23737/25.7BELSB.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. A alegação de violação de lei na fixação do montante do subsídio de desemprego configura, em regra, vício gerador de mera anulabilidade e não de nulidade: cfr. art. 161.º e seguintes do CPA; 2. Sendo o ato lesivo conhecido pelo interessado e tendo sido exercidos meios de impugnação administrativa, o prazo de impugnação jurisdicional suspende-se durante a respetiva pendência e retoma o seu curso com a notificação da decisão administrativa, extinguindo-se o direito de ação pelo decurso do prazo de caducidade sem exercício tempestivo: cfr. art. 58º, art. 59º e art. 60º ex vi art. 69º n.º 2 todos do CPTA.

EM NOME DO POVO acordam os juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul – Subsecção Social: RELATÓRIO: PES-1 , com os demais sinais nos autos, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo - TAC de Lisboa, contra o Centro Distrital de Lisboa do INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P ., ação administrativa, peticionando o seguinte: “... que seja a R. condenada, por aplicação do disposto no art. 28.º do DL n.º 220/2006 de 3 de Novembro: - A reconhecer que o valor do subsidio de desemprego que é devido e que deve ser pagar ao A. corresponde à soma da quantia de €15,99, esta por ser a remuneração média diária paga pela entidade patronal (…) nos últimos doze meses que precedem o 2.º mês que antecedeu o despedimento do A. com a quantia de €40,69 e esta por ser a remuneração média diária paga pela entidade patronal (…) nos últimos doze meses que precedem o 2.º mês que antecedeu o seu despedimento, no valor €56,68, que é valor da remuneração média mensal do A., correspondendo 65% desse montante ao valor médio diário em €36,84 , o que num período 30 dias, liquida o valor mensal a pagar a titulo de subsidio de desemprego de €1.105,20, a que tem direito. Porque, do normativo indicado o valor da liquidação para apuramento do subsidio de desemprego a que tem direito o A. corresponde ao valor mensal de €1.105,20 e tem apenas sido pago o valor mensal de €711,41, deve ser condenada a pagar ao A. o valor das diferença entre os valores pagos e o valores que devia pagar €393,79, quantias vencidas e em dívida desde janeiro de 2023 e abril de 2025, que perfazem o montante global de €11.026,12; Porque, do normativo indicado o valor da liquidação para apuramento do subsídio de desemprego a que tem direito o A. corresponde ao valor mensal de €1.105,20, deve a R. ser também condenada a pagar mensalmente ao A., a título de subsídio de desemprego essa quantia na data do seu vencimento em cada um dos meses de maio, junho, julho, agosto, setembro, outubro, novembro e dezembro de 2025. Nas custas do processo…”. O TAC de Lisboa, por decisão de 2025-07-08 , julgou procedente a exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual e, em consequência, absolveu a entidade demandada da instância. Inconformado, o A., ora recorrente, interpôs recurso de apelação para este Tribunal Central Administrativo - TCA Sul, no qual peticionou a procedência do presente recurso, para tanto concluindo : “… A – A Douta Sentença ora recorrida é nula por violar o disposto no nº 2 do art. 52.º do C.P.T.A. que estabelece que o não exercício do direito de impugnar um ato contido em diploma legislativo ou regulamentar não obsta à impugnação dos seus atos de execução ou aplicação, porquanto, 1 - O ora Recorrente propôs a presente ação com fundamento na redação em vigor dos art . s 2.º, 3.º e 28.º do DL n.º220/2006 de 3 de novembro, pedindo a condenação da Recorrida no pagamento de prestações a titulo de subsidio de desemprego em dívida e vencidas entre janeiro de 2023 e abril de 2025 no montante global em dívida ao A . de €11.026,12 e 2 - O ora recorrente propôs a presente ação com fundamento na redação em vigor dos art . s 2.º, 3.º e 28.º do DL n.