0836/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A “taxa de regulação e supervisão” prevista nos artigos 4.º a 7.º do Regime das Taxas da ERC - Entidade Reguladora para a Comunicação Social - aprovado pelo Decreto-Lei n.º 103/2006, de 7 de Junho, tem natureza de “contribuição financeira” para cuja criação a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP apenas exige lei parlamentar no que respeita à definição do seu regime geral.

II- Essa exigência foi cumprida através do artigo 51º da Lei n.º 53/2005, de 8 de Novembro, onde se enunciam as regras gerais que devem presidir à criação das taxas de regulação e supervisão.

III- Os critérios que presidem à fixação do montante da “taxa de supervisão e regulação”, constantes do artigo 7.º do Regime das Taxas da ERC e do anexo II do Decreto-Lei n.º 103/2006, de 7 de Junho, cumprem os objectivos que lhes são assinalados pelo n.º 2 e 4 do artigo 51.º da Lei n.º 53/2005, de 8 de Novembro, não sendo, como tal, violadores dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da igualdade, uma vez que as distinções que operam para efeitos de fixação do valor do tributo se não revelam arbitrárias e desprovidas de fundamento material bastante.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1. 1 A……, melhor identificado nos autos, interpõe recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra que julgou improcedente a impugnação judicial do acto de liquidação da taxa de regulação e supervisão relativa ao ano de 2009 praticado pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC).

Nas respectivas alegações, conclui o seguinte:

a) Por violação do disposto na CRP - artºs. 103º, 2 e 165º, nº 1, i), - são materialmente inconstitucionais os artºs 3º, 1 e 5º, 1 do DL nº 103/2006 de 7/6;

b) Se assim se não entender, por violação do disposto na CRP - art.º s 2º e 13º, 1 - são materialmente inconstitucionais os art.s 7º, 1 e 2/anexo II do mesmo DL;

c) Deve, assim, dando-se provimento ao recurso, revogar-se a decisão recorrida, e a revogação da liquidação da taxa de regulação e supervisão, e cujo pagamento foi notificado pelo Oficio junto aos autos.

1.2. Nas contra-alegações, a recorrida concluo o seguinte:

a) - A taxa de regulação e supervisão consubstancia uma verdadeira taxa, porquanto obedece aos requisitos da bilateralidade e proporcionalidade.

b) - É um tributo bilateral posto que há uma contraprestação: o acompanhamento e monitorização contínuos e regulares que asseguram a cada um dos sujeitos regulados a conservação das condições institucionais de pluralismo, da liberdade de expressão e até da livre concorrência, garantindo que cada um dos operadores cumpre idênticos e recíprocos deveres e goza dos idênticos direitos para eles decorrentes da lei.

c) - É um tributo proporcional na medida em que o respectivo montante é calculado segundo concretos critérios baseados nas efectivas exigências e "esforço" de regulação: pagará mais a título de taxa quem obriga a ERC a uma actividade mais intensa de regulação.

d) - Ainda que se entenda que a taxa de regulação e supervisão não consubstancia uma verdadeira taxa - no que não se concede e apenas se equaciona como mera hipótese de raciocínio -, o tributo em causa sempre caberia na categoria das "contribuições financeiras a favor de entidades públicas" (art.° 165º, nº 1 , alínea i), CRP e art. 3º, nº 2, LGT).

e) - Independentemente da discussão sobre a natureza jurídico-tributária da taxa de regulação ou supervisão, conclui-se que as normas extraídas dos arts. 3.°, n.º 3, alínea a) e 4º, do Anexo I que consagra o Regime de Taxas da ERC [.., ] não são inconstitucionais, pois não violam os nº 2 e 3 do art. 103 e da alínea i) do nº 1 do art. 165 da CRP, nem se vislumbram outros fundamentos de inconstitucionalidade (…) - cf. Ac. do Tribunal Constitucional n.º 613/2008.

1.3. O Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, dada a natureza do tributo e a constitucionalidade das normas indicadas pela recorrente.

