1. No dia 31 de Outubro de 1999, pelas 19h.30m, a autora circulava a pé, pela Rua … (…).
2. Nessa rua, em frente ao jardim infantil, junto ao caixote do lixo, onde terminava o lancil da estrada, a Autora caiu num buraco com cerca de 1.5m de profundidade.
3. O terreno onde sucedeu o facto descrito supra no n.° 2, é “pertença” do Município de Odivelas (cfr. doc. n.° 6 junto com p.i.)
4. O relatório Final sobre a Partilha de Bens Universalidades, Direitos e Obrigações, entre o Município de Loures e o município de Odivelas, ocorreu a 07.06.2001 (cfr. doc.s fls. 252 a 282 que aqui se consideram integralmente reproduzidos)
5. No local supra referido nos n.° 1 e 2, não havia iluminação.
6. Nem existiam sinais de perigo.
7. Nem barreira de protecção.
8. A Autora ficou dentro do supra referido buraco cerca de dez minutos, altura em que passou alguém.
9. Em consequência da queda a Autora sofreu duas fracturas na perna esquerda, uma na tíbia e outra no perónio.
10. A Autora esteve internada durante uma semana no Hospital de Santa Maria - Lisboa.
11. Foi submetida a uma operação cirúrgica, tendo-lhe sido colocados dezanove parafusos e duas placas na perna esquerda.
12. A Autora está, actualmente, em lista de espera para ser novamente operada.
13. Sofreu várias escoriações, nas pernas e no corpo.
14. Sofreu muitas dores.
15. Ainda hoje tem muitas dores e grandes dificuldades em se locomover.
16. Durante seis meses fez tratamentos de fisioterapia na B…, L.da, sito na Av. …, lote …, loja …, … Pontinha.
17. As sessões de tratamentos, numa primeira fase, uma vez por semana, numa segunda fase, de quinze em quinze dias, orçavam em € 19,95.
18. A Autora deslocava-se de cadeira de rodas.
19. Comprou umas canadianas no valor de € 99.76.
20. Utilizava como transportes, o táxi ou o carro do vizinho, pagando, por cada deslocação, € 7.48.
21. Colocou por escrito a situação à Câmara Municipal de Odivelas e à Junta de Freguesia, que, por sua vez, comunicaram à Comissão Instaladora do Município de Odivelas.
22. Na altura do acidente a Autora trabalhava a dias.
23. Hoje a Autora não pode trabalhar, porque não pode estar de pé.
24. Continua a tomar vários medicamentos, com os quais despende mensalmente, cerca de € 99.76.
25. À data do acidente a Autora era uma pessoa robusta e saudável.
26. Com o que recebia do seu trabalho, a Autora sustentava a sua casa e seus familiares.
27. A Autora sente tristeza e desgosto por não poder trabalhar.
28. Do ponto de vista estético a perna esquerda está deformada, o pé sempre inchado.
III Direito
1. Observemos o que está em causa. Em 4.12.03 (fls. 108 e ss) foi proferida uma primeira sentença julgando parcialmente procedente o pedido e condenando o réu ao pagamento de uma determinada quantia. Na sequência de recurso seu, este STA, por acórdão de 11.5.05 (fls.182 e ss), deu como verificada uma nulidade processual, anulou todo o processado a partir dela e ordenou, nos termos do art.º 264, n.º 3 do CPC, que as partes fossem notificadas para se pronunciarem sobre a matéria constante do ponto II 3. da sentença onde se dizia que "O terreno onde sucedeu o facto descrito supra no n.° 2, é “pertença” do Município de Odivelas (cfr. doc. n.° 6 junto com p.i.)". No cumprimento do referido acórdão foi ordenada (fls. 238) a notificação das partes para alegarem o que tivessem por conveniente em relação ao facto em questão a fim de se determinar a dominialidade do terreno onde a autora deu a queda que motivou a propositura da acção. As partes alegaram, a autora a fls. 283 e o réu a fls. 247 e ss.
A autora manteve a sua posição anterior no sentido de que o local do sinistro, no momento do acidente de que foi vítima, integrava o domínio público do Município de Odivelas, o réu (o que resultava evidente da circunstância de ter identificado a rua e ter proposto a acção contra o município de Odivelas). Este, não obstante não pôr em causa esse facto sustentou, todavia, que apesar do Município de Odivelas ter sido criado pela Lei n.º 84/98, de 14.12, "Nos termos do art.º 11 da Lei 48/99, de 16 de Junho, a dominialidade sobre o património originariamente "pertença" do Município de Loures só foi transmitida com a celebração e aprovação do "Relatório Final sobre a partilha de Bens, Universalidades, Direitos e Obrigações entre o Município de Loures e o Município de Odivelas" que ocorreu em 7 de Junho de 2001", e, por isso, já após o acidente.
