57/05.8BEFUN - Tribunal Central Administrativo Sul

I. Considerando que o caso julgado se constitui e produz nos precisos limites e termos em que julga, o conhecimento da excepção de caducidade do direito de acção, na sentença, atendendo unicamente a factos considerados provados com base nos documentos constantes dos autos e do processo administrativo é insusceptível de violar o caso julgado formal formado pelo despacho que relegou o conhecimento da excepção para final, por se ter considerado que implicava a apreciação dos vícios imputados aos actos impugnados de forma a aferir de tais vícios determinam a sua nulidade ou anulabilidade. II. Os actos praticados no procedimento de licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização são nulos – e apenas são nulos – se faltar um dos seus elementos essenciais ou se se verificar uma das situações elencadas no artigo 133.º, n.º2, do CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96, de 31 de Janeiro, ou no artigo 56.º do Decreto-lei n.º448/91, de 29 de Novembro.

Relatório A... intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, acção administrativa especial contra o Município de Câmara de Lobos, pedindo que seja declarada a nulidade ou anulados os seguintes actos: i. a deliberação da Câmara Municipal de Câmara de Lobos, de 09/06/94, que deferiu o pedido de licenciamento de operação de loteamento apresentado pelos contra-interessados; ii. o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Câmara de Lobos, de 15/07/1994, que determinou a emissão do alvará de loteamento n….; iii) o acto subjacente à emissão do alvará de licença de obras particulares n.º…, de 12/12/1994, relativo às obras de urbanização do alvará de loteamento n.º…. Indicou os seguintes contra-interessados: B..., C..., D..., E..., F..., G..., H..., I... e J.... Por sentença proferida em 27/06/2022, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção e absolveu a entidade demandada e os contra-interessados da instância. Inconformados, os herdeiros habilitados do autor, entretanto, falecido, interpuseram recurso da sentença para este Tribunal Central Administrativo Sul, terminando as alegações de recurso com as seguintes conclusões, que se transcrevem: No despacho saneador, pelo então juiz titular dos autos foi decidida a matéria de excepção, tendo, contudo, sido relegada para final a apreciação da caducidade do direito de acção dos Autores - cf. fls. 302 e ss. do suporte físico dos autos. É óbvio que a partir deste despacho a análise e decisão da excepção da caducidade do direito de acção só poderia assentar em factos que viessem a ser julgados provados com base na produção da prova na fase da instrução da causa e que, portanto, estivessem ainda carecidos de prova por ocasião da prolação do despacho de fls. 302 e seguintes e não apenas e só naqueles que já então estavam assentes, entre eles os constantes do processo administrativo instrutor, que não foi impugnado por ninguém. Porém, conforme decorre da sentença a quo , o meritíssimo juiz a quo decidiu a questão da caducidade do direito de acção apenas e só com base nos factos 1 a 7, julgados provados apenas a partir dos dados denotados no processo administrativo e dos documentos apresentados pelas partes na fase dos articulados. Desse modo a sentença a quo implicou e operou uma revogação implícita do despacho de fls. 302 e seguintes no segmento sob referência. Por isso, afigura-se-nos que na parte em que deu imediato provimento à exceção da caducidade do direito de ação apenas e só com base nos factos provados 1 a 7 com o esclarecimento de que esses factos “… foram dados como provados considerando os documentos juntos aos autos pelos Autores e pela Entidade Demandada, e os constantes do processo administrativo, os quais não foram impugnados. ”, o meritíssimo juiz a quo violou o caso julgado formal que se formou pelo despacho de fls. 302 e seguintes no segmento em que relegou para final a apreciação da caducidade do direito de ação dos Autores. De resto, para decidir como decidiu, seria mais curial fazê-lo sem audição de testemunhas pois bastou-se com os documentos juntos aos autos pelos autores e pela Entidade Demandada e os constantes do processo administrativo instrutor. A sentença a quo é portanto nula por força do disposto no artigo 615.º , n.º 1, alínea d), 2.ª parte, do CPC , aplicável ao processo administrativo por força do disposto no artigo 1.º do CPTA. O meritíssimo juiz a quo bastou-se com os factos provados que descreveu com os n.ºs 1 a 7. Porém, mesmo para bem analisar e decidir apenas a excepção da caducidade do direito de acção é óbvio que o tribunal a quo teria de atender ao todo formado pela complexiva integralidade da matéria de facto constante do processo administrativo, dos factos provados descritos nas alíneas A) a OOO) do despacho saneador e também, a partir da perícia, às respostas periciais aos quesitos 1 a 26 e 36 da base instrutória da causa. Segundo o princípio do Tempus Regit Actum , os atos administrativos regem-se pelas normas em vigor no momento em que são praticados, independentemente da natureza das situações a que se reportam e das circunstâncias que precederam a respetiva adoção, dele decorrendo que a validade destes atos está dependente da sua conformidade com as normas legais e regulamentares em vigor à data da sua prática. Ao caso vertente é aplicável portanto, além do mais, o Decreto-Lei 448/91 , de 29 de novembro e o CPA aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91 . O CPA de 1992, no artigo 131.º, n.º 1, continha a chamada “cláusula geral” e as “nulidades por natureza”, cláusula essa que classificava como nulos todos os atos em que faltasse qualquer elemento essencial, sendo considerados como elementos essenciais todos aqueles que fossem indispensáveis para que o ato pudesse ter a pretensão de produzir efeitos jurídicos. No sistema gizado pelo DL 448/91 , os atos das câmaras municipais de aprovação de projetos de loteamento - projetos de loteamento iniciais, como projetos de loteamento com alterações substanciais do projeto inicial -, na Região Autónoma da Madeira, impunham a audiência da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, salvo os casos de dispensa previstos no artigo 2.º, n.º 2. Conforme decorre dos factos provados descritos em T), I) e NN) descritos no despacho saneador, os pareceres da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente apontam no sentido da falta de características intrínsecas do solo e terreno dos contrainteressados para toda e qualquer operação urbanística. Desta vinculação situacional do solo em causa decorre a sua inaptidão para toda e qualquer operação urbanística e obviamente a nulidade dos atos de licenciamento das operações urbanísticas decorrente do facto de se ter permitido a realização de uma operação urbanística num solo que, dadas as suas características intrínsecas, tem uma vocação diferente da vocação urbanística. Os contra-interessados estruturaram o projeto de loteamento a partir do pressuposto de que a área total do terreno para efeitos de loteamento era 2.630 m2. Porém: Assumiu-se logo à partida que dessa área total havia que subtrair a de 77,7 para execução do ramo B de acesso à Via Rápida – Saída Oeste – vide alínea QQ) da matéria assente; Conforme decorre dos factos que devem ser considerados provados e atendidos, foi ainda incluída na área total do terreno para efeitos de loteamento: 206 m2 da moradia 1 – dos autores – resposta dos peritos à matéria dos quesitos 2 e 8; Área de 224 m2 da propriedade de B... expropriada em novembro