Quem foi o relator do acórdão 554/10.3BESNT?

O relator foi Luis Borges Freitas, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 554/10.3BESNT?

O acórdão foi proferido em 18 de junho de 2025.

554/10.3BESNT

Texto

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul: I M....... intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, ação administrativa especial contra o MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL, impugnando o despacho de 12.11.2009 do Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar, através do qual revogou o despacho de 6.11.2008, da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, que determinou o seu reposicionamento remuneratório da posição 510 para a posição 650. * Por acórdão de 22.3.2013 o tribunal a quo julgou «a ação procedente e, em consequência, anul[ou] o Despacho nº 48/SEDNAM/2009, de 12.11.2009, do Secretário de Estado da Defesa e dos Assuntos do Mar, que revogou o despacho de 06.11.2008 da Diretora Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, na parte que à Autora respeita». * Inconformado, o Ministério da Defesa Nacional interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem: A. O ora Recorrente acompanha, parcialmente, o Acórdão do Tribunal a quo, na parte em que este Tribunal considera improcedente a extemporaneidade do ato revogatório, bem como não verificada a violação do ato revogatório em relação ao disposto no n.º 2 do artigo 48.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27.02, por entender que a A. não reunia os pressupostos substantivos para o reposicionamento realizado. B. No que tange ao demais decidido por aquele douto Tribunal, padece o Acórdão de erro de julgamento por errada qualificação jurídica e por violação de lei, designadamente do disposto no artigo 103.º do CPA, e nos artigos 46.º e 48.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008, de 27.02, no artigo 3.º do CPA e no artigo 266.º, n.º 2, da CRP; C. Com efeito, o Acórdão procedeu a uma errada qualificação jurídica dos factos quando deu provimento ao vício de incompetência do despacho impugnado por entender que o despacho revogado, ou seja, o despacho proferido pela então DGIE do MDN foi praticado no âmbito de competência exclusiva e, por essa razão, não poderia o SEDNAM proceder à revogação do aludido ato. D. No nosso ordenamento jurídico, em regra as competências dos diretores gerais são próprias, mas não exclusivas, pelo que para concluirmos que a competência, prevista no artigo 48.º da Lei n.º 12-A/2012, de 27.02, do dirigente máximo do serviço fosse exclusiva, a mesma teria de resultar expressamente da norma de competência ou decorrer de outra norma que a estabelecesse indiretamente, o que não acontece. E. Logo, e uma vez que a competência referida na aludida norma não é exclusiva, poderia, como fez o SEDNAM proceder à revogação do despacho da então DGIE que alterou o posicionamento remuneratório da Autora, ao abrigo das competências que lhe foram delegadas pelo Ministro da Defesa Nacional (cfr. alínea d) do artigo 4.º do Despacho n.º 18326/2006, de 3.08.2006, publicado no DR, n.º 173, II série, de 7.09.2006, em vigor à data da prática do ato impugnado). F. O acórdão padece de erro de julgamento por violação do artigo 103.º do CPA, quando considera que o ato impugnado preteriu a formalidade de audiência dos interessados, por não se verificar a urgência da decisão posta em crise. G. Face à passividade da entidade com competência para revogar o ato e encontrar soluções legais, tal como havia sido superiormente determinado, e atendendo ao facto de se estar no limite do prazo de caducidade, foi dispensada a audiência dos interessados ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 103.º do CPA, pois tratava-se de uma situação urgente cujas razões de não atuação não eram imputáveis ao autor do ato impugnado, mas sim a quem tinha competência legal para o efeito à data da prática dos factos. H. Padece ainda o Acórdão de erro de julgamento na apreciação e aplicação do direito quando conclui pela procedência do vício de forma por falta de fundamentação, por entender que, por um lado, foi ignorada a solução apontada no despacho de 1.6.2009, no sentido de serem encontradas soluções válidas para sanar as irregularidades observadas e, por outro, a incompetência do SEDNAM para a prática do ato revogatório. I. No que tange à alegada incompetência do SEDNAM, reitera-se o que acima se disse para ilustrar a nossa oposição a este entendimento. J. No que ao demais respeita, é devido à desconformidade do despacho n.º 29365/2008, de 6.11.2008, da DGIE, que o despacho revogatório assenta a sua fundamentação. K. Resulta do regime previsto na Lei n.º 12-A/2008, de 27.02, conjugado com a Lei n.º 66-B/2007, de 28.12, e com o artigo 119.º da Lei n.º 67-A/2007 (LOE), de 31.12, que a alteração de posicionamento remuneratório não obrigatório está condicionada à decisão prevista no n.º 1 do artigo 46.º da Lei n.º 12-A/2008; L. É através desta decisão que o dirigente máximo decide os montantes máximos das verbas orçamentais afetas a despesas com pessoal que destinará ao recrutamento de novos trabalhadores ou a alterações de posicionamento remuneratório na categoria, sem prejuízo das verbas destinadas a alterações de posicionamento remuneratório obrigatório, podendo optar pela afetação integral das verbas orçamentais a apenas um dos tipos (cfr. n.º s 1, 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 12-A/2008); M. A alteração excecional de posicionamento remuneratório e a atribuição de prémios de desempenho dependem da avaliação de desempenho de mérito, pelo que constituem medidas destinadas a reconhecer e recompensar a excelência do desempenho dos trabalhadores e dirigentes da Administração Pública; N. A necessidade de fundamentação das alterações de posicionamento remuneratório excecional, para além de permitir sindicar o respeito pelos princípios da boa fé e da igualdade que devem pautar as decisões da Administração Pública, deve, igualmente, permitir identificar a contribuição excecional daqueles trabalhadores para o desempenho da organização ou da unidade orgânica onde estejam inseridos; O. Ora, o despacho n.º 29365/2008, da então DGIE, que determinou as alterações de posicionamento remuneratório não obrigatório excecionais a doze trabalhadores que exercem funções naquele Serviço, incluindo a A., desvaloriza por completo o enquadramento da excecionalidade destas situações, bem como extravasa claramente o âmbito da decisão de natureza gestionária. P. A alteração do posicionamento remuneratório da Recorrida não se enquadra nem no regime geral do n.º 1 do artigo 47.º, nem no regime excecional do n.º 2 do artigo 48.º do mesmo diploma legal, pois a sua situação, uma vez que a trabalhadora pertencia à DGIE, apenas podia sofrer alteração no seu posicionamento remuneratório atendendo à obtenção na última avaliação de desempenho a menção máxima, o que seria, para a posição imediatamente seguinte. Q. Até porque, para o ano de 2008, o despacho n.º 2/2008, de 19.03.2008 da mesma Diretora-Geral apenas previa a autorização de alterações do posicionamento remuneratório ao abrigo do n.º 1 do artigo 47.º da Lei n.º 12-A/2008, nunca se referindo às situações previstas nos nºs 1 e 2 do artigo 48.º do mesmo diploma legal. R. O despacho da DGIE, que teve por fundamento o aludido despacho n.º 2/2008, não poderia manter-se na ordem jurídica, no que à Recorrida dizia respeito, ainda que sob a forma de despacho alterado ou mesmo substituído, pelo que o ato revogatório não violou o princípio da proporcionalidade. S. Assim, e ao contrário do decidido pelo Acórdão ora impugnado, o despacho exarado a 12.11.2009, pelo SEDNAM, ao revogar o ato proferido pela então DGIE foi proferido no estrito cumprimento da legalidade, tendo feito uma análise correta da factualidade controvertida e dos normativos legais aplicáveis ao caso concreto. * A Recorrida apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões, que igualmente se transcrevem: A. Conforme se alcança do disposto nos artigos 46º a 48º da Lei nº I2-A/2012 a competência para operar o reposicionamento remuneratório, em linha com o disposto no 7º nº 1. alínea d), da Lei nº 2/2004, de 15 de janeiro, pertence ao dirigente máximo do serviço; B. Tal não significa que o respetivo superior hierárquico possa revogar os atos do subalterno, desde que o faça no contexto de um recurso hierárquico, nos termos do disposto conjugadamente nos artigos 142º nº 1 e 174º nº 1 do Código do Procedimento Administrativo; C. Padecendo, pois, o ato impugnado do vício de incompetência, o douto Acórdão recorrido não enferma, a este título, de qualquer erro de julgamento; D. Seja como for, o ato revogatório impugnado, afetando direitos constituídos, devia ter sido precedido de audiência previa dos interessados, como era o caso da Recorrida; E. Na verdade, não se estando perante um caso de inexistência de tal formalidade, nem tendo sido invocado qualquer motivo para a respetiva dispensa, não podia ser postergado o inerente direito; F. E não colhe, sequer por aparência, a invocação, a posteriori, de uma pretensa urgência da decisão, decorrente de uma situação de “inércia na reposição da legalidade” ou do alegado atraso em que o próprio Recorrente se colocou; G. A violação, assim consumada, do n.° 1 do artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo toma anulável o ato impugnado, como também acertadamente se concluiu no douto Acórdão sob censura; H. Por outro lado, mostram-se infringidos pelo ato anulado os artigos 124.º, nº 1, alínea a), e 125.º nº 2 do mesmo diploma legal, porquanto não foram patenteadas, como cumpria fazer, as razões de direito da decisão administrativa, por referência ao quadro legislativo aplicado; I. Ao evidenciar essa omissão que o Recorrente não afasta, o douto Acórdão recorrido não incorreu em qualquer erro de julgamento, contrariamente àquilo que o Recorrente propugna; J. Mostrando-se viável, segundo a própria Administração, a "redução” do ato que determinou o reposicionamento remuneratório da Recorrida à posição imediatamente superior à que detinha (a saber, a posição 560), a revogação, pura e simples, do despacho de 6 de novembro de 2008 impôs-lhe, sem credencial idónea, um sacrifício excessivo, na medida em que a privou de tal melhoria; K. Por tal motivo, resulta igualmente infringido o princípio da proporcionalidade, inscrito nos artigos 266.º nº 2 da Constituição da República Portuguesa, e 5.°. nº 2, do Código do Procedimento Administrativo; L. Pelo que, também a este título, o douto julgado permanece ao abrigo de qualquer censura. * Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer. * Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento. II Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, não podendo este tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam do conhecimento oficioso (cf. artigos 144.º/2 e 146.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 608.º/2, 635.º/4 e 5 e 639.