783/17.9BESNT - Tribunal Central Administrativo Sul

Compete à jurisdição administrativa conhecer da impugnação contenciosa em matéria de contraordenação por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, nos termos da alteração introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- RELATÓRIO

MINISTÉRIO PÚBLICO intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de SINTRA execução para pagamento de coima (cf. artigos 4º e 98º do RJUE) e custas contra

PAULO …………………….

Por despacho de 23-06-207, o referido tribunal veio a prolatar a decisão ora recorrida, julgando verificada a excepção da incompetência absoluta do tribunal e indeferindo liminarmente o requerimento executivo.

Inconformado com tal decisão, o exequente interpôs o presente recurso de apelação, formulando na sua alegação as seguintes conclusões:

1. O Ministério Público vem interpor recurso da decisão proferida nos presentes autos de acção executiva para cobrança de coima e custas, por o tribunal a quo ter julgado verificada a excepção de incompetência absoluta do tribunal e, em consequência, ter indeferido liminarmente o requerimento executivo apresentado pelo Ministério Público ao abrigo do artigo 89º, n.º 2 do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro.

2. A nossa discordância centra-se no erro de direito que originou tal decisão, com consequente violação do disposto nos artigos 61º e 89º do Regime Geral das Contra- Ordenações e Coimas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, sendo que, porque os tribunais administrativos e fiscais são materialmente competentes para a presente execução por coima e custas, deveria ter sido ordenada a penhora e posterior citação do executado, conforme requerido pelo exequente.

3. A questão a decidir no presente recurso é a de aferir qual o tribunal materialmente competente para as acções de execução para pagamento de coima e custas relativas a decisões da Administração Pública que tenham aplicado coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, face à competência atribuída aos tribunais da jurisdição administrativa, através do art.º 4º, n.º 1, al. l) do ETAF, para apreciação das impugnações judiciais de tais decisões administrativas.

4. Sem qualquer dogma, e partilhando igualmente das dúvidas que possam existir acerca da melhor solução, vislumbramos, de forma puramente pragmática, três possibilidades para a tramitação dos processos de execução para pagamento de coima e custas relativas a tais decisões:

- Atribuição de competência aos tribunais administrativos, como entendeu o Ministério Público no âmbito da presente acção, por força do disposto no artigo 89º do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, aprovado pelo Decreto-lei n.º 433/82, de 27 de Outubro (com referência, quanto ao tribunal competente, ao artigo 4º, n.º 1, al. l) do ETAF), no artigo 491º, n.º 2 do Código Processo Penal e no artigo 35º, n.º 5 do Regulamento das Custas Processuais (que, por sua vez, remete para a tramitação do processo comum sumário para pagamento de quantia certa, a que aludem os artigos 550º, n.º 2 e 855º a 858º do Código de Processo Civil);

- Atribuição de competência à Autoridade Tributária, nos termos dos artigos 10º, n.º 1, al. g), 148º e 151º do CPPT, estendendo-se analogicamente a estes processos o entendimento de que o meio processual adequado para a cobrança coerciva das custas e multas relativos a processos judiciais da área administrativa ser o processo de execução fiscal, na linha e com os argumentos do defendido pelo douto aresto do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 27.06.2007, Processo n.º 01172/06 (disponível em www.dgsi.pt);

- Atribuição de competência à jurisdição comum, por os tribunais judiciais terem competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, nos termos do art.º 40º, n.º 1 da Lei da Organização do Sistema Judiciário, aprovada pela Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto.

5. Esta última possibilidade, embora não dita de forma expressa (mas a cuja conclusão se pode chegar, desde logo por não ter sido indicada outra solução), foi a adoptada pelo tribunal a quo, ao negar a competência material dos tribunais administrativos, sendo que é a que, no nosso entendimento, seguramente não deve ser adoptada com o solução para a questão em causa, desde logo por tal interpretação não ter na letra da lei o mínimo de correspondência, padecendo, assim, salvo o devido respeito, de erro de direito.

6. De acordo com a interpretação que nos parece ser a mais adequada, a conc retização do tribunal materialmente competente terá que ser feita através do critério previsto no referido art.º 89º do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, e, in casu, com referência ao artigo 4º, n.º 1, al. l) do ETAF, por o Tribunal material e territorialmente competente para executar uma decisão proferida por uma autoridade administrativa que aplicou uma coima (título executivo) em processo contra-ordenacional ser aquele que seria competente para a impugnação dessa mesma decisão, nos termos do artigo 89.° do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro (vide, neste sentido, entre outros, Ac. da Relação de Lisboa de 09.10.2012, Processo n.º 1040/12.2YRLSB-5, disponível em www.dgsi.pt).

7. Aliás, no que respeita à jurisdição comum, na sequência da criação pela Lei da Organização do Sistema Judiciário de inúmeras instâncias centrais de execução, esta questão vem sendo recorrentemente suscitada por via de recurso e, tanto quanto sabemos, decidida pelos tribunais superiores sempre em sentido concordante com a posição do ora recorrente, ou seja, de que o tribunal competente para a execução é aquele que seria competente para a impugnação dessa mesma decisão.

