0823/11 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Aprovada uma portaria pelo Ministro da Cultura de um Governo e intentada uma providência cautelar de suspensão de eficácia dessa portaria na vigência de outro Governo, no qual não existia Ministro da Cultura, a legitimidade passiva na providência está conferida ao departamento governamental em que está inserido o membro do Governo que sucedeu à Ministra nas competências em relação à matéria tratada nessa portaria.

II- Visando ela criar uma etiqueta para videogramas que pretendia defender os direitos de autor, de acordo com o estabelecido no artigo 5.º do DL n.º 39/88, de 6 de Fevereiro, insere-se em matéria do âmbito do incentivo à criação artística e divulgação cultural, pelo que se deve considerar englobada na delegação de competências inserida no n.º 11 do artigo 10.º da Lei Orgânica do novo Governo, aprovada pela Lei n.º 86-A/2011, de 12 de Julho.

III- E, como tal, a competência nessa matéria passou para o Secretário de Estado da Cultura, pelo que a acção deve prosseguir contra a Presidência do Conselho de Ministros, entidade no qual esse Secretário de Estado se integrava, por força do disposto no artigo 10.º, n.º 2, alínea e) da referida Lei Orgânica.

IV- O tribunal competente para conhecer dessa providência é o tribunal administrativo de círculo da área da sede do requerente [artigos 24.º, n.º 1, alínea a), iii e iv, 37.º e 44.º do ETAF e artigo 17.º do CPTA].

V- É que a Presidência do Conselho de Ministros, entidade contra a qual devem prosseguir as acções por actos ou omissões das entidades nela integradas (artigo 10.º, n.º 4, do CPTA), não é elemento integrante do Governo e não se confunde com o Conselho de Ministros, não sendo determinante da atribuição da competência dos tribunais.

VI- Na verdade, o artigo 24.º, n.º 1, do ETAF não prevê a competência da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo para as acções ou omissões de entidades em razão da sua integração na Presidência do Conselho de Ministros, mas sim para as entidades que individualiza. O que a determina essa competência é a entidade a quem, dentro dela, é imputada a acção ou omissão questionada. Se for o Conselho de Ministros ou o Primeiro-Ministro, a competência é do Supremo Tribunal Administrativo [artigo 24.º, n.º 1, alínea a), iii e iv do ETAF]. Se for qualquer uma das outras entidades que a integram, a competência é dos tribunais administrativos de círculo [artigo 44.º, n.º, do ETAF].

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. FEVIP- FEDERAÇÃO DE EDITORES DE VIDEOGRAMAS, com sede na Avenida …, …, …, 1700-… Lisboa, requereu, neste Supremo Tribunal, providência cautelar de suspensão de eficácia da Portaria n.º 237/2001, de 15 de Junho, contra o PRIMEIRO-MINISTRO e a SECRETARIA DE ESTADO DA CULTURA.

Por despacho de 22/9/2010, o relator rejeitou liminarmente a providência, com a seguinte fundamentação (fls 27-28 dos autos):

“… … …

Essa portaria é da exclusiva autoria da Ministra da Cultura, donde resulta que o Primeiro-Ministro carece de legitimidade para a providência intentada.

Por outro lado, a competência para o conhecimento dessa providência, sem a intervenção do Primeiro-Ministro, é dos tribunais administrativos de círculo [artigos 24.º, 37.º e 44.º, n.º 1, do ETAF).

Nesta conformidade, rejeito liminarmente a presente providência contra o Primeiro-Ministro [artigo 116.º, n.º 2, alínea c), do CPTA] e declaro este Supremo Tribunal incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer da providência contra a Secretaria de Estado da Cultura.

… … …

Oportunamente será dado cumprimento ao disposto no artigo 14.º, n.º 1, do CPTA.”

1. 2. Notificado deste indeferimento, o requerente veio reclamar para a conferência, ao abrigo do disposto no artigo 27.º, n.º 2, do CPTA, alegando, em síntese, que: (i) o Ministério da Cultura do anterior Governo, no qual foi aprovada a Portaria suspendenda, foi extinto; (ii) no actual Governo, as competências do anterior ministério passaram para o Primeiro-Ministro, em cuja dependência está o Secretário de Estado da Cultura, pois que os Secretários de Estado não têm competência própria, mas apenas as que lhes forem delegadas pelo Primeiro-Ministro ou respectivos ministros, não tendo o actual Primeiro-Ministro delegado no actual Secretário de Estado da Cultura competências para a execução de actos normativos, em especial portarias; (iii) as acções administrativas especiais que tenham por objecto acções ou omissões de entidades públicas devem ser intentadas, no caso do Estado, contra o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (artigo 10.º, n.º 2, do CPTA), pelo que “face à falta de competência do Secretário de Estado, é parte legítima nos presentes autos o Primeiro-Ministro”.

2. FUNDAMENTAÇÃO.

2. 1. De acordo com o estabelecido no artigo 10.º do CPTA, cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida (n.º 1), sendo a legitimidade passiva das entidades públicas atribuída, como regra geral, às pessoas colectivas de direito público às quais são imputadas as acções ou omissões questionadas ou, no caso do Estado, ao ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar o actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos (n.º 2).

