o art. 21º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais, anexa a este último Regulamento, dispõe: Artigo 21º - Publicidade em letreiros, tabuletas e frisos luminosos «Pela publicidade em letreiros, tabuletas e frisos luminosos cobrar-se-ão as seguintes taxas: 1 … 2 - Identificação em letreiro ou tabuleta, luminosos ou directamente iluminados, localizados nos pisos superiores, no coroamento, na cobertura ou empenas, por metro quadrado ou fracção e por ano: - Licenciamento inicial - 70 euros; - Licenciamento inicial de letreiros compostos por letras soltas sem fundo - 40 euros; - Renovação das licenças - 20 euros; - Frisos luminosos complementares dos letreiros e que não entrem na sua medição, por metro linear ou fracção e por ano -14 euros. 3 … 4 … 5 …» 4.5. É sabido que quer o imposto quer a taxa constituem receitas públicas coactivamente impostas: o que distingue estes tributos é a perspectiva teleológica de cada um deles, na medida em que enquanto o imposto «... é uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos» (cfr. Prof. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, 262) a taxa tem «carácter sinalagmático, não unilateral, o qual por seu turno deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares» (Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, Vol. I, Lisboa, 1981, pag. 42), ou seja, pressupõe uma contraprestação por parte do ente público que a exige, a verificar-se na respectiva génese, e que deve concretizar-se naquela prestação de serviço público, naquele acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção do obstáculo jurídico à actividade do particular (cfr. Casalta Nabais, Contratos Fiscais, Coimbra 1994, 236). Noutro local, este mesmo autor sublinha, aliás, que apenas constituirão verdadeiras taxas as que, «para além de se configurarem como tributos bilaterais, baseados portanto numa relação do tipo do ut des ou sinalagmática, tiverem por critério a ideia de proporcionalidade entre a prestação pública e a contraprestação em que se consubstancia a taxa, ou seja, se tiverem por base o princípio da equivalência (…) entre prestação e contraprestação. (…) Pois se isto se não verificar, então estaremos, se não em termos da ciência das finanças ou mesmo do direito financeiro, pelo menos em termos jurídico-constitucionais, perante verdadeiros impostos, com todas as consequências que daí derivam, seja em sede do princípio da legalidade fiscal, que impede os municípios de os instituir sem lei prévia, seja do princípio da igualdade fiscal, que implica que os mesmos sejam aferidos com base na capacidade contributiva e não com base no princípio da proporcionalidade, por que se afere a igualdade das taxas» (Por um Estado Fiscal Suportável - Estudos de Direito Fiscal; Almedina, 2005, pags. 583 e 584). Na definição legal e doutrinal da taxa individualiza-se, pois, um aspecto estrutural da mesma (a sinalagmaticidade ou bilateralidade) e, em consequência, os respectivos pressupostos da sua cobrança. E, como aponta Saldanha Sanches, sendo a bilateralidade um aspecto estruturante da natureza da taxa, ela «só poderá ter lugar quando se trate de um qualquer bem que seja divisível, ou seja, que possa ser prestado em unidades individualizadas. Não basta que a receita obtida por meio da taxa seja usada na cobertura de despesas respeitantes ao mesmo grupo de habitantes, à mesma comunidade local que a suporta. Terá de haver uma mais estreita correlação entre o destinatário do encargo financeiro e o beneficiário da despesa pública para que possamos estar perante uma taxa. E esta existência de um sinalagma, ainda que expresso sob variadas formas, constitui uma condição para que uma qualquer imposição administrativa possa ter a qualidade de taxa, com todas as consequências que lhe são inerentes, principalmente quanto ao seu modo de criação, pois as taxas estão excluídas da reserva de lei em sentido formal, a qual é uma condição orgânica para a criação de impostos. É esta característica - a sinalagmaticidade - que lhe permite que, no Estado de Direito, as taxas não sejam criadas por lei em sentido formal. Com efeito, é precisamente o facto de à relação sinalagmática em que assentam permitir o controlo do valor da taxa, ao contrário do que se passa nos impostos, em que não há parâmetros de controlo imediatos quanto à sua medida, que justifica a não sujeição das taxas às apertadas vinculações (formais e materiais) do princípio