de 1991 – parcela … – pelo Governo Regional da Madeira para execução da via rápida; 750 m2 - Metade do leito da .... ao longo de cerca de 115 m – faixas de terreno contíguas e sobranceiras à linha que limita esse leito com a largura de 10 metros a contar da linha limite do leito das águas constituem as margens desse curso de água – nenhuma alusão é feita a este espaço nas peças do loteamento – perícia, resposta ao quesito 8; 139,5 m2 para acesso e logradouro da moradia dos autores – resposta dos peritos ao quesito 5 das denominadas “Questões dos Contra-interessados” – página 5 do relatório pericial. ➢ 1.319,5 metros usados indevidamente Deste modo, é incontroverso que a real área total do terreno para efeitos de loteamento é de 1.310,50 (2.630 – 1310,2) e não a de 2.630 embusteiramente indicada pelos promotores do loteamento e agora contrainteressados. É óbvio que a área total de 2.630 não podia nem devia ter sido tida em conta na determinação da «área bruta do terreno». Com o determinante sobredimensionamento da área total a lotear é óbvio que os índices urbanísticos descritos e indicados para cada um dos lotes – vide alíneas QQ), WW), XX) - estão incorrectos. É óbvio que a área total de 2.630 era um elemento essencial do projeto de loteamento apresentado pelos contra-interessados promotores cuja falta determina a nulidade de toda a operação de loteamento, com todas as consequências daí decorrentes. Por isso a sentença a quo constituiu uma inaceitável simplificação atroz da realidade na parte em que, reportando-se à inclusão na área bruta ou total do terreno para efeitos de loteamento de espaços que não pertenciam ao contrainteressados ou o requerente, designadamente a área de terreno de 206 m2, vendida aos Autores em 14/10/1983, por B..., considera que estamos perante um vício de violação de lei que gera mera anulabilidade. Os contrainteressados não instruíram o requerimento apresentado em 17-1-1994 para o loteamento com o documento comprovativo de que eram proprietários do prédio – resposta dos peritos ao quesito 18, iii). E, como resultou do depoimento da testemunha do Município de Câmara de Lobos L... – topógrafo - Na passagem entre o minuto 06:49 e o minuto 09:04, na década de 90 a Câmara não intervinha na topografia e confiava nos dados que eram indicados pelo requerente. Como essa área inexiste tem plena aplicação ao caso vertente o artigo 131.º, n.º 1, do CPA de 1992, que continha a chamada “cláusula geral” e as “nulidades por natureza”, cláusula essa que classificava como nulos todos os atos em que faltasse qualquer elemento essencial, sendo considerados como elementos essenciais todos aqueles que fossem indispensáveis para que o ato pudesse ter a pretensão de produzir efeitos jurídicos. Conforme decorre do processo administrativo instrutor, os contra-interessados promotores do loteamento não apresentaram projetos de especialidades de gás, electrificação e comunicações e não foram solicitados pareceres à Empresa de Electricidade da Madeira, à Portugal Telecom e à Direcção Regional de Comércio, Energia e Indústria, os quais eram obrigatórios nos termos do disposto nos artigos 15.º , 40.º , n.º 1, 45 e 73 do Decreto-Lei n.º 448/91 , de 29/11, artigos 1 e 2, Anexo I da Portaria n.º 1.182/92, de 22/12, Regulamento Geral de Abastecimento de Água – Portaria n.º 10367, de 14 de Abril de 1943; Capítulo VIII do Regulamento Geral de Canalizações de Esgoto – Portaria 11.338, de 8/5/1946; art. 2.º , n.º 4, do Decreto-Lei n.º 512/80 , de 28/10; art. 2.º , n.ºs 1 e 2, do decreto-Lei 740/74 , de 26/12; art. 1.º , 3.º , n.º 1, 6.º , n.º 1, do Decreto-Lei n.º 146/87 , de 24/3, 11.º e seguintes do Decreto Regulamentar n.º 25/87 , de 8/4. Face a estas ilegalidades detetadas no ato que licenciou o loteamento, é óbvia a sua nulidade « ex vi » do art. 56º , n.º 1, al. b), do DL n.º 448/91 . Conforme decorre do relatório pericial, mais concretamente das respostas aos quesitos 11, 12, 20, 22 e 26, No loteamento não há qualquer área destinada a espaços verdes e exteriores destinados a comportamentos espontâneos e a uma estada descontraída, nomeadamente jardins, praças ou equipamentos desportivos a céu aberto nem equipamentos para fruição da coletividade, para fins culturais, de desporto, recreio e lazer; Face à área bruta de construção para o conjunto dos lotes deveriam existir não menos de doze estacionamentos, o que corresponderia a, caso fossem implementados à superfície, terem a área mínima de 240 m2 e, se implantados em estrutura edificada, a área mínima de 300 m2; Não foram edificados passeios no arruamento que dá acesso a cada um dos lotes, e que se desenvolve paralelamente à ....; Os contrainteressados não executaram as obras de urbanização impostas pelas operações de loteamento e, ainda hoje, estão por executar. Tem mais uma vez plena aplicação ao caso vertente o artigo 131.º, n.º 1, do CPA de 1992, que continha a chamada “cláusula geral” e as “nulidades por natureza”, cláusula essa que classificava como nulos todos os atos em que faltasse qualquer elemento essencial, sendo considerados como elementos essenciais todos aqueles que fossem indispensáveis para que o ato pudesse ter a pretensão de produzir efeitos jurídicos. É portanto errada a interpretação do meritíssimo juiz a quo quando considera que a infração, pelos atos impugnados, dos standards urbanísticos legalmente previstos, designadamente espaços verdes, nomeadamente jardins, equipamentos desportivos a céu aberto e praças, equipamentos de utilização coletiva e estacionamentos, gera mera anulabilidade por violação de lei. A .... é um curso de água e as faixas de terreno contíguas ou sobranceiras, numa largura de 10 metros, constituem margens desse mesmo curso de água, as quais integram o domínio público hídrico fluvial/lacustre da Região Autónoma da Madeira, sendo propriedade pública – vide resposta aos quesitos 3 a 9 da perícia. Deste modo, a Entidade Demandada, com a prática dos atos impugnados, licenciou verdadeiros usos privativos na margem Oeste da ...., exercendo, de forma implícita, competências dos órgãos da pessoa coletiva Região Autónoma da Madeira, o que gera o vício de incompetência absoluta e a nulidade de a lei lhe faz corresponder. Por isso, os atos de licenciamento camarário impugnados estão inquinados de nulidade por falta de atribuições. Com o devido respeito, a sentença a quo é também inaceitável nesta parte porque é óbvio que a Entidade Demandada só pode licenciar dentro das suas atribuições e competência e relativamente a áreas que estão no âmbito territorial da sua gestão urbanística, o que não ocorre com a ..... No sistema gizado pelo DL 448/91 , os atos das câmaras municipais de aprovação de projetos de loteamento - projetos de loteamento iniciais, como projetos de loteamento com alterações substanciais do projeto inicial -, na Região Autónoma da Madeira, impunham a audiência da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, salvo os casos de dispensa previstos no artigo 2.º, n.º 2. A falta de audiência afeta de nulidade o ato de aprovação. Esse parecer prévio é obrigatório quanto à sua formulação e vinculativo quanto ao seu conteúdo. Nas suas declarações de parte sobre os seguintes temas de prova: 3.º, 16.º, 17.º, 21.º, 24.º, 25.º, 30.º a 32.º, 36.º e 49.º, o contrainteressado G..., titular do cartão do cidadão n.