º/1 e 2 do Código de Processo Civil), as questões que se encontram submetidas à apreciação deste tribunal consistem em determinar se o acórdão recorrido errou no julgamento: a) Do vício de incompetência; b) Do vício de falta de fundamentação; c) Do vício de violação do princípio da proporcionalidade; d) Do vício de preterição da audiência dos interessados. III A matéria de facto constante da decisão recorrida – e que não foi impugnada - é a seguinte: A) Em 05.09.2008 o Conselho Coordenador de Avaliação da Direção Geral de Infraestruturas do MDN reuniu, deliberando, inter alia, o seguinte: «A Presidente do CCA iniciou a reunião apresentando os seguintes pontos de Agenda: 1. Alteração de posicionamento remuneratório ao abrigo dos Artigos 47º e 48º da Lei 12-A/2008; 2. Análise de um requerimento referente aos processos de avaliação de 2006 e de 2007; 3. Outros assuntos. Relativamente ao ponto um da Agenda, alteração do posicionamento remuneratório, ao abrigo dos Artigos 47º e 48º da Lei 12-A/2008, e atendendo ao facto de se encontrarem disponíveis verbas, que permitem fazer face a encargos orçamentais decorrentes de alterações de posicionamento remuneratório por opção gestionária, porquanto e designadamente, não houve lugar a recrutamento de novos funcionários, e também considerando os objetivos subjacentes à consideração legal da diferenciação dos desempenhos, foi deliberado emitir parecer favorável à alteração de posicionamento remuneratório aos trabalhadores a seguir identificados, de acordo com os fundamentos e nos termos seguintes: “(texto integral no original; imagem)” Os funcionários identificados integram o universo previsto no Despacho DG2/2008, e embora apresentando graus diferenciados de desempenho, suportados nos factos e circunstâncias devidamente explicitados em sede de fichas de avaliação, o CCA reconhece o seu especial contributo para o desenvolvimento da actividade da DG, evidenciado pela demonstração continuada de elevados graus de profissionalismo, de excecionais qualidades de responsabilidade e de empenho, determinantes para a manutenção do excelente ambiente de trabalho. (…)». B) Por despacho de 06.11.2008 da Diretora Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, publicado no Diário da República, 2ª série – Nº 222, de 14.11.2008, foi determinada a alteração do posicionamento remuneratório da Autora da posição 510 para a posição 650, com a seguinte fundamentação: «Por meu despacho de 4 de novembro de 2008, e obtido o parecer favorável do Conselho Coordenador da Avaliação em reunião de 25/09/2008, ao abrigo do disposto nos artigos 47º e 48º da LVCR, no enquadramento do Despacho 2/2008 e atento os fundamentos constantes da informação nº 66427 de 04/11/2008 da DGIE, (…). As alterações de posicionamento remuneratório dos funcionários fundamentam-se nos graus diferenciados de desempenho, suportados nos factos e circunstâncias devidamente explicitados em sede de fichas de avaliação e no reconhecimento do seu especial contributo para o desenvolvimento da atividade da Direção Geral, evidenciado pela demonstração continuada de elevados graus de profissionalismo, de excecionais qualidades de responsabilidade e de empenho, determinantes para a manutenção do excelente ambiente de trabalho.». C) Em 16.04.2009 o Auditor Jurídico do Ministério da Defesa Nacional elaborou o Parecer nº 3/2009 sobre a “Aplicação do regime Transitório – Alterações de Posicionamento Remuneratório Não Obrigatórias de Natureza Excecional”, solicitado pelo então Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar (SEDNAM). D) Em 22.05.2009, o SEDNAM, por referência ao Parecer identificado na alínea que antecede proferiu despacho do qual se retira, no que ao caso releva, o seguinte: «(…) 3) Considero, em relação à conformidade dos despachos emitidos pela (…) Direção Geral de Infraestruturas (DGIE) (…) sobre esta matéria, subsistir, no concreto, necessidade de avaliar os respetivos elementos enformadores por não serem visíveis alguns dos requisitos aptos à respetiva materialização. 4) Neste sentido, e com base no enquadramento dado no Parecer do Senhor Auditor Jurídico, deve a Secretaria Geral deste Ministério, se necessário em articulação com o Ministério das Finanças e da Administração Pública, avaliar todas as situações objeto dos despachos em questão, e informar sobre aquelas que, eventualmente, não se enquadrem nos requisitos legalmente exigíveis e aplicáveis, propondo soluções em conformidade. 5) Dê-se conhecimento ao Gabinete de S. Exa. O Ministro da defesa Nacional, à DGPRM, à DGIE e à DGAED.». E) Em 22.05.2009, pela Secretaria Geral do Ministério da Defesa Nacional, foi elaborada a Informação com a referência “Documento nº 12280 – Processo nº 50.300”, da qual se extrai, em síntese, o seguinte: «I. Enquadramento 1. Por despacho de 8 de maio de 2009, Sua Excelência o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar (SEDNAM), determinou à SG no sentido de proceder à avaliação das situações adiante mencionadas, relativas à aplicação do regime transitório, em conformidade com o parecer do Ilustre Auditor Jurídico sobre esta matéria e sobre a qual o referido membro do Governo emitiu despacho concordante. 2. Em concreto, o referido despacho sanciona o entendimento ¯ no que se refere à questão da relevância das avaliações de desempenho ocorridas no período compreendido entre os anos de 2004 a 2007, para efeitos da aplicação do regime excecional‖ e evidencia ¯ que para efeitos da aplicação do regime excecional previsto no artigo 48º da Lei 12-A/2008, de 2 de fevereiro, apenas deve ser considerada a última avaliação de desempenho para efeitos de alteração do posicionamento remuneratório‖. 3. Neste enquadramento, e tendo por base a determinação de S. Exa o SEDNAM, assumem particular relevância na presente análise, a avaliação, em concreto, da conformidade legal dos seguintes elementos: a) Despacho nº 29.365/2008, de 6 de novembro, da Diretora Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional; (…) II. Apreciação 4. A matéria em apreço entronca na apreciação do regime previsto na Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, conjugada com a Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, bem como, com o artigo 119º da Lei nº 67-B/2008 (LOE). 5. Para a análise dos despachos em questão, no que se refere à aplicação do regime transitório de alteração de posicionamento remuneratório em 2008, baseamo-nos nos seguintes elementos de especialidade: a. Despacho concordante do S. Exa o SEDNAM com o parecer do Ilustre Auditor Jurídico do MDN, nos termos referidos em 2 da presente informação; b. Parecer do Ilustre Auditor Jurídico junto do J\IDN. c. Ofício nº 299/CG, de 20.01.2009. Decisão Gestionária 6. De acordo com o entendimento supra, a alteração de posicionamento remuneratório não obrigatório está condicionada à decisão prevista no artigo 46º nº 1, da Lei 12-A/2008, através da qual o dirigente máximo decide os montantes máximos das verbas orçamentais afetas a despesas com pessoal que destinará ao recrutamento de novos trabalhadores, ou a alterações de posicionamento remuneratório na categoria, sem prejuízo das verbas destinadas a alterações de posicionamento remuneratório obrigatório, podendo optar pela afetação integral das verbas orçamentais a apenas um dos tipos, (v. artigo 7º, nº 1, 3 e 4 da Lei 12-A/2008). 7. Esta decisão, de acordo com as disposições referidas, deve ser fundamentada e tornada pública, até ao dia 15 de janeiro de cada ano, tendo por base a ponderação dos objetivos e atividades do Serviço e a motivação dos respetivos trabalhadores (v. artigo 7º, nº 2, a) da Lei 12-A/2008. 8. Excecionalmente em 2008, o artigo 118º, nº 3 da Lei n° 67-B 2008 (LOE 2009), estabeleceu um prazo de dois meses após o início da execução do orçamento: 17 de março de 2008, para a tomada de decisão prevista nos números anteriores. 9. (…) Regime transitório 10. Em relação ao regime de alteração de posicionamento remuneratório obrigatório aplicável em relação aos anos de 2004 a 2007, de acordo com algumas disposições finais e transitórias da Lei 12-A/2008 (v. artºs 113º 1, 116º, 117º, nº 4 e 118º) conclui-se pela necessidade de alterar obrigatoriamente o posicionamento remuneratório dos trabalhadores que, entre 2004 a 2007, em resultado das avaliações de desempenho obtidas no mesmo escalão, acumulem 10 pontos, contados nos termos do art. 113º nº 1, conjugado com o art. 47º nº 6 da LVCR. 11. Conclui-se, ainda, pela possibilidade de alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores ¯ do órgão ou serviço onde quer que se encontrem em exercício de funções - que obtiveram, nas últimas avaliações do seu desempenho referidas às funções exercidas durante o posicionamento remuneratório em que se encontram, designadamente (v. art. 113º nº 1 conjugado com o art. 47º nº 1 da Lei 12-A/2008), duas menções máximas consecutivas de Excelente, ou três menções consecutivas de Muito Bom. 12. As alterações de posicionamento remuneratório, em ambas as situações, dão lugar a alterações de posicionamento na categoria para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontra. Alteração Excecional 13. O regime excecional de alteração de posicionamento remuneratório está previsto no artigo 48º, nº 1 e n° 2 da Lei 12-A/2008, que prevê a alteração do posicionamento remuneratório não obrigatório, nos seguintes termos: (nº 1) Para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontra, relativamente aos trabalhadores em cuja última avaliação de desempenho tenha obtido a menção máxima ou a imediatamente inferior, (…) (nº 2) Para qualquer posição remuneratória seguinte àquela em que se encontra, tendo como limite a posição remuneratória máxima relativamente aos trabalhadores que preencham os requisitos do regime regra (artigo 47º, nº 1) e que constem da lista referida no nº 3 do artigo 47º e dentro dos limites da decisão do dirigente máximo do órgão ou serviço (artigo 46º nº 2 e 3). 14. Tendo por referência o parecer do ilustre Auditor Jurídico e, em concreto, o nº 2 do despacho de S. Ex.ª o SEDNAM onde, claramente, se destaca que, ¯...para efeitos de aplicação do regime excecional previsto no art. 48º da Lei nº 12-A/2008 (...), apenas deve ser considerada a última avaliação de desempenho... a Secretaria Geral só pode concluir, com base nesta determinação que, no ano de 2008, apenas se podem efetuar alterações de posicionamento remuneratório no âmbito do nº 1 do art. 48º. 15. (…) III. Análise dos despachos emitidos 22. O Despacho 29 365/2008, da Direção Geral de Infraestruturas, de 06/11/2008 determinou alterações de posicionamento remuneratório não obrigatório excecionais a doze trabalhadores que exercem funções naquele Serviço, incluindo dois trabalhadores pertencentes a outros organismos. 23. Foi tomada a decisão gestionária prevista no artigo 7º conjugado com o artigo 46º, ambos da Lei 12-A/2008, através do Despacho 2/2008/DGIE, de 19 de março de 2008. (…) Trabalhadores não enquadrados em qualquer regime e passíveis de ser enquadrados no nº 1 do artigo 48º 39. As alterações de posicionamento remuneratório não obrigatório dos trabalhadores infra não se enquadram, nem no regime geral do artigo 47º nº 1 da Lei 12-A/2008, nem no regime excecional do artigo 48º nº 1 do mesmo diploma, por estarmos perante situações de trabalhadores pertencentes à DGIF, que não poderiam alterar o posicionamento remuneratório não obrigatório por aplicação das regras constantes do artigo 47º nº 1, mas que por terem obtido na última avaliação de desempenho a menção máxima ou a imediatamente inferior, poderiam, apenas, alterar o posicionamento remuneratório, para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontram: a. O técnico superior principal M....... obteve na avaliação de desempenho de 2006 a menção de Excelente, e na avaliação de desempenho de 2007 a menção de Muito Bom, pelo que poderia alterar o posicionamento remuneratório na categoria para a posição remuneratória imediatamente seguinte à que se encontra, ou seja, da 1ª posição (510) para a 2ª posição (560). No entanto, foi determinada a alteração da posição remuneratória da trabalhadora da 1ª posição (510) para a 4ª posição (650). 40. O Despacho 29.365/2008 deve ser revogado no que respeita a estes trabalhadores, por não estar conforme com qualquer disposição da lei mencionada. 41. Caso se pretenda proceder à alteração excecional dos mesmos, nos termos do artigo 48º nº 1, o respetivo Diretor Geral deverá proferir um novo despacho, posicionando devidamente os trabalhadores na posição imediatamente seguinte à que se encontram. 42. Para o efeito, o despacho deve ser devidamente fundamentado nos termos previstos nos números 16 a 21 da presente informação. (…) V- Proposta Em face do que antecede, propõe-se que as conclusões formuladas sejam submetidas à consideração de Sua Excelência o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar.». F) Em 01.06.2009 o Secretário de Estado da Defesa e dos Assuntos do Mar emitiu o seguinte despacho: «Assunto: SIADAP — Aplicação do regime transitório – alterações de posicionamento remuneratório não obrigatórias de natureza excecional 1) Na sequência do Parecer nº 3/2009, de 16 de abril de 2009, do Senhor Auditor Jurídico do MDN sobre o assunto em epígrafe, determinei à Secretaria Geral deste Ministério, por meu despacho de 8 de maio de 2009, no sentido de proceder à avaliação, em concreto, das situações em questão, com base no enquadramento e pressupostos contidos no referido parecer. 2) As situações em questão resultam, descritivamente, do Despacho nº 29365/2008, de 14 de novembro de 2008, da Direção Geral de Infraestruturas (DGIE), do Despacho nº 13, de 17 de março de 2008, da Direção Geral de Pessoal e Recrutamento Militar (DGPRM) e dos Despachos nºs 14 e 15, ambos de 15 de abril de 2008, da Direção Geral de Armamento e Equipamentos de Defesa (DGAED). 3) Em cumprimento do meu despacho de 8 de maio de 2009, a Secretaria Geral produziu uma informação minuciosa sobre esta matéria, objeto de despacho concordante do Senhor Secretário Geral, de 28 de maio de 2009, na qual são enumerados os vícios que, do ponto de vista jurídico, afetam a validade de parte significativa das situações objeto dos despachos em causa, e onde são apontadas algumas possíveis soluções para as situações que assim o permitam. 4) Apreciados os fundamentos de facto e de direito contidos na referida informação da SG/MDN, há agora que proceder em conformidade com as ações propostas, recorrendo ao instrumento de revogação legalmente previsto de modo a sanar os vícios emergentes dos despachos em causa. 