da legalidade, que são uma garantia dos destinatários dos impostos. (…) Não podemos esquecer que o cerne da definição de taxa se encontra, como vimos, no conceito de sinalagma: onde este falte, falta a taxa - mesmo que estejamos perante uma das circunstâncias pressuponentes elencadas. Como vimos, não basta que haja estrutura formalmente sinalagmática para que haja taxa. O conceito de sinalagma deve ser material e incluir um qualquer equilíbrio interno que há-de passar sempre pela necessidade de, a prestação pública envolver algum facere, um facere dispendioso que beneficie o sujeito passivo de forma individualizável e que deverá ser suportado por este e não pelos recursos gerais do ente público. No caso da cobrança de prestações pecuniárias pela prestação de um qualquer serviço público, a total inexistência de sinalagma material é mais difícil de se verificar (…) No caso de cobrança de taxas pela mera utilização do domínio público, sem qualquer actividade por parte do detentor desse mesmo domínio público, não há um custo a cobrir e as receitas serão, deste modo, afectas às necessidades gerais do sujeito activo - por um lado, falta o parâmetro de controlo do montante fixado e, por outro, verifica-se a afectação de receitas a necessidades gerais, característica do imposto.» (Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, 3ª ed. Coimbra Editora, 2007, pags. 31 e sgts.). A propósito do conceito de remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares, este mesmo autor escreve, ainda, o seguinte (ob. cit., pags. 33 e sgts): «A remoção de um limite jurídico é outra daquelas a que podemos chamar justificações tradicionais para a cobrança de taxas. Porém, desde há muito que se colocam algumas reservas a esta forma de legitimação das taxas. Como observava Teixeira Ribeiro, há que distinguir entre a remoção de limites jurídicos que “possibilita a utilização de um bem semi-público e a que a não possibilita”. O que quer dizer que não podem ser cobradas taxas pela remoção de limites jurídicos criados de forma artificial por uma entidade dotada de poderes públicos, com o único objectivo de legitimar a cobrança de uma taxa. Se assim não fosse, as autarquias poderiam, por exemplo, vir afirmar que, mesmo no caso de concessões feitas pelo Estado, os serviços por este concessionados só poderiam ter presença física no espaço do concelho mediante o pagamento de uma taxa por atribuição de uma licença pelo município. Ora, mesmo perante um caso em que havia, efectivamente, poder de licenciamento e superintendência por parte do município, foi outra a posição tomada pelo Tribunal Constitucional, a propósito da tentativa, por parte de um município, de cobrar uma taxa pela realização de publicidade em veículos automóveis que circulassem no espaço do concelho». Em suma, aceita-se que o traço distintivo fundamental que permite, no plano jurídico, diferenciar o imposto e a taxa é o carácter unilateral daquele face ao carácter bilateral desta última, sendo que «o vínculo jurídico de taxa tem por causa a prestação por uma entidade pública de utilidades individualizadas» (Soares Martinez, Direito Fiscal, 7ª ed., Coimbra, 1997, pp. 27 e 37) e, como se diz no recente acórdão deste STA, de 25/5/11, rec. nº 093/11, sendo consensual « que a denominação atribuída ao tributo pouco releva, havendo, antes, que atentar à sua estrutura, à sua “verdadeira natureza”, sendo esta a determinante para se aferir do regime jurídico-constitucional aplicável à respectiva criação normativa, exigindo-se a criação por Lei, da Assembleia da República ou do Governo (havendo autorização legislativa), se a prestação pecuniária coactiva tiver natureza de imposto (artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República). Se no plano da dogmática jurídica a distinção entre as duas categorias de tributos não oferece dificuldades de maior, tais dificuldades revelam-se frequentemente perante os tributos em concreto, pois que a tarefa de subsunção da realidade às categorias dogmáticas não é isenta de dificuldades .» E estas características que a doutrina vem apontando à caracterização da taxa encontram, aliás, assento legislativo no nº 2 do art. 4º da LGT . 