No caso sub judice, a portaria cuja suspensão é pedida foi aprovada pela Ministra da Cultura do anterior Governo, pelo que, se o mesmo estivesse em funções, não se levantavam quaisquer dúvidas de que a presente providência devia ter sido intentada contra o Ministério da Cultura.

Sucede que, depois da publicação da portaria e antes da propositura da providência, entrou em funções um novo Governo, o XIX Governo Constitucional.

Nos termos da sua Lei Orgânica, aprovada pelo DL n.º 86-A/2011, de 12 de Julho, esse Governo, que é constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros, Secretários de Estado e uma Subsecretária de Estado (artigo 1.º), deixou de ter Ministério da Cultura (artigo 2.º) e passou a ter um Secretário de Estado da Cultura, que coadjuva o Primeiro-Ministro no exercício da sua função (artigo 3.º, n.º 1).

Inexistindo a entidade que praticou o diploma em causa, torna-se necessário apurar quem lhe sucedeu nas competências, com vista a substituí-la na posição de demandada. Na verdade, será a entidade que detém actualmente a competência para praticar um acto da natureza do que está questionado quem está habilitado a pronunciar-se sobre a pretensão formulada, defendendo a sua viabilidade ou inviabilidade e extraindo as devidas consequências, nomeadamente revogando o diploma, ou, então, adoptando as medidas que a solução dada ao litígio vier a reclamar.

Perante esta situação, o requerente optou por intentar a providência contra o Primeiro-Ministro e a Secretaria de Estado da Cultura, vindo, agora, perante o teor do indeferimento liminar, defender que a legitimidade passiva apenas ao Primeiro-Ministro está conferida.

Mas não lhe assiste razão.

Na verdade, de acordo com a Lei Orgânica do actual Governo, “os Secretários de Estado e Subsecretários de Estado não têm competência própria, excepto no que se refere aos respectivos gabinetes, e exercem em cada caso a competência que lhes seja delegada pelo Primeiro-Ministro ou pelo ministro respectivo” (artigo 8.º, n.º 4).

De acordo com o estabelecido no n.º 4 do artigo 8.º da mesma lei, “O Primeiro-Ministro pode delegar em qualquer membro do Governo, com faculdade de subdelegação, a competência relativa aos serviços, organismos e entidades dele dependentes, bem como a que legalmente lhe seja cometida no domínio dos assuntos correntes da Administração Pública”.

Por despacho n.º 12690/2011, publicado no DR n.º 184, 2.ª série, de 23 de Setembro de 2011, o Primeiro-Ministro delegou competências no Secretário de Estado da Cultura, que não abrangiam a matéria em causa e daí partiu a requerente para defender a sua falta de competência.

Ora, essa delegação não abrangia, de facto, a matéria em causa, apenas se limitando a matéria respeitante à realização de despesas públicas e de contratação pública.

Acontece, porém, que, nos termos do n.º 11 do artigo 10.º dessa Lei Orgânica, “Consideram-se delegadas no Secretário de Estado da Cultura as competências de definição e execução de políticas de desenvolvimento cultural, de incentivo à criação artística e à difusão e internacionalização da cultura e da língua portuguesa, para o efeito ficando sob a sua superintendência e tutela os serviços, organismos e estruturas integrados ou dependentes do extinto Ministério da Cultura”.

Trata-se de uma delegação genérica, feita na própria Lei Orgânica do Governo em termos muito semelhantes às das disposições que estabelecem as competências dos ministros, constituindo ela a verdadeira delegação em termos substantivos relativamente ao Secretário de Estado da Cultura, à qual podiam acrescer outras, através de actos do Primeiro-Ministro, como aconteceu com a efectuada através do referido Despacho n.º 12690/2011.

Essa delegação confere, a nosso ver, poderes ao Secretário de Estado da Cultura para praticar os actos a que se reporta a portaria suspendenda e, de acordo com que foi enunciado, os actos com ela relacionados.

Com efeito, esta portaria foi praticada ao abrigo do disposto no artigo 5.º do DL n.º 39/88, de 6 de Fevereiro, segundo a qual a Direcção-Geral dos Espectáculos e do Direito de Autor (DGEDA) fixaria em cada videograma uma etiqueta de modelo a aprovar por portaria do membro do Governo responsável pela área da cultura. O que essa portaria aprovou foi o modelo da etiqueta a fixar em cada videograma classificado e o respectivo preço, com a qual aquele decreto-lei visava, como resulta abundantemente da sua normação, defender os direitos de autor.

Ora, a defesa dos direitos de autor, visada pela lei e pretensamente prosseguida com a portaria suspendenda, inserem-se no âmbito dos incentivos à criação artística e à difusão da cultura, que o Primeiro-Ministro delegou através da própria Lei Orgânica do Governo no Secretário de Estado da Cultura, pelo que é ele o membro do Governo com competência para se pronunciar sobre essa matéria.