º…, Na passagem entre o minuto 10:50 e o minuto 13:37 , declarou que os esgotos das moradias construídas nos lotes resultantes do loteamento foram efetivamente ligados ao esgoto do Conjunto Habitacional do Ribeiro .... que está disposto na margem do ribeiro que ladeia o loteamento e que não há nem nunca houve qualquer utilização ou ligação efetiva aos esgotos do loteamento. Ora esta é uma alteração substancial ao projeto do loteamento que foi enviado à Secretaria para efeito de parecer, que previa que a rede de esgotos residuais seria ligada às redes gerais situadas na Estrada Regional 101, que se situa a oeste do loteamento – vide alínea QQ) dos factos provados. Após a obtenção do dito parecer, favorável ao projeto apresentado, foi este substancialmente alterado e aprovado sem parecer da DGPU/DGOT, quanto às alterações. O parecer prévio da DGOT era tão necessário para as alterações como o foi para o projeto inicial. Assim, os atos de aprovação do loteamento sem submissão das alterações a parecer prévio da DGPU/DGOT, violaram o artigo 2.º, n.º 1, do DL n.º 289/73, de 6/6, sendo nulos e de nenhum efeito, nos termos do artigo 14.º, n.º 2, do mesmo diploma. Para se obter a anulação de um ato administrativo, mais do que saber da suas existência e teor ou sofrer os seus efeitos, importa conhecer as eventuais ilegalidades de que o mesmo padeça, já que serão essas que integrarão a causa de pedir do impugnante e que, em última análise, determinarão a procedência do pedido anulatório formulado. Interpretando as regras relativas à impugnação dos atos administrativos ilegais conforme o princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva, temos sempre de concluir que o prazo de impugnação de um ato, com fundamento em determinado vício, apenas se inicia no momento em que esse vício é conhecido ou, pelo menos, se torna cognoscível, o que é particularmente evidente em todas as situações em que a causa de nulidade se não revele no texto do ato, não resulte do simples confronto do seu autor, dos seus pressupostos e motivos (explícitos), do seu conteúdo e formalidades, com o bloco legal, em suma, quando se trate de uma causa de nulidade oculta ou velada, o prazo só começa a contar do conhecimento do motivo invalidante. É portanto óbvio que não ocorre caducidade da ação mesmo em relação a vícios geradores de mera anulabilidade e deve dar-se provimento à ação com todas as legais consequências. Reitera-se que deve considerar-se e atender-se aos factos provados descritos nas alíneas A) a OOO) da matéria assente fixada no despacho saneador enunciado no dia 24 de novembro de 2011 e peças complementares, às respostas formuladas no relatório pericial de 28 de abril de 2015 contra o qual ninguém reclamou e contem conclusões inequívocas e cabais acerca da matéria dos quesitos 1 a 26 e 36 da base instrutória da causa e ainda aos factos contidos no processo administrativo. Pelas razões acima alinhadas e outras que o mui douto suprimento de V. Exas. Venerandas suprirá, deve esse Venerando Tribunal Central Administrativo, nos termos do disposto no artigo 665.º do CPC , conhecer do objeto desta ação e desta apelação e, consequentemente, dar provimento a esta ação e a este recurso, com todas as consequências daí decorrentes. O meritíssimo juiz a quo violou o dever de ponderação de todas as soluções plausíveis da questão de direito e as normas jurídicas acima referidas. Notificado para contra-alegar, o Município de Câmara de Lobos apresentou um requerimento, onde declara aderir na íntegra às “doutas alegações apresentadas pelos contra-interessados C..., D...., E... e consorte, onde estes pugnam pelo não provimento do douto recurso apresentado pelos Autores M.... e outros.” Os contra-interessados C..., D... e E... e mulher apresentaram contra-alegações, não tendo formulado conclusões. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º, n. º1, do CPTA, o Ministério Público emitiu Parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Com dispensa de vistos, nos termos do disposto no n.º4 do artigo 657.º do CPC , vem o processo à conferência para julgamento. II – Questões a decidir Tendo em consideração que o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, a questão a decidir é a de saber se a sentença recorrida padece da nulidade prevista na 2.ª parte, da alínea d), do n.º1, do artigo 615.º do CPC , violando o caso julgado formado pelo despacho que relegou o conhecimento da excepção de caducidade do direito de acção para final, e de erro de julgamento, em virtude de não se verificar aquela excepção. Fundamentação 3.1 – De Facto Na sentença recorrida, foram considerados provados os seguintes factos: A 09/06/1994, a Câmara Municipal de Câmara de Lobos deferiu uma operação de loteamento requerida pelos Contra-interessados D...., C... e E..., tendo por objecto a constituição de quatro lotes de terreno no prédio misto descrito na Conservatória do Registo Predial de Câmara de Lobos sob o número….. A 15/07/1994, o Presidente da Câmara Municipal de Câmara de Lobos determinou a emissão do alvará de loteamento n.º…. A 12/12/1994, a Câmara Municipal de Câmara de Lobos emitiu o alvará de licença de obras particulares n.º…. A 13/04/2002, o Autor A... enviou ao Presidente da Câmara Municipal de Câmara de Lobos uma carta, que aqui se dá por integralmente reproduzida, com o assunto “alvará de loteamento n.º …. suas consequências e convulsões”. A 04/06/2004, o Autor A... requereu à Entidade Demandada a emissão de certidão integral do procedimento de licenciamento do loteamento n.º…, de 10… – Alvará de Loteamento n.º…, em que foram requerentes os Contra-interessados D...., C... e E.... A 28/06/2004, o Autor recebeu as cópias referentes ao requerimento referido em 4. supra . A 18/04/2005, os Autores interpuseram a presente acção. – De Direito – Da nulidade da sentença/da violação do caso julgado Alegam os recorrentes que o Tribunal a quo violou o caso julgado formal que se formou pelo despacho de fls. 302 e seguintes, no segmento em que relegou para final a apreciação da caducidade do direito de acção, sendo que, para decidir como decidiu, seria mais curial fazê-lo sem audição de testemunhas, pois bastou-se com os documentos juntos aos autos pelos autores e pela entidade demandada e os constantes do processo administrativo instrutor. Concluem o seguinte: “A sentença a quo é portanto nula por força do disposto no artigo 615.º , n.º1, alínea d), 2.ª parte do CPC , aplicável ao processo administrativo por força do disposto no artigo 1.º do CPTA”. Atento o assim alegado, conclui-se que os recorrentes fundamentam a nulidade que imputam à sentença recorrida – nulidade por excesso de pronúncia, prevista na 2.ª parte da alínea d), do n.º1, do artigo 615.º do CPC – na violação, pelo Tribunal a quo, do caso julgado formado pelo despacho que relegou para final a apreciação da excepção de caducidade do direito de acção. Vejamos. As nulidades da sentença “reconduzem-se a vícios formais decorrentes de erro de actividade ou de procedimento ( error in procedendo ) respeitante à disciplina legal; trata-se de vícios de formação ou actividades (referentes à inteligibilidade, à estrutura ou aos limites da decisão) que afectam a regularidade do silogismo judiciário, da peça processual que é a decisão e que se mostram obstativos de qualquer pronunciamento de mérito” [Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 03/03/2021, proferido no Processo n.º 3157/17.8T8VFX.L1.S1 ]. Nos termos do artigo 615.º , n.º1, alínea d), do CPC , é nula a sentença quando “o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”. A nulidade da sentença prevista na norma citada – nulidade por omissão de pronúncia ou por excesso de pronúncia –, constitui a sanção legal para o incumprimento do disposto no artigo 608.º , n.