5) Neste sentido, determino que os responsáveis máximos, respetivamente, da Direção Geral de Pessoal e Recrutamento Militar (DGPRM), da Direção Geral de Infraestruturas (DGIE) e da Direção Geral de Armamento e Equipamentos de Defesa (DGAED), procedam à revogação dos despachos emitidos e, nos casos em tal seja legalmente admissível, procurem soluções válidas para sanar as irregularidades observadas, de acordo com a informação produzida sobre esta matéria pela SG/MDN. 6) Comunique-se o teor deste meu despacho ao Gabinete de S. Exa o MDN, à Direção Geral de Pessoal e Recrutamento Militar (DGPRM), à Direção Geral de Infraestruturas (DGIE) e à Direção Geral de Armamento e Equipamentos de Defesa (DGAED), juntando os fundamentos correspondentes às situações de cada um destes órgãos e serviços centrais.». G) Ato Impugnado: Em 12.11.2009 o Secretário de Estado da Defesa e dos Assuntos do Mar emitiu o Despacho nº 48/SEDNAM/2009, nos seguintes termos: «Ao abrigo do nº 1 do artigo 142º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei nº 6/96, de 31 de janeiro, revogo o despacho nº 29365/2008, de 6 de novembro de 2008, da Diretora Geral de Infraestruturas, publicado no Diário da República, nº 222, II Série, de 14 de novembro de 2008, com base nos fundamentos de facto e de direito constantes da Informação da Secretaria Geral do Ministério da Defesa Nacional, de 22 de maio de 2009, a qual foi objeto de prolação de despacho concordante do meu antecessor em 1 de junho de 2009». H) Por ofício datado de 17.11.2009 a Autora foi notificada do despacho que antecede. I) Em 10.12.2009 a Autora apresentou reclamação graciosa. J) Por ofício n.º 4828, de 05.03.2010, em mão, foi a Autora notificada de que “foi mantido o despacho de 12 de novembro de 2009” proferido pelo Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar. K) Por Despacho nº 1238/2010, de 22.12.2009, publicado no Diário da República, 2ª série – nº 12, de 19 de janeiro de 2010, o Ministro da Defesa Nacional delegou no Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar as suas competências relativas ao pessoal dos serviços centrais do Ministério da Defesa Nacional, constantes do n.º 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 154-A/2009, de 6 de julho, e ratificou os atos praticados pelo Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar que se incluam no âmbito desta delegação de competências e que tenham sido praticados em data anterior à da sua publicação, desde o dia 31 de outubro de 2009 – por consulta ao Diário da República. L) A presente ação de impugnação foi remetida a este Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em 07.04.2010 via SITAF. IV Da competência 1. Através do despacho impugnado, datado de 12.11.2009, o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar revogou o despacho de 6.11.2008 da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, que havia determinado o reposicionamento remuneratório da Recorrida da posição 510 (1.ª posição) para a posição 650 (4.ª posição). De acordo com o acórdão recorrido o referido Secretário de Estado não o poderia ter feito, na medida em que carecia da respetiva competência. 2. Como esclareceu o acórdão recorrido, a competência para proceder ao posicionamento remuneratório em causa pertence ao Diretor-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional. Nisto não existe qualquer dúvida entre as partes e decorre do facto de o artigo 48.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, estabelecer que «(…) o dirigente máximo do órgão ou serviço (…) pode alterar, para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontra, o posicionamento remuneratório de trabalhador em cuja última avaliação do desempenho tenha obtido a menção máxima ou a imediatamente inferior» (n.º 1) e que «(…) o dirigente máximo do órgão ou serviço (…) pode determinar que a alteração do posicionamento na categoria de trabalhador referido no nº 3 do artigo anterior se opere para qualquer outra posição remuneratória seguinte àquela em que se encontra» (n.º 2). 3. O problema traduz-se, sim, em determinar se o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar poderia revogar o ato da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, ato este que foi praticado no âmbito da competência que lhe é atribuída pela norma acima invocada. O acórdão recorrido respondeu negativamente. 4. Apreciando. O artigo 141.º/1 do Código do Procedimento Administrativo de 1991 estabelecia que «[s]alvo disposição especial, são competentes para a revogação dos actos administrativos, além dos seus autores, os respectivos superiores hierárquicos, desde que não se trate de acto da competência exclusiva do subalterno». 5. Como anteriormente se disse, o acórdão recorrido recusou a possibilidade de o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar revogar o ato da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional. E assim o entendeu por considerar ser exclusiva a competência da referida Diretora-Geral. Mas nada disse quanto às razões pelas quais essa competência assim deveria ser qualificada. Parece pressupor que a mera atribuição legal da competência a um determinado órgão confere-lhe, de per si, natureza exclusiva. O que não poderá ser. 6. Como ensina Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, Almedina, 2001, vol. II, p. 612), na ótica da inserção da competência nas relações inter-orgânicas, «a competência pode ser “dependente” ou “independente”, conforme o órgão seu titular esteja ou não integrado numa hierarquia e, por consequência, se ache ou não sujeito ao poder de direção de outro órgão e ao correspondente dever de obediência». No caso dos autos, estamos, sem dúvida, perante uma competência dependente da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, que se acha submetida ao poder de direção do Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar e ao correspondente dever de obediência. 7. Continuando a ouvir Freitas do Amaral (loc. cit.), releva que «[d]entro da competência dependente há a considerar os casos de competência comum e de competência própria: diz-se que há “competência comum” quando tanto o superior como o subalterno podem tomar decisões sobre o mesmo assunto, valendo como vontade da Administração aquela que primeiro for manifestada (ficando assim prevenida a jurisdição); e há “competência própria”, pelo contrário, quando o poder de praticar um certo acto administrativo é atribuído directamente por lei ao órgão subalterno». É exatamente esta a natureza da competência da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional para determinar o posicionamento remuneratório. Portanto, e de modo pacífico para as partes, poderemos afirmar ser própria a competência que a lei atribuiu à Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional. 8. O problema surge agora. Retomemos, então, a explicação de Freitas do Amaral, que nos diz o seguinte: «Por seu turno, dentro da competência própria, há ainda a considerar três sub-hipóteses: - competência separada: o subalterno é por lei competente para praticar actos administrativos, que podem ser executórios mas não são definitivos, pois deles cabe recurso hierárquico necessário (é a regra geral, no nosso direito, quanto aos actos praticados por subalternos); - competência reservada: o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, mas deles, além do recurso contencioso normal, cabe recurso hierárquico facultativo; — competência exclusiva: o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, dos quais não cabe qualquer recurso hierárquico, mas, porque não é órgão independente, o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogação do acto praticado». 9. Ainda que construído num ambiente normativo não coincidente com o atual, é de acolher este entendimento, do qual sobressai a conclusão de que é própria, mas não exclusiva, a competência que a lei atribuiu à Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional em matéria de posicionamento remuneratório. No sentido em que agora se conclui poderá ver-se, nomeadamente, o acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 045297, no qual se evidenciou, citando o acórdão de 13.4.2000 do mesmo tribunal, processo n.º 045398, que «a competência exclusiva do subalterno é excepcional». Tem razão, pois, o Recorrente quando alega que «[n]o nosso ordenamento jurídico, em regra as competências dos diretores gerais são próprias, mas não exclusivas, pelo que para concluirmos que a competência, prevista no artigo 48.º da Lei n.º 12-A/2012, de 27.02, do dirigente máximo do serviço fosse exclusiva, a mesma teria de resultar expressamente da norma de competência ou decorrer de outra norma que a estabelecesse indiretamente, o que não acontece». 10. Portanto, importa recordar a solução constante do artigo 142.º/1 do Código do Procedimento Administrativo de 1991: «Salvo disposição especial, são competentes para a revogação dos actos administrativos, além dos seus autores, os respectivos superiores hierárquicos, desde que não se trate de acto da competência exclusiva do subalterno». 11. Estando cumprida – como já se viu que está - a condição prevista na parte final da norma transcrita, e também porque não existe disposição especial em contrário, ter-se-á de concluir que o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar, enquanto superior hierárquico da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, tinha competência para revogar o ato de 6.11.2008 através do qual a mesma havia determinado o reposicionamento remuneratório da Recorrida da posição 510 para a posição 650. Da falta de fundamentação 12. Neste âmbito foi a seguinte a apreciação efetuada no acórdão recorrido: «Como se teve oportunidade de mencionar supra, a propósito da competência para a revogação (cfr. ponto ii. da fundamentação de direito), estando em causa uma competência própria do dirigente máximo do serviço, nos termos previstos no art. 48º da Lei nº 12-A/2008, a competência revogatória do superior hierárquico não poderia ter sido exercida por não se estar no âmbito de recurso hierárquico. De qualquer modo, ainda que se estivesse no âmbito de um recurso hierárquico e o SEDNAM tivesse competência para a revogação, nunca disporia de poderes para modificar ou substituir o ato, devendo, após a revogação, devolver os poderes dispositivos a quem deles dispõe em exclusividade, o inferior hierárquico. Deste modo, e atentos os contornos do caso concreto, em que sobressai a competência exclusiva do dirigente máximo do serviço para proceder à reposição remuneratória dos funcionários, nunca o superior hierárquico teria de fundamentar, do ponto de vista dos factos, a não modificação ou substituição do ato. No entanto, sempre a teria de fundamentar do ponto de vista do direito, por apelo às normas que reservam para o inferior hierárquico os poderes dispositivos sobre a situação jurídica em apreço. Razão pela qual, não obstante a relativa irrelevância, no caso, da alegada falta de fundamentação, atentas as conclusões já alcançadas pelo Tribunal no que tange à (in)competência para a prática do ato, sempre se impõe concluir que é procedente o alegado vício de forma por falta de fundamentação». 13. Como se vê, a apreciação do acórdão recorrido parte de um pressuposto que já foi afastado – o da existência de competência exclusiva da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional -, fazendo incidir, nessa linha, o dever de fundamentação na questão da competência. Aquele pressuposto, como se disse, não existe, pelo que, e sem necessidade de mais considerações, importa concluir pela existência de erro de julgamento, nesta parte. Do princípio da proporcionalidade 14. A Autora, agora Recorrida, invocou a violação, pelo ato impugnado, do princípio da proporcionalidade, por considerar que não se deveria ter procedido à mera revogação do despacho de reposicionamento, mas à sua substituição por outro com um conteúdo que alterasse o seu posicionamento remuneratório na categoria para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontrava. 