2. A sentença recorrida deu por assente a seguinte matéria de facto.

a) No dia 10/02/2009, a Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC) emitiu nota da liquidação da Taxa de Regulação e Supervisão devida pelo impugnante A……, correspondente ao ano de 2009, apurando o valor a pagar de € 3,552,00 (três mil, quinhentos e cinquenta e dois euros), no prazo de 90 dias a contar da notificação (Doc. 1 da petição inicial),

b) A notificação da referida liquidação foi recebida pelo impugnante no dia 13/02/2009 (fls. 133).

c) O impugnante procedeu ao seu pagamento no dia 23/02/2009 (Doc. 2 da PI e fls. 134).

3.1. O recorrente impugnou o acto de liquidação da “taxa de regulação e supervisão” relativa ao ano de 2009 com fundamento (i) na inconstitucionalidade material dos arts. 3º nº 1 e 5º, nº 1 do DL nº 103/2006, de 7/6, uma vez que a taxa aí prevista configura um imposto que não foi criado por lei ou ao abrigo de autorização legislativa (ii) ou, na eventualidade de ter natureza de taxa, a inconstitucionalidade do art. 7º, nº 1 e nº 2 e anexo II do mesmo DL nº 103/2006, pelo facto da fixação dos critérios para a determinação do valor da taxa contender com os princípios da legalidade e da igualdade, constantes dos arts. 2º e 13º do CRP.

A sentença recorrida, seguindo a jurisprudência do Tribunal Constitucional nesta matéria, julgou que:

(i) não se verifica a inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade tributária, na sua vertente de reserva relativa de competência legislativa para a criação de impostos (arts. 103º nº 2 e 165º nº 1, al. i) da CRP), porque as taxas de regulação e supervisão são «contribuições financeiras» que se destinam a remunerar os custos específicos em que a ERC incorre no exercício da sua actividade, uma vez que tal entidade presta um serviço público de modo indiferenciado a toda a comunidade que é, por um lado, financiado pelo Orçamento Geral do Estado, e por outro, pelos operadores da área da comunicação social, através das taxas pagas pelos operadores que beneficiam do serviço prestado por esta entidade, sendo a taxa é fixada em função do grau e da necessidade de acompanhamento que cada um dos operadores exige.

(ii) e não se verifica a inconstitucionalidade material do art. 7º nº 1 e 2 e do anexo II do DL nº 103/2006, por violação dos arts. 2º e 13º nº 1 da CRP, já que não se verifica qualquer desproporção intolerável na fixação do quantitativo das taxas, uma vez que o seu montante é calculado tendo em conta a inserção de cada entidade na respectiva categoria, em função do meio de comunicação social e subcategoria, estabelecida com base na intensidade da actividade de regulação exigida, existindo uma proporção directa entre a exigência de regulação e supervisão e o aumento dos indicadores estabelecidos no art. 7º do mesmo Anexo.

O problema da inconstitucionalidade material das normas do DL nº 103/2006, com base nos argumentos invocados pelo recorrente, já foi apreciado e julgado, quer pelo Tribunal Constitucional (cfr. os acs. nºs. 365/2008, de 2/7, proc. nº 22/2008 - DR, 2ª Série, nº 155, 12/8/2008, pp. 35822/35828; 613/08, de 10/12/; 261/09, de 26/5; 315/09, de 9/7; e 361/09, de 9/7, bem como as decisões sumárias nºs. 66/09, de 11/2; 87/09, de 4/3; 200/09, de 30/4; 358/09, de 22/7; e 362/09, de 29/07, todos disponíveis no sítio do Tribunal Constitucional.), quer pelo por este Supremo Tribunal (cfr. Acs. de 7/12/2010, rec. nº 0582/10 e de 13/4/2011, rec. nº 0999/10), sempre no sentido da não inconstitucionalidade de tais preceitos.