8. Tal raciocínio deve igualmente ser aplicado às decisões da Administração Pública que tenham aplicado coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, para concluir pela atribuição de competência aos tribunais administrativos para a execução de tais decisões, desde logo porque a regra de competência territorial prevista no art.º 61º do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas pressupõe, logicamente, a definição de tribunal materialmente competente com jurisdição nessa área (vide, neste sentido, Ac. da Relação de Lisboa de 24.09.2015, Processo n.º 133/15.9T9LNH.L1-2, disponível em www.dgsi.pt).

9. Acresce, ainda, que em situação similar à dos presentes autos, em contra-ordenação nos domínios laboral e da segurança social, já decidiu igualmente o Supremo Tribunal de Justiça que, nesses casos, o tribunal competente para a execução com vista à cobrança do pagamento de uma coima imposta em processo de contra-ordenação nesses domínios é o tribunal de trabalho e não o tribunal judicial (vide, neste sentido, Ac. do STJ de 23.01.1997, Processo n.º 96P745, disponível em www.dgsi.pt).

10. Neste mesmo sentido, foi absolutamente claro o Professor Licínio Lopes Martins, da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, na dissertação sobre o tema “A execução das contraordenações urbanísticas”, realizada em 26.05.2017 no âmbito da acção de formação contínua de “Temas de Direito Administrativo”, organizada pelo Centro de Estudos Judiciários, ao expressamente considerar , após apreciar a argumentação em sentido contrário, que “conjugando o disposto nos artigos 89.º, n.º 2, e 61.º do RGCO, relativo ao Tribunal competente, com o artigo 4.º, n.º 1, alínea l) do ETAF” (…) “o Tribunal material e territorialmente competente para executar uma decisão proferida por uma autoridade administrativa que aplicou uma coima (titulo executivo) em processo contra-ordenacional é aquele que seria competente para a impugnação dessa mesma decisão” (vide a respectiva apresentação, disponível em elearning.cej.mj.pt =47 5).

11. Em conclusão, a competência material para as acções de execução para pagamento de coima e custas relativas a decisões da Administração Pública que tenham aplicado coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo deve ser atribuída aos tribunais administrativos, por força do disposto no art.º 61º e 89º do Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, face à competência atribuída aos tribunais da jurisdição administrativa, através do art.º 4º, n.º 1, al. l) do ETAF, para apreciação das impugnações judiciais de tais decisões administrativas.

12. Não ignoramos os argumentos invocados no referido Ac. do Pleno do STA de 27.06.2007, Processo n.º 01172/06, nomeadamente:

- O facto dos tribunais administrativos e fiscais não terem unidades de serviço externo para as diligências inerentes à cobrança coerciva das quantias em dívida, e do Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de Dezembro, que definiu a sede, organização e a área de jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais, concretizando o respectivo estatuto, nos artigos 5.º e 6.º ter excluído essa possibilidade;

- O facto de no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 324/2003, de 27 de Dezembro – que, na ocasião, procedeu à reforma do então vigente Código das Custas Judiciais, introduzindo um regime especial para as custas devidas nos processos tramitados nos Tribunais Administrativos e Fiscais – o legislador ter destacado, além do mais, como razão de ser da reforma o alcance do objectivo de libertar os oficiais de justiça e os Tribunais para outras tarefas.

13. Daí que, com base nessa argumentação de índole prática, admitamos a possibilidade de ser entendido dever ser competente para tais processos de execução a Autoridade Tributária, tal como, na senda de tal aresto do STA, tem sido prática na cobrança coerciva das custas e multas relativos a processos judiciais da área administrativa.

14. A solução preconizada pelo tribunal a quo é que – sendo uma das possibilidades que inicialmente se poderiam considerar – não é, salvo o devido respeito, admissível, sendo o despacho recorrido ilegal, por incorrer em erro de direito por violação do disposto nos artigos 61º e 89º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, atentando contra as elencadas regras de competência material.

Cumpridos os demais trâmites processuais, importa agora apreciar e decidir em conferência.

DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO:

Os recursos, sendo dirigidos contra a decisão do tribunal recorrido e respetivos fundamentos, têm o seu âmbito objetivo delimitado pelo recorrente nas conclusões da sua alegação de recurso (cfr. artigos 144º/2 e 146/4 do CPTA, 5º, 608º/2, 635º/4/5, e 639º do CPC/2013, “ex vi” artigos 1º e 140º do CPTA), alegação que apenas pode incidir sobre as questões de facto e ou de direito (1) Tendo sempre presente que o Direito é uma ciência social especialmente condicionada pela linguagem. que tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido ou que devessem ser aí oficiosamente conhecidas. Sem prejuízo das especificidades do contencioso administrativo (cf. J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa – Lições, 15ª ed., pp. 411 ss; artigos 73º/4, 141º/2/3, 143º e 146º/1/3 do CPTA).