4.6. Também a jurisprudência do Tribunal Constitucional se tem debruçado sobre esta temática, socorrendo-se essencialmente de um critério que pode qualificar-se como “estrutural”, porque assente na “unilateralidade” dos impostos (cfr., por exemplo, os acs. nºs. 76/88 e 382/94, publicados respectivamente no DR, I Série, nº 93, de 21/4/1988, e II Série nº 208, de 8/9/1994), admitindo ainda, porém, como factor adicional de ponderação, um elemento de carácter finalístico: que se tome em consideração a “razão de ser ou objectivo das receitas em causa”, quer para recusar a certas receitas o carácter de imposto, quer como argumento ponderoso para afastar o carácter de taxa a uma dada prestação pecuniária coactiva (cfr. por exemplo, o ac. nº 70/92, publicado no DR, II Série, nº 189, de 18/8/1992). E esta orientação jurisprudencial foi, até 2010, a dominantemente seguida pelo Tribunal Constitucional (cfr. por exemplo, a propósito das taxas de publicidade, o ac. nº 558/98 (taxas de publicidade em veículos particulares), in DR, II Série, nº 261, de 11/11/1998), bem como os acs. nºs. 63/99 (in DR, II Série, nº 76, de 31/3/1999), 96/2000 (in DR, I Série-A, nº 65, de 17/3/2000) e 436/03, de 30/9/2003, todos relativos a taxa de publicidade em prédios particulares), ou, ainda, os acs. nºs. 92/02, de 26/2/2002, 437/03, de 30/9/2003, 453/03, de 14/10/2003, 34/04, de 14/1/2004, 109/04, de 11/2/2004 e 464/04, de 23/6/2004 (todos também relativos à mesma questão e, especificamente, à taxa de publicidade constante dos arts. 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa), ( Referenciando os acs. nºs. 92/2002, 437/2003 e 109/2004, Saldanha Sanches acentua que esta jurisprudência do Tribunal Constitucional impediu «a criação (…) de licenças fiscais por parte das autarquias, impedindo uma aplicação abstracta, ou meramente formal, da Lei das Finanças Locais e da Lei Geral Tributária quando estas autorizem a cobrança de taxas pela remoção de um limite jurídico» (ob. cit. pág. 45). ) apesar de em quatro destes últimos arestos referidos (acs. 436/03, 34/04, 104/04 e 464/04) ter votado vencido o Cons. Benjamim Rodrigues, no entendimento (reafirmado, por exemplo, também na declaração de voto constante do acórdão nº 113/2004 do Plenário do TConstitucional, de 17/2/2004, proc. nº 537/2002), de que a simples remoção de um limite jurídico para a colocação de publicidade em edifício particular é motivo suficiente para a cobrança de uma taxa dado que pode consubstanciar uma prestação pública sinalagmática do pagamento da mesma, sem ser necessário que essa remoção “vise possibilitar uma utilização individualizada e efectiva de um bem público”. ( Também referenciando e discordando do sentido deste voto de vencido, vide Saldanha Sanches, loc. cit. pág. 34, Nota 24. ) Todavia, alguma doutrina mais recente (cfr. Cardoso da Costa, Ainda a distinção entre “taxa” e “imposto” na jurisprudência constitucional”, in Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, 2006, págs. 561 e sgts.) apontava já algumas debilidades àquela jurisprudência do Tribunal Constitucional: quer por apreciar de modo igual a exigência de taxa pela emissão inicial da licença e a exigência pela respectiva renovação, na consideração de que, em ambos os casos, se não verifica o uso de qualquer bem público ou semi-público, uma vez que a actividade publicitária licenciada utiliza, para o seu exercício, unicamente bens privados, consideração esta que acaba por esquecer a possibilidade de à taxa corresponder, ainda nessa hipótese, a utilização de um bem semi-público, já não na modalidade de um bem físico, mas na modalidade de um “serviço”; quer por não ter em conta a definição legal que desse tributo é dada pela LGT (no nº 2 do seu art. 4º) e a possibilidade daí decorrente de, quando certa receita pública é exigida para que um particular possa desenvolver determinada actividade ou praticar determinado acto, que sem isso lhe estará vedado, daquele respectivo pagamento derivar sempre, para quem o faz, uma utilidade ou uma vantagem, quer estas se traduzam ou impliquem, ou não, a utilização de um bem semi-público. Porém, como se refere na sentença e como aponta o MP, o Tribunal Constitucional veio, no ac. n° 177/2010, de 5/5/2010, tirado em Plenário e por unanimidade, e publicado no DR n° 110, II Série, de 8/6/2010 (no qual estava em causa a constitucionalidade do art. 2º do Regulamento de Taxas e Licenças e do art. 31º da Tabela de Taxas do Município de Guimarães, na medida em que prevêem a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular), a alterar o sentido daquela anterior citada jurisprudência e, consequentemente, a não julgar organicamente inconstitucionais tais normativos. E posteriormente, o mesmo Tribunal tem unanimemente mantido e firmado esta orientação, como se pode ver quer da Decisão Sumária nº 323/10, de 5/7/2010, proferida no proc. nº 469/10, da 2ª secção (na qual estavam em causa os arts. 19º do “Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais da Câmara Municipal do Porto” e 41º da respectiva Tabela de Taxas), Decisão Sumária esta que veio, aliás, a ser confirmada pelo ac. nº 360/10, de 6/10, quer da Decisão Sumária nº 417/10, de 11/10/2010, proferida no proc. nº 633/10, a qual veio, igualmente, a ser confirmada pelo ac. n° 436/2010, de 10/11. 