660/1994 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 660/94 Proc. nº 593/88 2ª Secção Relator: Cons. Luís Nunes de Almeida RELATÓRIO 1. Por despacho de 8 de Novembro de 1988, o Tribunal Judi­cial da Comarca da Ilha das Flores indeferiu o pedi­do do Governo Regional dos Açores de adjudicação de um lote de terreno situado no concelho do Corvo e pertencente a A. e mari­do B. , terreno esse que havia sido objecto de expropriação amigável. Fundamentando tal decisão, considerou ine­ficaz a declaração de utilidade pública em que se baseava a expropriação, por não ter sido publicada no Diário da República . Segundo o tri­bunal, tal declaração deveria ter sido aí publicada, e não no Jornal Oficial da Região, apesar do disposto no Assento do S.T.J. publicado no Diário da República , I Série, de 3 de Junho de 1987, já que este assento seria inconstitucional, por violar o princí­pio da igualdade dos cidadãos perante a lei (artigo 13º da Cons­tituição), ao dispor que a declaração de expropriação deveria ser publicada no Jornal Oficial regional e não no Diário da Repúbli­ca . O Ministério Público, por imperativo legal, re­correu para o Tribunal Constitucional, mas, nas alegações aqui apresentadas, pediu a confirmação do decidido. Corridos os vistos, cumpre decidir. FUNDAMENTOS 2. É objecto do presente recurso a apreciação da constitucionalidade da norma constante do Assento do Supremo Tri­bunal de Justiça publicado no Diário da República , I Série, de 3 de Junho de 1987, e cujo teor é o seguinte: A resolução do Governo Regional dos Açores que declare a utilidade pública da expropriação de bens si­tuados nessa região deve ser publi­cada no Jornal Oficial dessa Região e não no Diário da República . Este assento veio interpretar o artigo 14º, nº 1, do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei nº 845/76, de 11 de Dezembro, que dispunha o seguinte: No próprio acto declarativo de utilidade pública, que será sempre publicado no Diário da República , pode ser atribuído carácter de ur­gência à expropriação. 3. Segundo o tribunal recorrido, tal assento vio­la o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, consagra­do no artigo 13º da Constituição: É que o CE [Código das Expro­priações] - lei geral da República - prescreve há longos anos anteriores às autonomias dos arquipélagos, duas espécies de publicidade, com­ objectos diferen­tes: uma publicidade sempre nacional para os dois actos específicos de toda e qualquer de­claração de utilidade pública (arti­go 14º, nº 1) e para a declaração de urgência da expropriação (artigo 14º, nº 2); uma publicidade regio­nal para actos subse­quentes , nomea­damente a notificação da investidura na posse admi­nistrativa (artigo 20º, nº 1) e a notificação da decisão dos árbitros (artigo 58º, nº 1). A publicidade nacional que a lei exige é feita através da publi­cação no Diário da República (artigo 14º, n.os 1 e 2), jornal de assina­tura obrigatória para os serviços públicos, de edição diária , com ti­ragem de milhares de exemplares, de circulação até onde se estende a soberania do Estado - todo o terri­tório nacional e serviços portugue­ses no estrangeiro. A publicidade regional que o Assento diz ser suficiente para os mesmos actos (pelo menos o da decla­ração de utilidade pública) relati­vamente aos quais a lei geral exige publicidade nacional é feita através da publicação no Jornal Oficial da Região Autónoma dos Açores, jornal de assinatura não obrigatória, de edição não diária e incerta (este ano já saiu às terças, segundas e quintas-feiras), com tiragens de dezenas de exemplares, de circulação res­trita à Região. Mas a publicidade regional com que o Assento se basta - e que subs­titui à publicidade nacional - para os actos iniciais todo importantes da declaração de utilidade pública e da declaração de urgência da expro­priação até é quantitativa e quali­tativamente diferente, para menos, da publicidade, também regional , que o CE exige para os meros actos sub­sequentes das notificações da inves­tidura na posse administrativa (ar­tigo 20º, nº 1) e da decisão dos árbitros (artigo 58º, nº 1). Destas disposições re­sulta que a