15. O acórdão recorrido deu-lhe razão, tendo aduzido, para o efeito, os seguintes fundamentos: «Tal como a Autora invoca a violação do princípio da proporcionalidade em estreita conexão com o alegado vício de falta de fundamentação, quando diz, no art. 32º da sua petição inicial, que “esta concreta ilegalidade formal constitui apenas a exteriorização de outra invalidade substantiva”, também a apreciação que ora se faz do invocado vício não pode ser totalmente desgarrada da posição que se adotou relativamente àquela questão, muito embora a solução adotada para uma não condicione, necessariamente a solução a adotar para a outra. Na verdade, atentas as circunstâncias do caso, o Secretário de Estado da Defesa e dos Assuntos do Mar não poderia, nunca, nem em sede de recurso hierárquico, assumir uma postura decisória dispositiva, designadamente, colocando a Autora na posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontrava, porquanto, a atento o princípio da legalidade subjacente a toda a atuação da Administração, a lei não lhe dá competência para dispor de tal modo. No entanto, como também já se referiu supra, em sede da análise da preterição do direito de audiência prévia, os particulares não podem ver a sua esfera jurídica afetada negativamente mercê da inércia, lentidão, ou até ilegalidade, do funcionamento da Administração. Assim, atenta a data em que foi prolatado e publicado o despacho constitutivo de direitos para a Autora [identificado em B) da fundamentação de facto], cuja revogação vem aqui sindicada, e o início do procedimento tendente à sua revogação/substituição, caso a Administração, considerada em abstrato, tivesse sido suficientemente diligente, teria atuado em tempo de proceder à substituição do ato alegadamente ilegal por outro que, dentro dos parâmetros da lei, acautelasse os legítimos interesses da Autora. Na verdade, poderia o membro do governo respetivo ter sido mais eficaz no exercício dos seus poderes de direção, garantindo, assim, que o dirigente máximo do serviço adotasse as medidas constantes do despacho de 22.05.2009 [identificado em D) da fundamentação de facto], reposicionando a Autora na posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontrava, ao invés de deixar que a situação se arrastasse até ao limiar do prazo para proceder à revogação do ato, levando, depois, a que se preterissem formalidades essenciais, se cometessem ilegalidades relacionadas com a competência para a prática dos atos e, ainda, que se procedesse à tomada de decisões desajustadas em termos de necessidade e proporcionalidade stricto sensu. Quer isto dizer que, atentas as circunstâncias decorrentes da inércia do titular da competência dispositiva, que podia, para além de revogar o ato anterior praticar outro dispondo no sentido proposto pela Secretaria Geral do MDN, o SEDNAM, numa tentativa apressada de agir em defesa da legalidade, procedeu à revogação, pura e simples, do ato praticado pela Diretora Geral de Infraestruturas que procedeu à alteração do posicionamento remuneratório da Autora da posição 510 para a posição 650, ou seja, da 1ª para a 4ª posição remuneratória. Ora, tal revogação, nos moldes em que operou, para além dos vícios que já lhe vêm reconhecidos, peca por ser desproporcionada, em sentido estrito. Quer isto dizer que, tendo a Administração deixado a situação arrastar-se como se arrastou, praticou um ato que provoca uma lesão nos interesses da Autora desproporcionada e injusta em relação ao benefício alcançado para o interesse público – in casu, o interesse público de reposição da legalidade não impunha, de acordo com o entendimento da própria Administração, veiculado nas informações e despachos constantes do probatório, que a Autora fosse mantida na 1ª posição remuneratória, sendo possível o seu reposicionamento na posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontrava, ou seja, na 2ª posição. Ao atuar de forma a retirar-lhe qualquer possibilidade de reposicionamento o despacho impugnando violou o princípio da proporcionalidade na vertente da proporcionalidade estrita. Já no que tange à alegada violação da vertente da necessidade, não se pode dizer que o ato de revogação do anterior ato constitutivo de direitos não fosse necessário para satisfazer o interesse público visado (de reposição da legalidade relativamente aos diversos reposicionamentos efetuados), apenas não tinha de o ser na extensão em que o foi, aspeto que deveria ter sido reparado com um ato substitutivo, ou modificativo». 16. Não se acompanha o assim decidido. O que vem impugnado nos presentes autos é o ato, de 12.11.2009, através do qual o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar revogou o despacho de 6.11.2008 da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, que havia determinado o reposicionamento remuneratório da Recorrida da posição 510 (1.ª posição) para a posição 650 (4.ª posição). 17. Portanto, foi o ato do Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar que o acórdão recorrido teve como objeto da sua apreciação, mais concretamente, foi relativamente a ele que aferiu se existiu, ou não, violação do princípio da proporcionalidade. 18. Ora, o acórdão recorrido afirmou que o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar não poderia «assumir uma postura decisória dispositiva, designadamente, colocando a Autora na posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontrava», porquanto essa competência pertencia à Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional. Por isso, e sempre segundo o acórdão recorrido, deveria ter sido mais lesto no sentido de garantir que a Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional reposicionasse a Autora, aqui Recorrida, na posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontrava. 19. Mas mais: ainda se disse que «atentas as circunstâncias decorrentes da inércia do titular da competência dispositiva, que podia, para além de revogar o ato anterior, praticar outro dispondo no sentido proposto pela Secretaria Geral do MDN». Mas quem o praticava? O Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar não seria, como o próprio acórdão recorrido o disse, por falta de competência dispositiva originária. Seria então a Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, entidade legalmente competente para o efeito? Certamente que sim, de acordo com o próprio entendimento do acórdão recorrido. Mas nesse caso a falta do ato da Diretora-Geral determina a violação do princípio da proporcionalidade por parte do ato do Secretário de Estado? Não pode ser. 20. Como o próprio acórdão recorrido decidiu – e nesta parte já com força de caso julgado -, «a Autora poderia ver a sua posição remuneratória alterada para a posição imediatamente seguinte, conforme disposto no nº 1 do art. 48º, mas não reunia os requisitos necessários para mudar para qualquer outra posição remuneratória seguinte àquela em que se encontra, como sucedeu in casu, em que foi determinada a alteração da 1ª para a 4ª posição». Ou seja, o tribunal a quo entendeu – e com isso a Recorrida conformou-se – que o despacho de 6.11.2008 da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, que determinou o seu reposicionamento remuneratório da posição 510 (1.ª posição) para a posição 650 (4.ª posição), era ilegal. O despacho impugnado, revogando-o, eliminou essa ilegalidade, não se vendo de que modo, por essa via, poderia ter sido violado o princípio da proporcionalidade. 21. De resto, nem se acompanha o acórdão recorrido ao afirmar que o ato revogatório impugnado retirou à Recorrida «qualquer possibilidade de reposicionamento», mais concretamente na 2.ª posição. Porquê? Revogou-se, por ilegalidade, o posicionamento na 4.ª posição, mas de modo algum se afastou a possibilidade de reposicionamento na 2.ª posição, por ato da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, entidade com competência dispositiva primária nessa matéria. O que, aliás, veio a acontecer, como se deu conta no requerimento apresentado pelo Recorrente em 19.11.2019, cuja factualidade foi reconhecida pela Recorrida no seu requerimento de 2.12.2019. Da preterição da audiência dos interessados 22. É indiscutível, nos autos, que o ato revogatório de 12.11.2009 do Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar foi praticado sem que, previamente, tivesse sido cumprida a audiência dos interessados. 23. Para o Recorrente essa omissão não poderá ser causa de invalidade do ato pois existe uma «situação objetiva e determinativa da inexistência da audiência de interessados – in casu a urgência –, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 103.º do CPA, [que se prende] com a passividade da entidade com competência para revogar o ato e de encontrar soluções legais, tal como havia sido superiormente determinado, bem como ao facto de se estar no limite do prazo de caducidade». Ou seja, «tratava-se de uma situação urgente cujas razões de não atuação não eram imputáveis ao autor do ato impugnado, in casu ao SEDNAM, mas sim a quem detinha competência legal, para o efeito à data da prolação do ato revogado, e que nada fez para repor a legalidade da situação». 24. Julga-se que a razão está no acórdão recorrido. Ali se pode ler, com especial interesse, o seguinte: «Ora, como viemos de dizer supra, por aderência à doutrina mais relevante, a consideração de um processo como urgente para efeitos do art. 103º, nº 1, al. a) do CPA impõe que tal urgência seja objetiva, ou seja, a urgência terá de resultar da própria decisão e deverá estar ligada a imperativos indeclináveis inerentes à ordem pública bem como a outras situações merecedoras de tal enquadramento. Ou, por outras palavras, ocorre urgência na prolação da decisão quando, com toda a verosimilhança e segundo as regras do bom senso e da experiência comum, se puder antecipar que, se aquela não for tomada, a situação irá, muito previsivelmente, evoluir numa certa direção e que a mesma irá causar prejuízos ao interesse público impossíveis de reparar ou de muito difícil reparação, mas sempre por referência à situação objetiva, real, e não por razões de urgência procedimental. Assim, e olhando à matéria de facto provada, bem como à posição assumida pelas partes nos autos, salta à vista que a decisão objeto de impugnação foi proferida com preterição do direito de audiência prévia da Autora, não por razões inerentes à situação real e objetiva na qual que centra a relação jus-administrativa, mas antes por razões de celeridade processual, atenta a proximidade do prazo de caducidade de um ano para a revogação do ato, sendo certo que, pelo menos desde 16.04.2009 que se realizaram atos instrutórios nesse sentido. Na verdade, a demora no procedimento tendente à revogação do despacho de 06.11.2008 da Diretora Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, que criou na esfera jurídica da Autora direitos inerentes à alteração para posição remuneratória superior àquela em que se encontrava, e a necessidade da Administração de proferir o ato antes de decorrido o prazo legal para o efeito, não pode ser alcançada com o sacrifício dos direitos dos administrados, maxime no que ao seu direito de participação na decisão nos termos do disposto no art. 100º do CPA. Além disso, e a acrescer às razões formais invalidantes do ato ora impugnado, não foi fundamentada, no procedimento respetivo, a decisão de não se proceder à audiência prévia dos interessados, tendo tal justificação sido avançada, apenas e só, no âmbito dos presentes autos, em sede de contestação, o que equivale, na prática, à sua inexistência». 25. Ora, poderemos aceitar uma urgência não declarada, mas objetivamente verificada. Poderemos igualmente aceitar a existência, no caso, de uma urgência objetiva assente nas razões avançadas pelo Recorrente. O que não poderemos aceitar é que essa urgência seja criada pela falta de celeridade prévia por parte da entidade administrativa. Caso contrário, seria a entidade administrativa a ter o domínio da situação, criando ela própria as condições que permitiriam subverter o próprio regime legal da audiência dos interessados, regime esse, aliás, com fundação constitucional. E desse modo não se poderão aceitar os fundamentos através dos quais o Recorrente se opõe ao decidido pelo tribunal a quo. De resto, e para o efeito, nem é cindível a ação/omissão do Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar da ação/omissão da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional. O que está em causa é a conduta, ativa e omissiva, da administração. 26. Não obstante, não se poderá manter a solução adotada pelo tribunal a quo. Isto porque, e como anteriormente se viu, não se confirmam os demais vícios identificados no acórdão recorrido. Ou seja, não obstante tenha preterido a formalidade da audiência dos interessados, o Recorrente decidiu, substancialmente, nos termos que legalmente se impunham. Por essa razão terá de recusar-se, no caso concreto, a consequência invalidante da referida preterição formal. Trata-se, portanto, da aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo, há muito reconhecido doutrinal e jurisprudencialmente e hoje com assento no artigo 163.º/5 do Código do Procedimento Administrativo de 2015. V Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogam o acórdão recorrido e julgam a ação improcedente. Custas a cargo da Recorrida, em ambas as instâncias (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil). Lisboa, 18 de junho de 2025. Luís Borges Freitas (relator) Maria Helena Filipe Rui Fernando Belfo Pereira