2. Vejamos então. Antes de mais importa sublinhar um ponto, a questão de saber se uma determinada via pública se integra no domínio público de uma autarquia local ou no de outra que lhe sucedeu não tem propriamente a ver com factos, mas antes com o direito. A rua existe, está lá, integra uma determinada freguesia, no caso, Odivelas. Esta freguesia que pertencia ao concelho de Loures, foi, conjuntamente com outras, desanexada desse concelho e integrada noutro, criado de novo, o concelho de Odivelas. Os problemas provocados por essa transferência e pelo quadro legislativo emitido para a corporizar, no contexto da acção, são essencialmente jurídicos enquadrando-se naquilo a que se chama de questões de direito. Tendo em conta a alegação do recorrente é de uma delas que se vai tratar agora.
Pela Lei n.º 84/98, de 14.12, que entrou em vigor, nos termos legais, no 5.º dia posterior à publicação (DL 74/98, de 11.11), foi criado o Município de Odivelas (art.º 1), indicando-se as freguesias que o compõem a destacar do Conselho de Loures (art.º 2), criando-se uma comissão instaladora (art.º 3), definindo-se as suas competências (art.º 4) e inserindo-se uma disposição transitória (art.º 6) onde se diz que "No novo município, até à deliberação em contrário dos órgãos competentes a eleger, mantêm-se em vigor, na área de cada freguesia, os regulamentos do município de Origem" (resulta patente desta norma que o novo município ficou, desde logo, operacional). Portanto, face ao teor dos seis preceitos que a compõem, e não se vendo neles qualquer limitação, o Município de Odivelas tem-se por legalmente criado e no pleno exercício de todos os seus direitos e obrigações a partir de 19 de Dezembro de 1998. E sendo assim, a "discriminação dos bens, universalidades e quaisquer direitos e obrigações do município de Loures que se transferem para o município de Odivelas", a que alude o art.º 4, nada tem a ver nem com a definição do domínio público do município, que resulta da desanexação das freguesias identificadas no art.º 2, nem do exercício cabal das suas competências sobre elas, que decorre da sua própria criação e do correspondente exercício de todos os direitos inerentes ao seu funcionamento (art.ºs 1 e 3). Embora não se pretendendo entrar nessa discussão, essa discriminação abrange, parece-nos, essencialmente bens móveis, direitos e bens do domínio privado, alguns do domínio público, admite-se, mas jamais podendo incluir as próprias vias de circulação camarárias cuja transferência fora automática por via da desanexação das freguesias (aliás, se assim não fosse tinha sido criado um vazio). Logo, a circunstância dessa transmissão de bens apenas se ter operado na reunião de 7.6.01 é absolutamente irrelevante, não interferindo minimamente com a extensão do seu domínio público que resultava já, inequivocamente, da lei, de forma que o disposto no art.º 11 da Lei n.º 48/99, de 16.6, invocado pelo recorrente, não tem quaisquer efeitos sobre a discussão em apreço. Assim, quando o acidente em causa nos autos ocorreu, em 31.10.99, numa via pública, a Rua … (…) da freguesia de Odivelas, estava já criado o Município de Odivelas, integrando de pleno direito o seu domínio público. De resto, a sentença disse-o claramente, ainda que se pudesse suscitar alguma dúvida sobre o que fora ou não transferido, e não se coloca, essa problemática só poderia relevar nas relações internas entre os dois municípios, não se repercutindo em relação aos terceiros que viram na letra da lei que havia sido criado e posto a funcionar um novo município, o município de Odivelas (veja-se, a propósito, o art.º 12 da Lei n.º 48/99 que se refere a prestação de serviços e pagamentos a efectuar).
3. Finalmente, sustenta o recorrente que a autora não alegou quaisquer factos atinentes aos requisitos da responsabilidade civil, facto ilícito e culpa (conclusões L/M). A presente acção foi instaurada, inicialmente no tribunal comum, visando exercitar a responsabilidade civil extracontratual do município de Odivelas regulada no CC (com fundamento em facto ilícito), tendo sido mais tarde remetida para o Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa. A partir desse momento a acção ficou sujeita ao regime jurídico do art.º 2 do DL 48051, de 21.11.67, uma vez que o juiz não está subordinado às alegações das partes em matéria de direito (art.º 664 do CPC).