publicida­de regional do CE exige a publicação em dois números seguidos do jornal, e o Assento contenta-se com uma pu­blicação; o CE exige um jornal diá­rio e o Assento escolhe um jornal semanário , de saída irregular; o CE exige um dos jornais mais lidos, e o Assento quer um dos menos lidos. A valer a doutrina do Assento , os cidadãos expropriados em Portugal - mormente os desconhecidos, os pro­prietários de prédios omissos ou que não beneficiam da verdade dos regis­tos, os titula­res de direitos não registados (cf. artigo 20º, n.os 4 a 6), ou os que pura e simplesmente não foram chamados ao processo (cf. artigo 47º, nº 2) - são arrumados em duas classes. A primeira, que com­preende a grande maioria , goza de melhor e mais extensa publici­dade nacional e regional ; à segunda, que compreende uma ínfima minoria , ape­nas aproveita uma publicidade dife­rente, para pior, da publicidade também regional assegurada à primei­ra classe, em acréscimo à publicida­de nacional de que já beneficiara. Relativa­mente à primeira, fica a segunda classe impedida ou em maior difi­culdade no exercício dos seus direitos [...]. Acresce que o invocado Assento faz esta injustificada discriminação citada - impedindo ou dificultando o exercício de direitos - com base no critério, para os expropriados e demais interessados meramente alea­tório , da diferente entidade que houver proferido a declaração de utilidade pública: Ministro do Go­verno da República, Ministros da República para as Regiões Autónomas e Governo Regional da Madeira, por um lado; Governo Regional dos Aço­res, por outro. Figuremos a seguinte hipótese: A e B moram na mesma casa em Lisboa e são proprietários de dois prédios omissos, situados na ilha do Corvo; o prédio de A vem a ser expropriado por declaração do Ministro da Repú­blica; o prédio de B vem a ser ex­propriado por declaração do Governo Regional. Ora, comparativamente a A , o As­sento coloca B , evitável e previsivelmente, em pior situação para defender os seus direitos e interesses. O caso é sobretudo gra­ve numa região, como os Açores, em que três quartos da sua população se encontra ausente. Além disso, não se encontra qualquer fundamento válido para que o Assento ponha - como efectivamente põe - os expropriados, por exemplo, pela Câmara Municipal de Ponta Del­gada em pior situação do que os ex­propriados pela Câmara Municipal do Funchal ou de Braga. Antes de entrar no exame desta questão, duas ou­tras é necessário previamente considerar. 4. Em primeiro lugar, cumpre notar que o normati­vo em causa já não se acha em vigor, tendo sido revogado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, que aprovou um novo Có­digo das Expropriações (artigos 1º e 3º). Todavia, esse facto não obsta à aplicação do assento em questão aos factos praticados no domínio da lei anteri­or, pelo que o presente recurso mantém o seu interesse. 5. Em segundo lugar, o exame da questão suscitada nos autos não é prejudicado pela conclusão a que o Tribunal Cons­titucional recentemente chegou relativamente à matéria da constitucionalidade dos assentos, mais precisamente, da constituciona­lidade da norma do artigo 2º do Código Civil, na parte em que atribui aos tribunais competência para fixar doutrina com força obrigatória geral (v. Acórdão nº 810/93, publicado no Diário da República , II Série, de 2 de Março de 1994). Efectivamente, a conclusão a que o Tribunal aí chegou foi no sentido de que tal norma não é inconstitucional, apenas quando interpretada com certos entendimentos restritivos. Contudo, considerou-se que os assentos não deixariam, no entanto, de ser obrigatórios para os tribu­nais hierarquicamente subordina­dos ao tribunal superior que os tivesse editado. Impõe-se, por­tanto, examinar a questão de constitucionalidade susci­tada nos autos e que levou o tribunal a quo a recusar a aplicação de tal assento. 6. Será que, por a declaração de utilidade públi­ca da expropriação ser publicada no Jornal Oficial dos Açores e não no Diário da República , os eventuais interessados ficam numa situação de desfavor constitucionalmente proibida, relativamente aos demais, já que a deficiência de informação daí resultante implica um impedi­mento ou acréscimo de dificuldade no exercício dos direitos que a lei lhes confere ? Adiantamos desde já que a resposta a esta questão é negativa, pese embora a pertinência com que ela vem colocada. 