º220/2006 de 3 de novembro, pedindo a condenação da Recorrida no pagamento de prestações mensais a titulo de subsidio de desemprego no valor de €1.105,20 cada uma, com vencimento nos meses de maio a dezembro de 2025. 3 – Salvo melhor entendimento, os pagamentos de prestações mensais a título de subsídio de desemprego constituem atos de execução ou aplicação contidos em diploma legislativo ou regulamentar assim suscetíveis de impugnação judicial, logo, admissível a propositura da presente ação, jurisdicionalmente apreciáveis os pedidos condenatórios. 4 – É jurisdicionalmente impugnável, ao menos, a decisão da recorrida em não proceder ao pagamento, por aplicação da norma do art . 28.º do DL n. º220/2006 de 3 de novembro, das prestações mensais a título de subsídio de desemprego no valor de €1.105,20 cada uma, a vencer nos meses de maio a dezembro de 2025. 5 – A Douta sentença decretando a caducidade do direito de ação e absolvendo o recorrente da instância viola o disposto no nº 2 do art . 52.º do C.P.T.A. que estabelece que os atos da aplicação ou de execução do disposto no art . 28.º do DL n.º220/2006 de 3 de novembro são atos jurisdicionalmente impugnáveis, independentemente do disposto no n.º4 do art . 54.º do C.P.T.A. com o que se fundamenta a Douta Sentença. Consequentemente, B - Deve a Recorrida ser condenada a:”, nos termos peticionados na petição inicial. A entidade demandada, ora entidade recorrida não contra-alegou. O recurso foi admitido e ordenada a sua subida em 2026-03-09 . O Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste Tribunal Central, exerceu a faculdade que lhe é conferida pelo art. 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA, emitindo Parecer do qual ressalta: “… 7. Concludentemente, ressalvado o devido respeito pela argumentação do recorrente, não lhe assiste qualquer razão jurídica, limitando-se a discordar do decidido em 1ª instância, sendo que, a sentença recorrida mostra-se bem fundamentada de direito e o aí referido dá resposta negativa á argumentação vertida nas conclusões do presente recurso jurisdicional, nada de absolutamente relevante havendo a acrescentar. Termos em que o Ministério Público pugna pela improcedência do presente recurso…”. Notificadas, as partes nada mais aduziram. II. OBJETO DO RECURSO: Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos senhores juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. Delimitadas as questões a conhecer pelo teor das alegações de recurso apresentadas pela entidade recorrente e respetivas conclusões (cfr. art. 635° , n° 4 e art. 639° , n°1 a nº 3 todos do Código de Processo Civil – CPC ex vi artº 140° do CPTA), não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas - salvo as de conhecimento oficioso -, importa apreciar e decidir agora se a decisão recorrida padece do invocado erro de julgamento de direito. FUNDAMENTAÇÃO: A – DE FACTO: Remete-se para os termos da decisão da 1.ª instância que decidiu a matéria de facto: cfr. art. 663º n.º 6 do CPC ex vi art. 1.º, art. 7º-A e art. 140.º n.º 3 todos do CPTA. B – DE DIREITO: DO ERRO DE JULGAMENTO DE DIREITO ( v.g. intempestividade da prática do ato processual): A decisão recorrida alicerçou-se no seguinte discurso fundamentador, o qual, pela sua clareza e assertividade, se transcreve: “… Alega a Entidade Demandada que foi incumprido o prazo de três meses previsto na al. b), do n.º 2 do art.º 58.º do CPTA, invocando, para o efeito, que o ato impugnado foi comunicado ao A . no dia 11-01-2023. Como exposto, o A. não exerceu o direito de contraditório. Resulta da factualidade provada que, em 31-12-2022, o A . requereu a atribuição de prestações de desemprego ao Instituto da Segurança Social, IP decorrente da cessação da relação de trabalho com (…) (facto C)). Em 11-01-2023, o A . foi notificado da resposta citada no facto D), tendo sido reiniciado o pagamento das prestações de desemprego «que se encontrava suspensa, no montante diário de €23,71 (vinte e três euros e setenta e um cêntimos), que será concedido pelo período de 1111 dias». O A . , não se conformou com o valor da prestação, tendo, em 14-02-2023, requerido a análise do pedido e recálculo do valor da prestação diária, invocando só ter sido considerada a remuneração de uma das duas entidades empregadoras (facto E)). Assim, o despacho que fixou o valor das prestações de desemprego foi notificado em 11-01-2023, sendo a partir dessa data que se inicia a contagem o prazo de três meses previsto na al. b), do n.