Sumário

As competências que os diretores-gerais exercem ao abrigo do artigo 48.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, são próprias mas não exclusivas.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

M. ...... intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, ação administrativa especial contra o MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL, impugnando o despacho de 12.11.2009 do Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar, através do qual revogou o despacho de 6.11.2008, da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, que determinou o seu reposicionamento remuneratório da posição 510 para a posição 650.

Por acórdão de 22.3.2013 o tribunal a quo julgou «a ação procedente e, em consequência, anul[ou] o Despacho nº 48/SEDNAM/2009, de 12.11.2009, do Secretário de Estado da Defesa e dos Assuntos do Mar, que revogou o despacho de 06.11.2008 da Diretora Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, na parte que à Autora respeita».

Inconformado, o Ministério da Defesa Nacional interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

A. O ora Recorrente acompanha, parcialmente, o Acórdão do Tribunal a quo, na parte em que este Tribunal considera improcedente a extemporaneidade do ato revogatório, bem como não verificada a violação do ato revogatório em relação ao disposto no n.º 2 do artigo 48.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27.02, por entender que a A. não reunia os pressupostos substantivos para o reposicionamento realizado.

B. No que tange ao demais decidido por aquele douto Tribunal, padece o Acórdão de erro de julgamento por errada qualificação jurídica e por violação de lei, designadamente do disposto no artigo 103.º do CPA, e nos artigos 46.º e 48.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008, de 27.02, no artigo 3.º do CPA e no artigo 266.º, n.º 2, da CRP;

C. Com efeito, o Acórdão procedeu a uma errada qualificação jurídica dos factos quando deu provimento ao vício de incompetência do despacho impugnado por entender que o despacho revogado, ou seja, o despacho proferido pela então DGIE do MDN foi praticado no âmbito de competência exclusiva e, por essa razão, não poderia o SEDNAM proceder à revogação do aludido ato.

D. No nosso ordenamento jurídico, em regra as competências dos diretores gerais são próprias, mas não exclusivas, pelo que para concluirmos que a competência, prevista no artigo 48.º da Lei n.º 12-A/2012, de 27.02, do dirigente máximo do serviço fosse exclusiva, a mesma teria de resultar expressamente da norma de competência ou decorrer de outra norma que a estabelecesse indiretamente, o que não acontece.

E. Logo, e uma vez que a competência referida na aludida norma não é exclusiva, poderia, como fez o SEDNAM proceder à revogação do despacho da então DGIE que alterou o posicionamento remuneratório da Autora, ao abrigo das competências que lhe foram delegadas pelo Ministro da Defesa Nacional (cfr. alínea d) do artigo 4.º do Despacho n.º 18326/2006, de 3.08.2006, publicado no DR, n.º 173, II série, de 7.09.2006, em vigor à data da prática do ato impugnado).

F. O acórdão padece de erro de julgamento por violação do artigo 103.º do CPA, quando considera que o ato impugnado preteriu a formalidade de audiência dos interessados, por não se verificar a urgência da decisão posta em crise.

G. Face à passividade da entidade com competência para revogar o ato e encontrar soluções legais, tal como havia sido superiormente determinado, e atendendo ao facto de se estar no limite do prazo de caducidade, foi dispensada a audiência dos interessados ao abrigo do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 103.º do CPA, pois tratava-se de uma situação urgente cujas razões de não atuação não eram imputáveis ao autor do ato impugnado, mas sim a quem tinha competência legal para o efeito à data da prática dos factos.

H. Padece ainda o Acórdão de erro de julgamento na apreciação e aplicação do direito quando conclui pela procedência do vício de forma por falta de fundamentação, por entender que, por um lado, foi ignorada a solução apontada no despacho de 1.6.2009, no sentido de serem encontradas soluções válidas para sanar as irregularidades observadas e, por outro, a incompetência do SEDNAM para a prática do ato revogatório.

I. No que tange à alegada incompetência do SEDNAM, reitera-se o que acima se disse para ilustrar a nossa oposição a este entendimento.

J. No que ao demais respeita, é devido à desconformidade do despacho n.º 29365/2008, de 6.11.2008, da DGIE, que o despacho revogatório assenta a sua fundamentação.

K. Resulta do regime previsto na Lei n.º 12-A/2008, de 27.02, conjugado com a Lei n.º 66-B/2007, de 28.12, e com o artigo 119.º da Lei n.º 67-A/2007 (LOE), de 31.12, que a alteração de posicionamento remuneratório não obrigatório está condicionada à decisão prevista no n.º 1 do artigo 46.º da Lei n.º 12-A/2008;

L. É através desta decisão que o dirigente máximo decide os montantes máximos das verbas orçamentais afetas a despesas com pessoal que destinará ao recrutamento de novos trabalhadores ou a alterações de posicionamento remuneratório na categoria, sem prejuízo das verbas destinadas a alterações de posicionamento remuneratório obrigatório, podendo optar pela afetação integral das verbas orçamentais a apenas um dos tipos (cfr. n.º s 1, 3 e 4 do artigo 7.º da Lei n.º 12-A/2008);

M. A alteração excecional de posicionamento remuneratório e a atribuição de prémios de desempenho dependem da avaliação de desempenho de mérito, pelo que constituem medidas destinadas a reconhecer e recompensar a excelência do desempenho dos trabalhadores e dirigentes da Administração Pública;

N. A necessidade de fundamentação das alterações de posicionamento remuneratório excecional, para além de permitir sindicar o respeito pelos princípios da boa fé e da igualdade que devem pautar as decisões da Administração Pública, deve, igualmente, permitir identificar a contribuição excecional daqueles trabalhadores para o desempenho da organização ou da unidade orgânica onde estejam inseridos;

O. Ora, o despacho n.º 29365/2008, da então DGIE, que determinou as alterações de posicionamento remuneratório não obrigatório excecionais a doze trabalhadores que exercem funções naquele Serviço, incluindo a A., desvaloriza por completo o enquadramento da excecionalidade destas situações, bem como extravasa claramente o âmbito da decisão de natureza gestionária.

P. A alteração do posicionamento remuneratório da Recorrida não se enquadra nem no regime geral do n.º 1 do artigo 47.º, nem no regime excecional do n.º 2 do artigo 48.º do mesmo diploma legal, pois a sua situação, uma vez que a trabalhadora pertencia à DGIE, apenas podia sofrer alteração no seu posicionamento remuneratório atendendo à obtenção na última avaliação de desempenho a menção máxima, o que seria, para a posição imediatamente seguinte.

Q. Até porque, para o ano de 2008, o despacho n.º 2/2008, de 19.03.2008 da mesma Diretora-Geral apenas previa a autorização de alterações do posicionamento remuneratório ao abrigo do n.º 1 do artigo 47.º da Lei n.º 12-A/2008, nunca se referindo às situações previstas nos nºs 1 e 2 do artigo 48.º do mesmo diploma legal.

R. O despacho da DGIE, que teve por fundamento o aludido despacho n.º 2/2008, não poderia manter-se na ordem jurídica, no que à Recorrida dizia respeito, ainda que sob a forma de despacho alterado ou mesmo substituído, pelo que o ato revogatório não violou o princípio da proporcionalidade.

S. Assim, e ao contrário do decidido pelo Acórdão ora impugnado, o despacho exarado a 12.11.2009, pelo SEDNAM, ao revogar o ato proferido pela então DGIE foi proferido no estrito cumprimento da legalidade, tendo feito uma análise correta da factualidade controvertida e dos normativos legais aplicáveis ao caso concreto.

A Recorrida apresentou contra-alegações, nas quais formulou as seguintes conclusões, que igualmente se transcrevem:

A. Conforme se alcança do disposto nos artigos 46º a 48º da Lei nº I2-A/2012 a competência para operar o reposicionamento remuneratório, em linha com o disposto no 7º nº 1. alínea d), da Lei nº 2/2004, de 15 de janeiro, pertence ao dirigente máximo do serviço;

B. Tal não significa que o respetivo superior hierárquico possa revogar os atos do subalterno, desde que o faça no contexto de um recurso hierárquico, nos termos do disposto conjugadamente nos artigos 142º nº 1 e 174º nº 1 do Código do Procedimento Administrativo;

C. Padecendo, pois, o ato impugnado do vício de incompetência, o douto Acórdão recorrido não enferma, a este título, de qualquer erro de julgamento;

D. Seja como for, o ato revogatório impugnado, afetando direitos constituídos, devia ter sido precedido de audiência previa dos interessados, como era o caso da Recorrida;

E. Na verdade, não se estando perante um caso de inexistência de tal formalidade, nem tendo sido invocado qualquer motivo para a respetiva dispensa, não podia ser postergado o inerente direito;

F. E não colhe, sequer por aparência, a invocação, a posteriori, de uma pretensa urgência da decisão, decorrente de uma situação de “inércia na reposição da legalidade” ou do alegado atraso em que o próprio Recorrente se colocou;

G. A violação, assim consumada, do n.° 1 do artigo 100º do Código do Procedimento Administrativo toma anulável o ato impugnado, como também acertadamente se concluiu no douto Acórdão sob censura;

H. Por outro lado, mostram-se infringidos pelo ato anulado os artigos 124.º, nº 1, alínea a), e 125.º nº 2 do mesmo diploma legal, porquanto não foram patenteadas, como cumpria fazer, as razões de direito da decisão administrativa, por referência ao quadro legislativo aplicado;

I. Ao evidenciar essa omissão que o Recorrente não afasta, o douto Acórdão recorrido não incorreu em qualquer erro de julgamento, contrariamente àquilo que o Recorrente propugna;

J. Mostrando-se viável, segundo a própria Administração, a "redução” do ato que determinou o reposicionamento remuneratório da Recorrida à posição imediatamente superior à que detinha (a saber, a posição 560), a revogação, pura e simples, do despacho de 6 de novembro de 2008 impôs-lhe, sem credencial idónea, um sacrifício excessivo, na medida em que a privou de tal melhoria;

K. Por tal motivo, resulta igualmente infringido o princípio da proporcionalidade, inscrito nos artigos 266.º nº 2 da Constituição da República Portuguesa, e 5.°. nº 2, do Código do Procedimento Administrativo;

L. Pelo que, também a este título, o douto julgado permanece ao abrigo de qualquer censura.

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer.

Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, não podendo este tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam do conhecimento oficioso (cf. artigos 144.º/2 e 146.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 608.º/2, 635.º/4 e 5 e 639.º/1 e 2 do Código de Processo Civil), as questões que se encontram submetidas à apreciação deste tribunal consistem em determinar se o acórdão recorrido errou no julgamento:

a) Do vício de incompetência;

b) Do vício de falta de fundamentação;

c) Do vício de violação do princípio da proporcionalidade;

d) Do vício de preterição da audiência dos interessados.

III

A matéria de facto constante da decisão recorrida – e que não foi impugnada - é a seguinte:

A) Em 05.09.2008 o Conselho Coordenador de Avaliação da Direção Geral de Infraestruturas do MDN reuniu, deliberando, inter alia, o seguinte:

«A Presidente do CCA iniciou a reunião apresentando os seguintes pontos de Agenda: 1. Alteração de posicionamento remuneratório ao abrigo dos Artigos 47º e 48º da Lei 12-A/2008; 2. Análise de um requerimento referente aos processos de avaliação de 2006 e de 2007;

3. Outros assuntos.

Relativamente ao ponto um da Agenda, alteração do posicionamento remuneratório, ao abrigo dos Artigos 47º e 48º da Lei 12-A/2008, e atendendo ao facto de se encontrarem disponíveis verbas, que permitem fazer face a encargos orçamentais decorrentes de alterações de posicionamento remuneratório por opção gestionária, porquanto e designadamente, não houve lugar a recrutamento de novos funcionários, e também considerando os objetivos subjacentes à consideração legal da diferenciação dos desempenhos, foi deliberado emitir parecer favorável à alteração de posicionamento remuneratório aos trabalhadores a seguir identificados, de acordo com os fundamentos e nos termos seguintes:

“(texto integral no original; imagem)”

Os funcionários identificados integram o universo previsto no Despacho DG2/2008, e embora apresentando graus diferenciados de desempenho, suportados nos factos e circunstâncias devidamente explicitados em sede de fichas de avaliação, o CCA reconhece o seu especial contributo para o desenvolvimento da actividade da DG, evidenciado pela demonstração continuada de elevados graus de profissionalismo, de excecionais qualidades de responsabilidade e de empenho, determinantes para a manutenção do excelente ambiente de trabalho. (…)».