Analisada a petição inicial Acompanha-se de perto o acórdão de 21.2.08, proferido no recurso 1001/07, que relatámos. constata-se que, embora de modo muito resumido [vê-se na PI a esse respeito o seguinte: 1° No dia 31 de Outubro de 1999, pelas 19H30M, a autora encaminhava-se pela Rua …, (…), para passar em frente ao jardim infantil; 2° Esta Rua não estava iluminada, nem existiam sinais; 3° E, ao passar junto a um caixote do lixo; 4° Precisamente onde termina o lancil da estrada, (pedra branca); 5° Em frente do Jardim infantil; 6° Onde não existiam sinais de perigo; 7° Nem barreira de protecção; 8º Repentinamente, a Autora caiu para dentro de um buraco com cerca de 1.5 metros de profundidade (cfr. fotografias que constituem os documentos de 1.4)], a causa de pedir invocada consistiu numa conduta ilícita e culposa do réu, por incumprimento ou deficiente cumprimento do dever de vigilância sobre uma via de circulação rodoviária. Trata-se, pois, de um caso de efectivação de responsabilidade civil extracontratual de um ente público por acto de gestão pública. "Para que ocorra a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos ilícitos e culposos dos seus órgãos ou agentes, no exercício das suas funções e por causa delas, é necessária a verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade adequada entre o facto e o dano" Acórdão STA de 9.5.02 no recurso 48077.. A acção improcederá se um destes requisitos se não verificar. O facto ilícito consiste numa acção (ou omissão) praticada por órgãos ou agentes estaduais (em sentido lato) violadora das "normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis" ou "as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração" (art.º 6 do DL 48051, de 21.11.67). A culpa é o nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto ilícito à vontade do agente. Envolve um juízo de censura, face à acção ou omissão, segundo a diligência de um bom pai de família (art.º 4, n.º 1). O nexo causal existirá quando o facto ilícito for a causa adequada do dano. De acordo com o preceituado no art.º 563 do CC "A obrigação de indemnização só existe em relação aos danos que o lesado provavelmente não teria sofrido se não fosse a lesão". Constitui jurisprudência pacífica deste STA que o nexo causal entre o facto ilícito e o dano se deve determinar pela doutrina da causalidade adequada, ali contemplada, nos mesmos termos em que o direito civil a admite, entendimento extensível, de resto, a todos os requisitos da responsabilidade civil (acórdão STA de 6.3.02, no recurso 48155). Finalmente, o dano traduz-se no prejuízo causado pelo facto ilícito (art.º 564 do CC)".
4. O recorrente no ataque dirigido à sentença sustenta que o decidido violou a lei pelo facto de ter presumido a ilicitude da sua conduta, e ter dado como provada a sua culpa sem que nada tenha sido alegado a esse respeito. Observemos os factos provados que se relacionam com esses dois requisitos (pontos 1, 2, 3, 5, 6, 7 da matéria de facto, respectivamente) "No dia 31 de Outubro de 1999, pelas 19h.30m, a autora circulava a pé, pela Rua … (…)"; "Nessa rua, em frente ao jardim infantil, junto ao caixote do lixo, onde terminava o lancil da estrada, a Autora caiu num buraco com cerca de 1.5m de profundidade"; "O terreno onde sucedeu o facto descrito supra no n.° 2, é “pertença” do Município de Odivelas (cfr. doc. n.° 6 junto com p.i.); "No local supra referido nos n.° 1 e 2, não havia iluminação"; "Nem existiam sinais de perigo"; "Nem barreira de protecção".