4.9. Por sua vez, a jurisprudência deste STA, dividida, inicialmente quanto à matéria (cfr. no sentido de que estamos perante uma taxa, os acs. de 15/1/07 - rec. nº 20227, 2/7/1997 - rec. 21278, 26/5/1999 - rec. 23555, 29/11/2000 - rec. 25470, 15/5/2002 - rec. 26820; e no sentido de que estamos perante um verdadeiro imposto, cfr. os acs. de 5/2/97 - rec. 21005, 22/6/99 - rec. 21278, 29/3/2000 - rec. 20227 e 19/2/03 - rec. 1930/02), veio predominantemente a firmar-se em sentido idêntico ao da anterior jurisprudência maioritária do Tribunal Constitucional, conforme se vê, aliás, dos arestos indicados pelo MP, quer do acórdão do Pleno desta secção, de 18/5/2005, rec. nº 01176/04, nos quais se apreciaram questões idênticas à dos presentes autos. Contudo, após a prolação dos citados acórdãos do Tribunal Constitucional (ac. n° 177/2010, de 5/5/2010; Decisão Sumária nº 323/10, de 5/7/2010, proferida no proc. nº 469/10, da 2ª secção e acórdão nº 360/10, de 6/10, que a confirmou; Decisão Sumária nº 417/10, de 11/10/2010, proferida no proc. nº 633/10 e acórdão n° 436/2010, de 10/11, que a confirmou) também a jurisprudência do STA inflectiu o sentido até então dominante, acolhendo o entendimento sobre a qualificação como taxa da receita liquidada ao abrigo das normas de teor idêntico às aqui em causa, com o consequente juízo de não inconstitucionalidade orgânica das mesmas. Nomeadamente, nos acs. de 12/1/2011, de 19/1/2011, 6/4/2011 e de 25/1/11, nos recs. nºs. 752/10, 33/10, 119/11 e 93/11, respectivamente. Note-se, aliás, quanto ao aresto de 19/1/2011, que, tendo sido proferido, em 2/6/2010, um primeiro acórdão que julgou no sentido da inconstitucionalidade das normas ali em questão, dele veio a ser interposto recurso para o Tribunal Constitucional, recurso esse que veio a ser provido pela acima mencionada Decisão Sumária nº 417/10, de 11/10/2010 (confirmada pelo ac. n° 436/2010, de 10/11), razão pela qual veio, então, a ser proferido pelo STA o posterior acórdão de 19/1/2011, reformulando a decisão de acordo com o decidido pelo Tribunal Constitucional. E não iremos divergir deste entendimento, atendendo, como se consignou naquele citado acórdão de 6/4/2011 (por nós relatado), não apenas à nova argumentação aduzida pelo Tribunal Constitucional, mas também ao facto de o respectivo acórdão ter sido proferido em Plenário e por unanimidade (com a consequente autoridade reforçada resultante da formação alargada que o proferiu), ao facto de, posteriormente, a mesma jurisprudência ter sido reiterada em outras decisões (sendo que numa delas a pronúncia do Tribunal Constitucional versou, precisamente, uma anterior decisão deste STA (…) e ainda o facto de não se vislumbrarem novos argumentos que decisivamente se possam contrapor aquela fundamentação. Assim, e considerando também a fundamentação constante do citado acórdão deste STA, de 6/4/2011, rec. nº 119/11, para a qual remetemos, concluímos pela natureza de taxa dos tributos em causa nos autos e pela não inconstitucionalidade orgânica das normas, acima transcritas, do Regulamento Municipal de Publicidade do Concelho de Vila Nova de Gaia, (publicado no Edital nº 100/2001, no Apêndice nº 33, da II Série, do Diário da República nº 62, de 14/3/2001), bem como do Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas do Município de Vila Nova de Gaia (publicado no Apêndice nº 164, da II Série, do Diário da República nº 257, de 6/11/2003), aqui sindicadas. Daí que importe concluir, igualmente, pela legalidade da liquidação impugnada e pela consequente confirmação da sentença. DECISÃO Nestes termos, acorda-se em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença recorrida. Custas pela recorrente. Lisboa, 13 de Julho de 2011. - Casimiro Gonçalves (relator) - António Calhau - Isabel Marques da Silva.