º2, do CPC , a saber: “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras”. No processo administrativo, o artigo 95.º, n.º1, do CPTA na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º214-G/2015 , de 2 de Outubro, sobre o objecto e limites da decisão, estabelece o seguinte: “Sem prejuízo do disposto no número seguinte, o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras”. Importa ter presente que a nulidade por excesso de pronúncia apenas se verifica quando o Tribunal conhece de questões não suscitadas pelas partes ou que não sejam de conhecimento oficioso, ou seja, “conheça de matéria situada para além das “questões temáticas centrais”, integrantes do thema decidendum ”, que é constituído pelo pedido ou pedidos, causa ou causas de pedir e exceções” [Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 06/03/2024, proferido no Processo n.º 4553/21.1T8LSB.L1.S1 ]. Ora, na sentença recorrida, o Tribunal a quo conheceu da excepção de caducidade do direito de acção, a qual tinha sido suscitada nas contestações e que, em qualquer caso, é de conhecimento oficioso, sendo que o seu conhecimento na sentença, e não no despacho saneador, resultou de o Tribunal, no despacho de 07/10/2011, ter relegado esse conhecimento “para final”. Assim sendo, a questão da caducidade do direito de acção era uma das questões que deveria ser, como foi, apreciada pelo Tribunal a quo , não se verificando, pois, o excesso de pronúncia que constitui causa de nulidade da sentença nos termos da 2.ª parte, da alínea d), do n.º1, do artigo 615.º do CPC . Questão diferente, mas que não se prende com a nulidade da sentença por excesso de pronúncia, é a de saber se o Tribunal a quo , ao ter conhecido a excepção de caducidade do direito de acção com base em factos “julgados provados apenas a partir dos dados denotados no processo administrativo e dos documentos apresentados pelas partes na fase dos articulados”, “implicou e operou uma revogação implícita” do despacho que relegou o conhecimento da excepção para final, violando o caso julgado formal formado por este despacho. Relativamente ao caso julgado formal, o artigo 620.º , n.º1, do CPC estabelece o seguinte: “As sentenças e os despachos que recaiam unicamente sobre a relação processual têm força obrigatória dentro do processo”. O caso julgado formal, que respeita a decisões relativas a questões ou matérias que não se prendem com o mérito das pretensões das partes, tem os seguintes corolários fundamentais: “i. as sentenças, acórdãos e despachos transitados têm força obrigatória de tal forma que são imodificáveis no interior do processo em que são proferidos e é inadmissível (ineficaz: art. 625º, 2, CPC) decisão posterior e/ou decisão contrária ou desrespeitadora sobre a mesma questão ou matéria sobre o qual incidiram (extinção do poder jurisdicional: art. 613º CPC); ii. o caso julgado constitui-se e produz efeitos “nos precisos limites e termos em que julga (art. 621º CPC), o que implica a determinação exacta do âmbito objectivo e extensão do conteúdo da decisão a aferir como transitada.” [Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 17/10/2023, proferido no Processo n.º 3372/18.7T8VNF.G2.S1 ]. Como resulta do que já referimos, no despacho de 07/10/2011, o Tribunal a quo relegou para final o conhecimento da excepção de caducidade do direito de acção, constando do mesmo despacho, designadamente, o seguinte: “Ora , resulta evidente deste normativo [ artigo 56.º , n.º1, do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º334/95 , de 28 de Dezembro] que a sanção para os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento sem terem sido precedidos de consulta obrigatória a certas entidades é a nulidade. Todavia para se aferir da tempestividade da presente acção é necessário que se aprecie e conclua pela existência ou inexistência dos vícios que o A. imputa às deliberações da entidade pública demandada, isto é, se existiu ou não a omissão de consultas obrigatórias conforme se encontra estipulado naquele normativo, o que significa é necessário a apreciação do mérito da causa. Por outro lado, não se encontra demonstrado que o A. teve conhecimento concreto dos actos administrativos referidos nos termos previstos nos artigos 58.º e 59.º CPTA. Assim, conclui-se que a alegada extemporaneidade dos presentes, mostra-se dependente da existência de vícios geradores de nulidade ou de mera anulabilidade, pelo que relega-se para final a apreciação da questão da invocada caducidade do direito de acção ”. O despacho de 07/10/2011 relegou, assim, o conhecimento da excepção de caducidade do direito de acção para final, ou seja, para a sentença, por se ter considerado que tal conhecimento implicava a apreciação dos vícios imputados aos actos impugnados de forma a aferir se os mesmos determinavam a sua nulidade ou anulabilidade. Assim sendo, o conhecimento da excepção de caducidade do direito de acção na sentença recorrida, onde se apreciou se os vícios imputados aos actos impugnados determinavam a sua nulidade ou anulabilidade, mostra-se conforme com o decidido no despacho de 07/10/2011, não violando o caso julgado formado pelo mesmo. É certo que, como consta da fundamentação da decisão da matéria de facto, os factos que o Tribunal a quo considerou provados na sentença recorrida foram “dados como provados considerando os documentos juntos aos autos pelos Autores e pela Entidade Demandada, e os constantes do processo administrativo, os quais não foram impugnados”. Contudo, não é menos certo que o despacho de 07/10/2011 nada decidiu sobre os factos relevantes para o conhecimento da excepção de caducidade do direito de acção carecerem de outra prova além da que já constava dos autos no momento em que foi proferido, designadamente, da prova pericial e testemunhal que veio a ser produzida. Nesta medida, e sendo certo que, como resulta do que já referimos, e agora se reitera, o caso julgado constitui-se e produz-se nos precisos limites e termos em que julga, o conhecimento da excepção de caducidade do direito de acção atendendo unicamente a factos considerados provados com base nos documentos constantes dos autos e do processo administrativo mostra-se insusceptível de violar o caso julgado formado pelo mencionado despacho. Por outro lado, admitindo-se que, para conhecer da excepção de caducidade do direito de acção nos termos em que o Tribunal a quo a conheceu, não era necessária a produção de prova pericial e testemunhal, tal não faz padecer a sentença recorrida de qualquer vício, apenas sendo susceptível de infirmar o juízo do Tribunal a quo sobre a necessidade de produção daqueles meios de prova. No entanto, não só a decisão do Tribunal a quo que determinou a realização da perícia e a produção de prova testemunhal não integra o objecto do presente recurso, como qualquer juízo deste Tribunal de recurso sobre a desnecessidade da produção daqueles meios de prova sempre careceria de qualquer efeito útil, na certeza de que qualquer decisão no sentido daquela desnecessidade seria insusceptível de modificar o sentido da decisão recorrida. Atento o exposto, concluímos que a sentença recorrida não viola o caso julgado formal formado pelo despacho de 07/10/2011. Do erro de julgamento Na presente acção, o autor impugna a deliberação da Câmara Municipal de Câmara de Lobos, de 09/06/94, que deferiu o pedido de licenciamento de operação de loteamento apresentado pelos contra-interessados, bem como o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Câmara de Lobos, de 15/07/1994, que determinou a emissão do alvará de loteamento n.