A sentença recorrida vai no sentido desta jurisprudência, proferida de modo uniforme e reiterado, e o recorrente não invoca qualquer novo argumento que, pondo-a em dúvida, suscite a necessidade de nova apreciação. Por isso, concordando basicamente com os fundamentos arvorados naquela jurisprudência, é caso para se decidir sumariamente o recurso, tal como se exige no nº 3 do art. 8º do CCv e se permite nos arts. 94º nº 3 do CPTA e 713º nº 5 do CPC, tendo um vista a interpretação e aplicação uniforme do direito.

Assim sendo, considera-se que a chamada «taxa de regulação e supervisão» não tem a natureza de imposto nem de taxa, sendo antes uma “contribuição financeira”, cujo regime geral consta do artigo 51º dos Estatutos da ERC aprovados pela Lei nº 53/2005, de 8 /11, que satisfaz a exigência de reserva de lei formal constante da alínea i) do artigo 165º da CRP, na redacção ditada pela Revisão de 1997.

Como se escreve no acórdão nº 365/2008 do Tribunal Constitucional, «a “taxa” de regulação e supervisão é precisamente uma contribuição para o financiamento da acção quotidiana da ERC, a qual é exigida pela natureza da actividade desenvolvida pelos sujeitos passivos da taxa. São os custos do serviço de monitorização e acompanhamento contínuo e permanente de cada entidade que prossiga actividades de comunicação social, operando nesse mercado, em ordem a assegurar o cumprimento das competências que estão atribuídas à ERC, que esta taxa visa satisfazer. Sendo a actividade desenvolvida por essas entidades a causa da necessidade da ERC ter que empreender acções de regulação e de supervisão contínuas, e beneficiando aquelas da vigilância no cumprimento das regras estabelecidas para o sector e da efectiva concorrência ao nível dos produtos oferecidos, entendeu-se que devem os seus agentes contribuir proporcionalmente para o financiamento dos custos dessas acções essenciais à existência de um mercado plural. Foi esta a filosofia que presidiu à criação desta “taxa”. Não estamos, pois, no seu aspecto dominante, perante uma participação nos gastos gerais da comu­nidade, em cumprimento de um dever fundamental de cidadania, nem perante a retribuição de um serviço concretamente prestado por uma entidade pública ao sujeito passivo, pelo que a referida “taxa” não se pode qualificar nem como imposto, nem como uma verdadeira taxa, sendo tais tributos antes qualificáveis como contri­buições, incluídas na designação genérica dos tributos parafiscais».

Tendo a natureza de «contribuição financeira», então deve entender-se que, após a revisão constitucional de 1997, apenas a definição do seu regime geral tem que respeitar a reserva de lei formal, podendo a concreta criação deste tipo de tributos ser efectuada por diploma legislativo do Governo, sem necessidade de autorização parlamentar. Como de diz no referido acórdão, «o legislador constitucional entendeu que a melhor maneira de enquadrar juridicamente as “contribuições financeiras a favor de entidades públicas”, sem perder agilidade na sua criação, era a de exigir a aprovação apenas de um regime geral pelo parlamento, não sendo necessária a intervenção deste na criação individual de tais tributos e na definição do seu regime em concreto. A legitimidade na introdução na ordem jurídica deste tipo de tributos, passou a bastar-se com a definição do seu regime geral pela Assembleia da República. Com esta alteração deixou de fazer qualquer sentido equiparar a figura das contribuições financeiras aos impostos para efeitos de considerá-las sujeitas à reserva da lei formal. O princípio da legalidade, relativamente àquelas apenas exige que o parlamento legisle ou autorize o governo a legislar sobre as regras e princípios gerais, comuns às diferentes contribuições financeiras, os quais devem estar presentes na criação específica de cada uma delas, o que já não necessita duma intervenção ou autorização parlamentar, enquanto que, relativamente a cada imposto, continua a exigir-se essa intervenção qualificada, a qual deve determinar a sua incidência, a sua taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes».