Por outro lado, nos termos do artigo 149.º do CPTA, o tribunal “ad quem”, em sede de recurso de apelação, não se limita a cassar a decisão judicial recorrida, porquanto, ainda que a revogue ou a anule (isto no sentido muito amplo utilizado no CPC), deve decidir o objeto da causa apresentada ao tribunal “a quo”, conhecendo de facto e de direito, desde que se mostrem reunidos nos autos os pressupostos e condições legalmente exigidos para o efeito.

Assim, as questões a resolver neste recurso - contra a decisão recorrida – são as identificadas no ponto II.2, onde as apreciaremos.

II- FUNDAMENTAÇÃO

A questão a resolver é, simplesmente, apurar se esta execução cabe na competência jurisdicional dos tribunais administrativos, tendo presentes os artigos 212º/3 da CRP e 4º do ETAF.

Trata-se de questão já resolvida pelo Tribunal de Conflitos (cf. o Acórdão de 11-01-2018, Processo nº 060/17):

II. Compete à jurisdição administrativa e fiscal conhecer da impugnação judicial em matéria de contraordenação por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, nos termos da alteração introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 2 de outubro.

III. Sendo a jurisdição administrativa e fiscal a competente para conhecer do recurso da impugnação judicial da decisão de aplicação de coima, é igualmente competente para a execução da coima (arts. 89.º, n.º 1, e 61.º, n.º 1, do DL n.º 433/82, de 27 de outubro).

Adotando aqui a respetiva fundamentação, diremos:

Com efeito, “de acordo com o disposto no art. 4.º, n.º 1, alínea I), do ETAF, na redação dada pelo DL n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, que começou a vigorar em 1 de setembro de 2016, "compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo".

Perante este dispositivo legal, é indubitável que compete à jurisdição administrativa e fiscal conhecer da impugnação judicial em matéria de contraordenação por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, a qual se fica a dever à intenção legislativa expressa de "fazer corresponder o âmbito da jurisdição administrativa aos litígios de natureza administrativa".

No caso, porém, não está em causa a impugnação judicial de tal matéria, mas a execução de coima e custas processuais resultantes da prática de contraordenação por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo. No entanto, nem por isso esta problemática específica deixa de relevar, no âmbito da regra de que o tribunal competente para a ação também o será para a execução.

Movendo-nos, deste modo, no âmbito do direito de mera ordenação social, importa averiguar se da aplicação do seu regime específico emerge uma solução para o problema em análise.

Nos termos do art. 89.º, n.º 1, do DL n.º 433/82, de 27 de outubro, o não pagamento da coima dará lugar à execução, que será promovida, perante o tribunal competente, segundo o art. 61.º.

Nos termos do disposto no art. 61.º, n.º 1, "é competente para conhecer do recurso o tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infração".

Sendo o Tribunal Administrativo o competente, em razão da matéria, para conhecer da impugnação judicial da decisão que aplica a coima no âmbito do ilícito de mera ordenação social, por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, também o Tribunal Administrativo será o competente para a execução da coima, por aplicação da regra do art. 89.°, n.º 1, do DL n.º 433/82.

Por efeito deste regime específico define-se a competência material para a execução de coima no âmbito do ilícito de mera ordenação social, por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.

No caso vertente, não podendo interpretar-se o art. 61.º, n.º 1, do DL n.º 433/82, sem a norma legal definidora da competência material para o recurso da decisão que aplica a coima no âmbito do ilícito de mera ordenação social, por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo, é inadequado limitar o seu âmbito a uma mera regra de competência territorial, sob pena de se perder o sentido útil da remissão consignada no art. 89.º, n.º 1, do DL n.º 433/82.

A lei, com efeito, quis afirmar que o tribunal competente para a execução de coima era o tribunal competente para conhecer do recurso da impugnação da decisão que aplica a coima no âmbito do ilícito de mera ordenação social, nomeadamente por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo.

No âmbito especificado, sendo o Tribunal Administrativo o competente para conhecer o recurso da impugnação judicial da decisão de aplicação da coima, é igualmente competente para a execução de coima, sendo certo que a lei não distingue entre ter havido, ou não, impugnação.

Com a competência material atribuída à jurisdição administrativa, está excluída a dos tribunais judiciais (cf. artigo 40.º, n.º 1, da LOSJ).

III- DECISÃO

Por tudo quanto vem de ser exposto e de harmonia com os poderes conferidos no artigo 202º da Constituição, acordam os juizes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar o despacho recorrido e declarar a competência jurisdicional dos tribunais administrativos para apreciarem o objeto deste processo.

Sem custas.

Registe-se e notifique-se.

Lisboa, 15-02-2018

Paulo H. Pereira Gouveia - relator

Catarina Jarmela

Conceição Silvestre

(1) Tendo sempre presente que o Direito é uma ciência social especialmente condicionada pela linguagem.