º…., e, ainda, o acto subjacente à emissão do alvará de licença de obras particulares n.º…, de 12/…, relativo às obras de urbanização do alvará de loteamento n.º… . Na sentença recorrida, o Tribunal a quo julgou procedente a excepção de caducidade do direito de acção por ter concluído que “o desvalor jurídico dos vícios imputados aos actos impugnados é o da anulabilidade” e que “o prazo de três meses previsto no art. 58.º, n.º1, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, já se encontrava manifestamente ultrapassado aquando da interposição da presente acção, a 18/04/2005”. A questão que se coloca, no presente recurso, é a de saber se, ao contrário do que entendeu o Tribunal a quo , os vícios imputados aos actos impugnados determinam a sua nulidade. Vejamos. A nulidade pode ser definida como o “desvalor jurídico que, num cenário de “falha estrutural” de uma conduta decisória visa sancionar as violações mais graves da juridicidade pela Administração Pública”, sendo que “através da nulidade, o legislador procura preservar a integridade dos valores, bens e interesses que reputa essenciais no ordenamento jurídico” [Paulo Otero, in “Direito do Procedimento Administrativo”, Volume I, 2019, páginas 632 e 633]. À data em que foram praticados os actos impugnados, encontrava-se em vigor o CPA, aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91 , de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96 , de 31 de Janeiro, cujo artigo 133.º , sob a epígrafe “Actos nulos”, estabelece, no seu n.º1, o seguinte: “São nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade”. Na primeira parte da norma citada, prevê-se a nulidade dos actos a que falte qualquer dos seus elementos essenciais, ou seja, as designadas “nulidades por natureza”, sendo que a sua segunda parte dá expressão ao princípio da taxatividade/tipicidade legal dos actos nulos, segundo o qual apenas as situações expressamente tipificadas na lei geram a nulidade do acto administrativo – pas de nulité sans texte . Nos termos do artigo 56.º do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, que estabelece o regime jurídicos dos loteamentos urbanos, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º334/95 , de 28 de Dezembro, em vigor à data da prática dos actos impugnados , “1. São nulos os actos administrativos respeitantes a operações de loteamento, a obras de urbanização e a quaisquer obras de construção civil: a) Que não tenham sido precedidas de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis ou não estejam em conformidade com os mesmos quando de natureza vinculativa; b) Que violem o disposto em instrumento de planeamento territorial, normas provisórias, áreas de desenvolvimento urbano prioritário ou áreas de construção prioritária. 2. As situações previstas na alínea b) do número anterior constituem ilegalidade grave para efeitos do disposto na alínea c) do n.º1 e do n.º3 do artigo 9.º e na alínea g) do n.º1 do artigo 13.º da Lei n.º87/89 , de 9 de Setembro. 3. São nulos os actos jurídicos praticados em violação ao disposto no artigo 53.º”. A norma citada tipifica, assim, as situações que, no quadro do procedimento de licenciamento de operações de loteamento, determinam a nulidade dos actos administrativos respeitantes a estas operações, a obras de urbanização e a quaisquer obras de construção civil, sendo que tais causas de nulidade acrescem às que se encontram previstas no artigo 133.º do CPA , aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91 , de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96 , de 31 de Janeiro . Em suma, os actos administrativos respeitantes a operações de loteamento, a obras de urbanização e a quaisquer obras de construção civil serão nulos – e apenas serão nulos – se faltar um dos seus elementos essenciais ou se se verificar uma das situações elencadas no artigo 133.º , n.º2, do CPA , aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91 , de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96 , de 31 de Janeiro, ou no artigo 56.º do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro. Como já referimos, o Tribunal a quo concluiu que “o desvalor jurídico dos vícios imputados aos actos impugnados é o da anulabilidade”, sendo que, relativamente à alegação no sentido de que “em face do parecer negativo da DRU às pretendidas operações de loteamento dos Contra-Interessados impunha-se aos órgãos da Entidade Demandada que as mesmas fossem indeferidas”, consta da sentença recorrida, designadamente, o seguinte: “ O parecer final emitido pelos serviços técnicos da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente [22/03/1994 – 002124] sobre a viabilidade do loteamento requerido pelos Contra-interessados no Sítio do Ribeiro .... , junto aos autos, não é um parecer negativo quanto à viabilidade da operação urbanística pretendida. Antes apresenta-se com um conteúdo técnico incluindo sugestões e propostas quanto ao licenciamento e à execução do loteamento, mas em momento algum emite pronúncia no sentido do indeferimento do loteamento ”. Alegam, no entanto, os recorrentes, remetendo para os pareceres da Secretaria Regional do Equipamento Social e Ambiente, que da “vinculação situacional do solo em causa decorre a sua inaptidão para toda e qualquer operação urbanística e obviamente a nulidade dos actos de licenciamento das operações urbanísticas decorrente do facto de se ter permitido a realização de uma operação urbanística num solo que, dadas as suas características intrínsecas, tem uma vocação diferente da vocação urbanística”. Atento o disposto no artigo 40.º do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º334/95 , de 28 de Dezembro, conjugado com o disposto no artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º16/92/M, de 30 de Abril, o licenciamento das operações de loteamento em área não abrangida por plano municipal de ordenamento do território – não é controvertido nos autos que, à data em que foram praticados os actos impugnados, o Município de Câmara de Lobos não dispunha de plano municipal de ordenamento do território – está sujeito a parecer vinculativo da Direcção Regional do Ambiente e Urbanismo, excepto se a operação de loteamento se localizar em área urbana. O mencionado parecer destina-se a assegurar um correcto ordenamento do território e a verificar da articulação com planos e projectos de interesse regional, intermunicipal ou supra municipal e do cumprimento das disposições legais e regulamentares vigentes [ artigo 43.º , n.º1, do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º334/95 , de 28 de Dezembro, conjugado com o disposto no artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º16/92/M, de 30 de Abril]. Como resulta do disposto no artigo 56.º , n.º1, alínea a), do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º334/95 , de 28 de Dezembro, supra citado, são nulos os actos administrativos respeitantes a operações de loteamento, a obras de urbanização e a quaisquer obras de construção que não tenham sido precedidos de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis ou não estejam em conformidade com os mesmos quando de natureza vinculativa. Como resulta da factualidade provada fixada no despacho saneador, o acto que deferiu o pedido de licenciamento da operação de loteamento em causa nos autos, qual seja, o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Câmara de Lobos de 09/06/1994, foi precedido de parecer da Direcção Regional do Ambiente e Urbanismo [alíneas NN) e UU) da factualidade provada fixada no despacho saneador]. Tendo o acto de aprovação da operação de loteamento sido precedido da consulta à Direcção Regional do Ambiente e Urbanismo, aquele acto apenas seria nulo, atento o disposto no artigo 56.