º 1 do art.º 58.º do CPTA. O requerimento apresentado em 14-02-2023 constitui uma reclamação administrativa, a qual tem os efeitos no prazo de impugnação previstos no n.º 4, do art.º 59.º do CPTA. Assim, o prazo de impugnação jurisdicional suspende-se com a apresentação deste meio de impugnação administrativa, mas «retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar». No caso, a reclamação do A . foi indeferida por ofícios de 16-05-2023 (facto F)) e 27-06-2023 (facto G)). Em 6-07-2023, o A . voltou a apresentar reclamação administrativa (facto H)), a qual foi respondida, por ofício de 18-07-2023 (facto I)), nos seguintes termos «Reitera-se a informação já prestada ao beneficiário, pelo N/ ofício n.º …491 de 28 de junho de 2023, e que remetemos em anexo». Em 26-10-2024, o A . apresenta exposição ao Secretário de Estado da Segurança Social (facto J)), tendo a Entidade Demandada voltado a informar, em 13-02-2025 (facto K)), que «Reitera-se a informação já prestada pelo ofício n.º …491 de 28/06/2023 e através da resposta à atividade 2024-02/…». Assim, o indeferimento da reclamação apresentada pelo A . em 14-02-2023 determina o fim da suspensão do prazo de impugnação de três meses, retomando o mesmo o seu curso, o qual decorreu sem ter sido apresentada a competente ação administrativa, uma vez que a presente ação apenas foi intentada em 24-04-2025 (facto L)). As posteriores informações prestadas pela Entidade Demandada são atos meramente confirmativos, nos termos do n.º 1 do art.º 53.º do CPTA, não obstando à consolidação da decisão impugnada decorrente do decurso do prazo de caducidade de impugnação e não permitindo reabrir o acesso ao contencioso relativamente ao valor das prestações de desemprego. Desta forma, procede a exceção da caducidade do direito de ação, a qual, nos termos do n.º 2 e al. k) do n.º 4 do art.º 89.º do mesmo diploma, constitui exceção dilatória denominada de intempestividade da prática do ato processual (a apresentação da petição inicial determinante da absolvição da Entidade Demandada da instância…”. Correspondentemente, e como sobredito, o tribunal a quo , julgou verificada a exceção dilatória de intempestividade da prática do ato processual e, em consequência, absolveu a entidade demandada da instância. O assim decidido pelo tribunal a quo alicerça-se em tese que se acompanha . Nas ações de condenação à prática de ato devido, o objeto do processo é a pretensão material do interessado : cfr. 66.º n.º 2 do CPTA. No caso concreto, tratando-se como se trata de uma ação administrativa que visa a condenação à prática do ato devido (sendo o mesmo identificado, em síntese, como: a condenação da demandada a reconhecer o valor do subsídio de desemprego em quantum superior ao atribuído, por alegada aplicação ao caso concreto do disposto no art. 28.º do DL n.º 220/2006 de 3 de novembro), a aferição das regras do prazo para a propositura da presente ação resultará da identificação do vícios assacados : cfr. art. 120.º do Código de Procedimento Administrativo - CPA ; art. 51.º; art. 58º, art. 59º e art. 60º ex vi art. 69º n.º 2 todos do CPTA. Aqui chegados, dos autos resulta que o recorrente considera que : “… a liquidação do valor do subsídio de desemprego pago e a pagar ao A. viola o disposto no art. 28.º do DL n.