Sublinhe-se que a recorrente não questiona três pontos essenciais em que se alicerçou a sentença, a saber: (i) a existência de um buraco com 1,5m de profundidade e que - assente a dominialidade sobre a via em causa - impendia sobre si não só a (ii) obrigação legal de zelar pela conservação e pavimentação das ruas sob sua jurisdição, como também a de (iii) colocar a sinalização adequada por forma a obstar a que obstáculos existentes na via pudessem surpreender os cidadãos ou condutores que por lá passassem. Vejamos, então, o facto ilícito e a culpa. É sabido que embora ilicitude e culpa (que se traduz no nexo de imputação ético-jurídica que liga o facto ao agente a título de dolo ou mera culpa) sejam em si mesmos realidades distintas, não raro sucede que face à definição ampla de ilicitude constante do art.º 6 do DL 48051 se torna difícil estabelecer uma linha de fronteira entre os requisitos de ilicitude e da culpa, assumindo a culpa o aspecto subjectivo da ilicitude (acórdãos deste STA de 8.7.99, no recurso 43956, de 11.6.99, no recurso 43505, de 11.2.99, no recurso 44099 e de 13.2.01, no recurso 46706). É justamente o que sucede no caso dos autos. A autora alegou, e provou, a existência de um buraco não sinalizado no seu trajecto (1,5 m de profundidade). A prova deste facto (por falta de contestação), aliada à obrigação legal de detectar, sinalizar e reparar os obstáculos existentes nas vias sob sua jurisdição (art.º 51, n.º 4, alínea i) do DL 100/84, de 29.3, o art.º 64, n.º 7, d) da Lei n.º 169/99, de 18.9 e o art.º 5, n.º 2, do Código da Estrada), caracteriza não só o facto ilícito, como, simultaneamente, deixa perceber a existência de culpa, pois que, se o buraco existia foi porque alguém não cumpriu aquelas obrigações. De resto, a alegação de toda essa matéria foi produzida na petição inicial - já se reproduziram os atinentes artigos da PI - e devidamente ponderada na sentença, na aplicação do direito. Ora, neste domínio vigora a presunção de culpa prevista no art.º 493, n.º 1, do CC (como meros exemplos os acórdão STA de 14.10.03, no recurso 736/03, de 8.10.03, no recurso 701/03 e de 8.10.03, no recurso 1923/02). Havendo uma presunção de culpa, com a consequente inversão do ónus da prova, e tendo a autora imputado ao réu a responsabilidade pela falta de sinalização que lhe cabia era este que tinha a obrigação de elidir essa presunção alegando, e depois provando, que fez tudo o que se lhe podia exigir para descobrir, sinalizar e reparar o buraco "causador" do acidente. Como se vê no sumário do acórdão de 9.5.03, emitido no recuso 48301, "A presunção de culpa estabelecida no art.º 493, n.º 1, do CC, é aplicável à responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos culposos praticados no exercício da gestão pública. Nesse caso, contudo, ao autor lesado cabe, primeiramente, o ónus de alegação e prova da base da presunção, ou seja, da ocorrência do facto causal dos danos". A teoria da "falta do serviço", em que se alicerça a sentença, nesta vertente, é aceite pela doutrina e pela jurisprudência deste Tribunal para caracterizar o acto ilícito e a culpa em situações como a dos autos. Com efeito, a operacionalidade dessa teoria coloca-se quando não é individualizada, como fonte da obrigação de indemnizar, uma acção ou omissão concretas causadoras do dano sofrido. Como se observa no sumário do acórdão deste STA de 7.12.99, proferido no recurso 44836 No mesmo sentido os acórdãos STA de 16.5.96, no recurso 36075 e de 10.2.00, no recurso 45121., "A responsabilização da Administração por factos ilícitos (acções ou omissões) no âmbito da gestão pública não depende necessariamente da individualização, pelo lesado, dos representantes ou agentes da Administração a quem sejam imputáveis factos ilícitos concretos, podendo também resultar da chamada falta do serviço, naquelas situações em que os danos verificados não são susceptíveis de serem imputados a este ou àquele comportamento em concreto de um qualquer agente administrativo, antes são consequência do mau funcionamento generalizado do serviço administrativo em causa". Assim sendo, "Ocorrendo a situação da presunção de culpa prevista no art.º 493, n.º 1, do CC, o autor não terá que provar a culpa funcional do réu, o qual incorre por via da presunção legal ali estabelecida em responsabilidade civil extracontratual, pelos danos a que der causa resultantes de algum acto ilícito seu, salvo provando que nenhuma culpa lhe coube ou que os danos se teriam igualmente verificado na ausência dessa culpa" (acórdão STA de 14.10.03, no recurso 736/03). Aliás, se assim não fosse também não podia falar-se na existência de uma presunção a favor da autora. Como o recorrente não questiona o nexo de causalidade e os danos, que a sentença deu como verificados, tornam-se desnecessárias quaisquer outras considerações.
Improcedem, pois, todas as conclusões da alegação do recorrente.
IV Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso assim se confirmando a sentença recorrida.
Sem custas.
Lisboa, 12 de Março de 2009. – Rui Botelho (relator) – Pais Borges – Freitas Carvalho.