º , n.º1, alínea a), do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º334/95 , de 28 de Dezembro, se fosse desconforme com o parecer daquela entidade. Ora, no seu último parecer, a Direcção Regional do Ambiente e Urbanismo não se pronunciou no sentido da não aprovação da operação de loteamento, antes sugeriu alterações ao projecto [cfr. alínea UU) da factualidade provada fixada no despacho saneador], pelo que não se verifica a situação tipificada na 2.ª parte da alínea a), do n.º1, do referido artigo 56.º. Acresce, por outro lado, e tendo presente o alegado pelos recorrentes, que não cabe à Direcção Regional do Ambiente e Urbanismo definir a vinculação situacional dos solos, sendo que o regime do uso dos solos é definido nos planos de ordenamento do território, designadamente, e tendo em consideração a legislação em vigor à data em que foram praticados os actos impugnados, nos planos regionais de ordenamento do território e nos planos municipais [cfr. artigos 3.º do Decreto-lei n.º176-A/88 , de 28 de Maio, e 5.º, n.º2, alínea a), e 9.º, n.º1, do Decreto-lei n.º69/90 , de 2 de Março], sendo que a classificação dos solos e os índices urbanísticos são estabelecidos no plano director municipal [ artigo 9.º , n.º2, do Decreto-lei n.º69/90 , de 2 de Março]. Assim sendo, a apreciação efectuada pela Direcção Regional do Ambiente e Urbanismo sobre a aptidão de um determinado prédio para a realização de uma operação de loteamento, quando tal apreciação não traduza unicamente o regime de uso dos solos definido em plano de ordenamento do território, é insusceptível de definir a vinculação situacional do solo, na certeza de que, reitere-se, não cabe àquela entidade definir o regime do uso do solos, mas, apenas, e no quadro do procedimento de licenciamento de operações de loteamento, verificar da articulação com planos e projectos de interesse regional, intermunicipal ou supra municipal e do cumprimento das disposições legais e regulamentares vigentes [artigo 43.º, n.º1, do Decreto-lei n.º n.º448/91, de 29 de Novembro, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º334/95 , de 28 de Dezembro, conjugado com o disposto no artigo 3.º do Decreto Legislativo Regional n.º16/92/M, de 30 de Abril]. Nesta medida, e ao contrário do que parecem pretender os recorrentes, dos pareceres da Direcção Regional do Ambiente e Urbanismo emitidos no procedimento de licenciamento em causa nos autos não decorre a vinculação situacional do solo, sendo que apenas a violação do regime do uso dos solos definido em plano de ordenamento do território seria susceptível de determinar a nulidade do acto de licenciamento da operação de loteamento, nos termos do artigo 56.º , n.º1, alínea b), do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º334/95 , de 28 de Dezembro . Atento o exposto, concluímos que o vício imputado aos actos impugnados que encontra o seu fundamento na apreciação efectuada pela Direcção Regional do Ambiente e Urbanismo sobre a aptidão do prédio objecto da operação de loteamento para usos urbanísticos é insusceptível de determinar a nulidade daqueles actos. Alegam, ainda, os recorrentes que, com o sobredimensionamento da área total a lotear, os índices urbanísticos estão incorrectos, sendo “óbvio que a área total de 2.630 era um elemento essencial do projecto de loteamento apresentado pelos contra-interessados promotores cuja falta determina a nulidade de toda a operação de loteamento”. Ora, admitindo que o sobredimensionamento da área lotear, a verificar-se, pode determinar a incorrecção dos índices urbanísticos, na exacta medida em que estes sejam definidos pela área do prédio objecto da operação de loteamento, certo é que esta área não é um elemento essencial do acto de aprovação da operação de loteamento, mas um pressuposto de facto da prática deste acto, pelo que um eventual erro sobre este pressuposto é insusceptível de determinar a nulidade do acto, gerando mera anulabilidade, nos termos do artigo 135.º do CPA , aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91 , de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96 , de 31 de Janeiro. Noutra perspectiva, o incumprimento dos índices urbanísticos decorrente de um sobredimensionamento da área do prédio objecto da operação de loteamento apenas seria susceptível de determinar a nulidade do acto de licenciamento, nos termos do artigo 56.º , n.º1, alínea b), do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º334/95 , de 28 de Dezembro, se tais índices constassem de instrumento de planeamento territorial, designadamente de plano director municipal – os índices urbanísticos são estabelecidos no plano director municipal [cfr. artigo 9.º , n.º2, do Decreto-lei n.º69/90 , de 2 de Março, em vigor à data em que foram praticados os actos impugnados] –, sendo que, como já referimos, não é controvertido nos autos que o Município de Câmara de Lobos não dispunha de plano director municipal à data em que foram praticados os actos impugnados. Em suma, um erro quanto aos índices urbanísticos decorrente do sobredimensionamento da área a lotear, quando tais índices não constam de instrumento de planeamento territorial, mostra-se insusceptível de determinar a nulidade do acto de aprovação da operação de loteamento. Por outro lado, também a falta de instrução do requerimento apresentado em 17/01/1994, qual seja, do requerimento de alterações ao projecto de loteamento apresentado em 10/09/1993 [cfr. alínea KK) da factualidade provada fixada no despacho saneador], com o documento comprovativo da propriedade do prédio se mostra insusceptível de determinar a nulidade do acto de aprovação da operação de loteamento. Com efeito, nos termos do artigo 9.º , n.º2, do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, o requerimento de licenciamento de operação de loteamento deve ser instruído com os elementos definidos no Decreto-Regulamentar n.º63/91, de 29 de Novembro, entre eles, o documento comprovativo de que o requerente é proprietário do prédio ou de que possui poderes para o representar. Contudo, os mencionados elementos não são elementos essenciais do acto de aprovação da operação de loteamento, mas elementos instrutórios do procedimento, pelo que a sua falta não gera a nulidade deste acto, nos termos do artigo 133.º , n.º1, do CPA , aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91 , de 25 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96 , de 31 de Janeiro. Alegam, ainda, os recorrentes que os contra-interessados promotores do loteamento não apresentaram projectos de especialidades de gás, electrificação e comunicações e não foram solicitados pareceres à Empresa de Electricidade da Madeira, à Portugal Telecom e à Direcção Regional de Comércio, Energia e Indústria, os quais eram obrigatórios, pelo que, “face a estas ilegalidades detectadas no acto que licenciou o loteamento, é óbvia a sua nulidade « ex vi» do artigo 56.º , n.º1, al. b), do DL n.º448/91 ”. Vejamos. Nos termos do artigo 9.º, alínea c), do Decreto-Regulamentar n.