É ele, portanto, o membro do Governo que sucedeu à ministra autora da portaria suspendenda e não o Primeiro-Ministro, como defende o reclamante.

Por isso, quem deve funcionar como entidade demandada é o departamento governamental em que esse Secretário de Estado se encontra inserido (artigo 10.º, n.º 2, do CPTA).

Esse departamento é a Presidência do Conselho de Ministros, que, como defendem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, in Comentário ao Código do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, pag.72, “poderá servir como centro de imputação dos actos e comportamentos, designadamente, do Conselho de Ministros, do Primeiro-ministro e dos membros do Governo na dependência directa do Primeiro-Ministro”.

Na verdade, de acordo com o estabelecido na Lei Orgânica do Governo, «A Presidência do Conselho de Ministros é o departamento central do Governo que tem por missão prestar apoio ao Conselho de Ministros e aos demais membros do Governo nela integrados e promover a coordenação dos diversos departamentos governamentais que a integram» [artigo 10.º, n.º 1], integrando a Presidência do Conselho de Ministros, naturalmente, o Primeiro-Ministro e, entre outras entidades, o Secretário de Estado da Cultura [n.º 2, alínea e) do mesmo preceito].

Em face do exposto, não assiste razão ao reclamante, não devendo a legitimidade passiva ser atribuída ao Primeiro-Ministro, mas sim à Presidência do Conselho de Ministros, resultando essa legitimidade da competência do Secretário de Estado da Cultura, e não do Primeiro-Ministro, para a apreciação do diploma suspendendo.

2. 2. Aqui chegados, há que reapreciar a competência deste Supremo Tribunal, pois que, não obstante o reclamante questionar expressamente a (i)legitimidade do Primeiro-Ministro, resulta da globalidade da sua reclamação que do que efectivamente discorda é da declaração de incompetência deste STA, pretendendo que a providência nele seja conhecida.

E, reapreciando, consideramos que não procede a sua pretensão.

Na verdade, o facto de a entidade demandada dever ser a Presidência do Conselho de Ministros e de ser contra ela que a providência deve prosseguir (artigo 10.º, n.º 4, do CPTA) não determina a competência do tribunal. O que a determina é a entidade a quem, dentro dela, é imputada a acção ou omissão questionada. Se for o Conselho de Ministros ou o Primeiro-Ministro, a competência é do Supremo Tribunal Administrativo [artigo 24.º, n.º 1, alínea a), iii e iv do ETAF]. Se for qualquer uma das outras entidades que a integram, a competência é dos tribunais administrativos de círculo [artigo 44.º, n.º, do ETAF]. Com efeito, no quadro do referido artigo 24.º, n.º 1, do ETAF, e em relação ao Governo, compete à Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo conhecer de acções ou omissões do Conselho de Ministros e do Primeiro-Ministro, mas já não dos Ministros, dos Secretários de Estado ou Subsecretários de Estado.

Na verdade, conforme se escreveu no acórdão deste STA de 5/5/2010, recurso n.º 238/10, “A Presidência do Conselho de Ministros não é elemento integrante do Governo, e não se confunde com o Conselho de Ministros”.

O Governo é constituído pelo Primeiro-Ministro, pelos Ministros e pelos Secretários e Subsecretários de Estado (artigo 183.º da CRP), sendo o Conselho de Ministros uma formação do Governo (artigo 184.º) a quem compete deliberar determinadas matérias da competência do Governo (artigo 200.º).

“…

A Presidência do Conselho de Ministros é, portanto, o departamento que presta apoio ao Conselho de Ministros, ao Primeiro-Ministro e a outros membros do Governo aí integrados organicamente.

…

Mas o artigo 24.º, n.º 1, do ETAF não prevê a competência da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo para as acções ou omissões de entidades em razão da sua integração na Presidência do Conselho de Ministros.

Ele estabelece-a para as entidades que individualiza, o Conselho de Ministros e o Primeiro-Ministro, a par, claro, de outras altas entidades. Assim, e salvo aqueles, a competência quanto aos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões de membros do Governo cabe, por força do artigo 44.º do ETAF, aos tribunais administrativos de círculo, independentemente do departamento em que esses membros do Governo estejam integrados”.

In casu, e conforme se demonstrou no número anterior, a portaria suspendenda respeita a matéria da competência do Secretário de Estado da Cultura e o requerente tem a sua sede em Lisboa.

Pelo que o tribunal competente para o conhecimento da presente providência é o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (artigo 44.º do ETAF e artigo 16.º do CPTA).

3. DECISÃO

Em face do exposto, acorda-se em:

a) indeferir a reclamação, julgando o Primeiro-Ministro parte ilegítima e, como tal, absolvendo-o da instância;

b) julgar este Supremo Tribunal incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer da presente providência e julgar competente o TAC de Lisboa;

c) ordenar a remessa dos autos a esse tribunal.

Custas pela requerente, fixando-se a taxa de justiça em 1UC (artigo 7.º, n.º 3, do RCP, e tabela II anexa).

Lisboa, 18 de Outubro de 2011. – António Bernardino Peixoto Madureira (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – António Bento São Pedro.