º 220/2006 de 3 de novembro e a R. apenas paga a título de subsídio de desemprego o valor mensal de €711,41 e devia pagar €1.105,20, deve ser condenada a reconhecer este valor como o valor devido ao A…”, o que significa que não foram invocados vícios geradores da nulidade do ato de indeferimento mas apenas e tão só o vício de violação de lei, que, a verificar-se, apenas determina a anulabilidade do ato devido : cfr. art. 161.º e art. 163.º do CPA . Os vícios de violação de lei são, em regra, geradores de desvalor da mera anulabilidade e não assumem relevância invalidante ao nível da nulidade, posto que a ilegalidade não atinja um grau particularmente intenso, designadamente por não implicar ofensa do conteúdo essencial de direitos fundamentais, ou a inexistência de poder administrativo ou outra situação taxativamente reconduzível ao regime do art. 161.º CPA, o que, como acima referido, não foi, em sede de articulados aduzido e, como tal, não apreciado nem decidido. Dito de outro modo, a nulidade assume caráter excecional e a anulabilidade tem carácter geral, ou seja, a regra no Direito Administrativo português é de que todo o ato administrativo inválido é anulável e só excecionalmente e nos casos legalmente previstos é que o ato inválido é nulo : cfr. art. 161º a art. 164º todos do CPA . Deste modo, na medida em que, por um lado, estamos perante um ato de que o recorrente tomou conhecimento em 2023-01-11 e, por outro lado, sendo-lhe (note-se, a esse ato e bem assim ao ato devido) assacado vicio (no essencial: vicio de violação de lei) que, a verificar-se, repete-se, se reconduziria à mera anulação, há muito que se mostra ultrapassado o prazo legal de 3 (três) meses que o apelante tinha para exercitar judicialmente o seu direito de ação, ao intentar, como intentou a presente ação apenas em 2025-04-24: cfr. art. 58º, art. 59º e art. 60º ex vi art. 69º n.º 2 todos do CPTA; Acórdão TCAS, de 2025-04-30, tirado no processo n.º 798/22.5BEALM , disponível em www.dgsi.pt . O decurso de tal prazo legal sem o respetivo exercício determina a sua extinção, preclude tal direito de ação, pois é um prazo de caducidade do direito de ação : neste sentido Ac. do TCAN, de 2005-04-14, proferido no Processo n°01214/04 BEVIS, disponível em www.DGSI.pt . Mais, acresce que, não só em sede de réplica o ora recorrente optou por se quedar silene relativamente à suscitada exceção dilatória de intempestividade da prática do ato processual, como a alegação recursiva de que os atos em causa tem natureza executória consubstancia questão que, objetivamente, não foi apreciada, nem decidida na decisão recorrida. A alegada natureza de ato executório não foi, corretamente, apreciada nem decidida pelo tribunal a quo, porque consubstancia matéria que não foi trazida aos autos em tempo e sede própria - a dos articulados -, nem de questão que deva ser conhecida ex officio, trata-se, pois, de matéria nova. Ora os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre : cfr. Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, pág. 147, Cardona Ferreira, Guia dos Recursos em Processo Civil, pág. 187, Armindo Ribeiro Mendes, Recursos em Processo Civil, Reforma de 2007, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, págs.80-81.”; cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo - STA de 2014-11-05, processo nº 01508/12; Acórdão do STA de 2017-10-25, processo n.º 01409/16, ambos disponíveis em www.dgsi.pt. Donde, é imperativo legal não tomar conhecimento sobre a suscitada questão nova nas conclusões acima melhor identificadas, assim se preservando a estrutura e a lealdade do processo : art. 3º n.º 3, art. 635.º n.º 3 e art. 662.º n.º 2, al. c) todos do CPC ex vi art. 140º n.º 3 e art. 8º ambos do CPTA. Termos em que a decisão recorrida não padece do suscitado erro de julgamento de direito. DECISÃO: Nestes termos, e pelo exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste TCAS em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a decisão recorrida. Custas a cargo da recorrente. 18 de junho de 2026 (Teresa Caiado – relatora) (Maria Julieta França – 1.ª adjunta) (Rui Pereira – 2.º adjunto)