E assim aconteceu com a “taxa de regulação e supervisão” criada pelos artigos 3.º, n.º 3, a), e 4º, do Regime de Taxas da ERC, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 103/2006, de 7 de Junho, uma vez que a Lei nº 53/2005, de 8/11, permitiu a cobrança de «taxas e outras receitas…junto das entidades que prosseguem actividades no âmbito da comunicação social» (artigo 50.º, b)), determinando que «os critérios de incidência, os requisitos de isenção e o valor das taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC» fossem definidos por decreto-lei (artigo 51.º, n.º 1). Como de diz no citado acórdão, «apesar da equivocidade da referência a “taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC”, verifica-se que esta previsão tem um sentido amplo, abrangendo as contribuições financeiras que podem ser cobradas pela actividade corrente de regulação e supervisão exercida pela ERC, conforme resulta do disposto no n.º 4, do mesmo artigo 51.º, dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.º 53/2005, de 8 de Novembro. Aí se determina que “as taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC serão suportadas pelas entidades que prosseguem actividades de comunicação social, independen­temente do meio de difusão utilizado, na proporção dos custos necessários à regulação das suas actividades”. Ao apontar-se como critério de referência da determinação do montante destas taxas os custos da ERC no exercício da sua acção corrente de regulação das actividades de comunicação social, não oferece dúvidas que o disposto quanto a “taxas” nos artigos 50.º e 51.º, dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n.º 53/20005, de 8 de Novembro, abrange a “taxa de regulação” que veio a ser prevista no artigo 4.º, do Decreto-Lei n.º 103/2006, de 7 de Junho.

Apesar do artigo 51º, n.º 1, dos Estatutos da ERC, conferir ao Governo a possibilidade de definir, por acto legislativo, “os critérios de incidência, os requisitos de isenção e o valor das taxas devidas como contrapartida dos actos praticados pela ERC”, isso não impediu que a Assembleia da República, nos n.º 2, 4 e 5, do mesmo artigo, enunciasse as regras gerais que devem presidir à criação das referidas “taxas”. Ou seja, como se refere no acórdão do Tribunal Constitucional a «Assembleia da República, além de apontar os princípios gerais que devem presidir à fixação das taxas a favor da ERC, determinou a sua incidência, o âmbito dos seus sujeitos passivos, o critério para a fixação do seu valor e até os prazos para o seu pagamento. Esta normação parlamentar, especialmente destinada a possibilitar a aprovação pelo Governo de taxas a favor da ERC, incluindo a taxa pela sua actividade corrente de regulação e supervisão da comunicação social, é suficiente para, relativamente a esta concreta taxa, se considerarem atingidos os objectivos constitucionais visados com a exigência de um regime geral das contribuições financeiras a favor de entidades públicas. Na verdade, verifica-se que os representantes directos do povo tiveram intervenção na definição dos princípios e das regras elementares respeitantes aos elementos essenciais da taxa de regulação e supervisão a favor da ERC, prevista nos artigos 3.º, n.º 3, a), e 4º, do Decreto-Lei n.º 103/2006, de 7 de Junho, pelo que, sendo esta uma “contribuição financeira a favor de entidade pública”, a sua consagração em decreto-lei não fere a exigência de reserva de lei formal imposta no artigo 165.º, n.º 1, i), da C.R.P., não sofrendo as normas aí contidas de inconstitucionali­dade orgânica».

Conclui-se, pois, pela não inconstitucionalidade das referidas normas.

3.2. Relativamente à inconstitucionalidade material do art. 7º nºs. 1 e 2 do referido Regime das Taxas da ERC e do Anexo II ao DL nº 103/6, que estabelece os critérios base para a fixação do valor das taxas de regulação e supervisão, por violação dos princípios da legalidade e da igualdade constantes dos 2º e 13º nº 1 da CRP, pronunciaram-se os acórdãos do STA, acima referidos, numa argumentação apoiada na doutrina mais avalizada sobre a matéria, e com a qual se concorda.

Os critérios de fixação do quantitativo da «taxa de regulação e supervisão» previstos no artigo 7º do DL nº 103/2006 e no anexo II, não só estão suficientemente densificados como têm fundamento razoável para concretizar a igualdade de tratamento entre operadores.