B) Por despacho de 06.11.2008 da Diretora Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, publicado no Diário da República, 2ª série – Nº 222, de 14.11.2008, foi determinada a alteração do posicionamento remuneratório da Autora da posição 510 para a posição 650, com a seguinte fundamentação:

«Por meu despacho de 4 de novembro de 2008, e obtido o parecer favorável do Conselho Coordenador da Avaliação em reunião de 25/09/2008, ao abrigo do disposto nos artigos 47º e 48º da LVCR, no enquadramento do Despacho 2/2008 e atento os fundamentos constantes da informação nº 66427 de 04/11/2008 da DGIE, (…).

As alterações de posicionamento remuneratório dos funcionários fundamentam-se nos graus diferenciados de desempenho, suportados nos factos e circunstâncias devidamente explicitados em sede de fichas de avaliação e no reconhecimento do seu especial contributo para o desenvolvimento da atividade da Direção Geral, evidenciado pela demonstração continuada de elevados graus de profissionalismo, de excecionais qualidades de responsabilidade e de empenho, determinantes para a manutenção do excelente ambiente de trabalho.».

C) Em 16.04.2009 o Auditor Jurídico do Ministério da Defesa Nacional elaborou o Parecer nº 3/2009 sobre a “Aplicação do regime Transitório – Alterações de Posicionamento Remuneratório Não Obrigatórias de Natureza Excecional”, solicitado pelo então Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar (SEDNAM).

D) Em 22.05.2009, o SEDNAM, por referência ao Parecer identificado na alínea que antecede proferiu despacho do qual se retira, no que ao caso releva, o seguinte:

«(…) 3) Considero, em relação à conformidade dos despachos emitidos pela (…) Direção Geral de Infraestruturas (DGIE) (…) sobre esta matéria, subsistir, no concreto, necessidade de avaliar os respetivos elementos enformadores por não serem visíveis alguns dos requisitos aptos à respetiva materialização.

4) Neste sentido, e com base no enquadramento dado no Parecer do Senhor Auditor Jurídico, deve a Secretaria Geral deste Ministério, se necessário em articulação com o Ministério das Finanças e da Administração Pública, avaliar todas as situações objeto dos despachos em questão, e informar sobre aquelas que, eventualmente, não se enquadrem nos requisitos legalmente exigíveis e aplicáveis, propondo soluções em conformidade.

5) Dê-se conhecimento ao Gabinete de S. Exa. O Ministro da defesa Nacional, à DGPRM, à DGIE e à DGAED.».

E) Em 22.05.2009, pela Secretaria Geral do Ministério da Defesa Nacional, foi elaborada a Informação com a referência “Documento nº 12280 – Processo nº 50.300”, da qual se extrai, em síntese, o seguinte:

«I. Enquadramento

1. Por despacho de 8 de maio de 2009, Sua Excelência o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar (SEDNAM), determinou à SG no sentido de proceder à avaliação das situações adiante mencionadas, relativas à aplicação do regime transitório, em conformidade com o parecer do Ilustre Auditor Jurídico sobre esta matéria e sobre a qual o referido membro do Governo emitiu despacho concordante.

2. Em concreto, o referido despacho sanciona o entendimento ¯ no que se refere à questão da relevância das avaliações de desempenho ocorridas no período compreendido entre os anos de 2004 a 2007, para efeitos da aplicação do regime excecional‖ e evidencia ¯ que para efeitos da aplicação do regime excecional previsto no artigo 48º da Lei 12-A/2008, de 2 de fevereiro, apenas deve ser considerada a última avaliação de desempenho para efeitos de alteração do posicionamento remuneratório‖.

3. Neste enquadramento, e tendo por base a determinação de S. Exa o SEDNAM, assumem particular relevância na presente análise, a avaliação, em concreto, da conformidade legal dos seguintes elementos:

a) Despacho nº 29.365/2008, de 6 de novembro, da Diretora Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional;

(…)

II. Apreciação

4. A matéria em apreço entronca na apreciação do regime previsto na Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, conjugada com a Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, bem como, com o artigo 119º da Lei nº 67-B/2008 (LOE).

5. Para a análise dos despachos em questão, no que se refere à aplicação do regime transitório de alteração de posicionamento remuneratório em 2008, baseamo-nos nos seguintes elementos de especialidade:

a. Despacho concordante do S. Exa o SEDNAM com o parecer do Ilustre Auditor Jurídico do MDN, nos termos referidos em 2 da presente informação;

b. Parecer do Ilustre Auditor Jurídico junto do J\IDN.

c. Ofício nº 299/CG, de 20.01.2009.

Decisão Gestionária

6. De acordo com o entendimento supra, a alteração de posicionamento remuneratório não obrigatório está condicionada à decisão prevista no artigo 46º nº 1, da Lei 12-A/2008, através da qual o dirigente máximo decide os montantes máximos das verbas orçamentais afetas a despesas com pessoal que destinará ao recrutamento de novos trabalhadores, ou a alterações de posicionamento remuneratório na categoria, sem prejuízo das verbas destinadas a alterações de posicionamento remuneratório obrigatório, podendo optar pela afetação integral das verbas orçamentais a apenas um dos tipos, (v. artigo 7º, nº 1, 3 e 4 da Lei 12-A/2008).

7. Esta decisão, de acordo com as disposições referidas, deve ser fundamentada e tornada pública, até ao dia 15 de janeiro de cada ano, tendo por base a ponderação dos objetivos e atividades do Serviço e a motivação dos respetivos trabalhadores (v. artigo 7º, nº 2, a) da Lei 12-A/2008.

8. Excecionalmente em 2008, o artigo 118º, nº 3 da Lei n° 67-B 2008 (LOE 2009), estabeleceu um prazo de dois meses após o início da execução do orçamento: 17 de março de 2008, para a tomada de decisão prevista nos números anteriores.

9. (…)

Regime transitório

10. Em relação ao regime de alteração de posicionamento remuneratório obrigatório aplicável em relação aos anos de 2004 a 2007, de acordo com algumas disposições finais e transitórias da Lei 12-A/2008 (v. artºs 113º 1, 116º, 117º, nº 4 e 118º) conclui-se pela necessidade de alterar obrigatoriamente o posicionamento remuneratório dos trabalhadores que, entre 2004 a 2007, em resultado das avaliações de desempenho obtidas no mesmo escalão, acumulem 10 pontos, contados nos termos do art. 113º nº 1, conjugado com o art. 47º nº 6 da LVCR.

11. Conclui-se, ainda, pela possibilidade de alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores ¯ do órgão ou serviço onde quer que se encontrem em exercício de funções - que obtiveram, nas últimas avaliações do seu desempenho referidas às funções exercidas durante o posicionamento remuneratório em que se encontram, designadamente (v. art. 113º nº 1 conjugado com o art. 47º nº 1 da Lei 12-A/2008), duas menções máximas consecutivas de Excelente, ou três menções consecutivas de Muito Bom.

12. As alterações de posicionamento remuneratório, em ambas as situações, dão lugar a alterações de posicionamento na categoria para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontra.

Alteração Excecional

13. O regime excecional de alteração de posicionamento remuneratório está previsto no artigo 48º, nº 1 e n° 2 da Lei 12-A/2008, que prevê a alteração do posicionamento remuneratório não obrigatório, nos seguintes termos:

(nº 1) Para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontra, relativamente aos trabalhadores em cuja última avaliação de desempenho tenha obtido a menção máxima ou a imediatamente inferior, (…)

(nº 2) Para qualquer posição remuneratória seguinte àquela em que se encontra, tendo como limite a posição remuneratória máxima relativamente aos trabalhadores que preencham os requisitos do regime regra (artigo 47º, nº 1) e que constem da lista referida no nº 3 do artigo 47º e dentro dos limites da decisão do dirigente máximo do órgão ou serviço (artigo 46º nº 2 e 3).

14. Tendo por referência o parecer do ilustre Auditor Jurídico e, em concreto, o nº 2 do despacho de S. Ex.ª o SEDNAM onde, claramente, se destaca que, ¯...para efeitos de aplicação do regime excecional previsto no art. 48º da Lei nº 12-A/2008 (...), apenas deve ser considerada a última avaliação de desempenho... a Secretaria Geral só pode concluir, com base nesta determinação que, no ano de 2008, apenas se podem efetuar alterações de posicionamento remuneratório no âmbito do nº 1 do art. 48º.

15. (…)

III. Análise dos despachos emitidos

22. O Despacho 29 365/2008, da Direção Geral de Infraestruturas, de 06/11/2008 determinou alterações de posicionamento remuneratório não obrigatório excecionais a doze trabalhadores que exercem funções naquele Serviço, incluindo dois trabalhadores pertencentes a outros organismos.

23. Foi tomada a decisão gestionária prevista no artigo 7º conjugado com o artigo 46º, ambos da Lei 12-A/2008, através do Despacho 2/2008/DGIE, de 19 de março de 2008.

(…)

Trabalhadores não enquadrados em qualquer regime e passíveis de ser enquadrados no nº 1 do artigo 48º

39. As alterações de posicionamento remuneratório não obrigatório dos trabalhadores infra não se enquadram, nem no regime geral do artigo 47º nº 1 da Lei 12-A/2008, nem no regime excecional do artigo 48º nº 1 do mesmo diploma, por estarmos perante situações de trabalhadores pertencentes à DGIF, que não poderiam alterar o posicionamento remuneratório não obrigatório por aplicação das regras constantes do artigo 47º nº 1, mas que por terem obtido na última avaliação de desempenho a menção máxima ou a imediatamente inferior, poderiam, apenas, alterar o posicionamento remuneratório, para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontram:

a. O técnico superior principal M....... obteve na avaliação de desempenho de 2006 a menção de Excelente, e na avaliação de desempenho de 2007 a menção de Muito Bom, pelo que poderia alterar o posicionamento remuneratório na categoria para a posição remuneratória imediatamente seguinte à que se encontra, ou seja, da 1ª posição (510) para a 2ª posição (560). No entanto, foi determinada a alteração da posição remuneratória da trabalhadora da 1ª posição (510) para a 4ª posição (650).

40. O Despacho 29.365/2008 deve ser revogado no que respeita a estes trabalhadores, por não estar conforme com qualquer disposição da lei mencionada.

41. Caso se pretenda proceder à alteração excecional dos mesmos, nos termos do artigo 48º nº 1, o respetivo Diretor Geral deverá proferir um novo despacho, posicionando devidamente os trabalhadores na posição imediatamente seguinte à que se encontram.

42. Para o efeito, o despacho deve ser devidamente fundamentado nos termos previstos nos números 16 a 21 da presente informação.

(…)

V- Proposta

Em face do que antecede, propõe-se que as conclusões formuladas sejam submetidas à consideração de Sua Excelência o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar.».

F) Em 01.06.2009 o Secretário de Estado da Defesa e dos Assuntos do Mar emitiu o seguinte despacho:

«Assunto: SIADAP — Aplicação do regime transitório – alterações de posicionamento remuneratório não obrigatórias de natureza excecional

1) Na sequência do Parecer nº 3/2009, de 16 de abril de 2009, do Senhor Auditor Jurídico do MDN sobre o assunto em epígrafe, determinei à Secretaria Geral deste Ministério, por meu despacho de 8 de maio de 2009, no sentido de proceder à avaliação, em concreto, das situações em questão, com base no enquadramento e pressupostos contidos no referido parecer.