º63/91, de 29 de Novembro, o requerimento para o licenciamento de obras de urbanização é instruído com os projectos das diferentes especialidades, designadamente, arruamentos, redes de abastecimento de águas, de saneamento, de gás e electrificação, de telecomunicações e arranjos exteriores. Os projectos das especialidades constituem, assim, um dos elementos instrutórios do pedido de licenciamento de obras de urbanização, e não do licenciamento da operação de loteamento, pelo que a falta da sua apresentação se mostra insusceptível de contender com a validade do acto de aprovação da operação de loteamento, uma vez que a apresentação daqueles projectos não constitui pressuposto da prática deste acto. Acresce que a falta de apresentação dos projectos das especialidades não integra uma das causas de nulidade do acto de licenciamento das obras de urbanização previstas no artigo 56.º do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º334/95 , de 28 de Dezembro, não constituindo a apresentação dos projectos das especialidades um elemento essencial do acto de licenciamento, mas, o que é diferente, um dos elementos instrutórios do procedimento. Nesta medida, impõe-se concluir que a alegada falta de apresentação dos projectos das especialidades de gás, electrificação e comunicações é insusceptível de determinar a nulidade dos actos impugnados. Por outro lado, a alegada obrigação de solicitar pareceres à Empresa de Electricidade da Madeira, à Portugal Telecom e à Direcção Regional de Comércio e Indústria não resulta do disposto no Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, que apenas impõe, como já referimos, a consulta da Direcção Regional de Ambiente e Urbanismo. Ora, nos termos do disposto no artigo 56.º do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º334/95 , de 28 de Dezembro, apenas a falta de consulta, no âmbito do procedimento de licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização, das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis determina a nulidade dos actos praticados naquele procedimento, sendo que as portarias e diplomas legais invocados pelos recorrentes nada estabelecem no sentido de as mencionadas entidades deverem ser consultadas no âmbito do mesmo procedimento. Assim, a Portaria n.º1182/92 , de 22 de Dezembro, regulamenta os parâmetros de dimensionamento das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização colectivas, infra-estruturas viárias e equipamentos de utilização colectiva, a que se refere o artigo 15.º do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, nada estabelecendo, pois, sobre a consulta a entidades externas no âmbito do procedimento de licenciamento de operações de loteamento. A Portaria n.º10367, de 14/04/1943, aprovou o Regulamento Geral de Abastecimento de Água e a Portaria n.º11338, de 08/05/1946, aprovou o Regulamento Geral das Canalizações de Esgoto, sendo que nenhuns destes regulamentos, que, grosso modo , e respectivamente, definem as regras de abastecimento de água e das canalizações de esgotos, contém qualquer norma que sustente a alegação dos recorrentes no sentido de que deveriam ter sido solicitados pareceres à Empresa de Electricidade da Madeira, à Portugal Telecom e à Direcção Regional de Comércio, Energia e Indústria. Por sua vez, o artigo 2.º do Decreto-lei n.º512/80 , de 28 de Outubro, estabelece que a montagem e a entrada em funcionamento das redes ou ramais de distribuição de combustíveis gasosos ligados a instalações de armazenagem licenciadas nos termos da legislação aplicável ficam sujeitas a autorização da Direcção-Geral de Energia, o que não é o mesmo que impor a consulta desta entidade ou da direcção regional correspondente no quadro do procedimento de licenciamento das operações de loteamento. Por outro lado, do disposto no Decreto-lei n.º740/74 , de 26 de Setembro, que aprovou os Regulamentos de Segurança das Instalações de Utilização de Energia Eléctrica e de Instalações Colectivas de Edificios e Entradas, e no Decreto-lei n.º146/87 , de 24 de Março, que tornou obrigatório a instalação de infra-estruturas telefónicas dos edifícios a construir ou a reconstruir, apenas resulta que o licenciamento de obras depende, respectivamente, da aprovação do projecto de instalações eléctricas e do projecto de instalações telefónicas, nada estabelecendo, pois, no sentido de que, no quadro do procedimento de licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização devem ser consultadas as entidades gestoras do sistema de distribuição de energia eléctrica e das infra-estruturas telefónicas. Por fim, o artigo 11.º, n.º1, do Decreto-Regulamentar n.º25/87, de 8 de Abril, que aprovou o Regulamento de Instalações Telefónicas de Assinante, apenas estabelece que “qualquer instalação da rede de assinante deve ser previamente projectada e o respectivo projecto entregue na câmara municipal da área do edifício existente ou a construir, que o deve submeter à apreciação e aprovação da empresa operadora respectiva”, não impondo, pois, em geral, a consulta da empresa operadora das infra-estruturas telefónicas no quadro do procedimento de licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização. Atento o exposto, concluímos que a alegada falta de solicitação de pareceres à Empresa de Electricidade da Madeira, à Portugal Telecom e à Direcção-Regional de Comércio, Energia e Indústria, na medida em que não consubstancia a falta de consulta, no âmbito do procedimento de licenciamento de operações de loteamento e de obras de urbanização, das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, é insusceptível de determinar a nulidade dos actos impugnados. Alegam, ainda, os recorrentes que “é errada a interpretação do meritíssimo juiz a quo quando considera que a infração, pelos atos impugnados, dos standards urbanísticos legalmente previstos, designadamente espaços verdes, nomeadamente jardins, equipamentos desportivos a céu aberto e praças, equipamentos de utilização colectiva e estacionamentos, gera mera anulabilidade por violação de lei”. Relativamente aos terrenos para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos, o artigo 15.º , n.º1, do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, na redacção introduzida pela Lei n.º25/92 , de 31 de Agosto, estabelece o seguinte: “As parcelas de terreno destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos ou os parâmetros para o dimensionamento de tais parcelas são os que estiverem definidos nos planos municipais de ordenamento do território ou, quando os planos não os tiverem definido, os constantes da portaria a que se refere o artigo 45.º”. Como já referimos, a Portaria n.º1182/92 , de 22 de Dezembro, regulamenta os parâmetros de dimensionamento das parcelas destinadas a espaços verdes e de utilização colectivas, infra-estruturas viárias e equipamentos de utilização colectiva, a que se refere a norma citada. Ora, não dispondo o Município de Câmara de Lobos de plano municipal de ordenamento do território, eram aplicáveis à operação de loteamento em causa nos autos os parâmetros definidos na mencionada portaria. Assim sendo, o incumprimento dos referidos parâmetros, na medida em que os mesmos não se encontram previstos em instrumento de planeamento territorial, é insusceptível de determinar a nulidade dos actos impugnados, uma vez que não consubstancia uma das situações tipificadas no artigo 56.º do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º334/95 , de 28 de Dezembro, sendo que, por outro lado, o dimensionamento das parcelas a que se refere o artigo 15.º do mesmo diploma legal não constitui um elemento essencial do acto de aprovação da operação de loteamento ou de licenciamento das obras de urbanização, pelo que não cabe no âmbito de aplicação do artigo 133.º , n.º1, 1.ª parte, do CPA , aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91 , de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96 , de 31 de Janeiro. Importa referir que, devendo o pedido de licenciamento da operação de loteamento ser indeferido, entre o mais, quando viole quaisquer disposições legais ou regulamentares [ artigo 13.