A esse propósito escreve-se no acórdão do STA proferido no recurso nº 0582/10, no que foi seguido também pelo acórdão proferido no recuso nº 0999/10, que os critérios enunciados no artigo 7º e no anexo II «têm em conta as exigências e “esforço” de regulação, que é adequado presumir serem mais intensos à medida que aumenta o alcance geográfico ou o impacte da actividade desenvolvida pelo operador (cfr. aos indicadores estabelecidos no art. 7.º), e bem assim justificar-se a diferenciação da taxa a pagar em função do suporte utilizado e nível de regulação requerido (cfr. a tabela constante do anexo II do Decreto-Lei n.º 103/2006).

E citando um parecer do Professor Gomes Canotilho, a propósito da conformidade da “taxa de regulação e supervisão” com o princípio da proporcionalidade refere-se que «também não nos oferece dúvidas a constitucionalidade da taxa de regulação e supervisão à luz do princípio da proporcionalidade. (…) Ora, no caso concreto da taxa de regulação e supervisão o montante do valor da taxa é calculado tendo em conta a inserção de cada entidade na respectiva categoria, atendendo ao tipo de meio de comunicação (imprensa, rádio, televisão, cabo, comunicações móveis, sítios informativos submetidos a tratamento editorial – artigo 5.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 103/2006), e subcategoria, que é estabelecida com base na intensidade da actividade de regulação exigida, como já vimos. Bem se compreenderá que as necessidades de supervisão são directamente proporcionais, por exemplo, ao alcance geográfico do meio de comunicação utilizado, o qual permite diferenciar deste ponto de vista uma publicação nacional, de uma publicação regional; ou ao impacte da actividade desenvolvida pelo operador de comunicação social, uma vez que a actividade de regulação de um meio audiovisual é claramente superior ao de uma publicação periódica doutrinal, por exemplo. Em suma, afigura-se claro e transparente que as exigências de regulação e supervisão são cada vez mais intensas à medida que aumentam os indicadores estabelecidos pelo art. 7.º, pelo que nos parece perfeitamente razoável e aceitável um sistema de graduação da taxa que tenha em consideração os factos aí remunerados. Sucede, ainda, que o legislador optou por fixar uma taxa anual para a remuneração global dos serviços de regulação e supervisão, e não uma taxa individualizada referida a cada actividade realizada. Não se encontra, porém, qualquer entrave jurídico à solução gizada. De facto, não existe nenhuma imposição legal que obrigue a quantificar o pagamento das taxas por actos individualmente praticados, podendo, em tese, optar-se pelo modelo de pagamento global de um conjunto de serviços, como parece ser o resultante da taxa de regulação e supervisão em análise. Ponto é que se possa dizer que a fórmula encontrada pelo legislador corresponde à remuneração de serviços prestados pela ERC àquela categoria de pessoas em particular. Ora, a existência de um mercado concorrencial, sobretudo no plano dos produtos e conteúdos oferecidos, exige um acompanhamento diário, o qual não é susceptível de individualização por cada acto praticado e que beneficia directamente os operadores nesse mercado».

E conclui-se assim que «os critérios legais sindicados pelo recorrente cumprem os objectivos que lhes são assinalados pelo n.º 2 e 4 do artigo 51.º da Lei n.º 53/2005, de 8 de Novembro (fixação do montante do tributo de forma objectiva, transparente e proporcionada, entendendo-se esta como na proporção dos custos necessários à regulação das suas actividades), não violando os princípios constitucionais da proporcionalidade e da igualdade, pois que as distinções que operam para efeitos de fixação do valor do tributo nos parecem ter fundamento material bastante na diferente intensidade dos serviços de regulação e supervisão que as diferentes categorias de sujeitos postulam, não sendo arbitrárias e desprovidas de fundamento material bastante».

Perante o que fica dito, também são de improceder as alegações do recorrente quanto à alegada inconstitucionalidade do art. 7º e do anexo II do DL nº 103/2006.

4. Pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 8 de Fevereiro de 2012. – Lino Ribeiro (relator) – Casimiro Gonçalves – Ascensão Lopes.