2) As situações em questão resultam, descritivamente, do Despacho nº 29365/2008, de 14 de novembro de 2008, da Direção Geral de Infraestruturas (DGIE), do Despacho nº 13, de 17 de março de 2008, da Direção Geral de Pessoal e Recrutamento Militar (DGPRM) e dos Despachos nºs 14 e 15, ambos de 15 de abril de 2008, da Direção Geral de Armamento e Equipamentos de Defesa (DGAED).

3) Em cumprimento do meu despacho de 8 de maio de 2009, a Secretaria Geral produziu uma informação minuciosa sobre esta matéria, objeto de despacho concordante do Senhor Secretário Geral, de 28 de maio de 2009, na qual são enumerados os vícios que, do ponto de vista jurídico, afetam a validade de parte significativa das situações objeto dos despachos em causa, e onde são apontadas algumas possíveis soluções para as situações que assim o permitam.

4) Apreciados os fundamentos de facto e de direito contidos na referida informação da SG/MDN, há agora que proceder em conformidade com as ações propostas, recorrendo ao instrumento de revogação legalmente previsto de modo a sanar os vícios emergentes dos despachos em causa.

5) Neste sentido, determino que os responsáveis máximos, respetivamente, da Direção Geral de Pessoal e Recrutamento Militar (DGPRM), da Direção Geral de Infraestruturas (DGIE) e da Direção Geral de Armamento e Equipamentos de Defesa (DGAED), procedam à revogação dos despachos emitidos e, nos casos em tal seja legalmente admissível, procurem soluções válidas para sanar as irregularidades observadas, de acordo com a informação produzida sobre esta matéria pela SG/MDN.

6) Comunique-se o teor deste meu despacho ao Gabinete de S. Exa o MDN, à Direção Geral de Pessoal e Recrutamento Militar (DGPRM), à Direção Geral de Infraestruturas (DGIE) e à Direção Geral de Armamento e Equipamentos de Defesa (DGAED), juntando os fundamentos correspondentes às situações de cada um destes órgãos e serviços centrais.».

G) Ato Impugnado: Em 12.11.2009 o Secretário de Estado da Defesa e dos Assuntos do Mar emitiu o Despacho nº 48/SEDNAM/2009, nos seguintes termos:

«Ao abrigo do nº 1 do artigo 142º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-lei nº 6/96, de 31 de janeiro, revogo o despacho nº 29365/2008, de 6 de novembro de 2008, da Diretora Geral de Infraestruturas, publicado no Diário da República, nº 222, II Série, de 14 de novembro de 2008, com base nos fundamentos de facto e de direito constantes da Informação da Secretaria Geral do Ministério da Defesa Nacional, de 22 de maio de 2009, a qual foi objeto de prolação de despacho concordante do meu antecessor em 1 de junho de 2009».

H) Por ofício datado de 17.11.2009 a Autora foi notificada do despacho que antecede.

I) Em 10.12.2009 a Autora apresentou reclamação graciosa.

J) Por ofício n.º 4828, de 05.03.2010, em mão, foi a Autora notificada de que “foi mantido o despacho de 12 de novembro de 2009” proferido pelo Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar.

K) Por Despacho nº 1238/2010, de 22.12.2009, publicado no Diário da República, 2ª série – nº 12, de 19 de janeiro de 2010, o Ministro da Defesa Nacional delegou no Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar as suas competências relativas ao pessoal dos serviços centrais do Ministério da Defesa Nacional, constantes do n.º 2 do artigo 4º do Decreto-Lei nº 154-A/2009, de 6 de julho, e ratificou os atos praticados pelo Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar que se incluam no âmbito desta delegação de competências e que tenham sido praticados em data anterior à da sua publicação, desde o dia 31 de outubro de 2009 – por consulta ao Diário da República.

L) A presente ação de impugnação foi remetida a este Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra em 07.04.2010 via SITAF.

Da competência

1. Através do despacho impugnado, datado de 12.11.2009, o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar revogou o despacho de 6.11.2008 da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, que havia determinado o reposicionamento remuneratório da Recorrida da posição 510 (1.ª posição) para a posição 650 (4.ª posição). De acordo com o acórdão recorrido o referido Secretário de Estado não o poderia ter feito, na medida em que carecia da respetiva competência.

2. Como esclareceu o acórdão recorrido, a competência para proceder ao posicionamento remuneratório em causa pertence ao Diretor-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional. Nisto não existe qualquer dúvida entre as partes e decorre do facto de o artigo 48.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de fevereiro, estabelecer que «(…) o dirigente máximo do órgão ou serviço (…) pode alterar, para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontra, o posicionamento remuneratório de trabalhador em cuja última avaliação do desempenho tenha obtido a menção máxima ou a imediatamente inferior» (n.º 1) e que «(…) o dirigente máximo do órgão ou serviço (…) pode determinar que a alteração do posicionamento na categoria de trabalhador referido no nº 3 do artigo anterior se opere para qualquer outra posição remuneratória seguinte àquela em que se encontra» (n.º 2).

3. O problema traduz-se, sim, em determinar se o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar poderia revogar o ato da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, ato este que foi praticado no âmbito da competência que lhe é atribuída pela norma acima invocada. O acórdão recorrido respondeu negativamente.

4. Apreciando.

O artigo 141.º/1 do Código do Procedimento Administrativo de 1991 estabelecia que «[s]alvo disposição especial, são competentes para a revogação dos actos administrativos, além dos seus autores, os respectivos superiores hierárquicos, desde que não se trate de acto da competência exclusiva do subalterno».

5. Como anteriormente se disse, o acórdão recorrido recusou a possibilidade de o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar revogar o ato da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional. E assim o entendeu por considerar ser exclusiva a competência da referida Diretora-Geral. Mas nada disse quanto às razões pelas quais essa competência assim deveria ser qualificada. Parece pressupor que a mera atribuição legal da competência a um determinado órgão confere-lhe, de per si, natureza exclusiva. O que não poderá ser.

6. Como ensina Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, Almedina, 2001, vol. II, p. 612), na ótica da inserção da competência nas relações inter-orgânicas, «a competência pode ser “dependente” ou “independente”, conforme o órgão seu titular esteja ou não integrado numa hierarquia e, por consequência, se ache ou não sujeito ao poder de direção de outro órgão e ao correspondente dever de obediência». No caso dos autos, estamos, sem dúvida, perante uma competência dependente da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, que se acha submetida ao poder de direção do Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar e ao correspondente dever de obediência.

7. Continuando a ouvir Freitas do Amaral (loc. cit.), releva que «[d]entro da competência dependente há a considerar os casos de competência comum e de competência própria: diz-se que há “competência comum” quando tanto o superior como o subalterno podem tomar decisões sobre o mesmo assunto, valendo como vontade da Administração aquela que primeiro for manifestada (ficando assim prevenida a jurisdição); e há “competência própria”, pelo contrário, quando o poder de praticar um certo acto administrativo é atribuído directamente por lei ao órgão subalterno». É exatamente esta a natureza da competência da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional para determinar o posicionamento remuneratório. Portanto, e de modo pacífico para as partes, poderemos afirmar ser própria a competência que a lei atribuiu à Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional.

8. O problema surge agora. Retomemos, então, a explicação de Freitas do Amaral, que nos diz o seguinte:

«Por seu turno, dentro da competência própria, há ainda a considerar três sub-hipóteses:

- competência separada: o subalterno é por lei competente para praticar actos administrativos, que podem ser executórios mas não são definitivos, pois deles cabe recurso hierárquico necessário (é a regra geral, no nosso direito, quanto aos actos praticados por subalternos);

- competência reservada: o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, mas deles, além do recurso contencioso normal, cabe recurso hierárquico facultativo;

- competência exclusiva: o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, dos quais não cabe qualquer recurso hierárquico, mas, porque não é órgão independente, o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogação do acto praticado».

9. Ainda que construído num ambiente normativo não coincidente com o atual, é de acolher este entendimento, do qual sobressai a conclusão de que é própria, mas não exclusiva, a competência que a lei atribuiu à Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional em matéria de posicionamento remuneratório. No sentido em que agora se conclui poderá ver-se, nomeadamente, o acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 045297, no qual se evidenciou, citando o acórdão de 13.4.2000 do mesmo tribunal, processo n.º 045398, que «a competência exclusiva do subalterno é excepcional». Tem razão, pois, o Recorrente quando alega que «[n]o nosso ordenamento jurídico, em regra as competências dos diretores gerais são próprias, mas não exclusivas, pelo que para concluirmos que a competência, prevista no artigo 48.º da Lei n.º 12-A/2012, de 27.02, do dirigente máximo do serviço fosse exclusiva, a mesma teria de resultar expressamente da norma de competência ou decorrer de outra norma que a estabelecesse indiretamente, o que não acontece».

10. Portanto, importa recordar a solução constante do artigo 142.º/1 do Código do Procedimento Administrativo de 1991: «Salvo disposição especial, são competentes para a revogação dos actos administrativos, além dos seus autores, os respectivos superiores hierárquicos, desde que não se trate de acto da competência exclusiva do subalterno».

11. Estando cumprida – como já se viu que está - a condição prevista na parte final da norma transcrita, e também porque não existe disposição especial em contrário, ter-se-á de concluir que o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar, enquanto superior hierárquico da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, tinha competência para revogar o ato de 6.11.2008 através do qual a mesma havia determinado o reposicionamento remuneratório da Recorrida da posição 510 para a posição 650.

Da falta de fundamentação

12. Neste âmbito foi a seguinte a apreciação efetuada no acórdão recorrido:

«Como se teve oportunidade de mencionar supra, a propósito da competência para a revogação (cfr. ponto ii. da fundamentação de direito), estando em causa uma competência própria do dirigente máximo do serviço, nos termos previstos no art. 48º da Lei nº 12-A/2008, a competência revogatória do superior hierárquico não poderia ter sido exercida por não se estar no âmbito de recurso hierárquico.

De qualquer modo, ainda que se estivesse no âmbito de um recurso hierárquico e o SEDNAM tivesse competência para a revogação, nunca disporia de poderes para modificar ou substituir o ato, devendo, após a revogação, devolver os poderes dispositivos a quem deles dispõe em exclusividade, o inferior hierárquico.

Deste modo, e atentos os contornos do caso concreto, em que sobressai a competência exclusiva do dirigente máximo do serviço para proceder à reposição remuneratória dos funcionários, nunca o superior hierárquico teria de fundamentar, do ponto de vista dos factos, a não modificação ou substituição do ato.

No entanto, sempre a teria de fundamentar do ponto de vista do direito, por apelo às normas que reservam para o inferior hierárquico os poderes dispositivos sobre a situação jurídica em apreço.

Razão pela qual, não obstante a relativa irrelevância, no caso, da alegada falta de fundamentação, atentas as conclusões já alcançadas pelo Tribunal no que tange à (in)competência para a prática do ato, sempre se impõe concluir que é procedente o alegado vício de forma por falta de fundamentação».

13. Como se vê, a apreciação do acórdão recorrido parte de um pressuposto que já foi afastado – o da existência de competência exclusiva da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional -, fazendo incidir, nessa linha, o dever de fundamentação na questão da competência. Aquele pressuposto, como se disse, não existe, pelo que, e sem necessidade de mais considerações, importa concluir pela existência de erro de julgamento, nesta parte.

Do princípio da proporcionalidade

14. A Autora, agora Recorrida, invocou a violação, pelo ato impugnado, do princípio da proporcionalidade, por considerar que não se deveria ter procedido à mera revogação do despacho de reposicionamento, mas à sua substituição por outro com um conteúdo que alterasse o seu posicionamento remuneratório na categoria para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontrava.

15. O acórdão recorrido deu-lhe razão, tendo aduzido, para o efeito, os seguintes fundamentos:

«Tal como a Autora invoca a violação do princípio da proporcionalidade em estreita conexão com o alegado vício de falta de fundamentação, quando diz, no art. 32º da sua petição inicial, que “esta concreta ilegalidade formal constitui apenas a exteriorização de outra invalidade substantiva”, também a apreciação que ora se faz do invocado vício não pode ser totalmente desgarrada da posição que se adotou relativamente àquela questão, muito embora a solução adotada para uma não condicione, necessariamente a solução a adotar para a outra.