º , n.º2, alínea a), do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro], o incumprimento dos parâmetros de dimensionamento das parcelas de terreno destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos é susceptível de contender com a validade do acto de aprovação da operação de loteamento. No entanto, o desvalor jurídico associado ao mencionado incumprimento não é a nulidade do acto de aprovação da operação de loteamento, mas a mera anulabilidade, nos termos do artigo 135.º do CPA , aprovado pelo Decreto-lei n.º442/91 , de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96 , de 31 de Janeiro, como, aliás, os recorrentes reconhecem na petição inicial [cfr. artigo 132.º da petição inicial]. Impõe-se, pois, distinguir entre os fundamentos de indeferimento do pedido de licenciamento, que, relativamente ao licenciamento da operação de loteamento, constam do artigo 13.º , n.º2, do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, e as causas de nulidade dos actos de licenciamento, a que se refere o artigo 56.º do mesmo diploma legal, tendo em consideração que a existência de um fundamento de indeferimento não determina, por si, só a nulidade do acto que, não obstante, defira o pedido de licenciamento, o qual só será nulo se se verificar uma das situações tipificadas no referido artigo 56.º. Acrescente-se, tendo presente o alegado pelos recorrentes, por remissão para o relatório pericial, no sentido de que os contra-interessados não executaram as obras de urbanização impostas pelas operações de loteamento, que a inexecução das obras de urbanização não contende com a validade dos actos impugnados, apenas determinando a caducidade do alvará da licença de loteamento, quando este também titule a realização de obras de urbanização, ou da licença de obras de urbanização [ artigo 38.º do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º334/95 , de 28 de Dezembro]. Alegam, ainda, os recorrentes que a entidade demandada, com a prática dos actos impugnados, “licenciou verdadeiros usos privativos na margem Oeste da ...., exercendo, de forma implícita, competências dos órgãos da pessoa coletiva Região Autónoma da Madeira, o que gera o vício de incompetência absoluta e a nulidade de a lei lhe faz corresponder”. O assim alegado pelos recorrentes tem subjacente o disposto no regime jurídico dos terrenos do domínio público hídrico, que consta do Decreto-lei n.º468/71, de 5 de Novembro, em vigor à data da prática dos actos impugnados, do qual resulta que o direito de uso privativo dos terrenos públicos hídricos só pode ser atribuído mediante licença ou concessão [artigos 17.º e 18.º do Decreto-lei n.º468/71, de 5 de Novembro]. Verifica-se, no entanto, que os actos impugnados apenas licenciaram a realização da operação de loteamento, que consiste numa divisão fundiária que visa a constituição de lotes destinados imediata ou subsequentemente à construção urbana [ artigo 3.º , alínea a), do Decreto-lei n.º448/91 , de 29 de Novembro, e a realização de obras de urbanização, nada estabelecendo, pois, quanto à utilização privativa do domínio público hídrico. Refira-se que os recorrentes nada alegaram, na petição inicial, sede própria para o efeito, no sentido de que a realização da operação de loteamento e das obras de urbanização implica a utilização das margens da ...., ou seja, que aquela operação incide sobre o domínio público hídrico, tendo-se limitado a alegar que o prédio objecto da operação de loteamento é delimitado a Sul/ Leste pela Ribeira de Frades. Nesta medida, atendendo a que, atenta a sua natureza e conteúdo, nada definem quanto à utilização privativa do domínio público hídrico, não podemos deixar de concluir que os actos impugnados são insusceptíveis de padecer do vício de incompetência absoluta que, nos termos do artigo 133.º , n.º2, alínea b), do CPA , aprovado pelo Decreto-lei nº442/91 , de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-lei n.º6/96 , de 31 Janeiro, determina a nulidade dos actos administrativos. Por fim, alegam os recorrentes que “os atos de aprovação do loteamento sem submissão das alterações a parecer prévio da DGPU/DGOT, violaram o artigo 2.º, n.º1, do Decreto-lei n.º289/73, de 6/6, sendo nulos e de nenhum efeito, nos termos do artigo 14.º, n.º2, do mesmo diploma”. Ora, não só o Decreto-lei n.º289/73, de 6 de Junho, foi revogado pelo Decreto-lei n.º100/84 , de 31 de Dezembro, não se encontrando em vigor à data em que foram praticados os actos impugnados nos autos, como, o que é determinante, na petição inicial, sede própria para o efeito, os recorrentes nada alegaram quanto à violação do disposto artigo 2.º, n.º1, do Decreto-lei n.º289/73, de 6 de Junho, constituindo, pois, a questão da violação desta norma uma questão nova, que não foi, como não tinha de ser, apreciada pelo Tribunal a quo , sendo que os recursos, como meio de impugnação de uma decisão judicial anterior, apenas podem ter por objecto questões que tenham sido apreciadas pelo Tribunal a quo , não podendo o Tribunal ad quem conhecer de questões novas, com excepção das que sejam de conhecimento oficioso. Como pode ler-se no Sumário do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 27/04/2016, proferido no Processo n.º0288/15, “Os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre”. Assim sendo, este Tribunal não pode, por se tratar de questão nova que não é de conhecimento oficioso, conhecer do alegado pelos recorrentes quanto à violação do disposto no artigo 2.º, n.º1, do Decreto-lei n.º289/73, de 6 de Junho. Atento o exposto, concluímos, tal como concluiu o Tribunal a quo, que os vícios que os recorrentes imputam aos actos impugnados são insusceptíveis de determinar a sua nulidade, pelo que, não estando em causa a impugnação de actos nulos, a acção deveria ter sido proposta no prazo de três meses previsto no artigo 58.º, n.º2, alínea b), do CPTA, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º214-G/2015 , de 2 de Outubro. Como resulta do disposto no artigo 59.º, n.º3, do CPTA, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º214-G/2015 , de 2 de Outubro, o prazo para a impugnação de actos administrativos por quaisquer interessados que não os seus destinatários começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique: a) Notificação; b) Publicação; c) Conhecimento do acto ou da sua execução. Nesta medida, carece de fundamento legal o alegado pelos recorrentes quanto ao prazo de impugnação apenas se iniciar no momento em que os vícios são conhecidos ou se tornam cognoscíveis, tendo tal prazo se iniciado com o conhecimento dos actos impugnados, que, atenta a factualidade provada, podemos situar em 28/06/2004, data em que o autor A... recebeu a certidão integral do procedimento de licenciamento do loteamento em causa nos autos [pontos 5. e 6. da factualidade provada]. Assim, é manifesto que, quando a presente acção foi proposta em 18/04/2005, já tinha decorrido o prazo de três meses previsto no artigo 58.º, n.º2, alínea b), do CPTA, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Decreto-lei n.º214-G/2015 , de 2 de Outubro, contado da data do conhecimento do acto, pelo que se verifica a excepção de caducidade do direito de acção. Cumpre, pois, negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida. Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes da Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida. Custas pelos recorrentes. Lisboa, 15/10/2026 Ilda Côco Ricardo Ferreira Leite Marta Cavaleira