7. É certo que a divulgação decorrente da publi­cação no Jornal Oficial dos Açores é muito menor do que a divul­gação decorrente da publicação no Diário da República . Mas não é menos certo que, num jornal oficial regional , que só inclui matérias referentes aos Açores, mais fácil se torna para as autoridades e o público em geral tomarem conhecimento das matérias especificamente respeitantes a essa Região que aí se pu­blicam, desde que tenham acesso a tal jornal em igualdade de circunstâncias. Portanto, a questão aqui não está propriamente em saber quantas pessoas lêem efectivamente a publicação, mas sim em saber se todos os interessados têm acesso fácil a ela, em condi­ções de plena igualdade. 8. E essa igualdade existe: todos aqueles que tiverem inte­resses relacionados com a Região Autónoma dos Açores (como qual­quer cidadão) podem obter o Jornal Oficial por assina­tura, nas mesmas condições em que podem obter o Diário da República , e até por um preço substancialmente inferior. Assim, não há desigualdade se uma resolução que diz respeito a uma região autónoma é publicada num jornal oficial dessa região, com menor tiragem que o Diário da República . Porque a circulação desse jornal oficial, como a de qualquer jornal, depende sobretudo da utilidade e da importân­cia que os eventuais leitores lhe atribuírem, não sendo tal cir­culação condi­cionada por decisão das autoridades. No fundo, quem não sente a necessidade de consul­tar um jornal oficial regional coloca-se a si mesmo na impossibi­lidade, ou em dificuldade acrescida, de acompanhar a actividade jurídica dos órgãos regionais. Algo de similar acontece, ressalvadas as devidas distâncias, a quem não lê habitualmente um jornal municipal: fica sem uma informação adequada sobre a produção jurídica dos respectivos órgãos. Pode dizer-se que um jornal oficial de circu­lação limitada a uma determinada região ou a uma determinada lo­calidade tem condições para realizar, relativamente a essa loca­lidade ou a essa região, uma função informativa mais adequada do que uma publicação oficial nacional. 9. E, por outro lado, as limitações que os pró­prios leitores estabelecem à difusão desse Jornal Oficial valem, não só para as resoluções relativas à utilidade pública das ex­propriações, como também para todas as restantes matérias que aí se publicarem. Nesse sentido, poderá dizer-se que todos os di­plomas publica­dos exclusivamente no Jornal Oficial da região terão precisamente a mesma difusão que essas resoluções em parti­cular. Significará isso que os destinatários de tais diplomas estão em situação de desfavor, e que todos esses diplomas deverão passar a ser publica­dos também - ou até antes - no Diário da Re­pública ? Facilmente se vê que uma solução desse tipo tor­naria supérfluo o Jornal Oficial regional. Pelo contrário: a so­lução só pode estar num aumento de circulação desses jornais, em consequência da importância dos textos normativos neles publica­dos. 10. Poderá, é certo, entender-se que um melhor critério legal poderia substituir o actual, no que se refere à publicação de di­plomas, quer no Jornal Oficial de cada uma das Regiões Autónomas, quer no Diário da República . Possam ou não ser introduzidos aperfeiçoamentos no actual sistema, ele não é, porém, susceptível de censura, do ponto de vista da constitucio­nalidade, por referência ao princípio da igualdade. III - DECISÃO 11. Assim, e pelo exposto, decide-se não julgar inconstitucional a norma constante do Assento do Supremo Tribunal de Justiça, publicado no Diário da República , I Série, de 3 de Junho de 1987, e, consequentemente, conceder provimento ao recur­so, devendo a sentença recorrida ser reformada em conformidade com o ora decidido sobre a questão de constitucionalidade. Lisboa, 13 de Dezembro de 1994 Luís Nunes de Almeida Messias Bento Fernando Alves Correia Bravo Serra José de Sousa e Brito José Manuel Cardoso da Costa