Na verdade, atentas as circunstâncias do caso, o Secretário de Estado da Defesa e dos Assuntos do Mar não poderia, nunca, nem em sede de recurso hierárquico, assumir uma postura decisória dispositiva, designadamente, colocando a Autora na posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontrava, porquanto, a atento o princípio da legalidade subjacente a toda a atuação da Administração, a lei não lhe dá competência para dispor de tal modo.

No entanto, como também já se referiu supra, em sede da análise da preterição do direito de audiência prévia, os particulares não podem ver a sua esfera jurídica afetada negativamente mercê da inércia, lentidão, ou até ilegalidade, do funcionamento da Administração.

Assim, atenta a data em que foi prolatado e publicado o despacho constitutivo de direitos para a Autora [identificado em B) da fundamentação de facto], cuja revogação vem aqui sindicada, e o início do procedimento tendente à sua revogação/substituição, caso a Administração, considerada em abstrato, tivesse sido suficientemente diligente, teria atuado em tempo de proceder à substituição do ato alegadamente ilegal por outro que, dentro dos parâmetros da lei, acautelasse os legítimos interesses da Autora.

Na verdade, poderia o membro do governo respetivo ter sido mais eficaz no exercício dos seus poderes de direção, garantindo, assim, que o dirigente máximo do serviço adotasse as medidas constantes do despacho de 22.05.2009 [identificado em D) da fundamentação de facto], reposicionando a Autora na posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontrava, ao invés de deixar que a situação se arrastasse até ao limiar do prazo para proceder à revogação do ato, levando, depois, a que se preterissem formalidades essenciais, se cometessem ilegalidades relacionadas com a competência para a prática dos atos e, ainda, que se procedesse à tomada de decisões desajustadas em termos de necessidade e proporcionalidade stricto sensu.

Quer isto dizer que, atentas as circunstâncias decorrentes da inércia do titular da competência dispositiva, que podia, para além de revogar o ato anterior praticar outro dispondo no sentido proposto pela Secretaria Geral do MDN, o SEDNAM, numa tentativa apressada de agir em defesa da legalidade, procedeu à revogação, pura e simples, do ato praticado pela Diretora Geral de Infraestruturas que procedeu à alteração do posicionamento remuneratório da Autora da posição 510 para a posição 650, ou seja, da 1ª para a 4ª posição remuneratória.

Ora, tal revogação, nos moldes em que operou, para além dos vícios que já lhe vêm reconhecidos, peca por ser desproporcionada, em sentido estrito.

Quer isto dizer que, tendo a Administração deixado a situação arrastar-se como se arrastou, praticou um ato que provoca uma lesão nos interesses da Autora desproporcionada e injusta em relação ao benefício alcançado para o interesse público – in casu, o interesse público de reposição da legalidade não impunha, de acordo com o entendimento da própria Administração, veiculado nas informações e despachos constantes do probatório, que a Autora fosse mantida na 1ª posição remuneratória, sendo possível o seu reposicionamento na posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontrava, ou seja, na 2ª posição. Ao atuar de forma a retirar-lhe qualquer possibilidade de reposicionamento o despacho impugnando violou o princípio da proporcionalidade na vertente da proporcionalidade estrita.

Já no que tange à alegada violação da vertente da necessidade, não se pode dizer que o ato de revogação do anterior ato constitutivo de direitos não fosse necessário para satisfazer o interesse público visado (de reposição da legalidade relativamente aos diversos reposicionamentos efetuados), apenas não tinha de o ser na extensão em que o foi, aspeto que deveria ter sido reparado com um ato substitutivo, ou modificativo».

16. Não se acompanha o assim decidido. O que vem impugnado nos presentes autos é o ato, de 12.11.2009, através do qual o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar revogou o despacho de 6.11.2008 da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, que havia determinado o reposicionamento remuneratório da Recorrida da posição 510 (1.ª posição) para a posição 650 (4.ª posição).

17. Portanto, foi o ato do Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar que o acórdão recorrido teve como objeto da sua apreciação, mais concretamente, foi relativamente a ele que aferiu se existiu, ou não, violação do princípio da proporcionalidade.

18. Ora, o acórdão recorrido afirmou que o Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar não poderia «assumir uma postura decisória dispositiva, designadamente, colocando a Autora na posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontrava», porquanto essa competência pertencia à Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional. Por isso, e sempre segundo o acórdão recorrido, deveria ter sido mais lesto no sentido de garantir que a Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional reposicionasse a Autora, aqui Recorrida, na posição remuneratória imediatamente seguinte àquela em que se encontrava.

19. Mas mais: ainda se disse que «atentas as circunstâncias decorrentes da inércia do titular da competência dispositiva, que podia, para além de revogar o ato anterior, praticar outro dispondo no sentido proposto pela Secretaria Geral do MDN». Mas quem o praticava? O Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar não seria, como o próprio acórdão recorrido o disse, por falta de competência dispositiva originária. Seria então a Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, entidade legalmente competente para o efeito? Certamente que sim, de acordo com o próprio entendimento do acórdão recorrido. Mas nesse caso a falta do ato da Diretora-Geral determina a violação do princípio da proporcionalidade por parte do ato do Secretário de Estado? Não pode ser.

20. Como o próprio acórdão recorrido decidiu – e nesta parte já com força de caso julgado -, «a Autora poderia ver a sua posição remuneratória alterada para a posição imediatamente seguinte, conforme disposto no nº 1 do art. 48º, mas não reunia os requisitos necessários para mudar para qualquer outra posição remuneratória seguinte àquela em que se encontra, como sucedeu in casu, em que foi determinada a alteração da 1ª para a 4ª posição». Ou seja, o tribunal a quo entendeu – e com isso a Recorrida conformou-se – que o despacho de 6.11.2008 da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, que determinou o seu reposicionamento remuneratório da posição 510 (1.ª posição) para a posição 650 (4.ª posição), era ilegal. O despacho impugnado, revogando-o, eliminou essa ilegalidade, não se vendo de que modo, por essa via, poderia ter sido violado o princípio da proporcionalidade.

21. De resto, nem se acompanha o acórdão recorrido ao afirmar que o ato revogatório impugnado retirou à Recorrida «qualquer possibilidade de reposicionamento», mais concretamente na 2.ª posição. Porquê? Revogou-se, por ilegalidade, o posicionamento na 4.ª posição, mas de modo algum se afastou a possibilidade de reposicionamento na 2.ª posição, por ato da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, entidade com competência dispositiva primária nessa matéria. O que, aliás, veio a acontecer, como se deu conta no requerimento apresentado pelo Recorrente em 19.11.2019, cuja factualidade foi reconhecida pela Recorrida no seu requerimento de 2.12.2019.

Da preterição da audiência dos interessados

22. É indiscutível, nos autos, que o ato revogatório de 12.11.2009 do Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar foi praticado sem que, previamente, tivesse sido cumprida a audiência dos interessados.

23. Para o Recorrente essa omissão não poderá ser causa de invalidade do ato pois existe uma «situação objetiva e determinativa da inexistência da audiência de interessados – in casu a urgência –, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 103.º do CPA, [que se prende] com a passividade da entidade com competência para revogar o ato e de encontrar soluções legais, tal como havia sido superiormente determinado, bem como ao facto de se estar no limite do prazo de caducidade». Ou seja, «tratava-se de uma situação urgente cujas razões de não atuação não eram imputáveis ao autor do ato impugnado, in casu ao SEDNAM, mas sim a quem detinha competência legal, para o efeito à data da prolação do ato revogado, e que nada fez para repor a legalidade da situação».

24. Julga-se que a razão está no acórdão recorrido. Ali se pode ler, com especial interesse, o seguinte:

«Ora, como viemos de dizer supra, por aderência à doutrina mais relevante, a consideração de um processo como urgente para efeitos do art. 103º, nº 1, al. a) do CPA impõe que tal urgência seja objetiva, ou seja, a urgência terá de resultar da própria decisão e deverá estar ligada a imperativos indeclináveis inerentes à ordem pública bem como a outras situações merecedoras de tal enquadramento. Ou, por outras palavras, ocorre urgência na prolação da decisão quando, com toda a verosimilhança e segundo as regras do bom senso e da experiência comum, se puder antecipar que, se aquela não for tomada, a situação irá, muito previsivelmente, evoluir numa certa direção e que a mesma irá causar prejuízos ao interesse público impossíveis de reparar ou de muito difícil reparação, mas sempre por referência à situação objetiva, real, e não por razões de urgência procedimental.

Assim, e olhando à matéria de facto provada, bem como à posição assumida pelas partes nos autos, salta à vista que a decisão objeto de impugnação foi proferida com preterição do direito de audiência prévia da Autora, não por razões inerentes à situação real e objetiva na qual que centra a relação jus-administrativa, mas antes por razões de celeridade processual, atenta a proximidade do prazo de caducidade de um ano para a revogação do ato, sendo certo que, pelo menos desde 16.04.2009 que se realizaram atos instrutórios nesse sentido.

Na verdade, a demora no procedimento tendente à revogação do despacho de 06.11.2008 da Diretora Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional, que criou na esfera jurídica da Autora direitos inerentes à alteração para posição remuneratória superior àquela em que se encontrava, e a necessidade da Administração de proferir o ato antes de decorrido o prazo legal para o efeito, não pode ser alcançada com o sacrifício dos direitos dos administrados, maxime no que ao seu direito de participação na decisão nos termos do disposto no art. 100º do CPA.

Além disso, e a acrescer às razões formais invalidantes do ato ora impugnado, não foi fundamentada, no procedimento respetivo, a decisão de não se proceder à audiência prévia dos interessados, tendo tal justificação sido avançada, apenas e só, no âmbito dos presentes autos, em sede de contestação, o que equivale, na prática, à sua inexistência».

25. Ora, poderemos aceitar uma urgência não declarada, mas objetivamente verificada. Poderemos igualmente aceitar a existência, no caso, de uma urgência objetiva assente nas razões avançadas pelo Recorrente. O que não poderemos aceitar é que essa urgência seja criada pela falta de celeridade prévia por parte da entidade administrativa. Caso contrário, seria a entidade administrativa a ter o domínio da situação, criando ela própria as condições que permitiriam subverter o próprio regime legal da audiência dos interessados, regime esse, aliás, com fundação constitucional. E desse modo não se poderão aceitar os fundamentos através dos quais o Recorrente se opõe ao decidido pelo tribunal a quo. De resto, e para o efeito, nem é cindível a ação/omissão do Secretário de Estado da Defesa Nacional e dos Assuntos do Mar da ação/omissão da Diretora-Geral de Infraestruturas do Ministério da Defesa Nacional. O que está em causa é a conduta, ativa e omissiva, da administração.

26. Não obstante, não se poderá manter a solução adotada pelo tribunal a quo. Isto porque, e como anteriormente se viu, não se confirmam os demais vícios identificados no acórdão recorrido. Ou seja, não obstante tenha preterido a formalidade da audiência dos interessados, o Recorrente decidiu, substancialmente, nos termos que legalmente se impunham. Por essa razão terá de recusar-se, no caso concreto, a consequência invalidante da referida preterição formal. Trata-se, portanto, da aplicação do princípio do aproveitamento do ato administrativo, há muito reconhecido doutrinal e jurisprudencialmente e hoje com assento no artigo 163.º/5 do Código do Procedimento Administrativo de 2015.

Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogam o acórdão recorrido e julgam a ação improcedente.

Custas a cargo da Recorrida, em ambas as instâncias (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 18 de junho de 2025.

Luís Borges Freitas (relator)

Maria Helena Filipe

Rui Fernando Belfo Pereira

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral